财政分权_经济增长与强制性制度变迁_程永林

2011 /02 总第 406期 商业研究 COMMERCIAL RESEARCH 文章编号: 1001- 148X ( 2011 ) 02- 0165- 04 财政分权、经济增长与强制性 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 变迁 程永林 (广东外语外贸大学政管学院, 广州 510420) 摘要: 当前我国财政分权的强制性制度安排, 使得地方政府之间的关系逐渐转向零和博弈, 需 求诱致型的晋升激励使得地方政府官员展开激烈的锦标赛竞争, 中央政府对制度刚性的放弃也 达到了制度与经济绩效博弈的纳什均衡。但是, 由财政分权改革导致的众多问题开始制衡经济 稳定增长, 而且还导致对诱致性制度变迁的抑制。因此, 政府体制改革应从制度安排入手, 祛 除体制性弊端, 以弥补财权和事权分离体制的缺陷与不足。 关键词: 财政分权; 经济增长; 新制度经济学; 强制性制度变迁 中图分类号 : F06919 文献标识码: B 收稿日期: 2010- 09- 23 作者简介: 程永林 ( 1975- ) , 男, 合肥人, 广东外语外贸大学政管学院教师, 法学博士, 研究方向: 制度 经济学、区域经济学、公共政策。 基金项目: 本文获得广东省 /十一五 0 社科规划项目 5珠江三角洲地区一体化中地方政府合作机制创新研 究6 ( 2009年 ) 资金支持。 一、问题提出与研究回顾 为了解释中国的宏观经济增长与不同转型国 家的增长差异, 学者们从不同学科不同角度来加 以阐释与解读。钱颖一等人提出的中国特色的新 财政分权理论, 综合运用经济学和政治学的分析 方法 , 将视野转向了地方政府官员在维护市场、促 进竞争和推动经济增长中的激励机制和行为差异, 认为中国地方政府的强激励有两个基本原因, 一 是中央政府把很多经济治理的权力下放到地方, 使地方政府拥有相对自主的经济决策权; 二是以 财政包干体制为内容的财政分权改革 , 实施财政 包干合同, 使得地方可以与中央分享财政收入 [1]。 此外, 许成钢与钱颖一认为中国改革前的经 济组织结构的约束条件差异对后来的改革路径选 择和经济增长具有显著影响。因为中国的计划经 济体制是多层次和多地区的治理结构 , 这样就构 成一个所谓 M型的组织结构分野。因此, 驱动增 长的不是制度, 这些制度在中国不是既定的, 驱动 增长的制度其实是向地方分权的财政制度安排; 分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的 预算约束, 而且还促进了地区之间的竞争 [ 2]。 在实证研究中 , 鉴于分税制通过制度形式把 地方的部分自由裁量权固定下来, 从而稳定了地 方政府的预期, 强化了地方政府发展经济的激励 机制。所以, 大多数文献认为分税制前后分权对经 济增长的促进作用是显著的。譬如国际上代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 性 研究如钱颖一等学者基于 1982- 1992年省级面板 数据的实证研究验证了分税制改革之前中国省级 政府的财政激励促进了市场发展 [3]。国内代表性的 研究通过对 1986- 2002年省级面板数据扩展样本 的计量分析, 发现分税制改革之后我国财政分权 对经济增长的影响显著为正, 同时财政分权效应 还存在跨时差异和地区差异效应 [4]。 此外, F raschin,i Singh等国际学者则比较了 中国与印度的财政分权及其经济后果 , 他们认为 中国实行的是事实上的财政联邦主义 , 而印度名 义上实施财政联邦主义模式, 但两国的经济增长 差异恰恰和不同的财政分权方式有关 [ 5]。其中中国 的财政分权导致了对地方的预算约束硬化, 印度 的财政分权对硬化地方政府预算的成效却不明显。 中国与印度的乡村治理方式的差异是导致财政分 权效果不同的重要症结, 进而影响中国和印度的 宏观经济增长绩效 [ 6]。 当前我国的经济体制改革进程以财政联邦主 义制度安排的建立为标志 , 形成了以地方分权化 # 166 # 商 业 研 究 2011 /02 管理为基础的市场经济运行模式。国内区域经济 格局的形成在充分释放了放松管制, 发挥地方优 势以推动地区经济增长的巨大潜力以后, 已经开 始显现出诸多负面效应。由于纯粹的财政分权理 论更多关注的是与此制度性安排相关的宏观经济, 或区域经济增长绩效的技术性分析, 强调中央政 府与地方政府之间的利益分配与调适 , 焦点是整 体宏观或区域经济结构中的资源配置效率与财政 分权程度 函数 excel方差函数excelsd函数已知函数     2 f x m x mx m      2 1 4 2拉格朗日函数pdf函数公式下载 关系的计量模型分析。因此 , 在解释 财政分权所带来的宏观经济增长与经济转型的利 益驱动机制, 以及由此导致经济转型与制度变迁 方面仍然存在诸多不足, 新制度经济学的分析方 法则有助于解开财政分权引发的制度变迁与经济 增长绩效的脱节之谜。 二、财政分权与经济增长的激励机制 从制度演化的角度梳理建国以后的治理结构, 钱颖一等学者关于中国经济增长的制度性根源之 一, 是财政分权体制安排的研究成果。从 20世纪 80年代初开始, 中央把很多经济治理的权力下放 到地方, 使地方政府拥有相对自主的经济决策权, 财政分权改革就是其中重要内容。中国的财税来 自税收和企业利润的政府收入, 财政分权改革是 在中央和省级政府之间依据一定的分配规则和分 成比例划分财税。这种财政联邦主义的制度安排 把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的 税收种类和征收机构分离开, 国税与地税的分离 是导致中国经济转型和经济增长能够成功的重要 推动因素。 由于这种财政分权模式只是局限在中央和地 方层级政府之间的权力与利益的划分 , 尽管地方 政府可以通过法定的预算内收支权力以及预算外 甚至制度外收支来获得相应的自主权 , 但毕竟没 有独立的税权, 只能算事实上的财政分权。因此, 这种财政分权模式还不足以构成推动中国各级政 府发展经济的全部激励。B lanchard and Shle ifer强 调了中国能够实现经济转型与持续经济增长导因 于经济分权与政治集权之间的纽带关系 [7] , T su i andW ang的研究进一步证实了中国的财政分权和 垂直控制的行政管理体制为区域经济增长提供了 重要动力 [ 8] , 周黎安的研究则证实了中国的经济分 权使得地方政府官员有非常强的动力促进地方经 济快速发展 [9]。张晏等人的研究更进一步认为证 实, 晋升激励形成了一种基于上级政府 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 的自 上而下的标尺竞争 [ 4, 10] , 这是因为经济分权和政治 集权对地方政府最重要的影响渠道是政府间竞争。 鉴于我国政治体制的特点 , 地方政府在政治集权 和政绩考核机制下, 地方官员为了政绩有发展地 区经济并竞争 GDP增长率的内在激励, 从而这种 为增长而竞争的激励成为中国地方政府推动经济 增长的动力源泉 , 它有助于增进转型初期的经济 增长和资源配置。 财政分权体制改革以来, 晋升激励使得地方 政府在推动经济发展方面展开激烈竞争 , 分权式 改革使得地方政府之间由合作性博弈转向零和博 弈 , 中央政府对财政制度刚性的放弃也达到了制 度与经济绩效博弈的纳什均衡, 从而改革成效显 著。但是, 伴随改革的推进, 地方政府的自利特性 越来越明显, 分权的成本就会被重新予以评估并 开始出现成本规模递增现象。因此, 这种对财税制 度刚性的放弃势必带来吏治腐败和机会主义行为, 而且这一取向的改革会导致中央政府的汲取能力 与控制能力下降 , 地方政府出现过度依赖土地财 政的恶性循环; 同时由分权而导致的地区差距扩 大、收入分配不均、地方保护主义、政府官员腐 败、宏观调控政策失效等开始制衡经济增长, 进而 容易诱致群体性事件频发和社会治理结构呈现刚 性稳定。因此, Jeffrey Sachs等学者认为中国的分 权模式改革是模仿发达西方经济模式的策略, 在 缺乏西方基本制度时能够产生短期令人瞩目的增 长绩效。当模仿的潜力耗尽 , 这种策略的长期代价 将超过它的短期利益, 因为这种体制没有自我制 度创新能力及相关的制度基础设施 [ 11]。 杨小凯等学者认为中国的改革是缺乏宪政秩 序的市场导向型经济改革 , 中国的经济转型有可 能会沦为国家机会主义的附属品, 在中长期内将 妨碍经济增长与宪政转型 [ 12]。由于产权保护的匮 乏与宪政秩序的缺失, 杨小凯等学者认为中国的 经济改革有可能会沦为国家机会主义的附属品, 在中长期内将妨碍宪政转型。所以, 如何按照优势 互补、平等互利、统筹规划、共同发展的原则, 促 进区域经济协调发展, 弱化行政区域, 打破地域界 限 , 协调宏观经济政策, 整合区域产业发展规划, 消除地方保护主义, 推动宏观经济转型与区域经 济的稳定增长成为中央政府的重要关切。然而, 当 不存在发育良好的市场机制的时候, 如果中央政 府通过财政分权与转移支付等公共财政政策来解 决宏观经济转型或区域经济增长不平衡等问题, 试图消解由此导致的地区差异化发展与地方保护 主义, 可能会加速经济增长与经济转型, 也可能会 事与愿违。因为政府试图通过合理的行政分权与 财政分权的制度性安排, 采取强制性的行动来完 成制度变迁, 刺激并积极引导地方政府之间展开 经济增长与晋升博弈的锦标赛, 同时努力克服制 总第 406期 程永林 : 财政分权、经济增长与强制性制度变迁 # 167 # 度变迁中的搭便车问题。但是 , 政府层面的干预效 应和影响结果是双重的, 有时完全可能会产生严 重的负面效应, 尤其是中国政府管理体制中存在 的地方官员的任期政绩冲动与发展战略调整往往 会扭曲区域经济增长和干扰宏观经济转型。 三、财政分权与强制性制度变迁 随着新制度经济学理论的发展演进, 20世纪 90年代以来, 国内外许多学者根据已有理论对中 国的经济增长和制度变迁展开了深入分析, 试图 从制度层面形成能够很好解释中国经济转型的基 本理论框架。新制度经济学理论的代表人物诺斯 认为制度变迁理论模型是建立在 /理性经济人 0 对成本和收益进行比较计算的基础上 , 制度创新 的动力是个体期望在现存制度下获取最大潜在利 润, 而潜在利润来自外部性的内在化、风险分担、 不完善市场发展三个方面。制度变迁的过程是实 施制度的各个组织在相对价格或偏好变化的情况 下, 为谋取自身利益最大化而重新博弈, 达成更高 层次的契约, 改变旧规则最终建立新规则的过程。 由于制度变迁具有自我增强机制的路径依赖性质, 相反则可能处于锁定在无效或低效的困境 [ 13]。因 此, 在财政分权改革的过程中 , 地方政府官员为了 政绩有竞争地区经济 GDP增长率的激励, 地方政 府的自利特性越来越明显。所以, 分权的成本就会 被地方政府重新予以评估, 地方政府作为 /理性 经济人 0 自然会为谋取自身利益最大化而展开激 烈竞争。林毅夫在此基础上将制度变迁进一步细 分为诱致性变迁和强制性变迁, 认为前者是在响 应制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性 变迁 , 后者是由国家强行推进 , 通过政府法令的贯 彻执行而引致的变迁。他认为这两种制度变迁方 式的 /二元并存 0 可以解释中国 /自上而下 0 和 /自下而上 0 的改革历程 [ 14]。 中国的财税体制改革是中央政府通过法律法 规颁布实施的形式强制推行, 将中央和省级政府 间的财政关系制度化, 通过强制性的制度变迁将 中央和地方政府之间的利益关系定型化。杨瑞龙 在制度变迁 /二元并存论 0 的基础上, 把具有独 立利益目标的地方政府引入制度变迁理论分析, 提出了 /中间扩散型 0 的制度变迁理论假说, 并 认为制度变迁要依次经历 /供给主导型 0、 /中间 扩散型 0 和 /需求诱致型 0 三个阶段 [ 15]。有的西 方经济学家据此认为中国实施的财政分权改革是 在政治垄断的游戏规则下进行的供给主导型的改 革模式, 其实这种观点有其片面性。财政分权改革 在中国体制转型中具有重要作用, 从 20世纪 70年 代的放权让利到 80年代的财政包干体制, 再到 90 年代的分税制改革, 如何合理划分中央和地方的 利益关系, 调动地方政府的积极性, 不仅始终是中 国财政体制改革的重要环节, 也是整个经济和政 治体制改革的突破口。由于我国的财政分权改革 是作为第一行动集团的中央政府启动的 , 同时作 为第一行动集团的地方政府也起到重要推进作用, 而财政体制改革安排的本质就是中央政府与地方 政府对社会经济利益的重新分配和调整过程, 与 制度变迁过程相伴随的必然是再分配利益的变化。 财政分权体制改革的深入使得中央政府与地 方政府以及地方政府之间的关系发生重大调整, 地方政府的行为模式也发生显著变化。陈抗等人 的研究认为, 中央政府的财税分成比例越高, 政府 腐败程度越严重。地方政府机关的规模越大, /攫 取之手 0 行为就越强, 当 /攫取之手 0 取代 /援 助之手 0 时, 宏观经济与区域经济增长率会下降。 当地方政府可以在 /援助之手 0 和 /攫取之手 0 之间进行选择的时候, 收入最大化并不是中央政 府的合适目标。财政分权时期地方政府的 /援助 之手 0 比财政集权时期的 /攫取之手 0 对社会产 生更积极和正面的作用 [ 16]。大量的经验研究结果 表明, 产权的初始分配和持续的经济增长使改革 早期阶段达到的增量改革或者基于共识的改革越 来越难以形成, 一旦经济的发展不能解决偏好差 异、利益冲突以及收入差距 , 遏制利益集团对于国 家利益和民众福利的侵蚀与攫取, 政府的现有管 理职能就会面临转型的压力与挑战。 过去我国在追求经济增长的目标受到国内条 件约束时, 往往选择借助外部力量打破相关约束。 或在国内现有制度框架内寻求一致, 或进行适度 调整, 尽量避免因大范围制度变迁而付出巨大代 价。作为一种强制性制度变迁模式, 财政分权的功 能是双重的。一方面, 财政分权改革虽然是中央政 府垄断财政税收制度的供给, 但是地方政府可以 通过法定的预算内收支权力以及预算外和制度外 收支来获得相应的自主权; 另一方面, 财政分权改 革使得地方政府之间的关系逐渐由合作性博弈转 向零和博弈, 需求诱致型的晋升激励使得地方政 府在推动经济发展等多方面展开激烈的锦标赛竞 争。财政分权的危害不仅在于它造成现实经济效 率的损失, 而且还导致对诱致性制度变迁的抑制。 如在诺斯看来, 制度起源于具有不同偏好的参与 者博弈的过程, 而这种偏好又是在变化的环境下 互动的结果。由于环境变化、有限理性、路径依赖 和搭便车问题, 相对价格变化和交易费用约束在 短期内很难使制度偏离均衡。因此, 低效率的制度 # 168 # 商 业 研 究 2011 /02 常常持续很长时间, 而且制度变迁只能在边际上 进行。由于制度与政策之间的相互作用, 强制性制 度变迁势必将产生挤出效应, 从而抑制诱致性制 度变迁的发生, 进而会提高交易成本降低政策效 率。所以, 中国财政分权体制的完善需要在内生因 素与外部环境推动下, 采取自上而下与自下而上 互相结合的带有试验主义性质的强制性与诱致性 制度二元并存的变迁模式。 四、基本结论 长期以来我国采取渐进性的制度变迁模式, 采用的是风险可控的干中学模式, 以财政联邦主 义制度安排的建立为标志 , 形成了以地方分权化 管理为基础的市场经济运行模式。其中财政分权 的制度安排可以向地方政府提供政治有效激励, 有力地促进了市场化进程。但是这种财政制度安 排也伴随着高昂的学习成本和调整成本, 它使得 我们出现了资源配置的扭曲、地区发展不平衡、地 区利益冲突、利益集团寻租甚至寻求俘获政府官 员等严重问题。财政分权还导致地方政府对土地 财政的过度依赖 , 地方政府的 /攫取之手 0 行为 越强 , 诱发房地产市场滋生泡沫的可能性与空间 就越大。财政分权体制改革的深入使得中央政府 与地方政府以及地方政府之间的关系发生重大调 整, 地方政府的行为模式也发生显著变化。地方政 府之间的关系由合作性博弈转向零和博弈, 需求 诱致型的晋升激励使得地方政府在推动经济发展 等多方面展开激烈的锦标赛竞争。财政分权的危 害不仅在于它造成现实经济效率的损失, 而且还 导致对诱致性制度变迁的抑制。财政分权和财政 集权的选择其实质是 /激励与协调 0 之间的权衡, 中国前期改革的成功之处在于有效实施了对地方 政府的激励, 充分利用了财政分权改革的正面效 用。 反思 小班合家欢主题反思小班合家欢主题审议反思小班合家欢反思恩怨历尽后的反思下载恩怨历尽后的反思下载 我国现有发展模式与体制之弊, 如何遏制 利益集团对于国家利益和民众福利的侵蚀与攫取, 政府在推进体制改革时应该考虑到新阶段的发展 现状和约束条件, 进而从制度安排入手祛除体制 性弊端, 下一步改革的重点应是如何弥补目前财 权和事权分权与分离体制所带来的缺陷与不足。 参考文献: [ 1] 王永钦.中国的大国发展道路:论分权式改革 的得失 [ J].经济研究, 2007( 1) . [ 2] Y ingyiQ ian, and Chenggang Xu. W hy China. s Reform s D iffer: theM _reform H ierachy and En- try Expansion of the Non - state sector, Eco- nom ics of T ransit ion, 1993( 1): 135- 170. [ 3] J in, H ehu,i Y ingy iQ ian, and Berry, W eignas.t Reg ionalDecentralizat ion and F isca l Incentives: Federalism, Ch inese Sty le, Journal of Public E- conom ics, 2005( 89) : 1719- 1742. [ 4] 张晏, 龚六堂. 分税制改革、财政分权与中国 经济增长 [ J].经济学, 2005( 1) . [ 5] Fraschin,i Angela. F iscalFederalism in B ig De- veloping Countries: Ch ina and Ind ia, Depar-t m ent of Pub lic Po licy and Public Choice, PO- LIS, W orking paperNo, 2006: 66. [ 6] Singh, N irv ikar. F iscalDecentralizat ion in Ch-i na and India: Competit ive, Cooperative orM ar- ket P reserv ing Federa lism? W ork ing Paper, De- partm ent o f Econom ics and Santa Cruz C enter for Internationa l Econom ics, Univers ity of Cal-i forn ia, Santa Cruz, 2007. [ 7] B lanchard, O liver and Andrei Shle ifer. Federa-l ism w ith and w ithout Po litica l Centra lization: China versus Russia, IMF Staff Papers, 2001 ( 48): 171- 179. [ 8] Tsu,i K, and Y, W ang. Betw een Separate Stoves and a S ing le M enu: F iscal Decentralizat ion in China, ChinaQuarterly, 2004( 177): 71- 90. [ 9] 周黎安 .中国地方官员的晋升锦标赛模式研 究 [ J] .经济研究 , 2007( 7). [ 10] 傅勇, 张晏. 中国式分权与财政支出结构偏 向:为增长而竞争的代价 [ J] .管理世界, 2007 ( 3). [ 11] Sachs, J, andW, T, W oo. Understanding the Reform Experience of China, Eastern Europe and the Form er Sov iet Union, Journa l of Com- parative E conom ics, 1994, 18( 3). [ 12] Jeffrey Sachs,胡永泰, 杨小凯. 经济改革和宪 政转轨 [ J].经济学, 2003( 4) . [ 13] 盛洪. 现代制度经济学 6 (上 ) [M ]. 北京: 北 京大学出版社 , 2003: 226. [ 14] 林毅夫 .关于制度变迁的经济学理论:诱致性 变迁与强制性变迁 [ A ] . 财产权利与制度变 迁 [ C ]. 上海: 上海人民出版社、上海三联书 店, 1994. [ 15] 杨瑞龙 .我国制度变迁方式转换的三阶段论: 兼论地方政府的制度创新行为 [ J] . 经济研 究, 1998( 1) . [ 16] 陈抗, 顾清扬. 财政集权与地方政府行为变 化:从援助之手到攫取之手 [ J]. 经济学, 2002 ( 1). (责任编辑: 关立新 )