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财政分权背景下的土地财政_制度变迁_收益分配和绩效评价.pdf

财政分权背景下的土地财政_制度变迁_收益分配和绩效评价

小邱学规划
2013-10-14 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《财政分权背景下的土地财政_制度变迁_收益分配和绩效评价pdf》,可适用于高等教育领域

财政分权背景下的土地财政:制度变迁、收益分配和绩效评价*  李 涛内容提要:随着土地有偿使用制度改革的推进土地财政各项收益对地方财政的影响日益增加土地财政的各项制度从早期的市场化探索逐步发展、规范经历了不同阶段各具特色的制度变迁。包括了土地市场收益、土地准市场收益和土地税收等内容的土地财政总收益在这一过程中大幅提高在现行的财政分权背景下中央政府和地方政府关于土地财政收益的分配格局不断发生改变。通过对不同管理模式和收益分配体制下土地财政的收益成本的绩效评价模型分析表明:对土地财政各项收益的变化起到关键性作用的是地方政府与中央政府关于收益分配的博弈。关键词:财政分权 制度变迁 收益分配 绩效评价一、研究背景及文献综述自1979年的《中外合资经营企业法》中提出了将场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费开始算起土地有偿使用制度经历了三十多年的改革土地收益大幅增加中央政府和地方政府关于土地收益分配的博弈愈演愈烈现有的财政分权模式下的土地收益分配引发了一系列的问题:城市用地盲目扩张违法用地和滥占耕地现象屡见不鲜土地一级市场追求高收益助涨了房价土地市场收益长期处于预算“体外循环”寻租现象严重农村集体组织和城市居民的利益受到侵害等。研究者开始将关注的焦点转向“土地财政”这一关键问题一般来说所谓土地财政是指地方政府利用土地通过各种方式获取收入的行为(汤圆圆2010)。土地财政收入的内涵狭义上指土地出让金收入广义上则泛指政府所获得的与土地或房地产业相关的一切收入(张双长李稻葵2010)本文所分析的土地财政收入主要指与土地收益直接相关的政府所得收入主要包括土地一级市场收入和土地税收收入。目前有关这一问题的研究主要集中于两个方面:一是中央和地方政府的土地收益分配。大体上有两种观点一种认为土地市场的收益应由地方政府所有(蒋省三等2007)提出要将土地出让收入纳入地方预算管理打破地方政府的财政依赖路径(匡家在2009)。另一种观点则提出中央政府可适当参与土地收益的分配(李明月等2005)。二是土地税费制度改革。争论之一物业税有的提出开征物业税对房地产市场可以起到重要的调节作用对地方政府的财政收入也有着积极作用(安体富金亮2010)有的则认为物业税不能稳定市场对穷人的福利损害更大存在负面的影响(王智波2010)。争论之二出让金有的认为以财产税替代土地出让金将产生较大的制度释放效应成为公共财政建设的基石(胡洪曙等2008)有的则认为不应简单地将土地出让金并入物业税(白彦锋2008)。争论之三费改税有的提出按土地取得、保有、转让三个环节设计税种(阮家福2009)有的则认为地方政府采用收费方式有时会更有优势(杨斌2007)。上述研究中较为一致的观点是:在土地财政的收益分配中政府凭借垄断地位获得了巨额收益农户等72《经济学动态》2012年第10期*李涛南京审计学院邮政编码:211815电子邮箱:drlitao@yahoo.com.cn。本文是教育部人文社会科学研究青年项目10YJC790146和江苏省教育厅高校哲学社会科学研究指导项目2010SJD790013的阶段性成果。感谢匿名审稿人的宝贵意见文责自负。弱势者利益受损土地收益应主要归于地方政府。但是研究中往往忽视了财政分权的制度背景单就土地收益分配问题进行研究系统的定量分析不足。二、土地财政的制度变迁及各阶段的主要特征  建国以后国家通过多种方式逐步将城市土地收归国有1982年宪法明确将城市土地划定为国有城市土地经历了从部分有偿无偿有偿的巨大转变土地市场的管理政策也随之不断调整与改变特别是自1979年开始土地法律制度发生根本性的变革土地财政从集权到分权也经历了几次重大制度改革:1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》1987年首次出让土地和1988年《中华人民共和国宪法修正案》1994年的分税制改革1998年和2004年修订的《土地管理法》。根据这五次关键性的重大政策调整可将土地财政的制度变迁分为五个分阶段:1.探索阶段(1979-1986年)。在经历了一场浩劫之后长期无偿使用的土地管理模式与改革开放形势格格不入矛盾不断是这个阶段最主要特征:一方面开始向合营企业征收场地使用费另一方面1982的《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”1983年国务院还专门发出《关于制止买卖、租赁土地的通知》。为此理论界还引发了“土地是否有价”、“是否应该缴纳地租”的大讨论土地有偿使用处于一种名不正言不顺的尴尬境地土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、尝试的结果相关政策只围绕着收费做出具体规定。征收土地使用费的制度实施范围小旧的土地使用制度未有根本的转变但是为土地市场建设打下了基础也为城市建设开辟了新的财源成为我国土地财政制度的开端。2.初步形成阶段(1987-1992年)。1987年深圳特区出让了我国首幅国有土地使用权同年11月上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》随后广东省也通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年《中华人民共和国宪法修正案》和《土地管理法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了规定。土地市场收益开始成为财政收入的一部分中央政府与地方政府关于此项收入的分配被提上议事日程财政部于1989年财综字第94号文首次就土地出让收入的分成做出了规定:“取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用其余部分40%上交中央财政60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年财综字第172号文随即又规定:“土地管理部门和房产管理部门应在规定的时间内将土地出让金(或土地增值费)上缴财政部门其中土地出让金总额的5%应上缴中央财政”。这一阶段的主要特征是:(1)以实践促进制度建设。许多政策的出台是在经济发达地区首先进行试点再进一步规范化、制度化。(2)行政机制仍占主导地位土地收益少。1987-1992年间交易量最大的1992年土地出让面积不到城市建成区面积的1%(袁绪亚1999)。(3)土地财政相关政策执行力较差。由于各项政策法规对土地作价、收益分配、审批权限等问题没有统一规定地方政府无从适从中央政府实际分得的土地收益远远小于政策所规定的比例。3.调整与发展阶段(1993-1997年)。土地市场交易日益增多而法制建设又相对滞后出现了许多问题该阶段政策重心就是解决问题与调和矛盾:(1)建设部于1993年发出了《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》配套出台了如开征增值税、控制高档房地产开发等方面的政策1994年的《城市房地产管理法》第一次以法律形式对土地使用权的出让和转让做出了明确规定。(2)1994年的分税制改革明确了土地有偿使用收入的归属1993年底国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》中将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入。(3)1993年颁布了《城镇土地估价规程》在全国范围内展开了土地资产的清产核资工作。(4)对国有企业的划拨用地处置作了一些调整并开始在中外合资企业中推行以土地资产作价入股的新的用地方式。(5)1995年提出制定协议出让最低价1997年以冻结耕地转用、县改市的审批等方式开始了对土地市场大整顿。这一阶段政策特点有四:一是对土地市场结构做了局部性调整一级市场确立了土地作价入股等方式的地位。二是明确了土地有偿使用收入归地方政府所有土地有偿使用收入作为预算外收入正式成为地方政府的财源之一。三是开始重视土地价格的管理许多城市开始了土地定级估价工作。四是政策的出台有一定的被动性许多关键性政策是矛盾难以解决时出台的应对性政策制度供给缺少前瞻性82和全局性。4.规范阶段(1998-2003年)。1998年原国家土地局进行了大规模的机构调整成立了国土资源部人大重新审议通过了《土地管理法》土地管理的重心转移到以用途管制为核心的耕地保护上来。在土地收益的分配方面1999年财政部、国土资源部联合颁发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》规定新增建设用地土地有偿使用费30%上缴中央财政70%上缴地方财政。在国有企业的划拨用地处置方面1998年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》1999年和2001年相继出台的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》和《关于加强国有土地资产管理的通知》力图解决土地有偿使用与企业改制面临的失业、资金之间的矛盾。在规范市场秩序方面2001年国土地资源部发出《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》2002年出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》开始推行土地招标拍卖挂牌制度规范土地租赁行为整顿与规范土地市场2003年国务院又一次暂停审批农用地转用。这一阶段土地财政收入的增长与耕地保护间的矛盾日益突出政策主要有以下特点:(1)管理日趋规范市场机制渐占上风。特别是经营性用地必须采用招标拍卖方式出让。(2)一级市场的供地方式更为丰富。新修订的《土地管理法》为土地租赁、作价入股、授权经营等多种供地方式留下了法律空间。(3)加强了对新增用地和供地总量的控制。对新增建设用地所获得的有偿收入的分配上第一次与存量盘活土地的收益相区分前者成为中央政府控制的重点。5、监管与调控阶段(2004年至今)。2004年《土地管理法》将“对集体所有的土地实行征用”修改为“对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”随后的国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》进一步加强了对土地供应尤其是新增建设用地的监控与管理。在国有土地出让收入的管理方面国务院办公厅于2007年发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出将土地出让收入纳入预算管理意味着土地财政的监管方式和强度的重大转变财政部、国土资源部等五部委于2009年发布了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》加大了对土地出让收支的监管力度。同时在2004年与2009年两次房地产价格上涨的背景下关于加强土地市场管理的文件频频出台国发[2004]28号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出了规范土地出让收入的管理、建立工业用地出让最低价标准公布制度2007年国土资源部修订《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》提出工业用地的公开出让2010年上海、重庆等地开始房产税的改革试点与征收工作。同样是加强对土地财政收入的监管但管理重点发生改变:(1)强调保障弱势群体的利益。2004修订的《土地管理法》、2006年《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》和2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》都表明政府开始关注被征地农户和被拆迁居民的安置、保障工作。(2)土地出让收入成为地方财政重要的收入来源土地出让收支管理成为中央政府监管的重中之重。据2010年《中央和地方预算执行情况报告》2010年全国土地出让收入高达29109.94亿元相当于地方财政本级收入的71.68%。(3)土地市场管理成为房地产市场宏观调控的重要手段。2004年以后的一系列房地产市场调控政策中无一例外地提到土地供应的管理2009年国土资源部单独就“房地产用地”问题多次出台调控措施重点就在于配合房地产市场的宏观调控。表1 1987-2009年我国土地财政各类收益对照表数据来源:根据1994-1997《中国土地年鉴》、1999-2004《中国国土资源年鉴》、2005-2010《中国国土资源统计年鉴》、1995-1999《中国税务年鉴》、2000-2010《中国统计年鉴》中提供的相关收益数据进一步统计整理而得其中1992年以前土地出让收益数据源自《土地市场运行理论研究》(袁绪亚1999)。数据说明:由于国有土地租赁、入股等供地方式出现较迟收益数据从1999年才开始正式纳入统计新增用地的出让收益并无直接统计数据表中数据是根92《经济学动态》2012年第10期据历年新增出让用地面积占总出让用地面积的比重测算而成1997年由于国家实行了严格的土地管理政策冻结审批用地一年土地市场出现“真空期”该年没有相应的统计数据土地税收包括:城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税和契税。表中的土地准市场收益、出让收益、土地税收三大项的比重是指其占土地财政总收益的比重其余比重是指该项收益占所在大项收益的比重。(单位:%万元)三、土地财政各项收益在政府间的分配根据前文的定义本文所讨论的土地财政收益主要指土地市场收益和直接相关的土地税收具体可分为土地准市场收益、土地出让收益和土地税收三大类。其中土地准市场是指土地出让以外的土地租赁、土地作价入股、授权经营等其他供地方式所获的收益土地出让收益包括以协议、招标、拍卖、挂牌等多种方式出让土地的收益土地税收具体包括土地增值税、耕地占用税、土地使用税、房产税和契税。表1列出了自1987年首次出让出地使用权开始至2009年土地财政各项收益总和及各部分所占份额。从各类收益的总量及变化来看主要表现为以下特点:(1)土地出让收益总量最高其次是税收准市场收益总量最少。1987-2009年土地出让收益占土地财政总收益的77.6%土地税收占21.5%而准市场收益只占不到1%。(2)准市场化收益中租赁收益明显较少仅占该项收益总量的8.5%。各项税收中房产税与契税总量较高分别占税收总量的25.8%和37.7%。(3)土地财政总收益增加迅猛2009年是1987年的10037倍。但各年增长速度相差较大涨幅最高的为2003年部分年份出现负增长总体上变动波动较大规律不明显。(4)土地准市场收益的年均增长率132.6%其中非租赁的土地收益增长速度高于土地租赁收益但起伏不定。(5)土地出让收益的变动总体上与总收益的变动较为相似波动更为剧烈在土地财政总收益中的份额也从15.97%增加到77.74%。1994年以前有较大幅度的增长1995-1998年间为负增长状态其后各年基本呈现上涨态势。(6)各项税收在所有土地财政收益中变化最稳定大多数年份保持增长年均增长率118.2%。其中涨幅最大的是土地增值税其次是契税和城镇土地使用税。从各项税收所占份额来看耕地占用税和城镇土地使用税有下降趋势其他税收则呈上升趋势。可以看出土地出让收益在土地财政收益占有重要的地位因此关于国有土地出让的收益分配成为中央与地方间收益分配的关键在多次的收益分配方案的变化中最重要的有两次调整:一是1994年的分税制改革明确将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入二是2007年将国有土地使用权出让收支正式纳入预算管理实行彻底的“收支两条线”。表2统计了两次调整前后土地财政收益在中央政府与地方政府间的分配及其与地方财政收支的对比。将收益分配情况分为三类:一是实际上中央与地方所获得的收益二是纳入预算的土地财政收益三是根据历年的文件规定的中央与地方分成所测算出的土地财政收益。其中第三类收益分配中地方政府所得收益测算依据如下:第一阶段(1992年以前)依据1989年财综字第94号文规定按土地出让收益的68%再加上准市场化收益和土地税收收益测算第二阶段(1992-1993年)依据1992年财综字第172号文规定以土地出让收益的95%加其他各项收益计算第三阶段(1994-1997年)地方按100%提留土地收益第四阶段(1999年以后)依据1999年《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》扣除应上缴中央的费用后计算地方政府应得收益。表2 1994年前后和2007年前后土地财政收益的政府间分配对照表  数据来源:历年《中国土地年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国统计年鉴》及《中国财政年鉴》、2008-2009年《中央和地方预算执行情况报告》等单位:亿元。从1994年前后的土地财政收益变化来看这种不断转变的分成模式造成了地方财政的几个特点:(1)绝大多数的土地出让收益为“体外循环”状态。1994年以前土地财政总收益的预算率(纳入预算收入占实际收入之比)平均为16.3%其中土地出03让收益的预算率不超过4.1%1994-1998年土地财政收益平均预算率增加至45.6%但纳入地方财政预算的土地出让收益预算率仅为10.9%。(2)地方政府土地财政总收益与本级地方财政收入的比值并不高1994年前后此项指标平均值分别为15.9%和19.1%。如果与本级地方财政支出相比土地财政收入所占比重在1994年前后分别为15.7%和12.1%有不断下降趋势。(3)中央政府实际取得的土地财政收入远远小于按规定可以分得的收入两者的比值在1994以前仅为8.1%1994-1998年中央政府不再参与土地财政收入分成。随着土地市场化进程加快土地出让收益在2000-2003年间几乎年年翻番。到2006年已达8077.64亿元占地方本级财政支出的26.5%成为地方政府最为重要的财源之一。“从2007年1月1日起土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排实行彻底的“收支两条线”(国办发〔2006〕100号文)。土地财政收益的分配再次成为了利益双方争夺的焦点。土地财政收益分配的变化表现出新特点:(1)预算率迅速增加2007年前后平均预算率从18.8%猛增至70.0%其中土地有偿使用收入基本与当年的土地出让收益持平说明目前新纳入财政预算的土地有偿使用收入以土地出让收益为主。(2)土地财政收益主要由地方政府所有。以2009年为例当年纳入财政预算的土地收入共19052.02亿元上缴中央财政的仅占1.44%中央政府所得土地财政收入仅为规定应上缴数量的8.47%。(3)土地出让收益在地方财政的地位明显提高。2007-2009年地方政府所得的土地财政总收益已达地方本级财政收入的60.5%占本级财政支出的34.2%。四、基于生产函数模型的土地财政收益绩效评价  根据现代西方经济学的基本理论生产要素可分为四类:劳动、资本、土地和企业家才能在生产过程中生产要素的投入量和产品的产出量之间的关系可以用生产函数表示一般可以写为:Q=f(X1X2X3…Xn)。自改革开放以来我国土地财政的各项收益不断增加如果以土地财政收益为生产中的产出各项基本投入及政策变化为生产过程中的成本和重要影响因素可以构建土地财政收益绩效评价的数学模型通过定量与定性相结合的分析方法总结各阶段我国相关政策演变对土地绩效(收益)的影响。具体的土地绩效评价计量经济模型如下:土地财政总收益Y=f(劳动L资本K土地R管理M)表3 1987-2009年土地财政收益成本相关指标统计表数据来源:历年土地市场收益及易面积、1996年以后的耕地面积、土地出让均价等均由当年《中国土地年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》整理而得历年机关人均工资、商品房售价、房屋造价(1994年以前按其他年份的售价与造价比估算而得)源自当年《中国统计年鉴》其中2009年的耕地面积数据沿用了2008年底全国土地调查的数据1996年以前的土地出让价格摘自《土地市场运行理论研究》(袁绪亚1999)征地价格和土地拆迁数据由相关公式测算而得(详见脚注部分的说明)土地税收数据源自历年的《中国统计年鉴》和《中国税务年鉴》城市平均容积率考虑房地产开发的周期性由当年商品房销售面积与两年前土地出让面积之比估算其中1991年前由于土地出让在房地产开发中所占份额较小故以其他年份的均值代替。从对政策运行效果进行绩效评价的角度出发并且为了便于进行定量分析分别选择下列指标作为因变量与自变量:(1)Y表示土地财政总收益主要由历年来的土地一级市场收益(包括出让、出租及其他收益)和土地税收收入之和表示(2)X1表示劳动投入政府的投入主要表现为政策执行者的酬劳以历年的机关人均工资表示(3)X2与X3表示资本投入根据国有土地取得方式将投入分成增量土地投入和存量土地投入前者以农地征用的平均价格13《经济学动态》2012年第10期X2表示后者以国有土地征收拆迁补偿等费用X3表示。①(4)X4表示土地要素的投入以历年的耕地面积减少额表示由于全国土地调查后数据统计口径的差异1995-1996年的耕地面积变化很大不能反映当年的真实情况故1996年的耕地面积减少量以当年建设供地总量中新增用地面积代替(5)宏观调控政策是模型分析的重点从财政分权的视角选择对土地财政收益影响较大的三个政策变量:一是土地管理模式变量X5表示不同阶段土地管理的制度变迁采用虚拟变量形式按其对土地绩效的影响直接赋值为1357。二是土地收益分配变量X6以地方政府按政策提留的土地财政收益计。三是土地税收政策变量X7以历年直接针对土地征收的耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税的总和表示各项数据经整理统计结果见表3。由此建立分权模式下的土地财政收益成本的计量分析模型(C为常数项a1……a8为各项自变量的系数):ln Y=C+a1lnX1+a2lnX2+a3lnX3+a4lnX4+a5X5+a6X6+a7lnX7表4 土地财政收益成本模型估计结果在构建上述模型的基础上对表3中的数据进行对数处理应用多元线性模型进行回归分析分析与检验结果见表4。从模型的相关性检验结果来看被估计参数=8观测值个数=22分子自由度=7分母自由度=14从R2检验值的结果来看该多元线性模型的拟合优度很高说明土地财政总收益与各评价指标间的线性关系较为明显后者对其解释力较强。从F检验值来看对于给定的显著性水平α=0.05查得F分布上侧分位数F0.05(714)=2.76模型的F检验值进一步说明了总体回归方程存在着显著的线性关系。但各参数的T检验值高低不一其中收益分配变量的T检验值最高说明地方政府留成的土地财政收益对总收益的变化十分显著但部分参数的T检验值相对偏低说明一些参数与土地总收益之间的线性相关程度并不高如管理模式变量、各项投入(如工资、征地价格、土地取得成本等)这也与一些变量不仅与因变量Y存在线性相关关系与其他自变量也可能存在多重共线性有关。五、几点结论从前文政策变量的估计结果来看收益分配制度和税收政策的参数为正市场管理模式的参数为负收益分配政策变量的参数最高。此外T检验的结果表明市场管理模式、土地税收的变化与土地财政总收益变化的相关程度较小而收益分配变量与土地财政总收益变化的相关程度非常高。这说明:(1)土地市场管理模式与土地财政绩效表现出负相关关系说明该项制度供给对提高土地财政总收益而言在总体上是失败的其主要原因在于制度供给出现明显的滞后性和长期性政策的制定和推行总是在市场运行出现重大问题后才开始并且往往采用的是“头痛医头”的短期行为方式没有真正把握市场化进程的思路加上在后期同时进行的强耕地保护政策对市场管理模式产生一定的影响在土地单位产出没有明显提高的条件下政策对土地绩效没有产生正向影响(2)收益分配制度则与土地财政收益表现出明显的正向相关关系在进行回归分析时选取了地方政府按政策的收益提留额为基础数据说明地方政府提留的收益额数量越大土地收益额越高从数据上看当地方参与分成的收益提高1元时土地财政总收益将提高1.1336元这事实上正说明了在现行收益分配制度供给上地方政府行为对土地绩效有较大影响在与中央政府的博弈过程中为谋求更多的利益存在着增加分成比例的激励和扩大土地供给的动力而中央政府有可能会为提高土地产出不得不牺牲自己的收益份额(3)税收政策变量的参数估计结果显示土地税收作为一种具有固定性、强制性的财政收入其变化对土地财政总收益的变化影响是正向相关的同时作为一种宏观政策的调控手段对土地市场的稳定和发展也具有一定的调节作用但模型的检验结果显示这种正向相关性目前并不明显土地税收作为重要收益来源和调控手段的作用并未完全显现。上述4个非政策变量中人均工资与土地财政总收益为负相关关系增量和存量的土地取得开发成本、耕地面积的减少额与土地财政总收益之间均为正向关系其中耕地减少额的参数估计的T检验值相对较大其他的T检验值均较小说明前者与土地财政总收益的线性拟合度相对较高两者的相23关性较为显著。具体分析如下:(1)劳动投入与产出之间表现出一定的负相关性一方面是由于机关工作人员的工资增长远远低于土地财政总收益的增长另一方面更说明在现行的财政制度下机关从业人员工资直接由财政拨款与其劳动成果没有直接关系进一步表明了政府内部管理本身存在的低效率问题(2)征地价格反映了城市用地扩张所需的新增土地成本征地价格越高增量土地的取得成本越大土地产品的价格随之上涨因此土地总收益与征地价格表现为正相关。但是模型估计及检验结果表明在现有征地制度背景下政府垄断了农地的非农转用其征地价格过低对土地总产出而言其所占份额很小两者相关程度并不明显(3)土地拆迁费用与征地价格相类似是土地重新取得的成本也是开发过程重要的投入成本同样与土地总产出成正相关关系但其线性相关的显著性较低这是因为在财政分权背景下财政收支两条线的制度安排削弱了土地开发成本与土地产出间的关系加上土地财政收益长期以来一直未纳入财政预算也没有做到专款专用人为地割裂了土地投入和产出间的联系(4)耕地面积的年减少额与土地总产出为较为明显的正相关关系说明了土地财政总收益的增加是以耕地面积的减少为代价的模型估计结果显示耕地面积每减少1千公顷土地总收益将增加1858.28万元但是根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》提供的数据和全国土地现状调查的结果显示很多年份的耕地减少速度高于土地出让面积增加的速度以2003-2009年为例历年耕地减少额累计达4214.1千公顷土地出让总面积累计1395.4千公顷而其中新增的出让土地面积仅为581.7公顷以减少耕地换取土地产出的增加其结果往往是得不偿失的。注:①(1)农地征用平均价格的测算方法如下:首先以收益较高的谷物类农产品按公式测算农地单位面积产值:V=[P1×Q1×0.7+∑Pi×Qi]/M式中V表示农地单位面积产值P1表示大米价格Q1表示稻谷播种面积0.7为平均出米率i=234Pi分别表示小麦、玉米和其他谷物的价格Qi分别表示小麦、玉米和其他谷物的播种面积M为所有谷物播种面积其次按《土地管理法》中的规定测算各项征地补偿标准主要包括土地补偿费(按当年粮食单产的6-10倍计)、劳动力安置补助费(单位面积需安置的农业人口按当年农村人口除以耕地面积计每个农业人口安置补助费按当年粮食单产的4-6倍计)、青苗与地上附着物补偿费(按当年粮食单产的两倍计)再次按各项补偿标准的上限将各补偿项目加总得到单位土地面积农地征用的平均价格。(2)土地拆迁补偿数据基于假设开发的原理测算如下:以历年商品房销售价格为基础按其价格构成倒算土地征收拆迁成本E1具体见公式:VL=[(E1+E2)(1+r)+E1×T]×(1+π)式中VL指历年商品房价格E1、E2分别指土地征收拆迁成本和房屋造价r为利息率按当年一年期贷款利率的平均值计T为土地征收拆迁相关的管理费等税费按2%计π为房地产开发的正常利润率按12%计。测算结果为单位建筑面积的土地征收拆迁成本再乘以城市平均容积率最终得到单位土地面积的土地征收拆迁成本。参考文献:杨圆圆2010:《“土地财政”规模估算及影响因素研究》《财贸经济》第10期。张双长李稻葵2010:《“二次房改”的财政基础分析基于土地财政与房地产价格关系的视角》《财政研究》第7期。蒋省三刘守英李青2007:《土地制度改革与国民经济增长》《管理世界》第9期。匡家在2009:《地方政府行为的制度分析:基于土地出让收益分配制度变迁的研究》《中央财经大学学报》第4期。李明月胡竹枝2005:《分权体制下的中央政府土地收益分享安排》《财经论丛》第2期。安体富金亮2010:《关于开征物业税的几个理论问题》《税务研究》第6期。王智波2010:《开征物业税对土地利用效率的影响比较静态模型的理论分析与数值模拟》《财经研究》第1期。胡洪曙杨君茹2008:《财产税替代土地出让金的必要性及可行性研究》《财贸经济》第9期。白彦锋2008:《论中央与地方之间的税权博弈》《税务研究》第10期。阮家福2009:《论自主创新与税收激励》《税务研究》第9期。杨斌2007:《关于房地产税费改革方向和地方财政收入模式的论辩》《税务研究》第3期。况伟大2009:《住房特性、物业税与房价》《经济研究》第4期。赵燕菁刘昭吟庄淑亭2009:《税收制度与城市分工》《城市规划学刊》第6期。袁绪亚:《土地市场运行理论研究》复旦大学出版社1999年。(责任编辑:钟培华)33《经济学动态》2012年第10期

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