关于合理确定项目代建管理费的相关研究

2009年10月 第7卷第10期 项目管理技术 PROJECT MANAGEMENT TECHNOLOGY 40 0 引言 自从2004年我国颁发了《国务院关于投资体制 改革的决定》以后，各级政府投资项目代建制的试 行日益蓬勃。近年来，全国各地陆续开展了代建制 的试点工作。代建制改革的核心是在我国现有固定 资产投资体制下，打破传统模式中“投资，建设，使 用，管理”四位一体的局面，设计权责平衡的非经营 性政府投资项目的激励机制、投资约束机制和利益 制衡机制，从而规范政府投资项目管理。这种改革， 从 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 上激励了代建主体的积极性。政府投资项目 的代建主体通过项目管理既从政府获得相应报酬， 也承担相应的项目风险。因为，政府投资人是通过 支付相应报酬来转嫁管理责任。投资人通过把项目 建设管理职责委托给代建主体行使，目的是提高政 府投资项目的质量和效率。这其中，合理的代建管 理费作为报酬形式是各项代建管理目标得以全面 实现的基本物质保证。 然而，各地政府在将项目建设管理的工作、责 任和风险通过代建 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 转移到代建单位的同时，却 没有建立起合理的代建管理费的取费标准，从而影 响了代建制的广泛推广。如何确定合理的代建管理 费标准，已成为目前代建制领域亟待研究和解决的 一个重要问题。 1 我国各地代建管理费取费方面的现状 随着我国关于投资体制改革的决定并针对政 府投资项目代建制的试行，财政部于2004年9月出 台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财 政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300 号）。按照该文件要求，代建管理费应按不高于2002 年财政部出台的《基本建设财务管理规定》（财建 [2002]394号）中项目建设单位管理费的标准进行 控制。 目前，在已开展代建制工作的近40个省、自治 区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，绝大 部分地区仍执行上述文件规定：全过程代建管理费 比照建设单位管理费标准确定（约为项目总投资的 0.5%～1.5%）。这样的取费标准几乎与监理取费标 准相当。而实施阶段代建管理费比照建设单位管理 费标准的70%左右确定。例如，大连市财政局在 2006年12月明确“政府招标产生的项目代建单位， 其代建管理费标底由市财政局比照基建财务制度 规定的建设单位管理费标准编制，实际发生的代建 管理费计入项目建设成本。项目代建单位的代建管 理费原则上不能超过本办法确定的代建管理费总 额控制数”。2006年12月河南省出台的《河南省省级 政府投资项目代建制管理试行办法》第二十五条中 关于合理确定项目代建管理费 的相关研究 王朝霞 刘亚峰 （南京红花—机场地区开发建设指挥部，江苏 南京 210012） 摘要：结合当前我国在推行项目代建制过程中关于代建管理费的取费现状，本着进一步完善项目代建制的目的， 通过对各种管理费多层面、多角度的分析比较，指出了当前各地代建管理取费方面存在的问题，并就此分析了业 界人士的相关建议，提出了改进思路。 关键词：代建制；代建管理费；研究 2009年第7卷第10期 41 也仅仅规定“代建单位管理费取费标准参照建设单 位管理费标准编制，具体数额通过招标方式确定”。 但也有少数地区（如海南、宁夏、广东和福建） 根据实际情况对代建管理费的取费标准做了一定 的突破，将代建管理费提高到建设单位管理费标准 的2～3倍（约为项目总投资的1%～4%）。例如海南 省在其《政府投资项目代建制管理办法》第十八条 中规定“代建单位的建设管理费用可在财政部门确 定的项目法人单位管理费中列支。取费标准以项目 审批部门批准后的概算总投资中的建筑安装工程、 设备费总额为基数，按1%～3%的费率计算，具体额 度应当根据代建单位承担的工作量在招投标中确 定”。 2 科学合理确定项目代建管理费的重要意 义 从以上不难看出，我国各地区对财建[2004] 300号文的执行五花八门、各不相同。无论是分阶段 代建还是全过程代建，代建管理费既要参照建设单 位管理费标准编制取费标准，同时还要从建设单位 管理费中列支，尤其是实施阶段的代建管理费更是 如此。财建[2004]300号文中的“建设项目实行代建 制，除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可 列支外，任何单位不得再列支建设单位管理费”，使 得各地区无法真正做到因地制宜、灵活调整。 2.1 建设单位管理费与代建管理费的根本区别 财建[2002]394号文对建设单位管理费做出了 明确的的规定：“建设单位管理费是指建设单位从 项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生 的管理性质的开支，包括：不在原单位发工资的工 作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失 业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具 用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生 产工人费、技术图书资料费、印花费、业务招待费、 施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支”。 因此，建设单位管理费是非完全成本型的，不包含 项目开工前的管理费用，也不涉及税金、利润和风 险成本。 财建[2004]300号文第四条关于项目代建单位 的代建管理费开支标准和核算办法规定：“代建管 理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高 于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准 严格核定”。尽管指导意见如此规定，但是项目代建 管理费是指代建单位作为以盈利为目的的市场主 体全面履行代建合同所应获取的报酬。因此，代建 管理费是收入型的，包含项目开工前的管理费用， 包含所有代建工作人员工资和“五险一金”、办公 费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固 定资产使用费、技术图书资料费、印花税、业务招待 费、现场津贴和其他管理性质开支，也包含因开具 保函和承担风险所支出的财务费用、应缴的税金和 合理的利润。 通过对比上述两项规定就不难发现建设单位 管理费与项目代建管理费之间的根本性区别：第 一，建设单位管理费的时间范围为建设单位从项目 开工之日起至办理竣工财务决算之日止，而代建内 容通常包括项目的前期工作；第二，原单位发工资 的工作人员，其工资及保险并不在建设单位管理费 范围内，而代建单位所有人员的工资都是其成本； 第三，建设单位管理费只是待摊投资中的一部分， 并没有包含临时设施费、招投标费等费用，而代建 工作显然包含这些内容；第四，建设单位管理费中 并不包含风险和利润因素，而代建管理费中必不可 少，所以本属待摊投资中的诉讼费、律师代理费等 费用也应是代建管理费的一部分。 综上所述，建设单位管理费与代建管理费在内 涵方面存在较大差异，他们二者之间在性质上有根 本性的区别。 2.2 混淆两种管理费严重束缚了代建制的健康发展 从事建设管理的人员往往混淆了建设单位管 理费与项目代建管理费的根本区别，在实际工作中 对于如何取费倍感迷惘。通过套用建设单位管理费 标准所确定的代建管理费，不仅没有客观地反映代 建工作的内容、责任和风险，而且取费标准明显偏 低。因此代建单位不仅无法从代建业务中赚取合理 利润，就连正常的代建管理成本也难以从代建管理 费中获得足够的补偿。代建管理费标准偏低的同 时， 按各地区代建制管理暂行办法的要求，代建企 业还要提供总额度为工程概算投资的3%～10%履 王朝霞 等：关于合理确定项目代建管理费的相关研究 2009年第7卷第10期 项目管理技术 42 约担保。这种投资收益与投资风险的责任不对称， 严重挫伤了代建人的积极性。现在的代建单位大多 是以前的工程咨询单位转变而来的，资金实力薄 弱。这种高履约保函就会把具有实际履约能力而担 保能力较差的代建单位排斥在外，降低代建招标的 竞争性，而且高额的履约担保将极大地占用代建单 位的周转资金，在代建过程中出现资金“断链”现象。 显而易见，代建单位在代建管理期间不仅要承 担以往项目建设单位（或使用单位）所要承担的有 关项目建设的全部管理工作，还要承担项目投资、 质量、工期和安全等方面的管理责任，以及因市场 价格不稳定、功能需求不详尽、投资方不配合、政策 环境不完善和法律地位不明确等方面的原因所导致 的管理风险。由此引发了一些负面情况，如部分代建 单位将管理成本转嫁给施工单位，部分代建单位不 按投标承诺配备管理人员，部分代建单位与施工单 位串通伪造工程变更。因此，代建管理费涉及到代建 单位的切身利益，若其标准偏低的问题长时间得不 到有效解决，将直接严重影响代建制的健康发展。 3 科学合理确定项目代建管理费的若干建议 推行代建制的初衷是通过竞争机制引入专业 化管理，使建设人与使用人分离，有效抑制腐败，这 种模式应该是比较合理的。但现实情况却不容乐 观。排除代建制作为新生事物本身存在的很多不健 全因素外，代建管理费的取费仍无标准，且只能在 建设单位本来就很少的管理费中划拨一块，这成了 制约代建制发展的重要因素。因此，科学合理地确 定项目代建管理费的取费标准，成为完善和健全代 建制的关键所在。按照“政府指导、市场竞争”和“保 障基本成本、体现责任风险”原则，业界就科学合理 确定项目代建管理费提出多项建议， 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 分析如下。 3.1 调整代建管理费与建设单位管理费之间的关系 财建[2004]300号文规定“建设项目实行代建 制，除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可 列支外，任何单位不得再列支建设单位管理费”。根 据这一条规定，如果代建内容包含项目前期工作， 那么建设单位管理费将不能列支。而实际并非项目 实行代建制之后，使用单位就可以不管不问，使用 单位在提出功能要求（特别是专业性强的工程）、办 理项目各种审批尤其是税费减免、资金进度、质量 监督等方面都需要做大量的工作，禁止开列建设单 位管理费明显欠妥。 对诸多采用项目代建制的投资方的调查发现， 首先，很多建设单位（或使用单位）没有建设单位管 理费列支，其不可避免发生的费用不得不在代建单 位开支，而代建管理费本身较低并且代建合同不够 细致，导致双方在工作内容和费用开支方面矛盾重 重，进而影响工程进度。其次，代建单位将部分费用 转嫁。最为常见的是将招投标费用和临时设施费转 嫁至施工单位，要求施工单位投标报价中包含招投 标费用并多制造临时设施供代建单位使用，这实质 上增加了工程费用。再次，为降低成本，代建单位缺 少高素质人才参与工程管理，不利于提高代建单位 的工程管理水平和代建项目的投资效率，或者说更 不利于代建制的健康发展。最后，容易造成部分代 建单位与施工单位串通伪造工程变更或者虚签工 程签证。 因此，在我国投资体制改革尚未完全步入正规 的过程中，将建设单位管理费与项目代建管理费区 别对待，分别列入总概算是非常有必要的。这就要 求我国财政主管部门在各项财政规定中彻底调整 代建管理费与建设单位管理费之间的关系。毕竟建 设单位（或使用单位）列支建设单位管理费是客观 需要，也是代建制健康发展的需要。至于具体列支 标准可以由各个地区酌情考虑。 3.2 政府应合理设定代建管理费的控制标准 通过走访调查代建单位的实际管理支出，并参 考财建[2002]394号文中关于建设单位管理费的有 关规定，可以发现，代建管理费的构成应包括以下 14个分项：人工费、办公场所费、日常办公费、设备 使用费、通信费、交通费、差旅费、业务招待费、企业 管理费、规费、税费、保函费用、保金机会成本损失 和企业利润。根据以上各分项费用的具体内涵，结 合我国各地目前市场要素价格水平和现行相关政 策法规，对代建管理费进行了初步测算，主要结果 如下：①全过程代建管理费的控制标准一般为项目 总投资的1%～5%（对应总投资为2千万元～20亿 元），项目涉及征地、拆迁的，以扣除征地及拆迁费 2009年第7卷第10期 43 后的总投资作为计算基数；②前期管理费的控制标 准一般为全过程代建管理费控制标准的30%。实施 阶段代建管理费占全过程代建管理费之比约为 66%～75%（对应总投资为2千万元～20亿元）。当 然，这一测算还需要更加科学的技术论证。 由国家建设与财政等行政主管部门进行强制 规定，将这一结果列入项目总投资。至于地方政府， 可根据本地实际情况结合自身情况在国家规定的 范围内做出适当调整。 3.3 让代建管理费科学地参与市场化竞标 通过采取招标形式选择代建单位是投资体制 改革的必然趋势。由市场确定代建管理费的具体额 度，也就成为历史的选择。有了国家政府部门设定 的代建管理费控制标准，代建管理费的恶性竞争， 势必得到一定的遏制。例如，政府部门可以根据项 目专业类型和复杂程度确定市场竞争范围，竞争上 限为政府设定的代建管理费的控制标准，竞争下限 为上述控制标准的0.80～0.95倍（医疗和体育设施 项目可取高限）。代建单位在政府确定的竞争范围 内参与竞争，自主报价。报价金额由代建单位在综 合分析代建管理的范围、内容、责任、风险及自身管 理经验和能力后确定。另外，通过招投标方式选择 代建单位时，不以代建管理费为主要评价标准，而 以代建单位的类似业绩和信誉、项目经理、拟投入 的项目管理机构的人员组成（团队） 、财务能力及代 建 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 等各种综合因素评标。 综上所述，相关部门应进一步调研、调整和完 善代建管理费的取费依据、对象和范围，更加明确 代建管理费在政府投资体制中的控制标准。这一经 济杠杆的科学建立，将在带动代建制健康发展的过 程中具有举足轻重的作用。 3.4 强化审计在各种管理费拨付中的监督职能 由于代建单位已与政府投资人在工程价款上 签订了“包死”的合同，实际投资额中超出合同数额 的部分由代建单位承担，所以政府审计机关对造价 的审计并不具有必要性。但对造价审计的弱化并不 意味着审计在政府投资工程中的监督职能就弱化 了。代建模式下由于需要加强对项目前期工作进行 监督和对工程实际效果进行评价，对审计的要求反 而提高了。这就要求要向前期投资决策审计及建设 项目质量审计方向延伸，确实做到既不将建设单位 管理费与项目代建管理费混为一体，又能从实际出 发确保建设项目健康、有序、高效地推进。对于各种 管理费的拨付，真正做到不重不漏。 4 结语 代建制推行至今，尽管各地在实践中出现了诸 多偏差和问题，但只要在实际操作中不断总结经验 教训，并采取对策进行规范和完善，科学合理地确 定代建管理费取费标准，改善现有条件下各个地方 政府在推行代建制中的混乱局面，同时，相关主管 部门也能够与时俱进地制定相应法规加以引导和 统一，就能进一步完善项目代建制。深信代建制一 定会在非经营性政府投资项目建设管理中起到预期 的作用。这是我国投资体制改革成功的必由之路。 　　 参考文献 [1] 杨庆蔚.深化政府投资体制改革，加快推进代建制工作[J].中 国招标，2006（2M）：15-18. 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