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论抽象行政行为的可诉性.pdf

论抽象行政行为的可诉性

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2013-11-17 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《论抽象行政行为的可诉性pdf》,可适用于高等教育领域

!!《前沿》!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!"##$年第期论抽象行政行为的可诉性张树华(内蒙古警察职业学院!呼和浩特!####)[提!要]抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来由于对抽象行政行为存在不同认识也由于我国行政诉讼法一直将抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外其带来的消极后果显而易见因此有必要对此加以深入研究。本文从抽象行政行为的概念、特点入手分析其纳入诉讼的必要性及可能性借鉴其它国家的做法提出完善我国行政诉讼制度的建议与意见。[关键词]抽象行政行为!可诉性!受案范围[中图分类号]’("")![文献标识码]*![文章编号]##("$,["##$]#""#!!《中华人民共和国行政诉讼法》自((#年#月日实施以来对于保证人民法院正确、及时审理行政案件维护和监督行政机关依法行政保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但在具体的实施过程中该法也暴露出了诸多问题抽象行政行为的可诉性问题就是其中之一。为适应当前中国法制建设的需要和时代发展的要求将抽象行政行为纳入司法审查的范围已势在必行。一、我国对抽象行政行为的有关规定抽象行政行为是一个学理概念在我国行政法领域对于抽象行政行为的定义至少有#多种这些定义的一个共同特征是企图划定一个抽象行政行为的边界以便区分具体行政行为和抽象行政行为。通说认为抽象行政行为是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为即行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为包含两个方面:一是行政立法行为包括法律和规章二是行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。在对行政行为的内涵的理解上有人将行政立法行为等同于抽象行政行为这种观点是不正确的。实际上行政立法行为是指国务院制定行政法规各部委制定行政规章省、自治区、直辖市人民政府国务院批准的较大的市人民政府制定地方性规章的行为。因此行政立法行为是抽象行政行为的一部分二者不能简单地等同。抽象行政行为具有单方性、普遍约束性、反复适用性、依据性和不可诉性等特征。根据我国《行政诉讼法》第五十二条和第五十三条的规定人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据法院对此无权审查否则将导致审判权的无限扩大以致于凌驾于立法权和行政权之上故行政立法行为当然不属于行政诉讼的受案范围目前世界各国的通例也是将行政立法排除在诉讼范围之外。因此本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为对于此类抽象行政行为《行政诉讼法》第"条第"款规定:对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普·""·万方数据遍约束力的决定、命令而提起的诉讼人民法院不予受理。我国行政诉讼法规定抽象行政行为不具有可诉性原因如下:首先依照我国的有关组织法的规定确认行政机关抽象行政行为是否合法是否具有效力是否予以撤消或者是改变的权利属于国家权利机关和上级行政机关人民法院无此权利。其次抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益他需要通过具体行政行为的转化才会影响对人的权益。因此对于法院来讲审理这些案件的难度较大有可能出现大量的共同诉讼现象不利于审理程序的开展。再次根据我国具体的国情规定抽象行政行为具有可诉性条件还不甚具备程序体制还有待于完善。最后我国司法体制还在进一步的改革之中法官的素质恐难胜任对抽象行政行为的审查。二、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定从国外的立法和司法实践来看在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外而对于抽象行政行为从“有权利就有救济”的行政法原则出发大多数国家将其纳入诉讼范围之中。美国从三权分立的根本原则出发行政机关的一切行为都在司法审查范围之内而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。其法律规定行政规章的效力必须符合两个条件即制定规章的行为不得越权和行为合理性。同时美国法律也规定了对行政行为司法审查的排除情况一是法律规定不予司法审查的行为。二是行政机关的自由裁量行为。在英国对于一切行政行为只要其超越了法律规定的权限法院就可以行使审查权。法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会法只能通过解释议会法去控制行政权外可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念对议会授权法进行广泛的解释甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的立法意图。在德国抽象行政行为作为行政行为的一种并未排除在行政受案范围之外只规定公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为以及涉及政治利益、文化利益、宗教利益等方面的行为不得提起行政诉讼。根据德国法律的规定抽象行政行为的审查有两种形式一是宪法法院称为直接审查二是行政法院也称为间接审查。在法国行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定根据有关判例一般私法行为立法行为国家行为政治行为例如解散议会、提出法律案等司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外而未将抽象行政行为排除相反法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。由此可见扩大行政诉讼的受案范围将抽象行政行为纳入司法审查范围之内是国外较为普遍的立法现状也是行政诉讼法的发展趋势。三、抽象行政行为纳入诉讼的必要性及可行性可以认为我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法不但与国际发展趋势不相吻合而且在实际工作中带来一系列弊端。首先不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性则必然带来具体行政行为的错误当行政相对人不服具体行政行为起诉后法院只能撤销具体行政行为而对抽象行政行为无权处理这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案不能消除错误行政行为的根源导致司法监督只能治标而不能治本其次不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害法院也无权对其效力加以否定由此助长了行政机关滥用职权的现象相对人的权益无法从根本上得到保护。而且为逃避法院的监督行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式侵害相对人的利益法院对此却无能为力再次不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时往往只注意到本部门的职能所适用的法律而可能忽视其他方面的法律从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象导致行政法制的不协调也影响到我国法律体系整体上的统一性最后不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序缺乏法律作后盾当相对人拒不执行或消极对抗时不能对其采取强制措施从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率也势必将降低行政机关的威信。为消除上述弊端我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明这种做法不仅是必要的也是可行的。(!)从行政机关的角度来看行政活动效率的提高应·"#!·万方数据建立在法治的基础之上如果抽象行政行为偏离了这一方向则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销实质上有利于行政行为效率的提高。(!)从司法实践来看对人民法院而言无审查抽象行政行为之权给行政案件的审理带来很大的不便。法院的判决决定等大多要援引行政机关的规范性文件如果不审查规范性文件的合法性就很难判断具体行政行为的合法性。(")从我国实际情况看实施抽象行政行为的主体广、层次多上至国务院各部委下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”它们对广大人民群众的生活起着较大的影响力。然而由于抽象行政行为实施的程序少、监督弱现有的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。(#)从人民法院的角度来看经过多年的行政诉讼司法实践法院积累了丰富的审判经验行政审判人员的专业水平有了很大提高有能力对抽象行政行为进行审查同时我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。($)年’月日实施生效的《行政复议法》直接赋予相对人在认为行政主体的具体行为依据不合法同时对具体行为提出行政复议时可对几乎除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为一并提出审查申请权复议机关或有权机关不审查即构成失职从而为抽象行为的可诉性提供了一条出路。四、对抽象行政行为实行司法审查的几点立法建议既然将行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的规范性文件的抽象行政行为纳入司法审查的范围很有必要并完全可行。那么修改和完善现行行政诉讼赋予人民法院对该抽象行政行为的司法审查权就很有必要。为此笔者提出如下立法建议:()扩大行政诉讼受案范围。修改现行行政诉讼法将行政机关制定发布有普遍约束力的决定、命令纳入受案范围同时废除行政诉讼法第十二条第二款第(二)项中的“或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的条款将行政诉讼法第二条、第五条、第十一条、第十七条、第二十七条、第三十二条、第四十一条、第五十四条等条款中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。(!)扩大原告主体范围。对抽象行政行为提起行政诉讼原告应来自两部分一是受抽象行政行为侵害的公民、法人或其他组织。因抽象行政行为具有普遍约束力故对抽象行政行为提起诉讼的原告不应是单个的公民、法人或其他组织应是他们一定数量的联合。二是人民检察院当抽象行政行为可能或已经发生错误而被侵害的公民、法人或其他组织在法定期限内又无人起诉时为了及时纠正行政机关的错误挽回当事人的损失可由人民检察院提起行政公诉。(")诉讼管辖。对不服抽象行政行为的行政诉讼管辖应按照上级法院管辖下级行政机关作出的抽象行政行为的案件的原则确定即不服县以下的行政机关作出的抽象行政行为所提起的诉讼由基层人民法院管辖不服县以上(含县级)行政机关作出的抽象行政行为提起的诉讼由作出抽象行政行为的行政机关所在地的中级人民法院管辖。综上所述行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围它体现了一国法制建设的完善程度目前我国的受案范围还比较窄这反映了我国行政权较强而立法权、司法权相对薄弱的国情现状。因此为平衡国家的权力分工建立司法权与行政权的良性互动机制应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的而且也是现实的要求将有助于我国法制的发展与完善。为此笔者建议立法机关应尽快修改现行法律以充分实现国家权力制约机制的平衡状态从而更好地发挥确立行政诉讼法律制度的作用。参考文献:[]高鸿(抽象行政行为可诉性研究[)](行政法学研究*(")([!]姜明安(行政法与行政诉讼法[](北京:北京大学出版社高等教育出版社出版年版(["]王名扬(美国行政法[](中国法制出版社$年版([#]江必新(行政诉讼问题研究[](中国人民公安大学出版社,年版([$]王名扬(法国行政法[](北京:中国政法大学出版社,,年版((责任编辑:亚光)·#!·万方数据论抽象行政行为的可诉性作者:张树华作者单位:内蒙古警察职业学院,呼和浩特,刊名:前沿英文刊名:FORWARDPOSITION年卷(期):()被引用次数:次参考文献(条)王名扬法国行政法江必新行政诉讼问题研究王名扬美国行政法姜明安行政法与行政诉讼法高鸿抽象行政行为可诉性研究()本文读者也读过(条)杨东梅论抽象行政行为的可诉性期刊论文法制与社会()张承超浅论抽象行政行为的可诉性期刊论文法制与社会()李绍广论抽象行政行为的可诉性期刊论文辽宁行政学院学报,()赵晓洲论抽象行政行为的可诉性期刊论文长白学刊()李克诚抽象行政行为可诉性思考期刊论文现代企业教育()高扬抽象行政行为的可诉性分析期刊论文知识经济()焦泉关于抽象行政行为可诉性之研究期刊论文江苏社会科学()李蕊也论抽象行政行为的可诉性期刊论文郧阳师范高等专科学校学报,()杨红梅论抽象行政行为的可诉性由孙志刚案引发的行政法问题思考期刊论文河南社会科学,()梁素彰抽象行政行为的可诉性研究学位论文引证文献(条)杨柳再议抽象行政行为的可诉性期刊论文中小企业管理与科技()本文链接:http:dgwanfangdatacomcnPeriodicalqyaspx

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