电子治理_超越电子政务的新范式

!"#$%&’ ()*"#+ (*",$*,& -. 江苏社会科学 !""# 年学术版 ! 一、电子治理的界定 全球治理委员会将治理定义为：各种公共的或私人的 个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相 互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持 续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 和规 则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度 安排 / 0 1。它有四个特征：过程、协调、主体的多元化和持续 的互动。 电子治理与治理理论一脉相承，相关组织将其直接定 义为在治理中使用技术，尤其是信息技术的应用 / 2 1。电子 治理可以用于描述信息技术在企业管理中的应用 / 3 1，但一 般的文献都将其定位于公共管理层面。《发展中国家的电 子治理》 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 中认为：电子治理将电子技术应用到 4 0 5政府 与公众、政府与企业的交互中，以及 4 2 5政府内部的操作 中，以提高民众的、政府的和企业的等各个层面的治理水 平 /- 1。该报告认为，政府、公众和企业 6利益团体是电子治 理中的三个目标群体 4 7#8%,7 %8)’9& 5。因此，电子治理的战 略目标是为治理中各种主体提供参与治理的支持，从这个 层面上说，所谓“电子”是为了更好支持和促进“善治” 4 %)): %);,8$#$*, 5，电子治理与“善治”的目标是一致的 / < 1。 电子治理是“一种以技术为中介，通过实现公众交流，政策 演变以及公众意志的民主化 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 达等 4行为或过程 5的电子 化，而构建的公民与政府间关系”，在这个关系中，“公众在 政策层面上的适当参与将被纳入进来，而技术将对这种参 与的形成产生影响”/ = 1。 上述可见，电子治理与治理拥有共同的理念和目标。 一方面，电子治理是将信息技术应用到公共事务治理中， 为公共治理中大量、频繁、网络化信息交互提供低成本、高 效率的技术媒介；另一方面，通过信息技术构建互动、参与 和合作的平台，为治理实现提供必要的技术条件和环境， 促进公共治理的实现。随着信息技术日益成为社会生活不 可分割的一部分，“电子”与“治理”的联系将更加密切，“电 子”将成为治理过程中的基本要素，从这个意义上说，电子 治理与治理其实是等价的，电子治理就是治理。 二、电子治理的若干问题 0> 电子民主与电子政府 电子民主从狭义上讲是利用信息技术实现的各种民 主方式，比如电子投票、电子选举、民意调查、政民交流、信 息公开等。从广义上讲，电子民主关注于公共治理主体与 客体之间的互动关系，关注于“政治、社会群体相互间关系 领域的虚拟政治——— 社会结构及其相互关系方式”/ ? 1。有 人认为电子民主的主要目标是“0 5为公众提供政策过程、 公共服务以及做出选择的信息和知识；2 5通过各种手段促 使公民从被动的信息获取转变为积极的政治参与。”/ @ 1在 传统方式下，由于信息技术相对不发达，信息交流相对缓 慢，沟通渠道相对单一，信息交换成本较高，且易受控制而 无法公开，不同群体间信息交互受到制约。电子治理或电 子民主强调利用新技术来降低信息交换成本，公众参与、 协商与自主管理的热情与能力将被激发出来，他们可以随 时了解政府政策制定过程的最新信息，也可以通过网络表 达对某些社会问题或公共政策的意见，通过政府政策咨询 和听证向政府或其他部门反馈信息和提供经验。有学者感 慨：“在 3< 年前，当加拿大前总理 A",88, B8’:,#’声称分享 性民主 4 9#87"*"9#7)8C :,D)*8#*C 5时，他只是沉浸于一种美 好的政治理想。但是现在我们拥有了 E$7,8$,7，为了促进知 识社会，我们将面临与公众共享越来越多的信息的挑 战。”/. 1而这种分享信息的趋势将推动 FGH等和民众自主 化程度不断提高，而政府必须调整权力模式，还权于社会， 与非政府公共组织以及民众共同分享公共权力，从而实现 多中心的社会治理 / 0I 1。 电子治理中的电子政府作为一种虚拟机构或平台，通 过调整传统组织结构与管理流程，将前台公共服务与后台 办公无缝结合，提高管理主体的工作绩效，提供优质的 公共产品和服务。有学者将电子政府目标分为内外两个部 电子治理：超越电子政务的新范式 黄 璜 北京大学政府管理学院 0II@?0 !" 分 # $$ %：外部目标是通过各种在线服务，简化公众与政府机 构的交互流程，满足各种需要；内部目标是构造有效率，负 有责任的后台系统。与传统的“电子政府”&其实是电子化 政府 ’不同，电子治理中信息技术利用的目标将不再限于 提高效率，即降低成本或提高“产出 & ()*+)* ’”，而要求产 生更好的“结果 & ()*,(-. ’”。如果说产出是某种活动所付 出的努力 & .//(0* ’，那么结果则是活动所产生的影响 & .//.,* ’ #$1 %。对影响的评价需要多方面，尤其是社会公众的 评判。在这里，电子政府就与电子民主结合起来。衡量绩效 的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 从机构内部转移到外部，治理主体将更容易受到社 会监督，公共需求也更容易得到“正确”地满足。虽然电子 治理的着眼点并不仅仅限于主客体的交互，但这个交互必 将影响甚至决定治理主体内部的结构和规则：结构将因为 不能满足广泛的信息交互而被解构和重组，规则必然也必 须随之发生深刻的变革。 12 电子治理、电子政府与电子政务 有学者认为，电子政府是将 345技术应用到政府管理 和服务中，政府是一个“使用者 & )6.0 ’”，而电子治理中，政 府作为“ 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 者 & 7.689:.0 ’”，将利用 345 技术创造更有利 的管理条件 & ,(:78*8(:6 ’ #$; %。还有学者认为，政府是参与治 理的特殊机构。电子治理与电子政府相比，更关注于长期 的过程，而不是即时决定。过程关注则要求更看重的是使 命而不是规则，是结果 & ()*,(-.6 ’而不是产出 & ()*+)*6 ’ #$< %。 电子政府关注于电子服务、电子工作流、电子选举、电子生 产力 & +0(7),*8=8*> ’ 等，而电子治理则强调电子参与 & .:9?9.-.:* ’、电子咨询 & ,(:6)@*?*8(: ’、电子管理 & . A ,(:B *0(@@.06C8+ ’以及网络化的社会引导 & 6(,8.*?@ 9)87?:,. ’ #$! %。 电子政府利用电子技术实现日常的政府信息和业务供给， 无论用户在何处；而电子治理则强调一种通过电子技术构 建的政府与社会的关系 # $D %。从上述比较看出，国外文献对 . A 9(=.0:-.:* 的理解主要指用 345 技术构建新的政府形 态，即电子政府；而立足点是基于对治理与传统统治的比 较。从这个意义上讲，两者的核心差别在于理念的不同，而 所谓“电子”只是不同理念下管理模式的技术再现而已。换 句话说，这里的电子政府，与其说是 . A 9(=.0:-.:*，不如说 是 )68:9 35 8: 9(=.0:-.:*，即政府管理的信息化。 其实，作为一种实体的电子政府与作为一种过程 E行 为的电子治理的区别是明显的。但我们有必要将电子治理 与同样作为一种过程 E行动的电子政务进行比较。 众所周知，电子政务与电子政府都对应于 . A 9(=.0:B -.:*。不同的是，它强调利用信息技术，按照公民为本、流 程导向的原则将政府的各项管理职能集成起来，为社会提 供高效、透明的公共服务。电子政务不同于电子政府，但电 子政务是电子政府的活动方式，而电子政府是电子政务行 动的“虚拟”主体。国外对 F A 9(=.0:-.:* 更多强调构造虚 拟政府，实现对公民和企业的直接服务，而政府内部事务 的信息化，如办公自动化、信息共享以及信息基础设施等 并不属于这个范畴。在中国，政府信息化建设与“电子政 务”是基本同步的，因此中国实践中的“电子政务”还包括 了“信息化”因素，尤其是信息基础设施建设。随着信息化 的普及，越来越多的涉及信息技术的政府政务活动，包括 党、人大、政协的政务活动都被纳入电子政务的范畴。因此 也有人提出，电子政务应对应为“F A G(=.0:?:,.”# $H %。从目 前发展，尤其是实践来看，这种理解具有一定的合理性。但 随着电子治理理念的兴起，电子政务与电子治理的关注点 也明显存在差别。 首先，电子政务的主体是政府部门，而电子治理的主 体是多元化的。虽然政府仍然是治理的核心主体，但 IGJ 以及社区自治组织等在电子治理中的作用也不可忽视。 而从广义层面来看，电子治理还包括私营组织内部的管 理问题。 其次，电子政务源于西方政府行政改革。这次改革受 到公共选择理论的影响，吸收了工商企业“顾客至上”的经 验，把公民当成购买公共产品的“顾客”。而电子治理认为， 公民是公共治理的参与者，应积极参与公共协商，共同处 理公共问题。电子政务“是一种理性选择模型，将公众看成 在是遵循自利动机，在政治问题中讨价还价的消费者”；而 电子治理遵循“协商式民主模型”# $K %，公共事务是可以分享 与交流的。 第三，电子政务倾向于服务供给，因此它关注诸如支 付账单、填写申请、注册登记等在线服务，而电子治理则更 关注公众与治理机构的互动，强调公众对政策制定过程的 参与。当然，公共服务在线供给也是电子治理的内容之一。 从信息流角度看，电子政务的信息流动一般是单向的，即 从政府流向公众，虽然也可能存在一定的双向互动，但主 要是政府管理的业务信息，比如表单申请等，即“窄带”信 息。而电子治理则强调政府与社会如何互动合作，信息不 再是简单的业务数据，而具有丰富的关于政治和政策的内 容，即“宽带”信息。 三、从电子政务到电子治理 从电子政务到电子治理，要求人们不仅要关注政府的 信息化以及服务平台建设，还要关注公共管理主体与客体 之间的信息互动，以及社会利用信息技术参与公共事务治 理的能力。因此需要考虑下列问题。 第一、信息公开。有人认为，政府掌握了 K"L的社会 信息资源 # $M %。随着社会公众素质越来越高，参与公共事 务的热情和能力也将不断提高。社会公众只有充分了解 和掌握了信息，才能够确认政府是否依法办事，是否按 照公平原则，也才能相对理性地参与公共事务管理。信 法 政 学 研 究 !"#$%&’ ()*"#+ (*",$*,& -. 江苏社会科学 !""# 年学术版 ! 息公开是政府获得公信力的重要前提，它不仅是单向的 信息发布，公众可以提出要求以获得特定信息；不仅是 已成为定论或不具时效的信息，还应提供诸如政策制定 过程的信息。 第二、信息沟通。如果说信息公开解决了信息的共享 和公众知晓，那么信息沟通则实现了政府与公众的对话。 沟通超越了建立在信息层面的简单意义，建立起关于政府 管理的知识体系，这有助于更完善的治理。通过诸如听证、 聊天室、在线对话、民意调查和政策咨询等方式，政府部门 或官员或代表能够直接与公众沟通，更广泛地体察民意， 从而构造和谐的社会治理环境。据中国政府网调查，“网上 访问国网的主要目的，⋯⋯排第二位的是‘反映民情民 意’”，而新华网就“浏览政府网站最关心哪方面的内容”调 查显示，近 -/0的人选择了“在线互动交流”1 2/ 3，社会公众 对于信息沟通有着迫切的要求。 第三、数字鸿沟。社会利用信息技术参与公共事务治 理的前提是信息技术的普遍服务。电子治理的本义是促进 社会对公共事务的共同治理，但是如果所谓的电子民主、 电子政务只能由那些拥有信息技术的人参与，而不拥有信 息技术的人被排除在外，就失去了电子治理的要义。因此， 数字鸿沟是电子治理最大的挑战之一。有研究说明，往往 最需要政府服务的人因为不拥有技术而不能获得服务 12. 3。 而实践证明，数字鸿沟的背后是社会经济的鸿沟，信息技 术可能促进社会经济鸿沟的弥合。让这些人获得信息技术 不仅仅是获得电脑，还要进行技能的培训。 第四、信息化绩效。政府开展信息化究竟如何来评价？ 在电子政府中，评价标准通常定位于信息基础设施、办公 信息系统、政府门户网站等信息化产出，但在电子治理中， 就要关注这些产出所产生的实际效果。在实践中会出现政 府投入巨资兴建的信息化项目却很少有人问津，或者是反 而增加了公众负担的情况，这正是只看重产出，而不注意 效果的结果。因此，要采用更具效果导向的新指标，比如公 众满意度、公众行政交易成本、系统使用率、信息发布频 率、系统接入效率等。 第五、网络治理。网民通过互联网探讨公共问题并对 政策制定产生影响是近年来的重要社会现象。一方面，通 过互联网这种大众媒体，政策制定者能够听到更多的声 音。另一方面，网络民意往往以公共为名，但是否能够代表 公共意志尚值得怀疑：虽然检索技术发达，但信息浏览仍 需较多成本，媒体在信息编辑中的过滤作用不可忽视，那 些吸引眼球的意见容易成为主流，而其他则被淹没其中， 或者根本没有上网。真实与虚假信息共存，所谓“理性”将 大打折扣。人们的参与热情可能因为虚假信息的诱导，反 而成为妨碍理性决策的阻力，反过来又会降低人们参与的 信心。缺少控制的网络并不一定带来多元价值，相反可能 导致某种“暴民式”的霸权。因此，一方面要充分发挥网络 在政策讨论与制定中的作用，另一方面也要对其进行有效 地治理，让网络乃至电子治理本身变得“理性”。 注释 1 . 3俞可平：《治理与善治》，〔北京〕社会科学文献出版社 2/// 年版。 1 2 3 4#556"#& 7"$%,89 :#;++, <=*)’>78)?@ , A :)B,8$?,$5 5) , A :)B,8$#$*,C D)E#8>& # ?)>,+ )F , A :)B,8$#$*,@ G+,*58)$"* !)’8$#+ )F , A :)B,8$?,$59 H)+’?, . I&&’, . J2//K L . A ./@ 转引 自 EEE@ "*,%)B@ )8%@ 1K 3 !#*M’,& 78#$*),’89 N,$ O)56P,@ I5’& 5"?, F)8 , A %)B,8Q $#$*,@ EEE@ ,E,,P@ *)?9 2//R@ S@ 1.2 3 1 .R 3 T@ N@ U (#V,$#@ D)E#8>& ,V*,++,$*, "$ , A %)B,8$Q ?,$5@ D6, "$5,8$#5")$#+ !)’8$#+ )F <’W+"* (,*5)8 4#$#%,?,$59 2//-9 .X9 Y Z [@ 1R 3 1- 3 1X 3 1.. 34"*6",+ N#*P’&@ G A %)B,8$#$*, #$> >,B,+)\"$% *)’$58",&] I$58)>’*5")$ #$> ,V#?\+,&@ I$5,8$#5")$#+ I$&5"5’5, )F U)?Q ?’$"*#5")$ #$> ^,B,+)\?,$59 2//. JK L @ 1Y 3 1 .Y 3 (’$$_ 4#8*6,9 !#?,& ^ 4*‘"B,$@ G A %)B,8$?,$5 #$> , A %)B,8$#$*,] 56, F’5’8, "&$’5 E6#5 "5 ’&,> 5) W,@ U#$#>"#$ !)’8Q $#+ )F a>?"$"&58#5"B, (*",$*,&9 4#8 2//K9 2/9 .@ 1[ 3王浦劬、杨凤春：《电子治理：电子政务发展的新趋向》， 《中国行政管理》2//- 年第 . 期。 1 S 3 1 .- 3 D6)?#& N@ O"+,_@ G A %)B,8$?,$5 B& G A %)B,8$#$*,] ,V#?"$, 56, >"FF,8,$*, "$ # *6#$%"$% \’W+"* &,*5)8 *+"?#5,@ I$5,8$#Q 5")$#+ D8#*P"$% (’8B,_ O,\)85’/K9 ‘)R9 2//K@ K@ 1./ 3陈庆云等：《公共管理理论研究]概念、视角与模式》，〔北 京〕《中国行政管理》2//- 年第 K 期。 1 .K 3 a"*66)+b,89 :@9 2//29 , A :)B,8$?,$5] 56, 6#8> E#_ F8)? \)+"5"*#+ #%,$>#& 5) &,8B"*, "?\8)B,?,$5&@ I$$)B#5")$& F)8 #$ , A ()Q *",5_@ U6#++,$%,& F)8 D,*6$)+)%_ a&&,&&?,$59 N,8+"$] G>"5")$ ("%Q ?#] ..[ A .2X@ J 655\] Z Z EEE@ "5#&@ FbP@ >, Z , A &)*",5_ Z L 1 .[ 3王浣尘：《信息技术与电子政务——— 信息时代的电子政 府》9〔北京〕北方交通大学出版社 2//K 年版。 1 .X 3 c++" 4d,$\dd@ G A :)B,8$#$*,] GFF,*5& )$ *"B"+ &)*",5_9 58#$&\#8,$*_ #$> >,?)*8#*_@ G A %)B,8$#$*,] *6#++,$%,& #$> )\\)8Q 5’$"5",& F)8 >,?)*8#*_9 #>?"$"&58#5")$ #$> +#E@ IIa( A II(a9 2//R@ 1.S 3孙云川、高柳宾：《政府网上信息资源环境管理研究》， 〔北京〕《图书馆杂志》.SSS 年第 .. 期。 1 2/ 3王长胜主编：《中国电子政务发展报告》‘)@ K9〔北京〕社 会科学文献出版社 2//Y 年版。 1 2. 3 a$$" ^’%>#+,9 a$$, ^#+_9 78#$*) <#\#$>8,#9 4#8"# 4#Q +,_@ a**,&&"$% , A %)B,8$?,$5] *6#++,$%,& F)8 *"5"b,$& #$> )8%#$"b#Q 5")$@ I$5,8$#5")$#+ O,B",E )F a>?"$"&58#5"B, (*",$*,& 2//- H)+ [. J. L @ 〔责任编辑：钱继秋〕