世界银行关于中国债务的报告

中国：加强地方债务融资及其风险管理 政策建议报告 世界银行 2010 年 8 月 16 日 本报告，© 2010 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，发表在财政部主编的 « 经济研究参考 » 2010 年 8 月 16 日期刊上，编号 46 F-9。 刘琍琍博士，作为世界银行经济政策及债务局的首席经济学家，主笔了本报告。作者鸣 谢世界银行驻华代表处首席经济学家韩伟森先生、美国罗德岛大学商业法教授 Michael De Angelis 先生以及世界银行公共私营基础设施咨询机构（PPIAF）顾问 James Leigland 先生， 他们为本报告提供了有益的见解；还要感谢经济政策及债务局 Xiaowei Tian 先生，他为本报 告做了数据调研。本报告中的发现、解释和结论仅是作者的个人观点，它们并不代表国际复 兴开发银行/世界银行以及其附属机构的观点，也不代表世界银行董事以及其所代表的国家政 府的观点。 Pu bl ic Di sc lo su re A ut ho riz ed Pu bl ic Di sc lo su re A ut ho riz ed Pu bl ic Di sc lo su re A ut ho riz ed Pu bl ic Di sc lo su re A ut ho riz ed 2 目录 概要…………………………….………………………..…………………………………………………...i I. 介绍................................................................................................................................................... 1 II. 地方政府发债的监管 ................................................................................................................... 2 债务融资的黄金法则 ......................................................................................................................... 3 对关键财政指标设限 ......................................................................................................................... 4 中期财政规划 ..................................................................................................................................... 5 财政透明度 ......................................................................................................................................... 5 III. 事后无力偿还债务应对机制 ....................................................................................................... 7 公共机构和私营公司违约对比 ......................................................................................................... 8 司法与行政手段对比 ......................................................................................................................... 8 对付无法偿还债务的应付程序 ....................................................................................................... 10 监测机制 ........................................................................................................................................... 11 IV. 规范管理城投公司 ..................................................................................................................... 12 事前借债规定 ................................................................................................................................... 13 担保 ................................................................................................................................................... 14 收益债券 ........................................................................................................................................... 14 无法偿还债务的应付机制 ............................................................................................................... 16 V. 加强地方政府管理债务的能力 ..................................................................................................... 16 地方政府债务管理的组成内容 ....................................................................................................... 17 现金流和再融资风险 ....................................................................................................................... 18 VI. 管理土地融资中的财政风险 ..................................................................................................... 19 土地融资的财政风险 ....................................................................................................................... 19 制定管理指导方针 ........................................................................................................................... 21 VII. 发展地方债务市场 ..................................................................................................................... 23 地方债务市场的两个模式 ............................................................................................................... 23 地方政府 和 融资工具的信用评估 ................................................................................................. 24 地方债务市场的管理法规 ............................................................................................................... 24 VIII. 改革措施建议 ............................................................................................................................. 26 附录 1:财政指标和财政可持续性 ......................................................................................................... 31 参考文献 ................................................................................................................................................. 33 3 专栏 专栏 1：地方政府债务融资的财政制度——国家案例 ................................................................................. 3 专栏 2：美国地方政府的借债规定 ................................................................................................................. 6 专栏 3：预算外债务的信用评级 .................................................................................................................... 14 专栏 4：适用于地方政府债券的美国证券法 ................................................................................................ 25 表 表 1：改革措施建议 ......................................................................................................................................... iii 表 2：规范管理规定架构的比较：主要因素 ................................................................................................ 21 表 3：改革措施建议 ........................................................................................................................................ 27 图 图 1: 中国地方政府发行的债券 2000-2010 (Q1) ........................................................................................... 15 4 缩略语列表 CRC Chambres Regionales des Comptes DSF 债务可持续性框架 EMMA 地方政府证卷市场准入电子体系 FAR 容积率 FSA 财政可持续性分析 FSI 建筑面积指数 GAAP 一般公认会计准则 LIC 低收入国家 LUD 土地使用和开发 MAC 市政援助公司 MSRB 地方政府证券规则制定委员会 PPIAF 公共私营基础设施咨询机构 SGDP 地方(或州) 国内生产总值 SNG 地方政府 SPV 特别目的机构 UDIC 城市开发投资公司 i 概要 中国的预算法不允许地方政府(SNG)借债，但是地方政府通过城市开发投资公司（UDIC， 以下简称城投公司）1 间接地进行预算外借债。地方政府预算外债务总额报道不一，有的 报道总额超过国民总产值（GDP）的30％以上。 预算外融资支撑了中国大规模的城市基建改造，并推动了竞争性房地产市场的发展。但 是，随着中国进入经济发展和改革的新阶段，预算外借贷的局限性也都更加显著，如缺乏 透明度，大量隐形或负有负债及其对银行资产质量的潜在影响，以及缺失具有深度和多元 化的地方信贷市场。 禁止地方政府或者城投公司借贷不是问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的出路，因为债务融资仍将是中国城市化的重要 驱动力。中国之所以能将超过每年GDP10%的投资用于基础设施建设——这远高于发展中国 家3%-4%的平均水平，很大程度上是因为城投公司基于土地及大量国民储蓄而进行的信贷 债务融资。快速的城市化进程将把7亿农村人口中的大多数吸引进城市，随之而来的就是 对于城市运输、地铁、电力、供水及排水系统等持续不断的需求。 允许地方政府进行债务融资有诸多好处。美国200多年的地方政府基建融资的历史表明， 地方政府和特别目的机构债务融资在完善的政策法规下是可行的。基建投资使后代受益， 因此他们应当承担一部分跨代基础设施的建设成本。资产经济寿命与债务期限匹配是一项 完善的公共政策，因为受益者能够并且应该支付这些基础设施的融资成本。 市场准入会促使地方政府遵守市场规则及报告要求，因此有助于提高财政透明度、加强预 算、金融管理，并改进政府治理。规范地方政府的债务融资还能够促进金融市场的发展。 一个富有竞争力的信贷市场，有众多买家卖家参与，有多重债务融资选择—既可选择债 券，也可选择贷款，可以提高地方政府信贷市场的多元化水平，同时进一步降低借贷成 本。 需要解决的关键问题是制定相关政策法规，规范地方融资，在从地方政府/城投公司债务 融资中获益的同时，管控违约风险及宏观经济风险。中国已经采取重大举措解决预算外负 债问题：地方政府（如北京、广东和浙江）已启动管控债务风险的改革；由标普对十几家 挑选出来的城投公司进行信用状况评估的试点项目已开始进行。为了在省级借贷方和债务 偿还之间建立联系，作为财政刺激政策的一部分，中国首次允许省级政府发行债券（作为 过渡，由财政部代发）。省级政府债券的设计创新而务实。 中国有很好的基础来扩大地方政府/城投公司市场举债规模，并同时有效控制对宏观经济 和金融体系的风险。中国的优势包括：  稳定的宏观经济结构，经济增速显著；经济增长是债务持续性的一个决定因素；  高额的国民储蓄，能够向金融市场提供资本支持； 1 城投公司有不同的形式， 有的是投资平台， 有的是融资平台， 有的是融投资平台，有的是自负盈亏，有 的和财政直连， 等等。此文将地方政府用于基础设施发展的不同形式机构减称为城投公司。 ii  有大力发展国内资本市场的宏伟目标；次主权债市场能够成为国内资本市场的有机组 成部分；  针对巨大的基建需求，金融市场的长期融资能提供最好支持；  分权的财政架构，与其他许多发展中国家相比，中国的地方政府拥有更多财政自主 权；  城投公司的结构是以基础设施体系来完备，成本回收导向明确 —这两项对于收益债券 市场的发展至关重要；  渐进而务实地实施改革的良好记录。 进一步的制度革新需要解决两个挑战：第一是把中央政府给地方政府的直接贷款转换成地 方政府的市场借贷；第二是更好的规范城投公司在金融市场直接融资。基于国际经验和教 训，表1归纳了涉及六个领域的短期、中长期的改革措施建议。以下对表1中的六个改革领 域进行更详细阐述。 发债事前监管。事前监管制度需要阐明地方政府借债目的（如，长期债务融资仅能用于公 共基建投资）；允许举债的类别（如，禁止非常规的金融产品）以及发债程序。发达国家 与新兴经济体的事前监管规则可以作为有益参考。财政监管指标可以围绕偿债比率、当期 预算平衡和担保限制等明确下来，但设置评估财务持续性的门槛要求，可能需要花费更多 的时间和努力。财政监管指标和城投公司的监管指标有区别， 要建立不同的指标。 财务透明是地方政府/城投公司进入资本市场和发债卷的先决条件（广东省在财务披露方 面走在前面）。可以要求所有希望进入资本市场的地方政府/城投公司都经由有评级机构 进行信用评估。墨西哥通过强制贷方根据地方政府信用风险调整资本准备金比率来推行信 用评级就提供一个良好的例子。美国的EMMA网络信息披露平台有要求发行债券的州、市， 自治行政体和特别目的机构需要披露的各类材料。国际评级机构进行评估的一系列财务指 标也可作为额外参考。大部分新兴经济体的政府财务报告和披露都在逐步向国际 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 靠 近。 中国可以考虑分步走措施：允许财务状况良好的地方政府/城投公司先进入金融市场。虽 然法律法规并不能偏向某些地方政府，但是差异化可以通过制度的设计实现自我选择—— 也就是说，只有那些采取了财务透明化和预算改革的地方政府/城投公司才被允许进入市 场。而且，地方政府制定中期财政规划有助于债务融资的可持续性。 事后无法支付债务体系。近来中国财政部对农村学校债务的重组是避免道德风险的一项周 全设计。来自其他国家的经验表明，不挽救一家破产的地方政府似乎在政治上并不可行， 尤其是当恶化的公共服务实体将影响到大量人口的时候。然而，国际经验也多次表明，对 地方政府及其机构进行无条件的政府援助会加大道德风险，鼓励地方借款方不负责任的财 政行为，以及贷款方轻率的放贷行为。 对于地方政府用预算资金偿还债务的情况，俄亥俄州针对市级政府的财政监管 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，以及 法国中央政府对地方政府的监管措施，值得参考借鉴。他们的监控结合了事前监管制度， 降低了破产的可能性。近期内，中国可以为地方政府设置两套监管指标：一套用来评估财 iii 务恶化状况，一套用于评估破产可能性。关键在于监测和进行早期干预，以防止地方政府 从财务恶化走向破产。长期来看，可以开发一套更系统化的无力支付监控体系，包括债务 重组制度和索偿优先次序架构。 表 1：改革措施建议 改革举措 短期 中长期 发债事前监 管 - 规定借债目的（如长期债务融资仅能 用于公共基建投资）、类别和发债程 序 - 制定借债限额： 偿债比率、当期预算 平衡，和担保限制等。 - 为财务持续性评估界定阈值 - 地方政府制定中长期财务架构 - 确立标准的会计、报告和审计要求 - 确立市场披露要求 事后无力支 付体系 - 确立财务恶化监控指标 - 确立财务无力支付监控指标 - 建立中央行政管理类型的地方政府债 务调节体系 - 建立涉及公共资产和服务的城投公司 无力支付制度 监管城投公 司 - 评估包括担保在内的城投公司债务 （可考虑采用金融机构的规定报告） - 说明目的（如长期债务融资仅能用于 公共基建投资）、类别和发债程序 - 建立借贷规则，如： o 运营收入偿债比率(各行业不同) o 建立债务收入和偿付信托 o 确立资产抵押规则 o 制定担保限量，使担保与担保人的 财力和偿债能力挂钩 - 城投公司进行公司治理改革 - 制定收益债券法律框架 - 制定基础设施使用税监管框架 - 建立 GAAP会计准则 - 确立市场披露要求 加强地方政 府债务管理 能力 - 在试点城市、省和城投公司实施债务 管理模型 o 关注债务管理策略的四个支柱 o 制定偿债结构规则 - 扩大试点规模 - 进行财政、预算及债务管理培训 - 整合地方政府和国家债务报告系统 管理土地融 资的财务风 险 - 评估土地及其他固定资产作抵押的银 行贷款的风险 - 土地收入不能划入当期预算， 应划入 资本预算 - 为土地收入建立土地信托 - 建立土地融资制度（如：抵押/贷款 比率规则） - 将土地融资与投资预算相结合 - 编制地方政府土地资产清单 - 确立会计及披露要求 建立竞争 性的地方 政府信贷 市场 - 试点对贷款和债券进行信用评估 - 进一步完善金融机构的资本准备金 比率 - 制定证券法有关地方债条文 - 确立市场披露要求， 健全银行和 其他债权人对借贷者信用评估 - 建立地方政府/城投公司债务发行 机构和基本架构 - 鼓励投资者团体和协会进行自我监 管 iv 如果要像美国破产法第九章中针对州以下政府的规定，通过司法手段来应对地方政府破 产，那需要有大量破产方面的专家和一套成熟的司法体系。鉴于中国于2006年才刚刚制订 公司破产法，还需要时间去积累这方面的经验和技能，因此对于城投公司的债务无法偿 还，中国或许可以考虑在公司破产法框架下专门制定一个条款，或进行独立立法。两种方 法都需要明确城投公司的公共资产不能被清偿，破产的城投公司进行债务重组时其核心公 共服务资产必须得到保护。 监管城投公司。鉴于城投公司持有大量债务，首先要对其债务，包括地方政府对它们做的 担保，进行评估和量化。些中国城市一开始建立评估量化的系统。 可以要求银行和其他 金融机构报告债务的数量、类型及结构。其次，要为城投公司今后的融资建立事前监管， 对借债类型、目的和举债流程做出规定。美国在这方面的做法可以借鉴。作为事前监管措 施的一部分，可以规定城投公司长期借贷必须用于公共资本投资，规定运营收入 (operating revenue)占换债额的比率，以及建立对实物资产作抵押的规则和限制。地方 政府可以为城投公司发债提供担保，但需要符合一定的规定，比如地方政府总担保额必须 小于其收入的一定比例，以及单个城投公司从一个地方政府获得的担保额不得超过该地方 政府对所有城投公司担保额的一定比例。 自2000年开始，除向金融机构借款外，中国地方政府的城投公司和其它地方政府所属机构 已经发放了超过1000亿美元的债券。未偿债务的或然负债是一个重大隐忧。为控制并降低 财务风险，中国可以出台有关城投公司发行收益债券的政策法规。不同于地方政府发行的 一般债券(general obligation bonds)，收益债券是由地方政府特别工具机构发债，并有 发债所支持的特定的项目中所产生收入流做为担保的债券。收益债券自我持续性融资功能 强，并允许市场在执行债务限额、规避定价风险以及将资产经济寿命与债务期限匹配方面 发挥重要作用。在美国，收益债券占据了地方未偿债务的总额3万亿美元的三分之二。美 国的收益债券一般是不受州政府设定的债务限额限制的，但是要遵循严格的规则和自身还 债能力指标限制，债务破产违约率非常低。（总的来说，与私人公司相比，美国地方政府 和特别目的机构债务破产率很低。但是， 目前的经济危机， 以及有些地方政府使用结构 性的金融产品，和公务员养老金负担的增长，对美国地方政府的财政增加了压力。） 一些配套改革也有助于收益债券的发展，包括：公司治理改革、基础设施税收设定管理法 规、标准化报告、审计和市场披露要求等。财务状况可以通过信用评级系统，评估借债方 的偿债能力。对特别目的机构必须有硬性预算限制。 加强地方政府的债务管理能力。中国可以考虑在一些城市和省份及城投公司中进行债务管 理模式试点。像中央政府债务管理一样，地方政府的债务管理也是一个建立并执行审慎管 理实体债务战略的过程。对现有债务及预算内外新增债务的管理，应该与地方政府的成本 及风险偏好相吻合。眼下的全球危机凸显了管理现金流和再融资风险的重要性。在试点阶 段，对地方政府和城投公司债券结构（如：利率、期限和汇率风险等）的相关规定可以很 快形成。波哥大（哥伦比亚）和美国一些州（如AAA级的马里兰州和维吉尼亚州）有一些 不错的做法可供参考。这些试点可以考虑运用债务可持续性摸型。 管理土地融资的财务风险。对于包括中国在内的大部分发展中国家的地方政府，土地资产 都是基础设施资金的重要来源，而且来自于土地交易的收入往往超过税收收入和财政转移 v 支付。与各国监管地方政府借贷的制度相比，发展中国家大规模基建中的土地融资，大都 缺乏严密监管和法规。土地出售比借贷往往更缺乏透明度。许多卖地行为都在预算外进 行，这就很容易将卖地收入转变成当期性预算（非资本预算）。土地资产销售产生的收入 表现出更大的波动趋势，可能刺激地方政府将卖地收入挪至当期性预算，尤其是在经济下 滑导致政府预算很紧缺的时候。而且，基建融资中银行信贷部分的抵押往往是土地及对其 升值的预估。近来许多国家土地价格出现急速下滑，构成了地方政府债务一个新的系统风 险因素。所有这些因素都需要政府制定事前审慎监管规定，就像那些针对政府发债的制度 一样，来降低基建投资中与土地融资有关的财政风险和或有债务。 短期内可进行的改革包括，对由土地及其他固定资产抵押的银行贷款进行风险评估、为土 地交易收入建立土地信托或特别基金，并禁止将卖地或土地租赁收入转变成当期性预算。 中期来看，更多有挑战性的改革包括：土地资产管理、规定抵押/贷款比率、将土地融资 与中期财政规划和资本预算关联起来。 发展竞争性的地方政府债务市场。中国拥有大量的国民储蓄。而且，快速的城市化进程和 数百万的农村居民进入城市，创造了大量的基建需求。城市基础建设主要是地方政府责任 所在，地方政府金融市场可以帮助将大量的储蓄转变成基建投资。多元化市场也为投资者 提供了多种投资机会。为基础建设开辟更多具有竞争力、多元化的融资来源，让各种金融 工具的竞争带来融资成本的降低，是非常值得做的。有政策言论倡议地方政府的借贷要以 真实的、市场资本成本为基础，也有相反的言论认为在某些情况下应该给地方政府补贴性 贷款。围绕这个话题的政策辩论一直在进行。但不管怎样，大家的共识仍然是地方政府债 务越趋向于市场定价，从经济的角度资源使用就更加有效，至少对于那些财务状况健康的 地方政府而言是这样的。一个重要的政策目标是，竞争市场应该在贷方建立起来，以确保 最低的资金成本和可持续的资金来源。这就意味着打破“市政银行”的垄断，使银行放贷 和债券发行采用相同准入标准。 证券法、发行机构及金融中介（评估、交易、申记等）机构，是发展地方政府信贷市场的 组成部分，与主权债卷和公司债券市场的相关法律类似。长期来看，地方政府信贷市场的 发展也会受益于自我监管及“买方承担风险”的方式。许多美国的监管制度都是由市场参 与者自己或是通过市场行为发展出来的。美国地方政府信贷市场受益于200年的实践，在 此期间，投资者深刻 体会 针灸治疗溃疡性结肠炎昆山之路icu常用仪器的管理名人广告失败案例两会精神体会 了债务违约的后果，并且深知上级政府并不一定会为下级机构的 违约来还债。任地方政府及其经济实体违约而不救助，可能会对银行资产质量以及投资者 的投资意愿产生负面影响，但在有这样顾虑的同时，也要权衡道德风险及政府救助可能对 整个市场发展将产生的不良影响。 在任何资本市场发展的过程中，投资者都需要去学会对投资负责——自己进行信用分析来 筛选发债方、阅读评级机构的报告、关注发行价差和通过债券基金进行投资等。 综上所述：国际经验，无论是正面的还是负面的，都可以对中国政府立法监管地方政府债 务融资及相关风险提供有益参考，这正是此文的目的所在。 1 中国：强化对地方政府债务融资及其风险的监管 I. 介绍 中国的预算法不允许地方政府(SNG)借贷2，但是地方政府通过城投公司间接地进行预算外 借贷。地方政府预算外债务总额报道不一，有的报道总额超过国民总产值（GDP）的30％ 以上。 预算外融资支撑了中国大规模的城市基建改造。 土地租赁和银行以土地及物业抵押贷款 的基建融资占中国地方政府基建融资总额的80％～90％3。预算外融资不仅扩展了金融资 源，而且推动了竞争性房地产市场的发展4。 然而，随着中国进入了科学性经济发展的新阶段，预算外借贷的局限可能限制未来基建的 发展、增加财政风险并阻碍金融市场的发展。因其一次性的特征5，通过土地租赁进行基 建融资在长期来看并不可持续。预算外负债会造成地方政府的隐形和或有负债，还可能影 响到中央财政的持续性。 禁止地方政府或者城投公司借贷不是问题的出路，而且允许地方政府/城投公司直接进入 市场进行债务融资有诸多好处。债务融资仍将是中国城市化基础建设的重要驱动力。美国 的经验表明，地方政府和特别目的机构类型的融资在适当的监管下是可行的。地方政府和 特别目的机构通过发债为基建融资更有效率、更公平。后代从基建投资中受益，因此他们 应当承担一部分跨代基础设施的建设成本。债务摊销应与融资资产折旧相匹配。资产经济 寿命与债务期限匹配是一项完善的公共政策，因为受益者能够并且应该支付这些基础设施 的融资成本6。 市场融资其他的好处包括：市场准入会促使地方融资更遵守市场规则及报告要求，因此有 助于提高财政透明度、加强预算、金融管理，并改进政府治理。 扩大地方政府的债务融资还能够促进金融市场的发展。一个富有竞争力的信贷市场，有众 多买家卖家参与，有多重债务融资选择—既可选择债券，也可选择贷款，可以提高地方政 2 . 预算法（1995 年）禁止地方政府在未得到国务院批准的情况下从金融市场融资。 3 .中央政府也会发行债券并将收入转贷给地方政府，包括让地方政府使用中央政府担保的国际机构贷款。财 政转移支付在基建融资中比重很低；在沿海地区，广泛征缴使用费用于运营维护。但是在农村和落后地 区，补贴和财政转移支付在基建融资中则非常重要。城投公司也会发行基建债券，但需要中央视具体情况 来决定是否批准。民间融资正在兴起。参见 Liu (2008)。 4 . 世界银行和中国国务院发展研究中心 (2005)。 5 . 土地使用权转让费用是土地使用人为得到一段时期内的城市土地使用权而支付的一次性费用，通常用于 居住的使用年限为 70 年，商用为 40 年。 6 . 然而，基建借贷融资可能成为后代的负担：如果基建没能进行良好的计划和管理，后代在承担债务的同 时却无法享受相应的好处。 2 府信贷市场的多元化水平，同时进一步降低借贷成本。多元化市场也为投资者提供了多种 投资机会。 中国已经采取重大举措解决预算外负债问题：地方政府（如北京、广东和浙江）已启动管 控债务风险的改革；由标普对十几家挑选出来的城投公司进行信用状况评估的试点项目已 开始进行。为了在省级借贷方和债务偿还之间建立联系，作为财政刺激政策的一部分，中 国首次允许省级政府发行债券（作为过渡，目前由财政部代发）。 此文结合多国经验和教训，就更多中国可选的改革措施进行了讨论。从长期看，要制定相 关政策法规，规范地方政府和城投公司市场准入和融资渠道，同时要强化地方政府财政监 管、控制违约风险、促进资本市场的发展，并支持宏观经济及金融体系的稳定。 此文结构安排如下：第二章阐述财政政策法规——地方政府发债的事前监管及流程；第三 章讨论如何应对地方政府无力偿还债务——事后体系；第四章就规范城投公司进行讨论， 它们可能需要一套不同于地方政府直接负债的债务重组系统，同时城投公司债务重组也不 同于中国的公司破产法，毕竟公共机构和商业公司存在很多根本的不同；第五章着重强调 地方政府管理债务的能力，尤其是债务清偿和再融资风险；第六章针对中国十分盛行的土 地融资，讨论管控土地融资的财务风险；第七章讨论建立竞争性的、多元化的地方政府信 贷市场；第八章总结了改革举措建议。 II. 地方政府发债的监管 地方政府的财政规则和框架应对债务融资程序进行规定，如事前监管规定，说明融资目 的、类型、可发行总量以及债务批准和监控的制度机制。 制定债务融资程序的目的是为发债提供指南和规程并管理借贷风险。本章简述了财务制度 的要点，而一套全面的监管架构是需要在国家的具体环境下进行细致研究的。 20世纪90年代，地方政府债务危机广泛存在于一些主要的发展中国家。门多萨及布宜诺斯 艾利斯省级债务的失控被视为2001年阿根廷政府主权债务违约的主要原因。巴西在20世纪 80年代早期出现了一次地方政府债务危机，其后又陆续经历了两次。1995年墨西哥的 Tequila危机使得地方债务受比索贬值威胁，把诸多墨西哥地方政府拖入债务危机。在 1998年至2001年的俄罗斯，89个区域政府中至少有57个债务违约。印度的很多州在上世纪 90年代到本世纪初都面临财政压力，财政赤字、债务和或然负债急速上升。 这些危机促进了强化地方政府债务融资监管架构的改革。包括秘鲁在内的一些国家在本世 纪初期就建立了相关制度来预防地方分权化带来的财政风险。历史上，美国19世纪40年代 的州债务危机导致许多州都进行了重要的立法改革来监管负债。在上世纪80年代地方政府 借贷失控和90年代初期的破产插曲之后，法国在90年代制定了一套政策法规。 . 3 专栏 1：地方政府债务融资的财政制度——国家案例 • 美国：州法规（如：预算平衡要求） • 法国：各项借贷法规和预算平衡制度 • 巴西：《财政责任法》（2000） • 哥伦比亚：《358 法》 (1997); 《617 法》 (2000);《财政透明和责任法》(2003) • 印度：由第 12任财政委员会制定的《邦财政责任和预算管理法案》 • 墨西哥：2000 年的地方借贷法规 • 秘鲁：《财政责任和透明法》 (2003),《普通负债法》(2005) • 波兰：《公共财政法》(2005) • 南非：《地方财政管理法案》(2003) • 土耳其：2000 年以来制定了各项法规 针对一再发生的地方债务危机，巴西大力加强了事前监管7。在早期的危机中，联邦政府 对地方负债人进行援助，但是第三次债务危机的解决是以各州进行艰巨的财政结构改革为 条件的。1997年避免无条件的政府援助是为了解决之前政府援助造成的道德风险。1997年 立法批准的、25个州与联邦政府的债务重组协议中都体现了事前借贷监管的加强。2000年 的《财政责任法》将各项法律整合成一套统一的制度8。与巴西相比，哥伦比亚的地方债 务压力远没有这么严重。但是哥伦比亚的多项立法都确立了借贷框架，包括1997年的 《358法》，2000年的《617法》和2003年的《财政透明和责任法》。印度在经历了20世纪 90年代的邦财务危机之后，第12任财政委员会对财政制度和目标提出建议，同时设计了激 励措施鼓励各邦遵守。 Liu and Waibel (2008, 2009) 中对各国事前借贷监管的若干要点进行了归纳，可作为中 国的有益参考。 债务融资的黄金法则 许多国家的制度都规定长期债务融资仅能用于公共基建投资。一些欧洲国家，诸如德国和 英国，已经就减去公共投资后的预算平衡制定了财政要求（“黄金法则”）。美国的许多 7 .巴西一直存在着对地方借贷的法律控制——诸如新增借贷和负债总量占收入的比例等。但仍然存在漏洞， 且地方政府善于规避。此法规在上世纪 90 年代得到强化，直至 2000 年形成了统一的制度。 8 .了解巴西的债务危机和补救 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 ，请参考 Dillinger (2002)；了解拉美国家的财政责任法，请参考 Webb (2004)。 4 州都有类似的法规。这些规定明确此类融资是有利的（或许为了后代的利益）。一些中等 收入国家如巴西、哥伦比亚、印度、秘鲁、俄国和南非，也采纳了黄金法则。9 如果借贷是用于基建投资和经济发展，财政赤字本身或许不是个问题。然而，上世纪90年 代在诸如匈牙利、印度、俄国等国家，地方政府大量借贷为地方当期赤字融资，导致了不 可持续的负债局面。在印度，90年代末期当期赤字融资造成许多州的财政赤字大幅增长， 在危机最严重时，部分州超过70%的新增借贷都是为给付现有负债。 一般允许利用短期借贷补充营运资本，然而，应该规定此类短期借贷的最高额度，防止出 现短期借贷滚动成为支持当期赤字的长期借贷。 对关键财政指标设限 各国的制度通常都会对关键财政指标设限，如：财政赤字、基本赤字（扣除公债利息后的 财政收支赤字）、偿债比率、借债能力比率，及担保限额。 这些限制是为了确保地方政府的财政可持续性。然而，在制定财政目标时有两个主要问 题：首先，哪一项（或几项）是评估地方政府财政可持续性的最重要的指标，通常的候选 指标有：债务/SGDP(地方政府 GDP)比、债务/总收入比、偿债/总收入比以及预算赤字 /SGDP 比；其次，评估地方政府财政可持续性的每项指标的标准阈值及其是否适用于某种 特定环境？ 基本上，受各国政府间财政制度、地方政府借贷法规以及政治因素的影响，各国地方政府 财务可持续性测定标准不一 (Ianchovichina, Liu, 和 Nagarajan. 2007)。 附件 1对这 两个问题进行了详细的分析。以下是一些国家在制定财政指标方面的实例。 巴西：联邦政府和各州之间的债务重组协议建立了一套综合的财务目标——负债/收入 比、基本预算平衡、人事开支占总开支的比率、自有收入增长、投资限额，以及将被私有 化或退出的国企及银行清单。 哥伦比亚：《358 法》 (1997), 《617 法》(2000), 《819 法》 (2003)建立了一套释放 债务预警信号的红绿灯体系监管地方借贷。进入红灯区域的地方政府禁止借贷而绿灯区的 则允许借贷。利息/经营性储蓄（现金流指标）大于 40%并且债务/经常性收入（偿付指 标）大于 80%则界定为“红灯区域”。第三项指标和主要盈余偿债比相关。 印度：在第 12 任财务委员会的要求下，财务责任法在各邦强制执行，收入赤字应该消 除，财政赤字需降到截至 2009财年各州总产出的 3%10。若一个邦的偿债比率超过 20%就被 界定为面临财务压力，中央政府随即会对其额外借贷进行严密监控。 9 .巴西的《财政责任法》紧密控制着经常性开支以实现正向的主要预算平衡。印度第 12 任财政委员会强制 规定各州要消除收入赤字（经常性开支超过总收入），也即指借贷只能用于基建。哥伦比亚的《财政透明 和责任法》（2003）表明主要盈余债务偿付比至少在 100％。根据秘鲁的《财政分权法》（2004）第 24 条 以及《普通负债法》（2005）第 51 条，借贷只能用于基建项目融资。俄国的《预算法》（1998）涉及地方 政府的条款表明，经常性开支不可超过总收入且借贷只可用于基建投资资。南非宪法禁止为消费性开支借 贷（南非国家财政部 2001：192） 5 波兰：《公共财政法》2005）规定了地方政府债务上限，以达到欧盟的标准：包括地方政 府负债在内的总公共负债不超过GDP的60%，地方政府负债不高于其总收入的60%，偿债收 入比率不高于15%。一旦地方政府债务超过总收入的55%，则其偿债收入比须降到12%以 下。由地方政府向公司和其他公共机构提供的担保，在给定的一个预算年，即使此担保没 有赎回，债务偿付的变化也需要包括担保支付在内。所有的欠款都包含在负债限额内。 法国：债务、现金流及或然负债监管的审慎原则要素包括：新增借贷必须用于基建投资； 债务偿付是强制性开支且必须完全进入预算；包括贷款支付在内的每年的债务偿付不可高 于地方政府当期收入的50%；单个借贷者不可享有超过地方政府当期收入的5%的担保；担 保不可超过被担保实体债务本金的50%；地方政府必须在中央政府存入现金来实现所有的 支付以服从法律监控。除借贷制度之外，地方政府还必须遵循会计及预算制度，包括：要 求当期及资本帐户均达到平衡的预算平衡制度，且年度偿付（除新增借贷）可被地方政府 自有收入所覆盖。 中期财政规划 诸如巴西、哥伦比亚、秘鲁等国的监管架构，包括了一些程序要求：地方政府要建立中期 财政规划和透明的预算流程。这项要求是为了确保财政债务负担处于可持续的道路上，中 期的财务调整策略也是为了更好的应对主要宏观经济变量的变化对地方融资产生的影响。 透明的预算流程允许执行部门和立法部门就优先开支、资金来源和所要求的财务调整等方 面进行辩论。据秘鲁的《财政分权法》（2004），区域和地方政府必须准备详细的与国家 政府多年预算框架相匹配的多年预算框架。 财政透明度 财政透明逐渐成为财政制度的一部分。透明包括独立审计地方财政帐目；对关键财政数据 进行阶段性公开披露；公开隐性负债和预算外负债。印度部分州已经改革，开始测算整合 的财政赤字，而不局限于常规的财政赤字；上报的常规财政赤字不包括大规模公共投资的 融资赤字，后者被视为州负债。 在巴西，各级政府采用的应计制会计方法消除了一项负债的重要来源：欠款。并且，巴西 的《财政责任法》（2000）第48条将财务透明视为新法规的重要组成部分。法规、法律和 财政帐目通过包括电子媒体在内的媒介广泛传播（所有的报告都可在财政部网站上找 到）。第54条要求各级政府披露包括主要的财政指标在内的季度财务管理报告并表明其所 遵循的财政目标。根据第57条，此报告须由审计委员会审核。 10 .收入赤字是指经常性开支超出总收入的部分。 6 专栏 2：美国地方政府的借债规定 因为美国是联邦国家，每个州都会为自己及其下级政府设定一些限制。各州制度不同，以下是一 些例子： • 债券发行必须出于公共（非私人）目的，不容许对私人负债担保。 • 只有州法律明确说明的基建项目和现金流借贷才可以融资。 • 某些时候需要选民同意（尤其是以税收作为偿付来源时）。 • 现金流借贷必须在同一个财政年度偿还，通常限制在预期税收或收入的一定比例内。 • 负债上限在某些法律和州宪法里有明确的说明，以避免过度借贷。如： *加利福尼亚州法：在未得到三分之二的选民同意的情况下，地方政府不可以任何形式或任 何目的在任一年度负债超过此年之收入。 *弗吉尼亚州法：任一城市在任何时候均不可发行任何债券及包括现有负债在内的其他利息 收入类负债，使其总额超过本市上一次税收评估中应课税房地产评估价值的10％。 *通常，负债限制不适用于“特别基金”的应付债券，例如针对某供水系统之收入或是特别 税收建立的基金（比如， 对救护车服务所设立的专项税收基金）。 *大部分收益债券和特别目的工具债券均属于此类例外 • 基金会计 *州或地方政府采用“基金会计”方法以利用特别基金享有额外的好处。 *由政府会计准则委员会建立的政府会计准则（GAAP） (www.gasb.org) *地方政府会计各有不同，每个州自主决定州政府或地方政府使用何种会计准则。并不是所 有的地方政府使用GASP准则。 • 一般来说，违反州宪法或法律的债券发行是无效的，发行人或无法偿还。 * 来自地方政府债券方面的专业私人律师或律所的法律意见是投资者接受所发行债券的必 要条件。 *某些州也要求首席检察官给出法律意见或交法庭审阅。 *法律意见一般会说明债券在州法律下是有效的；发行人的法律约束义务；来自某一特别基 金的偿付；如若适用，利息并非来自联邦（或州）的所得税。 • 对州政府、下级政府的其他约束 *“阳光政府” (亦称“公开会议法”) *发行者召开的大部分成员参加的会议必须对公众开放。 *会议及其议程必须事前通知（通常来说至少一周）。 *政府官员对其享有任何权益的任何事件均不可表决，如果表决，其被授权的公务行为视为 无效。 对此违法的政府官员会以犯罪法处制。 来源: Haines (2009) 7 III. 事后无力偿还债务应对机制 事后监管－－用于处理地方政府无力偿还债务的问题11。尽管有事前控制的财政制度，但 地方政府自身财政管理不当，或宏观经济和外部因素的冲击，也有可能引发债务违约。一 个设计完善的应对机制可以达到以下目标： i) 增强地方政府预算约束。 ii) 当债务重组时，违约的地方政府能够继续履行主要服务职