社区治理的法治思考

第 26卷 　总第 113期 科学 ·经济 ·社会 Vol. 26, Sum No. 113 2008年 　第 4期 SC IENCE·ECO NOMY·SOC IETY No. 4, 2008 社 区 治 理 的 法 治 思 考 卢 剑 峰 (兰州大学 管理学院 , 甘肃 兰州 　730000) 摘 　要 :笔者认为治理理论是一个组织框架 ,我国社区建设和发展的历史就部分包含有对“治理 ”的探索。也就是 说 ,中国社区治理问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 并不是新近才冒出的一个词汇 ,而是在扩大基层民主这一背景下出现的 ,这是中国在政治体 制和行政管理体制方面探索的一个突破。然而 ,我国在探索社区治理的实践中 ,暴露出社区主体法律地位不明 ,社 区治理结构不健全 ,社区自治能力不足 ,立法及法治理念滞后等问题。考虑到社区自治性不足和法治环境脆弱的 实际 ,将法治框架置于社区治理过程 ,通过法治下的社区治理 ,使公民社会从政治国家中成功分离 ,建立一个社会 力量与政治力量相互制衡的新的社会结构。 关键词 : 社区治理 ;社区自治 ;合作模式 ;公民资格 ;法治 中图分类号 : C912. 3　　　　文献标识码 : A 文章编号 : 1006 - 2815 (2008) 04 - 0107 - 05 L ega l Con sidera tion on Comm un ity Governance LU J ian - feng (School of M anagem ent, Lanzhou U niversity, L anzhou 730000, Ch ina) Abstract: Community governance is a framework and the history of community construction and development in China par2 tially includes the p ractical exp loration on governance, that is to say, community governance in China was not a new term, but rather appeared under the background of extending grassroots democracy, which was a breakthrough of exp loration on political system and adm inistrative system in recent years. However, many p roblem s in p ractice of community governance are exposed, for instance, legal status of community subjects are indeterm inate, community governance structure is not per2 fect, community autonomous ability is insufficient, and legislation and concep t of rule of law are out of date, etc. Consider2 ing the fact of insufficient community autonomous and fragile environment of rule of law in China, the paper app lies the frame of rule of law to the p rocess of community governance, which successfully separate civil society from political state, and finally establish a new society structure of restriction and balance between society strength and political strength. Key words: community governance; community autonomous; cooperation model; citizenship; rule of law 　　一、中国语境下的社区治理模式 1887年 ,德国社会学家滕尼斯 ( Ferdinand Tonnies)在《社 区与社会 》一书中把“社区 ”作为与“社会 ”相对的学术词汇 使用 ,即礼俗社会和法理社会。在我国 ,社区通常理解为居 民在私人空间之外的一个彼此沟通的公共领域 ,是居民培育 和锻炼“自我管理、自我服务、自我教育 ”能力 ,培养公共意 识、进行民主自治的重要领地。上世纪 90年代初 ,我国政府 提出在城市进行社区建设 ,开启了推动社区自治的历史 ,在 城市社会治理结构上开始具有深远意义的改革。把社区作 为发育市民社会的发生性和结构性资源 ,是优化政府服务、 完善基层民主、实现社会和谐的可行思路。 　　1. 中国社会经过市场化而出现社会基础变动 新中国成立之初 ,我国城市基层实行“街居制 ”,街道办 收稿日期 : 2008 - 06 - 28 作者简介 : 卢剑峰 (1970—) ,男 ,甘肃通渭人 , 博士生 ,讲师。研究方向 : 行政法学研究。 701 事处是城市政府的派出机关 ,居委会是民间自治组织。但从 1950年代开始 ,国家行政权力下沉 ,单位制度从党政军机关 , 扩展到国营和集体性质的基层企事业法人 ,单位社会形成 ; 20世纪 60～70年代 ,单位社会进入全盛时期 ,自治组织沦落 到城市社会的边缘地带 ; 80年代以来 ,国家进行市场化改革 , 单位社会逐渐萎缩乃至濒于解体 ,城市基层社会中社区组织 重新向主导地位回归。[ 1 ] (p86～99)随着市场化改革逐步深入 , “行政松绑 ”从经济领域延伸至社会政治领域 ,社区组织也朝 着独立和自治发展 ,自身实力得到壮大 ,逐步获得了与政府 建立伙伴关系的资格与能力。 经过 30年改革开放 ,社会结构基础发生了深刻变化 ,计 划体制“单位 ”制度已无法将城市社会成员整合于国家体系 之中。经济体制改革使私人企业获得经营和财产上的合法 地位 ,非公企业为城市就业和国家税收做出空前贡献 ;政治 体制改革推动政府依法行政 ,带头守法 ,保护个体权利 ,放松 对社会和公民的控制 ,民间组织有机会填补空缺。“民间组 织的数量迅速增加 ;民间组织的种类大大增多 ;民间组织的 独立性明显增强 ;民间组织的合法性日益增大。”[ 2 ] (p326～350) 社会资本开始流动起来 ,社会利益趋于多元化 ,社会结构逐 步从同质向异质转变 ,国家和社会分开 ,政府和企业分开 ,行 政和事业分开 ,事业和企业分开。在这样的情境下 ,政府直 接组织社会出现危机 ,“人对制度的认同 ,人对人的信任 ,人 对组织的忠诚出现了前所未有的亏空 ”。[ 3 ] (p261)基层社会处 于单位制解体后的无序、失范和离散状态 ,缺少维系社会的 有效纽带。于是 ,社区治理 (自治 )作为社会整合的有效框架 被提了出来 ,各方资源与主体开始建构信任与合作的基础 , 有序发展基层民主。 　　2. 治理模式下主体间的沟通与合作 英国学者格里 ·斯托克在《作为理论的治理 :五个论点 》 一文中作了梳理 ,认为治理观点对理论的贡献并不是提供一 种新的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 理论 ,它的价值毋宁是一种组织框架 ,可以据以 求得对变化中的统治过程的了解。这五个论点是 : [ 2 ] (p31～51) (1)治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和 行为者 ; (2)治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的 过程中存在的界限和 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 方面的模糊之点 ; (3)治理明确肯 定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖 ; (4)治理指行为者网络的自主自治 ; (5)治理认定办好事情 的能力并不在于政府的权力 ,不在于政府下命令或运用其权 威。在我的理解里 ,这五个方面并不囊括所有的学说和观 点 ,但却组成有解释力的体系。如作者所说 :“这五个论点之 间的关系是互补而不是竞争 ,更不是冲突。”[ 2 ] (p35) 治理理论 作为社会整合框架 ,强调面对复杂的动态的资源配置结构 , 社会治理结构要从政府单极统治走向网状水平发展。“组织 框架 ”也为研究城市社区问题绘制了一张“地图 ”,在这张地 图指引下 ,将变动不居的问题转为过程处理 ,在社区内 ,各种 权力和资源得以在互信互动过程中合理配置。 在我国城市社会基层 ,各种错综复杂的利益主体纵横交 错 ,如果简单化约为两方关系 (政府和社会 )或三方关系 (政 府、企业和公民 ) ,则无法充分描述和解释社区治理问题。中 国社区已经形成了党组织、政府、社区自治组织、民间社团、 企业、居民等多元利益主体的社区治理结构。与传统结构不 同的是 ,各主体之间不是支配和被支配、命令和被命令关系 , 而是平等协商的关系。居民自治组织成为连接政府与社会、 盈利组织与第三部门的利益纽带。 多元主体之间相互独立、相互制约而又互动合作 ,既是 一种公共选择的过程 ,也是博弈的过程。多元主体复杂关系 集中于社区 ,呈网络结构 ,治理主体不再是行政主导的组织。 然而 ,在体制改革阶段 ,政府动员和引导不可或缺 ,如同中国 市场化改革中政府不仅要放权给市场还要培育市场。中国 学者在实证研究基础上提出 :“在新的整合过程中 ,政府始终 居于各种合作关系、联盟关系的核心 ,发挥着引导、协调、组 织、服务的功能。”[ 2 ] (p95～123) 　　3. 中国社区治理实践 社区模式是西方一个多世纪积累的成果 ,它建立在已 经实现了现代化和城市化的历史背景下 ,面对的是当前 高度城市化带来的各种新的社会问题 ,才出现社区发展 的“范式 ”转型。美国学者理查德 ·C·博克斯指出 ,之所 以运用“治理 ”框架 ,是旨在说明治理包含着参与社区公 告政策制定和执行的公民、选任代议者和公共服务职业 者的全部活动 ,契合了美国社区治理制度发展的历史和 实践过程。[ 4 ] (p2) 社区治理理论强调政府和社会双向动 员 ,多元利益主体互动合作 ,推动社区制度创新。我国社 区建设和发展的历史也部分包含有对治理的探索 ,也就 是说 ,中国社区治理问题并不是新近才冒出的一个词汇 , 而是在扩大基层民主这一背景下出现的 ———这是中国近 年来在政治体制和行政管理体制方面探索的一个突破。 基本上是按照这么一个结构线索变化的 :从过去的行政 型社区 ———政府主导型的社区建设模式到合作型社 区 ———政府推动与社区自治相结合的社区治理模式 ,最后 发展到自治型社区 ———社区主导、政府支持的社区治理模 式。[ 5 ]概言之 ,我国社区治理是在全能政府“失效 ”和市场 机制尚不健全的背景下发生的 ,是在国家与社会开始分 离 ,作为国家与社会联结点的“单位制 ”基本解体的基础 上出现的 ,其目标之一就是重新的社会整合和社会再造。 《中华人民共和国宪法 》第 111条明确规定 :“城市和农 村按居住地居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是 基层群众性自治组织。”1954年《城市居民委员会组织条例 》 将城市居民委员会定为群众自治组织 ,社区“不是基层政权 的‘腿 ’”(彭真语 ) ,城市居民自治开始作为法定制度而出 现。1987年社区的“概念 ”第一次进入政府管理 , 90年代中 期以后社区自治开始发育生长 , 2000年中共十五届五中全会 第一次正式提出“扩大公民有序的政治参与 ,引导人民群众 依法管理自己的事情 ”、“加强社区民主建设 ”,同年民政部 《关于在全国推进城市社区建设的意见 》,提出“扩大民主 ”、 801 “居民自治 ”。可以看出 ,中国社区治理以自治为核心 ,不断 探索体制创新。2003年 ,宁波市海曙区 59个候选人通过直 选当选为社区居委会主任 ,成为国内第一个社区居委会实行 直选的行政区 ,被誉为“中国基层民主从农村走向城市的一 个重要标志 ”,为社区自治和城市基层民主建设开创了新局 面。通过“选聘分离 ”构筑起民选的社区居委会自治组织和 政府付酬的组织形式 ,形成新的组织框架 ,即由社区党组织、 社区成员代表大会和社区居委会构成 ,社区居委会负责决策 和监督 ,除了担负政府分派的事务 ,还贯彻居委会决策的执 行。扩大公民有序参与政治 ,完善居民自治 ,提高基层治理 水平 ,是国家层面对社区治理的肯定。宁波社区居委会在运 作上 , (1)社区居委会的组成人员进行直接选举 ; (2)初步形 成社区居民自治的会议式决策机制 ; (3)初步建立自治制度 ; (4)社区居委会职能的社区性和行政性并存。全国社区治理 中 ,党政、市场和社区三者的功能都结合了起来 ,政府体制改 革推动了社区自治建设。 我国社区治理包含社区自治、社区规划、社区服务、社区 教育、社区卫生、社区环境、社区治安、社区党建等方面 ,简述 于下 :社区自治是一种管理成本较低的体制创新 , [ 6 ] (p15)在政 府指导下社区自我管理、自我教育和自我服务。社区自治作 为治理中的核心 ,承担着非政府和非营利的社会事务。社区 规划是立足具体发展状况 ,对社区人口、环境、安全、服务、教 育、文化、体育、医疗、经济等方面进行设计 ,社区居民自己确 定社区发展方向 ,参与社区规划。目前看 ,社区规划的科学 性和法治化还有待提高 ,规划的非法定性以及开发商等强势 者随意主宰居民意志情况多有发生。社区服务具有福利性、 互助性、地域性的特点 ,以老年人为对象的服务内容占了社 区服务较高比重 ,同时还有以少年儿童为对象、以贫困户对 象以及为全体居民提供的便民利民服务。我国政府对社区 服务投入资金还不多 ,社会捐助、有奖募捐、社区服务收费等 途径还需拓展。社区治安综合治理是政府强调的一项长效 机制 ,主要原则是依法治理、群防群治、标本兼治 ,及时调解 民间纠纷 ,实施社区矫正 ,抓未成年人素质教育。社区党建 在创新与完善之中 ,“如何通过社区自治加强社区党建 ,通过 促进社区党建保障社区自治 ,这是一个全新的探索和挑 战 ”。[ 6 ] (p15)中办 [ 2000 ]23号文件规定社区党组织在社区中 的领导地位 ,“保证社区群众自治的正确方向 ”。社区体制改 革普遍确立了党的核心地位 ,社区党组织与辖区单位党组织 签订协议书 ,构建社区联建形式 ,建立流动党员联系站 ,探索 双重管理。 然而 ,我国社区治理的实践较短促 ,在复杂的社会转型 中 ,政府职能转变困难 ,社区组织定性不清 ,居民主动性参与 不强 ,政府依法行政和社区依法自治的互动机制没有完全建 立起来。自治组织的自治能力普遍受到制约 ,政府“同时兼 有资源的提供者和使用者两种角色 ”[ 7 ] (p129)垄断了资源 ,公 共领域尚未形成 ,需要清除法治障碍 ,将法治与治理框架有 机结合 ,引导居民自治的实现。 　　二、我国社区治理的法治障碍 　　1. 社区主体法律地位不明 在文本制度中社区自治主体的核心地位并不突出 ,社区 自治组织、社区群团组织、民间组织没有明确的法律地位保 证。《居委会组织法 》虽然规定了居委会的自治地位 ,但该法 规定的居委会的性质、职责、任务、产生程序、运行机制缺少 配套规定 ,与其他治理主体组织如何搭配合作 ,与政府关系 是什么 ,并不明确。像青岛、南京、天津等以社区服务为龙头 带动社区监督的城市来说 ,对居委会的定位与功能并没有更 多关注 ,他们仅仅注重发展社区服务 ,并且这种发展是从上 到下的。[ 6 ] (p44)社区居委会作为社区的法定代表组织和社区 自治主体 ,还处于行政从属地位 ,接受“上级 ”指令 ,行政惯性 没有相应制度性遏制。如 1992年和 1996年 ,上海市先后提 出“两级政府 ,两级管理 ”和“两级政府 ,三级管理 ”的新体制 思路 ,“两级政府 ,三级管理 ,四级网络 ”的管理格局使居委会 与街道之间的关系自然而然成为隶属关系。通过民主程序 产生居委会的文本规定由于行政职能没有转变而不能体现 在选举过程中。除居委会外 ,社区业主委员会、社区发展协 调委员会 (或称小区管理委员会 )等组织 ,以及志愿者协会、 社区文化社团等组织 ,他们与社区居委会的关系也不甚确 定。自治主体在实践运行中依然被作为政府的嘴和腿 ,重塑 自治组织并没有得到法律的有效支持。 　　2. 社区治理结构不健全 第一 ,社区自治组织在实践中包括作为民意决策机构的 居民代表会议、作为基层自治组织的居委会、作为监督机构 的社区事务监督委员会 , [ 8 ] (p116～127)但“居民代表会议 ”与“社 区事务监督委员会 ”没有规范化规定 , ,机构随意性比较大 , 功能错乱 ,直接影响到治理结构的稳定。第二 ,行政主体参 与形式不明。由于行政体制改革相对滞后 ,街道办事处定位 不清晰 ,政府服务职能与方式尚不能适应社区治理结构。第 三 ,社区党组织建设尚待法律化 ,业主委员会形同虚设 ,社区 中介机构缺乏制度支持 ,社工机制没有实现专业化。中国政 治传统在事实上赋予了执政党组织远高于行政组织和权力 机构的社会管制权 , [ 9 ] (p353)但社区治理是多元主体 ,党的领 导并不是要回到一元化领导、一体化运作的集权结构中去。 　　3. 社区自治能力不足 我国居委会一级没有财政收入 ,工作经费、人员津贴、招 聘社工费用等全部依赖街道拨付。没有财权独立就不会有 事权自治。居委会人员素质、年龄、文化普遍不能适应新的 要求。从各种报告和文献看出 ,目前社区公共领域的参与主 体是“四多 ”局面 :中老年人多 ,女性多 ,无业和退休多 ,低学 历多。社区治理手段单一 ,动员能力有限。这一事实与社区 自治组织主要为社区服务还是主要协助政府的角色错乱有 关 ,社区公共事务和社区公益事业以及社区民主政治运行空 置 ,这与行政放权不够、行政支持不足有关。 901 　　4. 立法及法治理念滞后 1989年《中华人民共和国居委会组织法 》开启了社区专 门立法 ,社区依法治理的局面。时至今日 ,这部法律已不能 适应时代的需要 ,城市大量“单位人 ”变为“社区人 ”,大量人 口迁入以及人口老龄化 ,四级网络 (市、区、街道、居委会 )面 临职责不清、手忙脚乱的境地。传统理念下的社区建设是由 中央政府推动的一项基层体制改革 ,很多地方就简单理解为 行政管理权的下沉。政府一般划定 2 000～3 000户常住居 民的街区为一个社区 ,由政府主导建立管理机构。而治理理 念下的社区不是为层级管理而设 ,不是为了管理的方便 ,而 是为了实现居民的权利。社区中的“居民 ”有别于户籍概念 下的居民和居地概念下的居民 ,其公共领域如何形成 ,需要 法律和理念上进一步明确。办理区域内公共事务和公益事 业 ,调节纠纷 ,维护治安 ,协助政府及其派驻机构做好公共卫 生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作 ,在传统理念和 体制下难以兼顾。而且 ,社区服务处于社会管理一线基层 , 机构不健全、机制不完善、责任不明确、工作条件差、待遇无 保证、措施不得力等问题 ,严重影响社区法治进程。 　　三、我国社区治理的法治实现 社区治理中 ,参与主体无论是基层政府及其派出机构还 是居民个人 ,都拥有体制化的基地 ,在某个领域中都有发号施 令的权威。[ 2 ] (p43)社区治理理论的核心理念是参与、自治、共 享。基于此 ,社区治理中的方方面面都要纳入制度化轨道。 制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程 ,坚持 依法治理和自治原则 ,就是通过政府、公民与自治组织以及企 业与第三部门的共同努力 ,走稳妥渐进的社区治理之路。 　　1. 政府在社区的服务职能 政府职能转变的关键是公共服务职能的创新 ,而公共服 务职能创新的关键是如何建立符合国情的公共服务制度。 政府公共服务由“运动式 ”服务向制度型的公共服务转型 ,实 现公共服务的制度化 ;由“经济服务型 ”转向“社会服务型 ”, 实现公共服务的公共化 ;由歧视性公共服务转向平等的公共 服务 ,实现公共服务的公正化 ;由单中心治理模式向多中心 治理模式转型 ,实现公共服务的社会化。[ 10 ]治理框架下的政 府掌舵而不划桨 ,强调选择、竞争和决策的成本观念。尽管 治理理论在政府行政中有诸多批评论调 , [ 11 ] (p78～84)但作为一 种改革理论 ,尤其是在社区治理中的行政角色而言 ,打破公 共部门和私人部门、政治国家和公民社会两分思维 ,强调政 府、自治组织、民间社团和企业之间的平等合作显得更为必 要。强势行政必然转变为法治行政 ,命令行政必然转变为合 作行政 ,全能行政必须转变为有限行政。“治理理论认定 ,办 好事情的能力并不在于政府的权力 ,不在于政府下命令或运 用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引 ;而 政府的能力与责任均在于此 ”。[ 11 ] (p45)政府服务职能的实现 , 并不要求政府充当生产者和提供者的角色 ,政府完全可以购 买服务而不是亲自提供 ,也不能包办一切福利。成都成华区 用 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 形式委托工作站提供政府服务 ,上海浦东、普陀区也 进行有益的尝试。需要界定的是 ,哪些是社区自身提供的服 务 ,哪些是政府 (包括街道办 )提供 (购买 )的服务 ,哪些通过 市场提供 ? 政府主要提供秩序服务和福利服务 ,负责基础设 施建设与社区教育、社区康复、社区矫正、社区医疗的投资。 由于社区组织和第三部门尚未发育成熟 ,政府还应履行一定 的管理职能 ,但要逐渐减弱管理强度 ,减少直接干预 ,培育社 区自主能力。 行政体制改革和政府职能转变 ,在某种程度上是自我革 命 ,为了防止非制度性反弹 ,要通过立法 ,进一步明确各级政 府服务职能、程序、编制及责任。对地方政府的制度创新 ,符 合上位法和政策的提升为地方法规。街道办事处作为基层 政府的派出机关 ,一方面连接着政府 ,是政府权力的末梢 ,另 一方面联系着基层社会 ,是一个在基层社会中起关键作用的 社会主体 ,所以要理顺行政关系 ,建立健全工作机制 ,明确政 府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作 ,以及街道办 事处与有关政府职能部门及其派出机关的协作、配合的工作 机制。用立法明确街道办事处工作机构设置、经费来源、工 作职责 ,准确定位其服务社区的职能。将社区行政事业经费 纳入市级财政预算 ,制定具体办法。街道办事处不承担经济 发展和管理的职能 ,强化其社区公共服务、居民事务管理方 面的职能 ,协助做好居民教育、救济工作 ,协助维持秩序。对 于确有必要委托街道行使的行政管理职权 ,应当有明确法律 法规依据或经过严格的委托程序 ,并明确委托范围和委托形 式。街道办和社区自治组织的关系 ,通过立法让二者有权、 有责、有分工 ,避免事权交叉。也就是说 ,既发挥街道办事处 的行政协调功能 ,又发挥其作为社区组织的社会管理功 能。[ 12 ]通过城市基层的创新改革 ,让街道办和社区自治组织 在服务居民、稳定社会、管理城市三大任务中各负其责。 　　2. 公民资格与居民自治原则 公民资格权利的发展构成社会全面转型和民主政治建 设的重要内容。[ 13 ] T. H. 米歇尔把公民资格分为公民的、政 治的和社会的三个部分。20世纪 90年代以来 ,中国公民权 利、政治权利和社会权利显著发展 ,但也呈现出发展不足和 制度保障滞后等问题。社区居民自治 ,是我国公民资格实现 的一个途径 ,通过对公民的、政治的和社会的三个方面的权 利和义务的组合 ,实现基层民主目标。如深圳、宁波等城市 推行的社区居委会直选体现了公民政治权利的回归 ,居民知 情权、听证权、参与权得到落实 ,社会保障权利开始走入规范 化道路。 公民资格依赖于居民参与机制的建立和完善。公民资 格对居民提出义务和责任要求 ,需要公民承担相应的自治义 务 ,关心、参与、支持公共事务 ,需要一定时间培育。但如以 居民的自治意识差、自治能力弱而不赋予居民参与社区事务 决策 ,那是因果倒置的逻辑。[ 6 ] (p212)居民参与领域涵盖社区 社会、经济、政治和文化 ,其中社会参与是基础 ,是初级阶段 ; 政治参与体现了社区成员对社区政治事务的自主程度 ,是高 011 级阶段 ,完善居民自治的表决机制、听证机制和监督机制 ,将 居民参与制度化 ,是新时期社区治理的主要任务。因此 ,我 国社区治理以公民资格为逻辑起点 ,以居民福利最大化为目 标 ,以政治权利行使为过程。实现的途径是社区自治 ,确立 居民的自治权。 　　3. 社区治理规则 社区居民自治实行直接民主 ,这是我国人民代表大会制 度的重要基础。建立相应规则保障居民自治权利的实现 ,有 助于治理主体获得合法支持。诺内特和塞尔兹尼克认为 : “准确的规则虽然加强了控制 ,但它们也能使注意力聚集于 形式和细节 ,从而使公共政策的本质和更广泛的模式保持完 整。”[ 14 ] (p68)中国社区治理的规则缺失和秩序失范是当下的 主要问题 ,必须用法律规范保护自治体的机构自治和社区有 序治理。 《中华人民共和国城市居委会组织法 》规定 ,“居民委员 会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治 组织 ”,确立了居民自治原则。居民自治以个人为单位 ,而不 是以家庭为单位 ,这和历史上的“乡村自治 ”有根本的不同。 社区自治组织和居民在遵守国家法律和国家政策的前提下 实施自治权 ,社区有权制定自治章程和约定 ,如《社区自治章 程 》、《居民公约 》、《社区成员代表职责 》、《社区成员代表大 会制度 》、《社区自治委员会工作职责 》等规章制度。与之相 符 ,建立由依法享有立法权的地方政权机构审查自治章程和 约定的法律监督机制。自治权范围内的公共事务和公益事 业 ,由该社区内的成员实行自我管理 ,地方政府不能干预。 由于传统居委会体制下没有社区的概念 ,故寄望将来立法确 立社区自治权。 和西方背景比较 ,我国社区自治是相对自治 ,即在中国 共产党的领导和在政府的指引下 ,健全社区成员代表大会、 社区协商议事委员会、社区居委会、各种协会组织的工作机 制 ,实现依法自治。其中社区党组织为领导组织 ,按照党章 规定成立 ;居民代表大会是决策组织 ,居民直接选举产生 ;社 区居委会是执行组织 ,居民直接选举。明确自治权 ,一是社 区自治主体的权利 ,国家公权力不得干预 ;二是内部治理的 公共权力 ,这种权力基于“被治者 ”的同意而行使 ,具有合作 性。目前法律和政策都没有明确社区应有的自治权 ,应以法 律形式列举 ,保证在操作层面的严格遵行。明确社区自治组 织产生的原则、程序。社区自治要落实在直选上 ,特别是对 居委会、社区居民代表大会不能间接选举产生 ,体现民主、自 治的特征。“居民自治权最主要的领域是在公共舆论和社区 福利方面 ,居民的要求能够公开表达、公开讨论 ,其中某些福 利项目能够获得政府的支持 ”, [ 7 ] (p131)这不仅是现代西方基 层民主制度的实质 ,也是我国基层自治要实现的特征。 确立社区自治组织的法人资格。社区自治组织包括社 区居民委员会、社区成员代表大会和社区协商议事委员会 , 其中社区居民委员会是主体性机构。将行政性的社区居委 会转变为自治性的居委会 ,对传统居委会进行改革 ,必须修 订《城市居委会组织法 》,增加基层民主保障规定。传统居委 会主要精力用于行政事务 ,直接为居民办实事比较少 ,资源 整合的能力有限。社区组织与城市基层政府关系应规定政 府不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项 ,基层政府 及派出机关在向居委会进行事务委托时 ,应当提供必要的办 公经费和业务培训 ,双方应当签订委托协议 ,明确权利、责 任 ,政府也可通过付费的方式向居委会购买服务。建立社区 自治的运行机制 ,使公民在民主选举、民主决策、民主管理和 民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契 约观念 ,保证社区自治制度落到实处。 社区内的公共生活必须以公共空间的存在为背景 ,引导 社团组织从“自益 ”到“互益 ”再到“公益 ”的提升 ,承担一些 政府部门不该做或做不好 ,企业做却未必有效的社会事 务。[ 15 ] (p22)业主委员会、社区志愿者等组织 ,将改进服务质 量 ,畅通利益表达 ,标志着多元化、专业化社会团体参与治 理 ,相互合作 ,整合资源 ,为居民提供多元、专业的社会服务 , 同时促进民主建设与有效治理。 参考文献 : [ 1 ]　华伟. 单位制向社区制的回归———中国城市基层管理体制 50 年变迁 [ J ]. 战略与管理. 2000 (1) : 86～99. 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