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创新社区管理体制夯实和谐社会基础.doc

创新社区管理体制夯实和谐社会基础

清蒸鱼320
2014-01-17 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《创新社区管理体制夯实和谐社会基础doc》,可适用于人文社科领域

年月深圳市委、市政府发布实施《深圳市社区建设工作试行办法》(以下简称《试行办法》和《深圳市社区建设发展规划纲要(年)》(以下简称《规划纲要》正式拉开了深圳市新一轮社区管理体制改革创新的帷幕。这次改革创新的突出特点就是:在社区设立工作站实行“居站分设”。笔者做为从事社区建设的一名工作者有幸参与了这一改革过程因而本人试图从深圳社区建设的实践出发探讨“居站分设”的内容和特点“居站分设”的实践与理论依据以及改革基层社区管理体制对促进社会和谐与发展的意义等以此抛砖引玉以期引进对这一问题的深入探讨。  一、“居站分设”一种新型的社区管理体制  (一)“居站分设”的涵义  所谓“居站分设”就是在社区党组织、社区居委会以外独立设立社区工作站。这样社区内主体组织发生了结构性变化从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化。  社区工作站作为区人民政府及街道办事处在社区的工作机构其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。这一体制与传统体制不同的是:让社区居委会摆脱沉重的行政负担还位于真正的居民自治组织同时从居委会剥离出来的行政职能由社区工作站承担。政府职能部门在社区有了自己的“腿”从而真正实现党和政府城市管理重心的下移和政府职能转变的要求使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”使政府真正成为服务型政府。同时使社区各个主体组织各司其职各有其权各负其责建立起社区自治管理系统和政府行政管理系统的共生机制从而共同推进社区建设的发展为建立和谐社区而努力奋斗。  (二)“居站分设”的由来  “居站分设”是深圳市社区建设实践经验的总结是深圳城市结构改革而引起的基层社会管理体制的改革与创新。也是深圳社会经济发展到一定阶段的必然要求。改革创新是深圳的魂、深圳的根深圳市新一届领导班子提出要把深圳建设成为自主创新型城市深圳的每一步发展都离不开改革与创新。自年以来深圳掀起了调整城市结构的重大改革快速推进农村城市化浪潮仅用一年时间全市个村委会全部依法转为社区居委会。目前深圳已经成为全国第一个没有农村行政建制和农村社会体制的城市。随着深圳经济体制改革和城市结构改革的进一步深入必然要求加速社会管理体制的改革。因为传统的社会管理体制是在计划经济条件下构筑的同市场经济体制和新的城市结构已不相适应有些还相互矛盾和冲突。因此要加快社会发展建设和谐社会就要求我们必须改革传统的社会管理体制彻底解决政事不分、管办不分、政府包办的旧体制。通过改革建立政事分开、管办分离、社会协同、民间参与、开放竞争的新机制。而社会管理体制的改革必然触及城市最基层的社区管理体制改革。社区作为构成社会的细胞在城市管理和人们的社会生活中发挥着举足轻重的作用。和谐社区是构成和谐社会的基础社区和谐了城市、社会就和谐了。所以创新社区管理体制重塑新型的社区主体组织为社会发展提供稳定和谐的社会环境是社区建设工作着力追求的总目标。  深圳的社区管理体制经历了三种模式。  第一种模式是传统的以居委会作为社区主体组织的“议行合一”体制。在这种体制下居委会直接承担大量的行政职能。从年建市之初到年深圳的居委会具有以下特点:一是接受委托承担政府职能部门的行政工作二是政府给予一定数量的专职工作人员名额这些人员一开始由上级委派到年才进行了首届居委会民主选举三是居委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过区财政拨款、街道办事处补助、自筹等三种方式来解决。由于各街道的补助和各居委会自筹的能力差异很大所以各居委会成员之间的报酬不统一差别较大。随着深圳经济体制改革的深入发展政府职能的转变越来越多的社会管理和服务职能剥离到基层社区许多“单位人”变成了“社区人”下岗、失业人员、离退休人员回归社区等等使基层社区变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点原有的社区管理体制已不能适应形势发展的需要必须寻求突破。  第二种模式是在居委会内部增加新内容试行“议行分设”体制。从年至年深圳市对全市社区规模进行了调整重新划分了社区同时初步建成了以社区党组织为领导核心以社区居委会为管理主体各种民间组织相配套的较完整的社区组织体系。以深圳市盐田区为例盐田区借鉴国内城市社区建设的成功经验在全区推行了“议行分设”的社区管理体制。“议行分设”的特点是实行“一会两站”即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权工作站、服务站作为居委会的“执行”机构分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。这种社区管理体制比第一种模式有所进步。试图寻求政府职能转变工作重点下移的载体进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾。但是这种制度设计并未突破传统体制框架只是为了完成社区越来越多的行政事务而在居委会内部增设了机构和人员。这样一来居委会的行政负担不但没有减轻反正更严重了。据调查统计社区居委会的工作任务平均有项之多工作量很大而且任务与报酬不对等由此造成居委会成员工作压力大队伍也不稳定。所以要促进社区和谐发展还需要寻找更佳的社区管理体制。  第三种模式就是“居站分设”体制。年月深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》该办法第九条明确规定:“设立社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能支持社会力量开展便民利民社区服务”。这一规定说明了四层含义:一是在社区里新增加了一个主体组织即社区工作站二是社区工作站主要承担政府行政职能三是社区工作站独立于社区居委会之外并列而设四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合二者各司其职各负其责但性质有所不同一个是群众自治组织一个是政府工作机构。由此形成了一种新型的社区管理体制我们概括为“居站分设”。这种新型的社区管理体制在我市社区建设发展过程中具有里程碑式的意义将逐步显示出它的作用。  二、“居站分设”社区管理体制的初步实践  由于“居站分设”来源于实践经验的总结符合深圳社区建设的实际情况因此能够得到迅速推广。年月深圳市南山区委、区政府率先出台了《南山区设立社区工作站实施方案》明确规定了设立社区工作站的目的和意义社区工作站的职责等。同时在所辖个社区全部设立了社区工作站。此后罗湖、福田、盐田三个区也先后设立了社区工作站。到目前为止深圳市特区内四个区已全面实行“居站分设”共设立社区工作站个。另外宝安、龙岗两区正在调研以便做好设立社区工作站的准备工作。  (一)“居站分设”的不同形式  纵观深圳设立社区工作站的情况各区之间呈现出不同的特点概括起来主要有三种形式:一是分离式即社区工作站与社区居委会各自单独设立人员完全分离不交叉任职盐田区所辖的个社区均为这种形式称为“盐田模式”二是交叉式即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会主任等三是重合式即社区工作站和社区居委会人员完全一致实行两块牌子一套人马。目前这三种形式运行的时间都不长还有待于实践检验。但是各区的这种探索创新精神非常难能可贵。我们认为“居站分设”最关键的一点就是要处理好社区工作站与社区居委会之间的关系使其真正成为合作伙伴关系各自发挥出自己的积极作用。共同为建设和谐社区、和谐社会贡献力量。  这里重点分析一下“盐田模式”。盐田区原来实行的是“议行分设”管理体制采取“一会两站”的形式。为贯彻执行《深圳市社区建设工作试行办法》盐田区委、区政府于年月出台了盐田区《加强社区建设的工作意见》明确规定“对社区居委会和社区工作站、社区服务站实行分类管理”。具体做法是:社区工作站从社区居委会中彻底分离出来履行政府下移社区的有关行政职能社区服务站进行民办非企业单位登记并根据居民的需求开展公益性、福利性的社区服务。政府则按照“购买服务项目”的方式进行补偿。为此盐田区政府出台了相应的配套政策《盐田区推进社区服务市场化若干政策的规定》提出了一整套对社区服务组织规范、评估的办法建立社区服务专项资金建立健全政府购买服务机制等措施以此鼓励社区服务站和其他社会力量举办公益性、福利性的社区建设项目。  为了探讨这一社区管理体制的实践与理论意义:盐田区与有关学术单位于今年月日至日在深圳联合举办了“城市(盐田)社区管理体制创新学术研讨会”。来自北京、上海、广州的专家学者对盐田的社区新体制“居站分设”模式给予了充分肯定认为这一制度设计的意义在于能够有效协调市、区二级政府与社区的纵向关系初步建立了合理分权的政府与社区之间的管理体制同时使社区各个主体组织各司其职、各有其权、各负其责。 (二)“居站分设”的保障措施  任何一种制度创新都必须要有一系列的保障措施否则难以推行。深圳“居站分设”社区管理体制之所以能迅速推行主要采取了以下一些保障措施:  一是政策保障。深圳市委、市政府对社区建设工作高度重视将其纳入重要工作日程。今年初颁布实行的社区建设两个规范性文件集中体现了深圳社区建设的指导思想发展目标、制度措施等并为实行“居站分设”社区管理体制提供了政策依据。同时今年的《政府工作报告》中提出了大力推动社会管理体制改革加大社区建设投入整合社区资源全面设立社区工作站等目标任务将设立工作站纳入了市政府今年的重点工作之一。目前我市正在制定社区工作站管理办法、发展社区服务业、政府购买服务等若干政策规定以保证这一体制的推行和不断完善。  二是经费保障。“居站分设”的目的之一是加强党和政府在基层的力量实现政府管理重心下移。然而任何一种管理都需要成本政府的管理重心下移理所应当经费投入也下移。因此《试行办法》明确规定“各级政府应将社区建设工作纳入社会事业中长期发展规划加大社区建设经费投入按照‘费随事转'的原则凡属政府事权范围内的事项原则上由政府投入。区政府应将社区党组织、社区居委会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算。”同时市委、市政府于年还启动了“固本强基”社区建设项目工程由市财政每年拨出亿元各区财政配套亿元的资金预计用三年时间重点解决社区基础设施建设。  三是机构保障。为了实现社区建设的总目标我市建立健全了社区建设的领导体制和工作机制。一是健全了市、区社区建设工作委员会由市、区主要领导兼任二是制定了社区建设各成员单位的职责与分工三是在市、区民政部门成立专门的社区建设工作办公室统筹协调全市的社区建设工作以此保证社区建设齐抓共管。  四是民意保障。基层社区管理体制改革如果没有群众基础得不到基层民众的拥护和支持是无法推行的。“居站分设”能够在短时间内得到推广充分说明其体现了民意符合以民为本的理念。尤其是得到了社区居委会成员的赞同和支持使这些最基层的社区工作者在改革中得到实惠既明确了社区工作者的身份、职责又解决了他们的工资福利待遇彻底解除了他们的后顾之忧。  三、“居站分设”社区管理体制的时代意义  深圳市在社区建设过程中经过实践、探索、再实践终于摸索出了一种新型的社区管理体制“居站分设”。我们认为这一制度设计在实践中行得通在理论上有突破即能达到强政府的目的也能达到强社会的目的同时也具有可操作性是符合当前我国城市基层管理需要的一种体制创新具有非常重要的时代意义。  首先理顺了政府与居委会之间的关系有利于实现居委会的自治功能。随着社会转型期中城市居民逐步从“单位人”变为“社会人”城市社区开始承载起居民的生活细节。然而传统的居委会工作却面临着新的矛盾:居委会不得不承担起政府各职能部门下沉而来的大量行政事务。因此自治性与行政化的复杂交织及冲突是目前中国城乡基层政治改革遇到的一个棘手难题。摆在我们面前的大量事实是社区居委会虽然名义上是自治组织但实际上依然是基层政府的行政支柱。可以说其行政性功能绝对地压倒了本身的自治功能。深圳市社区管理体制改革的目的正是着眼于彻底解决居委会的行政化倾向化解基层自治组织的行政化悖论。“居站分设”模式将履行政府职能的社区工作站从居委会组织体系中剥离出来在组织和功能两个方面恢复了居委会的自治地位真正使居委会性质、职能向宪法地位回归。  其次有利于推进基层民主培育公民社会。公民社会的重要标志就是自治建立公民的自治组织系统非政府组织的发展与成熟是公民社会的核心。所以培育公民社会首先是要让公民自治组织真正存在换句话说就是要重新激活社区居委会的原有自治职能。让其在一种民主的形态中平衡各方利益构建和谐文明快乐的社区。只有将社区居委会归位于群众自治组织之后居民直接选举才能显示出真正的价值。今年是深圳社区居委会换届选举年。经过上半年努力全市个社区居委会已经全部换届选举完毕。其中采取直接选举方式的社区居委会有个占总数的与上届社区居委会直接选举比例只有相比较本届社区居委会已经大幅度提高直选比例充分体现了“居站分设”改革的成效。尤其是盐田区实行了彻底地“居站分设”改革一步到位使居委会成为真正的自治组织并制定了一系列的政策措施来保障改革实施。因此在本届社区居委会换届选举中盐田区所辖的个社区居委会全部实行了直接选举而且选举工作非常顺利选民的参与意识、民主意识大大增强。据深圳大学的教授对盐田区选举的现场观察认为这次选举是政府还权于民的一次实际操作主要表现为:一是对社区居委会的传统职能有“剥离”、有构建二是这次选举是纯粹意义上的直选初步候选人的提名都是由社区居民提出而不是按上级街道办事处的意志安排候选人体现了真正的民主、民意三是在具体选举程序上合法规范显示出公开、公平和公正从而实现了群众自治组织的价值回归。  再次有利于“固本强基”巩固党的执政基础。“居站分设”的关键一环就是设立社区工作站直接加强了党和政府在社区的工作力量又为社区增加了新鲜血液和活力。当前构建和谐社会就要注重社会体制改革而社会体制改革的重点一是重构社会管理体制二是重塑社会组织三是完善社会保障体制。“居站分设”既是基层社会管理体制的重构与创新又是社会组织的重塑和创立。社区工作站做为党和政府在基层的工作载体贯彻落实各项工作真正起到了“固本强基”巩固党的执政基础的作用。  第四有利于构建社会主义和谐社会。和谐社会的基础是和谐社区社区是城市改革、稳定、发展的基础社区虽小但涉及社会生活方方面面构建和谐社会的“民主法治公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六个方面在社区生活中都能找到相关因素和具体表现。大力推进社区建设是构建和谐社区的有效途径。在“居站分设”这种体制下一方面增加了基层从事社区建设的人员与力量以社区组织的多元化、服务方式的多元化来提供社区管理与服务从而不断满足社区居民物质、文化生活需求的多元化另一方面政府也增加了对基层的投入加强了对社区公共服务设施和公共产品的建设力度使政府和自治组织能够齐心协力共建社区不断改善社区环境与社区面貌逐步提高社区居民的物质文化生活水平与质量实现以人为本全面、协调和可持续发展这是符合“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现。  综上所述“居站分设”是深圳在社区建设过程中不断探索创新的一种社区管理体制。我们相信这种新型的社区管理体制将成为深圳社区建设的新动力在建设和谐社区进而建设“和谐深圳、效益深圳”中发挥出积极作用。

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