20 世纪下半叶美国城市更新中的角色关系变迁

国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 21 20世纪下半叶美国城市更新中的角色关系变迁 The Evolution of Public-Private Partnership: American Downtown Redevelopment in the Second Half of the Twentieth Century 王兰 刘刚 前言 美国城市的中心城区更新（Renewal）和再开发（Redevelopment）是一个长期而痛苦 的过程。直到今天，衰败城市的政府官员和规划师们仍在为振兴城市中心区而努力。 城市更新源于1950年代联邦政府的城市更新计划（Urban Renewal Program），而由于这 个计划带来的种种负面结果，使得更新这个术语逐步被再开发所取代。就核心内容而 言，城市更新和再开发都是以振兴市中心的经济、保留和拓展税收来源、吸引更多中 高收入家庭为目标，以物质环境改造为途径的城市发展方式。 第二次世界大战之后，由于汽车的普及、充足且廉价的汽油、优惠的郊区购房政 策以及高速公路建设等综合条件，加之种族问题的推波助澜，美国郊区化现象日益明 显。中高收入家庭的外迁促使了工商企业的迁移，而这些企业提供的就业机会的外 迁，又造成了更多人口迁往郊区；这种恶性循环的结果是美国很多城市中心区的衰 落。整体人口的减少、少数族裔和低收入者的增加和集聚是中心区衰败的主要特征， 而同时伴随的是该区域的高犯罪率和高失业率。中心城区的物质形态改造被认为是解 决这些城市问题的有效手段，在过去50年被美国城市广泛采用。 美国城市更新和再开发的重要特征之一是公共部门和私人部门的各种团体之间复 杂多变的关系。在城市中心区建成环境改造中，参与者之间的不同角色和他们之间的 互动关系在很大程度上决定了项目的内容和结果，也决定了城市规划在项目中的功能 作用。文章首先回顾了美国城市中心的更新中，各种参与者围绕着资金、决策和利益 分配的责权关系在过去50年的大致变化情况。然后介绍美国学术界对城市更新潜在原 理进行揭示的三个主要理论，探讨城市更新中角色变化的动因。最后文章通过纽黑文 城市中心更新和纽约时代广场改造两个不同时期的案例，展现更新项目中利益相关参 与者之间的细节关系。 1 变化的角色关系 公共部门和私人部门的协作在城市更新项目中一直存在着，但他们之间的互动关 系、项目中的机制设置和过程中的资源成本分配都在不断地变化。Beauregard（1998）描 述了美国历史上应对不同的经济和政治力量而出现的四种合作关系：19到20世纪的赞 助人关系（公共部门从私人部门获得赞助，从而掌控地方选举）和支持人关系（私人部门 与公共部门签订 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，提供城市公共服务事务，并出资编制城市规划）；二战以后的再 摘要：中心城区的更新和再开发，是美国城市 应对郊区化和城市中心区衰败问题而采用的重 要解决方式。公共部门和私人部门的不同角色 和他们之间的互动，在很大程度上决定了城市 更新项目的内容和结果。本文首先回顾了20世 纪后半叶美国城市中心区的更新中，利益相关 参与者之间关系的变迁。然后介绍美国学术界 对城市更新潜在原理进行揭示的主要理论，探 讨角色变化的动因及其带来的结果。最后文章 通过纽黑文（New Heaven）城市中心更新和纽约 时代广场改造两个案例，展现更新项目中参与 者之间关系的细节。 Abstract: American downtown redevelopment in the second half of the twentieth century was marked by a significant and dynamic relationship between various entities in the public and private sectors. The paper describes the course of this relationship during this period, including shifts in respective public and private roles, the changing motivations of different actors, and the major forces motivating redevelopment. It is followed by an introduction of the existing theories explaining the relationships in redevelopment processes. The paper then provides evidence for the arguments using two primary examples of American cities. 关键词：城市更新；中心区再开发；公私合作 关系 Keywords: Urban Renewal； Downtown Redevelopment； Public-Private Partnership 作者：王兰， 美国伊利诺大学芝加哥校区，城市 规划与公共事务学院城市规划与政策系， 博士候选人 刘刚，同济大学建筑系博士候选人，美国 宾夕法尼亚大学 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 学院历史保护系访问 学者 22 国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 开发协作关系（以城市中心再开发为核心内容的公私合作）和一切 为增长（Growth for Any Reason）的协作关系（公私合作内容扩展 到更多城市公共服务，以非赢利的准政府机构和开发商的合作为 主要协作形式）。Alshuler和Luberoff（2003）从时间上将战后至今 进行了划分：1950到1960年代后期被称为大型项目建设的时代 （主要是大面积拆除贫民区，建设大型公共建筑或商业办公楼）， 1960年代中期到1970年代早期为转型期（以大型建设项目相对减 少，社区组织在开发决策过程中的作用增强为特征），1970年代 中期到2000年称为“不做有害事情”（Do No Harm）的时期（特征 是项目开发建设中尽量多地不损害社区的利益，力求实现多方平 衡）。这里我们将勾勒出二战后的50多年中，美国城市更新项目 中公私两个部门的各团体之间角色变迁的情况和动因，及其对项 目本身的影响。 二战以后，私人部门参与城市经济发展决策的最早方式是以 留在市中心的企业家所成立的团体作为载体。美国的城市中心区 更新开始于工业衰落相对早些的匹兹堡。1 9 4 3年，金融家 Richard King Mellon创建了商业委员会，参与战后匹兹堡的经济 发展，尤其是市中心的经济振兴。该委员会由当地企业和各大机 构的领导者组成，在一定程度上影响着地方政府的开发决策，决 定着中心区更新的高端的取向和品位，以及成本效益的分配。匹 兹堡的模式在1950年代被很多城市模仿。在这个时期，私人部 门在开发项目中的影响力相对有限，地方政府官员通过获得来自 联邦政府的外来资金，往往能够控制项目的基本导向。 联邦政府的资金主要通过城市更新计划（Urban Renewal Program）和联邦资助高速公路建设计划（Federal-Aid Highway Program）进入到城市更新项目中。城市更新计划是以帮助改善贫 民区居住状况为目标，但在现实操作中却远远偏离了这个政策最 初的愿望。计划要求针对贫民区或者是衰败地区进行改造。然 而，真正的贫民窟却因为基础条件差、改造成本高、难以收回成 本等原因，通常并不能够成功吸引私人开发商投资。因此，地方 政府难以在那些最衰败的地区启动更新项目，而只能挑选那些存 在一定的衰败并因此而符合联邦政府的资金援助要求，同时又能 够吸引开发商的地块。通过联邦政府的资金，城市政府进行拆 迁、平整土地，然后通过私人投资开发将过去的贫民居住区替换 为办公、商业和其他娱乐设施。在这类项目的前期投入中，城市 政府支付成本的1/3，而联邦政府支付剩下的2/3。美国城市更新 中另一个来自联邦政府的重要资金是高速公路建设计划。最初的 高速公路系统规划避开了主要城市的建成区，而市长和市中心商 业机构的代表们却通过努力，说服国家议会将州际高速公路建设 和城市中心区改造联系在了一起。1956年的联邦政府资助高速 公路法案为总共4.1万英里的高速公路提供了建设资金，其中6 100英里是在城市市区。这些高速公路的建设帮助城市拆除了大 量在规划线路上的贫民窟，成为市中心重建的重要方式。高速公 路建设项目成本的90%是联邦政府的资金，10%是州政府的资 金，城市政府基本不承担任何成本。 在联邦政府资助年代的大型城市更新项目中，公共部门的官 员（主要是市长）一般是项目的发起人和主要管理控制者，而以企 业为主导的私人部门承担的是重要的支持角色。在这样的资金机 制和关系模式之下，加之领导阶层对现代城市就是没有贫民窟的 城市的片面理解（“没有贫民窟的现代城市”是这种模式的宣传口 号），使得当时的城市更新的基本策略是：整体拆迁那些被认为 是衰落的居住区，取而代之崭新的用地性质和空间模式。大量社 区（主要是少数族裔）住宅被拆迁，居民被重新安置，而补偿金却 并不足够。这种横扫过去一切的拆除重建方式，造成了传统社区 邻里网络的消失，被拆迁安置居民生活上的不便，种族矛盾激 化、犯罪率增加等社会问题，受到了广泛的批评。 到1960年代后期，中产阶级发起的非政府组织抵抗城市更新 活动，加之城市中的种族骚乱，终于使这种彻底拆除重建的城市 更新方式得以遏制。地方组织逐渐建立起来，让更多的声音能够 在城市再开发的决策过程中得到体现。被开发地块的原住居民、 社区组织和环境保护等非政府机构，为保护生态环境、城市公共 设施和原有的社会网络而组织在一起，通过各种方式抵抗更新， 或更多地参与到规划决策过程中。 面对城市更新带来的种种负面结果和自下而上的压力，联邦 政府大幅减少城市更新方面的投资，并采用新的资金提供方式。 联邦政府设计应用了新的政策来促进私人资金在城市建设中的投 入，例如城市发展行动基金（Urban Development Action Grant）。 它是在1977年由卡特总统启动，作为利用纯公共资金调动私人 投资的范例。这个基金在城市更新计划被终止的三年后投入使 用，城市每年将为得到该基金竞标四次。作为最高管理部门的住 房和城市发展署，将以市场可行性以及项目中公共投资和私人投 资的比例，来决定是否资助该城市的更新计划。这个以市场为基 础的鼓励政策，促使地方政府官员重新调整与私人开发商之间的 关系，从过去几十年在再开发中的管理和提供规则的角色，转变 为不得不尽力组建公共部门和私人部门的合作以竞争来自联邦政 府的资金。城市发展行动基金被认为在很大程度上促进了城市政 府的企业化，并长久地改变了公共开发的地方运作方式。地方政 府同时开拓了多种融资方式，除了传统的资金方式如公共工程资 金的划拨外，还有新的资金来源，如通过税收优惠、税收增值区 和低利息贷款鼓励私人投资。在这个时期，来自联邦政府的资金 已经无法承担再开发项目的主要成本，而城市政府难以依赖常规 税收进行城市再开发，来自私人部门的资金越来越重要。大型城 市再开发项目相对减少，但仍在继续。 经过1970年代城市更新的低潮，1980年代到现在，城市中 心区的再开发再次成为城市发展的重点，尤其是大城市。经济全 球化改变着大城市的发展方式。全球城，不仅是学术界的一个描 王兰 刘刚 国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 23 述某种城市的概念，更成为很多城市竞相追求的目标。这些城市 的产业结构基本上从以工业为主导转变为依赖新兴的高附加值产 业，例如金融、保险、房地产、文化娱乐和旅游业。城市空间作 为经济活动的载体，需要重新建设以适应新的经济部门对空间的 要求。新的经济机会促进了这段时期美国商业房地产市场的兴 旺。政府官员因而发展了新的合作关系，计划实施许多雄心勃勃 的开发项目。他们主要以区位条件优越的公共土地为筹码，以和 私人开发商签订分享金融风险的文件为开发形式，推进城市中心 区再开发项目的实施。著名案例是巴尔的摩的内港、匹兹堡的黄 金三角、纽约时代广场改建等城市再开发项目。联邦政府进一步 退出城市开发项目，基本不再给予城市政府直接拨款，而是要求 城市政府通过贷款实施有风险的项目。城市政府逐步采用商业方 式代替曾经的纯政治运作，使用商界的语言制定合作计划，按照 市场规则安排稀缺的公共资金；例如应用“资产管理”（Asset Management）来安排公共资产出售给私人部门后的所得。政府官 员学习挑选可以合作的私人开发商以及如何与他们进行商谈，尝 试创新很多非财政的鼓励方式。同时，地方政府建立基于项目的 公共开发公司或再开发机构，任用熟悉商业操作的领导来管理， 委托专业人员进行项目分析、开发商评估、开发成本核算以及代 表公众与私人开发商进行商谈等。 公共部门企业化的模式在1980年代得到广泛的认可和应用。 美国城市中公私之间的关系日益趋近于理论上Brook（1984）定义 的公私合作关系：一个基于 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 的、正式的对于一个特定任务的 联合决策。Sagalyn（2007）总结了城市开发中，成功的公私合作 关系具有的三个主要特点：（1）合作者之间是协作而不是指导的 关系，因为他们之间存在着利益分配；（2）双方之间将签署正规 的合同来界定如何分享金融收益，如何承担各种风险和社会责 任；（3）双方针对销售市场进行商业运作和安排，并且在项目完 成后仍然持续保持对项目的持续管理。 公私合作模式挑战了公共部门对于房地产市场的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 和干涉 机制。在传统方式下，政府官员主导和促进开发项目，基于没有 开发商参与的综合规划，通过竞标来出售公共拥有的土地。而公 私合作模式是基于离散的各自不同的项目本身，将开发商邀请到 规划的过程中，将私人部门放在了和公共部门官员讨价还价的同 一桌面上。在这样的模式下，常规规划部门往往被边缘化，再开 发机构和城市开发公司通常主导着项目。规划从原来的规范开发 转变为促进开发，很多城市包括波士顿和芝加哥都将发展和规划 两个功能合并在了一个政府部门中。公私合作模式彻底改变了传 统规划提供规范、实施管理的角色，规划必须尝试着在促进公私 合作的前提下实现规划构想。 2 角色关系的理论探讨 在城市政治研究领域中，美国学者发展了很多理论用于解释 各级政府之间、政府和其他利益相关者之间的内在关系和行为原 则。在这里，我们基本按照Alshuler和Luberoff的分类 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 ，着 重讨论三种在城市更新和再开发中应用较多的理论。 （1）多元主义（Pluralism） 该理论认为地方事务不是精英主导的，决定权广泛分配在 众多城市利益相关参与者之中。1961年，Robert A. Dahl出版了 《谁管治？一个美国城市的民主和权力》（W h o G o v e r n s ? Democracy and Power in an American City），这本关于纽黑文的 研究是这个流派的重要著作。Dahl对纽黑文正式和非正式的政 治结构进行研究后提出，对城市发展决策起作用的政治影响力 是广泛分布的，且在不同政治领域之间存在不平衡。在政府最 小化和民主深化的情况下，城市的发展受到离散的多方政治力 量的影响。Dahl主要反驳了当时美国政治学界持有的观点，即 认为政府是由单一的少数的拥有权力的精英所把持，他指出决 策过程中有很多不同的精英参与其中，相互争辩又相互妥协。 Dual在书中将这些参与者的联合体称为“以执行为中心的联盟” （Executive-Centered Coalition）。多元主义实证地分析了当时除 地方政府之外，主要是商业和大学医院这样的非赢利机构构成 了城市再开发的重要主体。 （2）公共选择理论（Public Choice Theory） 公共选择理论认为投票人、政治家和政府官员等都是具有个 人利益的主体，主要研究他们在社会框架下的互动情况。该理论 的前提假设是观察到的政治模式反映了行为个体对利益的理性追 求。根据对个人利益和集体利益之间关系的不同观点，Alshuler 和Luberoff将这个理论分为了硬和软两个分支。 硬公共选择的代表著作是Mancer Olson在1965年出版的《集 体行动的逻辑》（The Logic of Collective Action）。与软公共选择 理论家最大的区别是，Olson在个人理性和集体理性之间划分了 清晰的界限，并认为基本上两者之间是对立的。他以议会作为研 究对象，分析了公共项目决策中的重要要素。他指出，项目决策 往往使得少数人获得大部分的利益，而成本却是由大范围的很多 人承担；同时，类似议员这样的决策者主要关注的是加强其自身 的政治基础，而不是项目本身的经济效益。硬公共选择理论的不 足之处在于它没有对社会活动作出解释，例如环境主义者组建的 社会组织并不是追求狭隘的个人利益，而是以公共利益为其主要 的行为目标。软公共选择理论认为，在集体利益和集体中的个人 利益之间存在着基本的和谐。这个理论的代表著作是1981年Paul Peterson的《城市的局限》（City Limits）。他认为，地方政府官员 和公共事务领导者不仅仅是谋取他们的个体权益，而是存在着一 个追求行政区整体利益的共同基础，他们之间的协作大于矛盾。 20世纪下半叶美国城市更新的角色关系变迁 24 国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 （3）政体理论（Regime Theory） 政体理论关注私人部门的作用，融合了公共选择理论和多元 主义的要素，目前被广泛应用于城市再开发内部关系的研究，分 析围绕地方政府的各种力量联合。这个理论的三个代表著作分别 是1983年Norman Fainstein和Susan Fainstein编辑的《重构城市： 城市再开发的政治经济学》（Restructuring the City: The Political Economy of Urban Redevelopment），1987年John Logan和Harvey Molotch的《城市财富：空间政治经济学》（Urban Fortunes: The Political Economy of Place），以及1989年Clarence Stone的《政体 政治：1946到1988年亚特兰大的管治》（Regime Po l i t i c s : Governing Atlanta 1946-1988）。他们都致力于研究城市范围内 精英之间的关系和结构，并以此分析城市发展的动力机制。 Fainstein夫妇第一次将“政体”这个词引入城市政治学领域， 将其定义为被选举出的拥有权力的政府官员和其他高层管理者之 间的圈子，它对城市政策具有决定权，而同时很大程度上受到城 市选举力量的影响和制约。他们分析了历史上商业战略和政府政 策的多轮变化，界定了影响着城市更新政策的制定和实施的不同 政体。他们提出，1950年代联邦政府的城市更新政策导致了指 示型政体（Directive Regimes）的出现，特点是联邦政府财政支持 的大尺度的再开发项目；1960年代的民权运动和种族骚乱产生 了让步型政体（Concessionary Regimes），这种政体愿意为了社会 稳定作出让步并支付主要成本；1970年代衍生出保守型政体 （Conserving Regimes），这是由于社会底层阶级的影响力减退， 资本所有者的利益重新受到重视。这些不同的政体决定了他们制 定和实施城市更新规划的不同方式和取向。 Logan和Molotch的著作主要在两个方面对城市更新研究作出 重大贡献：一个是“交换价值”（Exchange Value）和“使用价值” （Use Value）概念；一个是“增长机器”（Growth Machines）的概 念。基于将城市空间视为商品的前提，他们通过交换价值和使用 价值之间的错位关系来解释城市开发过程中的矛盾。交换价值是 城市土地和空间的所有者通过市场获得的租金或出让金等经济利 益；使用价值是居民或租户在使用城市空间中体现出的价值，包 括多元的社会互动、舒适的生活活动场所、健康的生态系统。在 城市的房地产市场中，那些直接参与到城市空间商业交易获得利 益的人，被称为“空间企业家”（Place Entrepreneurs），他们希望 通过城市空间的置换获得利益，看到的是土地的交换价值，空间 所能产生价值的能力。而那些真正使用空间的人关注的是土地本 身的使用价值，空间所提供的活动平台和社会互动。城市再开发 的矛盾本质是这两类人之间的矛盾，是交换价值和使用价值之间 的冲突。追求交换利益者所集合成的联合体被称为增长机器。 Logan和Molotch提出，增长机器是以土地为基础的精英的联合 体，由空间的经济利益联系在一起，促使城市政治按照他们所追 求的经济扩展和财富积累的方向发展。增长机器理论和交换价 值-使用价值矛盾论揭示了城市再开发中的经济动力。 Stone的著作引起了政体理论研究的热潮。他对亚特兰大 1946年到1988年40多年间的地方政治进行考察，详细分析了城 市管治联合体的内部变化情况。他将政体定义为：公共部门和私 人部门非正式但稳定持续的联合在一起、对城市发展作出决策的 团体。他指出，地方的商业和政治联合体将帮助领导者更好地追 求他们的目标，远比没有联合有效。与公共选择理论不同， Stone对亚特兰大的研究没有刻意去区分公共利益和私人利益， 而是集中在地方利益这个概念之下。研究考察了城市各个利益主 体如何在漫长的时间轴上共同协作，如何加强他们之间的联系来 对抗外部的压力，实现共同目标。 政体理论以理性选择理论为基础，以个人选择是政治行为的 准则为前提假设，揭示了城市管理政治体制在城市发展中的角 色，解释了过程中的矛盾和协作，以及其中的制度缺陷。政体理 论被广泛应用于分析城市再开发项目，例如纽约（Sites 2003, Fainstein 2001），伦敦（Fainstein, 2001），芝加哥（Rast, 1999）和 西雅图（Gibson, 2004）。近期，政体理论结合全球化相关城市理 论，进一步研究了城市政治和社区行为在开发中受到的全球化影 响，尤其是在全球城中的中心区开发中。全球和地方力量的互动 被认为是城市中心区开发的新的动力机制。跨国开发商和投资商 成为新的参与者，并在一定程度上试图改变着开发的游戏规则。 3 两个案例 下面通过纽黑文城市中心更新和纽约时代广场改造两个案 例，分别揭示1950到1980年、1980年之后的城市更新项目中， 公共部门和私人部门之间围绕资金、决策权和利益分配的不同责 权关系。 纽黑文座落在纽约城东面80英里处，是耶鲁大学的所在地， 一个仅仅拥有15万人的城市。但在1950和1960年代，纽黑文在制 定地方政策扭转城市衰败、重建城市中心区方面成为美国城市的 先锋，是美国更新速度和力度非常大的城市之一。市长Richard Lee在1954年1月1日就职，从此开始了他快速重建纽黑文城市中 心区的历程。在Lee的执政时代，纽黑文的市中心存在着大量的 贫民区，因此消除贫民窟和再开发活动吸引了他的注意力和热 情。那时盛行的城市建设指导思想是现代城市理论。市长相信， 物质环境的美化可以缓解城市中心区的衰退。解决问题的重要方 式是拆除贫民窟，建设有效运行的市政设施和道路、公园系统和 林荫道、大型公共建筑设施。改造建成环境被认为可以改变整个 城市的社会生活。良好的物质环境将增加城市的舒适度，优化投 资环境，激发市民的责任感、自豪感和认同感。因此将纽黑文建 设成为一个没有贫民窟的现代城市是市长Lee的执政目标。纽黑 文在当时被认为成功遏制了城市衰败，成为美国城市学习的样 本，直到1967年的城市骚乱才对这种城市更新提出质疑。 王兰 刘刚 国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 25 在当时的指导思想下，规划过程往往是少数城市精英主导， 甚至主要是个别领导的观点想法，缺乏普通大众的参与。主要的 参与者是技术精英、政府官员、银行家和留在城市中心区的商 人。城市再开发是自上而下的专业技术统治的规划方案，没有考 虑公众的关注点、品位和价值观。城市中心区的改造范本是大量 贫民窟被推倒，取而代之以高层办公建筑或奢华的公寓楼。纽黑 文的城市更新规划主要由耶鲁大学Maurice Rotival教授主持的团 队编制。规划大量地拆除那些能够获得联邦政府资助而同时能够 吸引私人开发商的街区。通过审批的典型项目是大型的用地功能 单一的并与周边环境脱离的开发项目。规划成为企业化导向的市 长和技术型官僚，通过使用联邦政府的资金，以重振市中心的经 济为目标，彻底改造城市的手段。这种类型的城市更新的成果是 显见的，大量被领导阶层认为衰败的城市社区从地平线上消失， 大体块的商业办公建筑拔地而起，成为城市中心的地标。但这一 模式对原有社区网络的破坏和对城市贫民生活质量实质上的降 低，被认为是1960年代城市骚乱的潜在原因之一。 市长Lee和他的追随者在实践中为推进政策的执行而调整政 府结构和行为方式。Lee主要通过两个机构宣传和实施他的城市 更新战略：市民行动委员会（Citizens Action Commission）和再 开发署（Redevelopment Agency）。这两个机构都由市长主导，因 此市长赞成的城市再开发项目可以跳过常规的政府机构和程序。 例如，正规独立的规划机构和委员会——区划上诉部门——有时 候不得不屈从于市长关于再开发项目的决定。同时，市长Lee和 联邦政府官员的良好关系，使得他能够得到来自上级政府的外部 资金，从而超脱地方政府的常规政治程序。 在1960年代中后期，少数族裔人口的增长，民权运动的风起 云涌以及城市种族骚乱，对Lee的城市更新模式提出了挑战。 1967年到1974年的纽黑文被称为多元的斗争时代，政府试图通 过各种方式保持社会稳定；例如通过对再开发机构的改良，让市 民参与到项目规划开发的过程。联邦政府1974年的住房和社区 发展法案通过之后，许多新的政治团体开始建立，代表了更多的 声音。从1975到1980年，纽黑文的政府机构、私人企业和社会 团体之间的关系更加不稳定和碎片化。在这个时期，地方政府的 目标是通过一系列的政策，建立一个有利于私人投资和财富积累 的环境，而留给城市贫民的公共资源仍然很少。纽黑文式的城市 更新暂告段落。 1980年后，很多城市，尤其是大城市，获得了由全球化带来 的新的发展机会。在被称为全球城或在追求成为全球城的城市 中，城市中心成为新型经济的载体，中心区的混合使用开发正在 成为比较受欢迎的空间重组方式之一。政府官员将再开发视为城 市收入的新资源，而且也是城市财政复兴的具体可见的表现方 式。在被Sassen定义的世界三大全球城之一的纽约，时代广场的 改造成为1980年之后城市中心更新的经典案例。时代广场在改 造之初也遭遇了公共部门资金缺乏，项目难以实施的情况。而在 1990年代，时代广场最终在公共部门和私人部门的共同努力下 得以建成。在改造过程中，城市政府设计和实施了多种公私合作 的方式，力求迎合私人投资。公共部门的角色变得更加像公共的 开发商，为开发城市所拥有的土地与开发商进行详细的商议，通 过开发权限和其他优惠手段，获得更多的商业回报或更多的公共 设施建设。 具有特定权限的准公共机构的设立或引入到项目中，以保证 项目的实施，是这个时期城市再开发公私合作的重要特点。作为 创建于1966年的非营利机构，纽约市公共开发公司是城市主要 的房地产开发实体。这个公司有着从城市政府获得土地的特定权 力，不需要通过竞标或拍卖的方式。不过尽管该公司是领导时代 广场的改造计划的首选，它却并不具有足够的经验和资质去完成 这个项目。因而，一个州政府一级的机构——纽约州城市开发公 司——进入项目规划开发的程序。这个机构具有独特的权力，即 可作为土地拥有者对已经规范化的税收政策提出商讨意见，可以 通过强制力量去征收土地，也可以超越地方的土地使用规范。最 终，这个州一级的准公共开发公司，帮助时代广场的42号地块 获得了远远超过当时地方区划规定的容积率。 在这个时期的公私合作中，地方政府希望通过新的公私合作 实现更多的平衡，设计更多的激励方式以吸引私人投资。例如地 方营销的方式；著名的迪斯尼公司在时代广场的转型过程中发挥 了重要的作用。这个公司在衰败地区的出现，对其他开发商而言 就意味着传递出城市政府将大力开发该区域的信号。地方政府还 通过各种方式实现各方利益集团的协作。例如，时代广场项目 中，政府官员承诺保留地块中央的具有历史意义的剧院，从而获 得历史保护主义者、文化团体和艺术家的支持。同时，城市政府 尝试通过私人投资实现公共基础设施的建设。例如时代广场改造 项目成功地通过7 500万的政府投资带动了25亿元的私人投资，不 仅开发了该地块，还为周边的地铁改建和街景改造提供了资金。 4 结语 回望过去半个世纪美国城市的中心区更新历程，可以说它是 一个关于公共部门的官员如何和私人部门联合，为振兴市中心与 城市衰败及郊区化做斗争的故事；而本质上它是一个关于各种团 体如何通过有限资源的分配来实现自己的既定目标，决定城市中 心区未来的故事。各种不同的参与者有着自己的动机和构想：市 长希望开发项目能够成为新的城市地标，成为政绩；并且希望通 过尽量少的公共资金吸引尽量多的私人投资。开发投资商希望得 到各种优惠政策从而减少成本，获得更多的利益。社区居民希望 开发项目能够提供更多的公共服务设施或就业机会，并希望自己 能够参与决策过程并影响决策结果。城市规划师希望开发商提交 的方案能够满足区划和其他规划法规的要求，照顾到长远的利益 20世纪下半叶美国城市更新的角色关系变迁 26 国际城市规划 2007 Vol.22, No.4 和城市更大范围内的利益，但往往规划师的愿望会对经济和政治 目标做出妥协。 整个50年中，相关利益参与者的基本行为原则并未改变，改 变的是各种权限在这些参与者之间的平衡。这些变化表现在城市 机构设置、资金分配和政治权限等各个方面。在开发过程中，各 种利益团体以政府部门结构、政策法规、权限界定为行为框架， 被内在和外在多种要素决定着。例如前面讨论的地方政府创新设 置非赢利的准政府机构保证项目的实施；联邦政府资助这样的外 部资金使得地方政府跳出当地的政治约束；公共资金的短缺迫使 地方政府邀请私人开发商更多地进入决策程序。公共部门与私人 部门之间的这些关系变化对城市规划提出新的挑战。规划逐步由 过去规范和引导城市发展，变为促进城市开发的手段。规划部门 面对着更加多重的政治和文化力量，它们左右着项目的规划和实 施。规划师需要更多更好地理解私人部门的市场操作方式，在各 种复杂关系中寻找实现规划构想的途径。 感谢文章写作过程中，张庭伟教授、Brent D. 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