长江流域水污染的现状以及相关立法建议和完善

作者简介: 霍尚涛 (1981- ) 女, 昆明理工大学环境资源保护法硕士研究生, 研究方向: 环境侵权; 陆志明, 男, 昆明理工大学硕士生导师, 副教授。 长江流域水污染的现状以及相关立法建议和完善 昆明理工大学 法学院　霍尚涛　 陆志明 [摘　要 ]最新的调查监测表明, 尽管长江流域总体水质尚可, 但干流及一些较大支流岸边水域污染严重, 湖泊富营养 化突出, 水污染事故频繁, 污染有向城市下游转移的趋势。专家坦言: 长江流域水污染发展的趋势还未得到有效遏制。 虽然近几年国家加大对水污染的治理力度, 流域各省市也相应了一些水资源保护措施。但由于立法和监管工作滞后, 水污染治理投入不足, 长江水环境恶化未得到根本的好转, 流域水污染呈发展趋势已是不争的事实。为此, 专家呼吁针 对长江水污染状况, 除采取治污措施外, 更重要的是要重视利用立法和加强监管等预防性措施, 以保护长江的水资源。 本文通过对长江流域水污染的分析, 结合实际, 认为制定统一立法有其现实的合理性, 并对立法的可操作性进行了一 些初步分析。 [关键词 ]长江流域　水污染　加强监管　统一立法　可操作性 　　长江, 是世界第三大河、亚洲第一大河, 养育了沿江近 4 亿 中华儿女, 实现南水北调后更将惠及 8 亿人口。然而, 这条中华 民族赖以生存的母亲河受到越来越严重的污染。据统计, 到 2003 年, 长江流域的工业废水和城市污水年排放量已高达 250 多亿吨, 其中 90% 未经处理直接排入长江, 沿江 500 多座城市的 饮用水供给受到威胁。在日前于北京召开的“保护长江万里行” 活动情况通报会上, 国家环保总局副局长汪纪戎指出, 长江有三 个“三分之一”- - 水资源占全国三分之一、沿岸城市数量占全 国三分之一、污水排放量也占全国三分之一, 长江流域的污水处 理率仅 10% 左右, 低于全国平均水平。 全国政协委员、中国发展研究院院长艾丰去年对长江水环 境进行了深入考察。他发现, 长江的污染程度已远远超出人们想 象, 而且正面临 6 大危机: 森林覆盖率下降, 植被遭破坏, 泥沙含 量增加, 生态环境急剧恶化; 枯水期不断提前; 水质严重恶化, 危 及城市饮用水; 物种受到威胁, 中华鲟等珍稀水生物面临灭绝; 固体废物污染严重, 威胁水闸与电厂安全; 湿地面积日益缩减, 水的天然自洁功能日益丧失。他忧心忡忡地说, 如果不及时加以 保护, 10 年内长江就可能变成第二条黄河。 一、长江流域水污染现状 目前, 长江流域大部分城市与地区的淡水资源供给已受到 水质恶化和水域生态系统破坏的威胁, 水环境质量不断恶化, 导 致了水域生态功能退化, 可利用水源的进一步减少和水资源供 需矛盾的加剧。据统计, 长江流域目前的污水排放量已由 80 年 代初期的 127 亿m 3öa 增加到 150 亿m 3öa, 约占全国污水排放量 的40% 左右, 城市污水处理率低, 大量未经处理的污水排入各种 水体, 引起长江流域水环境不同程度的污染。一份环评报告显 示: 1999 年长江劣于3 类水标准河长占总评价河长的2018% , 而 2000 年长江劣于3 类水标准河长已达到26% , 比1999 年增加约 5%。 具体来说, 表现以下几个方面: (1) 长江干流污染较轻, 水质总体上基本良好, 但干流城市 江段污染较为严重。长江干流污染趋势是下游重于中游, 中游重 于上游。在上海、南京、武汉、重庆、镇江、岳阳、宜昌等干流城市 江段因污水排放形成的岸边污染带已有 500km , 污染带的宽度 达20- 1700m。在长江三峡库区干流江段, 因城市污水排放形成 10 余公里超标的岸边污染带, 其污染程度由重庆至下游逐步减 轻。大江截流后库区水环境质量总体上未发生明显变化。但应引 起重视的是库区城市和船舶倾倒的固体废弃物污染极为严重, 既破坏了峡区优美的景观, 又危害沿岸人民的生活与健康, 并且 直接影响三峡工程的正常施工和葛州坝电厂的安全运行, 造成 重大的经济损失。 (2)长江流域的许多支流污染极为严重, 如在四川省的沱江 与湖北省的汉江下游有机与富营养化污染已波及全江段。1992 年和今年的2- 3 月份, 汉江下游240 公里干流河段, 因沿江排放 的生活污水与工业废水, 致使水体硅藻疯长, 河水突然变为黄褐 色, 使沿江人民饮水困难。汉口水厂制水成本增加, 供水量显著 降低, 不仅影响市民用水, 并且直接产生百万元的经济损失。 (3)长江船舶等流动源的污染。根据长江水系客运船舶载 客情况估算, 船舶每天产生垃圾污染量约177t 至236t, 平均每年 约 715 万多 t, 葛洲坝电厂上游成片厚实的漂浮物, 上边甚至可 行人而不沉, 已严重影响电厂正常运行。治理船舶垃圾污染已成 为全面治理长江水域污染亟待解决的首要问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。 长江船舶垃圾日趋严重的原因, 首先是港口接收处理设施 贫乏, 垃圾处理能力严重不足, 其次是垃圾袋装化难于推广, 法 规不健全, 管理手段不强, 最近交通部、建设部、国家环保局等五 部委已颁布防止船舶垃圾污染长江水域管理规定, 但相应监督 管理手段仍待加强。 (4)长江流域水环境污染不仅直接影响社会经济发展, 同时 对水生生物带来重大的危害。湘江的污染已引起鱼类资源减少。 80 年代调查指出, 湘江香炉山鱼类产卵场萎缩了近 70 km , 鱼苗 产量比 50 年代减少了近 30 倍, 鱼产量由 50 年代的 1000 万斤降 低到500 万斤。湘江的污径比为3112% , 约为长江的215 倍。虽 然长江干流污染比湘江轻, 污染对鱼类资源影响未进行系统研 究, 但对水生生物已有明显影响。如万县市万源造纸厂的污水排 放使长江正常的原生动物群落有 70% 的种类受到损伤; 因汞矿 开发不合理及其“三废”的排放致使长江个别江段鱼类受汞污染 影响严重, 鱼体汞含量较高, 甚至超过我国食品卫生允许的范 围; 长江下游干流江段岸边污染带的水质污染能诱导鱼类染色 体受损。 (5)此外, 长江中、下游浅水湖群面临着污染、淤积及开发利 用不合理的迫胁, 生态环境问题尤为突出。长江流域水域面积约 80000km 2, 占全国水域面积的4518%。长江中、下游湖泊面积有 21000 km 2, 大于 015 km 2 以上的湖泊有 4000 多个, 其中包括我 国著名的五大淡水湖泊, 是我国淡水湖泊最为集中的地区, 也是 我国重要的经济发展区。我国湖泊属贫营养型的占516% , 中营 养型的占4414% , 富营养型的占50%。长江中、下游的湖泊也不 例外, 半数以上的湖泊已受到不同程度的富营养化污染, 尤以城 郊湖泊受害最重。“九五”期间重点治理的太湖、巢湖及滇池就是 污染严重的典型湖泊。我国约有25% 的饮用水源利用湖泊, 且这 些湖泊多在城郊, 水源的富营养化、藻毒素及有机微污染相当严 重, 许多湖泊已失去饮用水源的功能, 长江三角洲的上海因淀山 湖污染而产生严重的“水荒”, 守着丰富的水源而喊“渴”。 二、长江水污染源头何在 导致长江水环境严重污染主要有以下几方面的原因: (1)上世纪 60、70、80 年代兴建的一大批工业企业项目多数 成为排污大户; 企业自我约束机制缺失, 违法排污行为突出; (2) 产业结构调整滞后, 结构性污染问题突出, 一些地方盲 目投资、低水平重复建设现象严重, 高污染、高能耗、低效益的原 —381— 科技信息 博士·专家论坛 2006 年第 3 期 材料生产加工项目占相当大的比例; (3)基础设施建设严重滞后, 绝大多数区县和重点场镇未建 污水处理厂和垃圾处理厂; (4)科学的决策机制还未完全建立, 环境影响评价作为发展 规划和建设项目的前置审批条件近期才开始施行; (5) 法制不健全, 有法难依的问题远远没有得到解决, 守法 成本高、违法成本低的问题突出, 致使一些排污者无视法律公然 超标排污, 甚至屡查屡犯; (6) 体制不顺, 环境监督管理难于到位, 目前仍有不少的县 (市、区)没有独立的环保机构和监察队伍, 另有许多的县级环保 机构属于事业单位, 不具备环境执法的主体资格。 (7) 群众环境意识不高, 对水资源、水土流失和生态破坏的 危机认识不足。出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏 等种种不良现象。 三、长江流域水污染问题对策建议 为此, 专家们呼吁长江流域污染防治刻不容缓。 首先, 建议国家相关部门和沿江各省市共同携手, 尊重和运 用生态规律, 建立“资源利用—绿色产品—资源再生”的封闭式 流程循环经济理念, 打破地域行政区划, 根据不同地区与流域人 口、资源、经济、环境容量, 走科技含量高、经济效益好、水资源消 耗低、环境污染少的新型产业, 对大规模的经济开发活动应进行 战略环境影响评价。 其次, 环境保护, 立法先行。急需制订适合长江流域特点、贯 彻预防为主、防治结合原则的流域水资源保护政策法规, 通过法 制保障流域水资源保护工作。 具体的做法包括: (一)建议制定《长江法》。学者们认为目前长江在水资源管 理、水污染控制等方面缺乏统一计划、调度和控制, 建议学习美 国田纳西流域管理的经验, 制定专门针对长江的流域管理法, 对 长江流域实行流域一体化的控制。他们认为, 强化对流域的统一 规划和监督管理, 是加强流域生态环境保护、水资源利用和防止 流域环境质量恶化的必然要求。 (二)全国人大常委会于 2002 年通过了水法的修正案, 强化 了重要江河湖泊流域管理机构的地位和作用, 确立了流域综合 规划的法律地位, 赋予流域管理机构对流域水资源依法进行统 一监督管理的权力。水法的修改已经为流域管理提供了必要的 法律依据, 但是, 修改后水法的实施还需要做很多事情, 建立完 善的流域管理体制还需要时间, 还需要不断的探索和实践。考虑 到像长江这样流域广阔的大河, 其管理目标和涉及的因素远远 比美国田纳西等河流要复杂的多, 实行一体化管理控制的模式 需要非常慎重。因此, 专家们建议国务院及其有关主管部门尽快 抓紧落实水法有关流域管理的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 和措施, 在实施过程中认真 摸索和总结经验, 再根据管理工作的实际需要, 有针对性地制定 专门行政法规或者起草法律案。 (三) 同时评价、修订并完善现有与流域综合管理相关的法 律法规, 以减少各法律关于流域管理内容上相互冲突的地方, 从 立法上保障流域综合管理的贯彻实施。这些法律法规包括《环境 保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、 《渔业法》、《河道管理条例》、《自然保护区管理条例》等。 (四)他们还建议将长江流域水资源保护立法作为国家有关 部门的一项重要工作。同时制订长江取水许可水质管理实施细 则和入江排污口管理办法等配套法规。 再次, 专家们建议政府部门还可以参照欧美等发达国家的 成功做法, 积极探索建立区域环境监管机制, 加强对重点区域、 流域的环境监察, 协调跨区域、流域的环境问题, 履行环保职能。 同时对广大人民群众进行环境保护的宣传工作, 加大环境保护 的力度, 使保护长江水资源成为一个全民性的运动。 四、制定流域统一立法之我见 (一)制定长江流域统一立法有其理论和现实的合理性 1、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求 加强对水资源保护的统一管理。这一点我们也从以上的论证中 可以看的出来。 2、长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其 进行统一管理 长江流域水资源首先是一种公共资源, 它具有公共资源的 一般属性, 如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互 依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品, 对水资源的使 用, 必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的 公共资源的分散管理, 将产生破坏性竞争。 其次, 长江流域水资源保护又有着自身的特点, 它作为一种 流域资源, 既是一种环境资源又是一种经济资源, 具有生态系统 的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征, 而无论是对流域 水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面, 长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围, 由不同的 主体分别行使管理权; 另一方面, 长江流域生态系统并不因为行 政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺 位, 加之水资源的多重使用价值, 使得地方利益、部门利益、个体 利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑, 使用水资源 的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 似乎 得到了解决, 但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的 限制, 其结果只能是整个流域水资源保护的失范, 最终导致流域 水资源的污染和破坏。 3、制定统一长江流域水资源保护立法的法律基础。 长江作为跨省界的河流, 单靠地方立法仍无法突破条块的 限制, 必须依赖全流域统 一立法。而且现在国家已经逐步加强 对跨省界流域水污染防治的监督管理, 制定统一的长江流域水 污染防治法律的条件已经具备。比如早在20 世纪70 年代开始, 我国就陆续成立了各大流域水资源保护管理机构, 开始了有组 织的流域水资源保护工作。伴随着流域水资源保护工作的开展, 流域水资源保护立法也提到了议事日程, 并作过有益的尝试。如 1985 年, 当时水利电力部、国家环境保护局就联合印发了《长江 水资源保护的若干意见》和《长江水环境监测管理办法》, 为长江 流域水资源保护提供了有力保障。随着我国淮河流域污染的日 益加剧, 1995 年国务院制定了 (淮河流域水污染防治暂行条 例) , 这是我国水事方面的第一部流域性行政法规, 它表明我国 在水保护方面从行政区域管理向流域管理的根本转变。之后, 在 松辽流域, 由吉林、黑龙江、辽宁、内蒙古四省 (自治区) 联合会 签, 发布了《松辽流域水污染防治暂行办法》, 对松辽流域的水污 染防治进行了协议规定。这些流域性法规的颁布实施都对各自 流域的水资源保护起到了巨大促进作用。 同时, 其他水事活动的专项立法也有所发展。如2001 年, 根 据长江河道采砂影响河势和防洪、航运等问题, 国务院制定了 《长江河道采砂管理条例》。从立法形式上来说, 其他流域水资源 保护和长江流域其他水事活动的专项立法对长江流域水资源保 护专项立法提供了经验和借鉴。 4、国外的立法经验证明了流域立法的可行性 放眼世界, 国外流域管理的一个鲜明特点就是注重流域立 法, 世界各国都把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提, 其中针对一个流域的立法十分普遍。如加拿大、澳大利亚不仅出 台水法, 还为重要河流出台流域管理法。这些流域法律的出台, 对一个流域的治理、开发和保护产生了很好的效果。 综上所述, 水是人类的生命之源, 中国只有一条长江, 江河 衰, 民族何以兴? 要加快长江流域治理开发步伐, 维护正常的水 管理秩序, 保护好长江水资源, 迫切需要在现有《水法》法律的基 础上, 针对长江的特点和特殊问题, 制定一部统一的《长江法》, —481— 科技信息 博士·专家论坛 2006 年第 3 期 规范涉水行为, 加强统一管理, 优化水资源配置, 使水行政管理 法制化、程序化, 从而维护健康长江、促进人水和谐, 为子孙后代 守住一条清澈的母亲河, 让长江永远成为一条奔腾不息的绿色 江河。 (二) 建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保 护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、内外部的协调 性以及现实的可操作性。 首先, 要协调水资源的经济功能和生态功能 水资源既是自然资源, 同时又是战略资源, 是生态中最活跃 的要素, 它具有的经济功能和生态功能密不可分。水资源保护除 与水资源的合理开发利用有密切关系外, 与社会经济发展的其 他方面都有非常密切的联系, 并与其他资源的开发利用都有关 系。在水资源保护中, 最主要的是要根据水资源条件和其他资源 开发利用的状况, 合理配置水资源, 以水资源来决定产业结构和 社会功能布局, 以避免缺水地区水资源开发利用超过水资源承 载力, 造成水资源的破坏; 其次要对用水过程进行限制, 只有排 水不会造成河流、地下等水体生态破坏, 才可准许用水; 再次, 对 已经造成污染的水体, 采取综合措施进行治理。因此制定水资源 保护立法首先要解决的是水资源合理调配, 充分考虑生态用水 的需要, 其次才是考虑用水过程中水污染物的控制。因而, 流域 水资源保护立法应是水资源利用的综合立法, 是兼顾水资源生 态功能和经济功能的立法。 目前环境立法有很多是单个环境要素的立法, 但从环境的 定义来说, 是与人相对的其他方面——应是综合性的, 其主要功 能是解决不同环境要素之间的协调问题, 其特点是环境各要素 的综合和总体协调。对于流域环境立法来说, 其重点应是考虑流 域内各环境要素之间的协调, 而不应单纯考虑水系统。 因此, 作为单个环境要素水的立法应是水资源保护立法, 通 过水资源保护立法, 统一协调水资源经济功能和生态功能的关 系, 协调好水资源合理利用和水污染防治的关系。 其次, 将市场机制引进流域立法, 调整流域立法中单一的行 政管理思想, 协调法律之间的不平衡性。 由于长期的计划经济体制的影响, 政府在水资源管理方面 担任着双重角色, 一方面是水资源保护和管理者的角色, 另一方 面是水资源所有者的角色。目前的水资源管理机构集这两种职 责于一身, 而管理职责和运营职责是相互矛盾的。因此, 这种现 状必须改变。 理论上现在讨论比较多的是水环境保护中的“条块分割”、 “多龙治水”的现象, 由于立法缺乏综合平衡,《水法》、《水污染防 治法》、《水土保持法》、《渔业法》及《环境保护法》、《海洋环境保 护法》等规定了相应的主管部门和协调部门, 各部门难免从部门 利益出发, 造成对整体利益、长远利益的损害。因此, 有观点认为 应该确立了建立集开发、利用和保护于一体的企业化管理体制 ; 还有观点认为, 应该建立集各种管理职能于一体的政府管理机 构。 这两种观点尽管都有一定的合理性, 解决了环境管理机关 权利分散所造成的问题, 但却有矫枉过正之嫌。须知, 水资源保 护中产生的种种问题既有政府管理失灵, 又有市场失灵的原因。 我们不能因为政府在管理中存在困难 , 就试图将全部解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 寄希望于市场, 也不应因为管理机构之间的协调困难就干脆将 所有的职能交给一个机构去执行。前者忽视了市场本身的不足, 后者则仍然是单纯的计划经济思维模式的体现。 我们认为, 应该按照水资源的功能进行分类, 以经济功能为 主的, 以市场效益为主要目标, 减少行政干预; 以公共环境功能 为主的, 以环境效益为主要目标, 强化国家管理, 建立严格的管 理和保护制度。对水资源的这种分类管理, 既是对自由市场经济 的限制, 也是在一定范围内对应用市场手段的认可, 而市场的失 灵则为政府干预提供了机会和理由。 通过市场和行政管理两个杠杆, 来对现行法规进行修订, 使 之能够更好的适应流域水资源保护的要求。真正体现“在开发利 用中保护, 在保护中开发”。 再次、贯彻预防为主、防治结合的原则, 制定专项法规 在对现行法律进行修订使之适应流域水资源保护的要求 后, 根据流域特点进行专门性立法也是必须的, 是水资源保护法 律体系有机的一环。 每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的 目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同, 等等, 诸多的自 然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别; 即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任, 由于每一流域 经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的 数量种类成分等不同, 对每一流域所设置的保护制度也应该是 有差别的。 对于长江这条母亲河, 目前水污染的特点主要是既存在干 流岸边污染带、流经城镇的中小支流、“三湖”等重污染区域, 也 存在三峡水库、丹江口水库等急需保护的区域, 同时流域源头生 态保护、湿地保护、河口生态保护等工作也日益紧迫。按照长江 流域特点, 长江流域水资源保护立法应贯彻预防为主、防治结合 的原则, 从总体上加以保护。 结 语 水资源必须按流域进行管理现已成为学者们共识。当前, 长 江水资源保护形势严峻, 为切实解决长江水资源保护中存在的 主要问题, 保护好长江水资源, 保障流域人民生活、生产和生态 用水安全, 保证三峡工程和南水北调工程效益的发挥, 促进流域 乃至全国社会经济的可持续发展, 应尽快启动长江流域水资源 保护立法工作。 第一步是要是修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土 保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《自然保护区管理条例》等法律法 规的相关条款, 减少包括管理体制、流域管理机构职能等在内的 法律间相互冲突, 增加相互关联性, 以适应流域水资源和水环境 保护的需要。 同时, 应就长江流域水资源与水环境保护问题进行专门立 法, 建议国务院近期组织制定《长江法》。长江的立法应是统一的 水资源立法, 并应贯彻预防为主、防治结合的原则, 首先解决水 资源配置问题, 通过明晰水权, 协调好生态用水和生产、生活用 水的关系, 协调好水资源的生态功能和经济功能的关系。同时应 建立严格的用水制度, 协调好水资源的开发利用和水资源保护 的关系, 规范流域各利益团体在长江水资源与水环境保护中的 权利。 参考文献 [1 ]长江流域水污染呈发展趋势 中国科技信息网[M ] [2 ] 我国发布长江流域水资源状况 新华网[M ] [ 3 ]长江流域的几个主要水环境问题与对策研究 袁弘任 敖良桂 长江流域水 资源保护局网[M ] [ 4 ] 长江水资源保护立法问题探讨 洪一平无何 长江流域 水资源保护局网[M ] [5 ]长江呼唤立法保护 周长征 朱俊君 上海水务网[M ] [ 6 ]长江流域水资源保护立法问题研究 吕终梅《中国法 学》1999 年第 2 期 [7 ]保护长江流域水环境为构建和谐社会做出贡献 汪纪戎 中国环境报[M ] [ 8 ]“十五”科研规划环境资源法学调查报告 蔡守秋 中国 民商法律网 —581— 科技信息 博士·专家论坛 2006 年第 3 期