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立法法释义.doc

立法法释义

maradoma
2013-08-16 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《立法法释义doc》,可适用于高等教育领域

目录中国人大网wwwnpcgovcn   日期:                                           中华人民共和国立法法释义        全国人大常委会法制工作委员会编        主    编:张春生(全国人大常委会法制工作委员会副主任)        副主编:李    援(全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室主任)           许安标(全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室处长)        撰稿人员(以姓氏笔画为序):                        王世瑚      刘    沛      刘    玫      刘松山                        刘海涛      许安标      汪    洋      陈斯喜                        武    增      童卫东                前    言        党的十五大报告根据邓小平民主法制理论在多年法制建设的基础上提出依法治国建设社会主义法治国家把依法治国确定为治国的基本方略。依法治国首先要做到有法可依这对立法工作提出了更高的要求。党的十五大报告提出要加强立法工作提高立法质量到年形成有中国特色的社会主义法律体系。年以来我国立法工作取得了显著成就。年至年底除通过现行宪法外全国人大及其常委会共通过法律和有关法律问题的决定三百七十多件。在同一时期国务院制定了八百多件行政法规各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和批准了七千多件地方性法规。此外国务院各部、委和地方人民政府共发布了三万多件规章。经过改革开放年来的立法国家政治生活、经济生活和社会生活的主要的、基本方面已经做到有法可依有中国特色社会主义法律体系的框架已经形成。同时立法工作也还存在一些问题主要是有些法规、规章的内容超越了权限有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象有的质量不高有争部门、局部利益的倾向。为了规范立法活动健全国家立法制度建立和完善有中国特色社会主义法律体系年月日九届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》自年月日起施行。立法法是一部关于国家立法制度的重要的基本法律它的颁布实施对加强立法提高立法质量促进社会主义民主法制建设具有重要意义。为了深入宣传、学习和正确贯彻实施立法法我们参加立法法起草研究工作的同志撰写了这本《中华人民共和国立法法释义》。全书撰稿分工如下:第一章王世瑚第二章第一节刘松山第二节许安标、刘海涛第三节刘沛第四节陈斯喜第五节许安标、汪洋第三章许安标第四章第一节武增第二节刘玫第五章童卫东第六章汪洋。全书完稿后由许安标统一审改最后由张春生、李援审改定稿。在写作过程中我们力求准确阐述立法原意、法律条文的应有之意和实践中的做法以及施行中应当注意的问题。我们以我们的知识和努力尽力实现上述意图但立法法的内容十分丰富条文含义深刻再加上水平所限释义难免有不妥之处敬请读者批评指正。                                                                                                                                                                                                   编者                                                                            年月日                目    录        第一章    总则        第二章    法律                第一节    立法权限                第二节    全国人民代表大会立法程序                第三节    全国人民代表大会常务委员会立法程序                第四节    法律解释                第五节    其他规定        第三章    行政法规        第四章    地方性法规、自治条例和单行条例、规章                第一节    地方性法规、自治条例和单行条例                第二节    规章        第五章    适用与备案        第六章    附则        《中华人民共和国立法法》于年月日由第九届全国人大第三次会议通过自年月日起施行。这部法律的制定以宪法为依据总结改革开放以来立法工作的经验全面规范立法活动对于健全国家立法制度建立和完善有中国特色社会主义法律体系发展社会主义民主推进依法治国建设社会主义法治国家具有重要的意义。        本章共六条主要规定的是本法的立法宗旨、立法依据、调整范围和立法应遵循的基本原则等重要内容。        第一条    为了规范立法活动健全国家立法制度建立和完善有中国特色社会主义法律体系保障和发展社会主义民主推进依法治国建设社会主义法治国家根据宪法制定本法。        【释义】本条是关于制定立法法的宗旨和依据的规定。        一、关于制定立法法的宗旨本条对制定立法法的宗旨作了简明的概括即:“规范立法活动健全国家立法制度建立和完善有中国特色社会主义法律体系保障和发展社会主义民主推进依法治国建设社会主义法治国家”。        立法法是关于国家立法制度的基本法律。总结改革开放以来立法工作的经验制定立法法是我国法制建设中的一件大事。自年中国共产党十一届三中全会以来中国的社会主义民主和法制建设进入了一个新的发展时期。十一届三中全会公报指出:“为了保障人民民主必须加强社会主义法制使民主制度化、法律化使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威做到有法可依有法必依执法必严违法必究。从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”年至年底除通过现行宪法外全国人大及其常委会共通过法律和有关法律问题的决定三百七十多件。在同一时期国务院制定了八百多件行政法规各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和批准了七千多件地方性法规。此外国务院各部、委和地方人民政府共发布了三万多件规章。经过改革开放年来的努力我国的立法工作取得了很大的进展国家政治生活、经济生活和社会生活的主要的、基本方面已经做到有法可依有中国特色社会主义法律体系的框架已经形成。        但是我们也应当看到我国的立法工作中还存在着一些不容忽视的问题主要表现为:有些法规、规章规定的内容超出了权限范围有些法规、规章的规定同法律相抵触在法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突或不衔接的现象有的立法质量不高在起草、制定过程中有的部门、地方存在着不从国家整体利益出发而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严也给执法造成了某些困难。为了解决立法工作中存在的上述问题规范立法活动有必要制定立法法对法律、法规及规章的权限划分、制定程序和适用规则作出统一规定以维护国家法制的统一。        年召开的中国共产党第十五次全国代表大会提出了“依法治国建设社会主义法治国家”的治国方略。江泽民同志在十五大报告中提出:“加强立法工作提高立法质量到年形成有中国特色社会主义法律体系。”立法法的制定正是建立和完善有中国特色社会主义法律体系的需要。通过进一步规范立法活动明确立法权限完善立法程序必然会使我国的立法工作进一步健康发展提高立法质量加快立法步伐推进社会主义民主和法制建设不断发展。        二、立法法的立法依据是中华人民共和国宪法        宪法是国家的根本大法规定国家的根本制度和根本任务具有最高的法律效力。所有的法律都必须以宪法为依据并不得同宪法相抵触。立法法同样是以宪法为依据制定的。宪法规定中华人民共和国实行依法治国建设社会主义法治国家国家维护社会主义法制的统一和尊严。宪法对我国的立法体制作了明确规定:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权国务院根据宪法和法律制定行政法规省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例报上级人大常委会批准后生效国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限范围内发布规章。此外宪法就立法问题还作了一系列其他规定如有处对哪些事项应制定法律作出了明确规定。比如宪法第七十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”第八十六条第三款规定:“国务院的组织由法律规定。”第九十五条第二款规定:“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”第十条第四款规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第十三条第二款规定:“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”第五十六条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”等等。宪法的一系列有关规定是制定立法法的依据和基础。立法法以宪法为依据对立法工作应遵循的基本原则法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围、制定程序以及授权立法、法律解释和适用规则、备案等问题作了全面、具体的规定这对于加强社会主义民主和法制建设推进依法治国建设社会主义法治国家是非常必要的。        第二条    法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止适用本法。        国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止依照本法的有关规定执行。        【释义】本条是关于本法调整范围的规定。        年通过的现行宪法确立了我国的立法体制。宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条规定全国人民代表大会“修改宪法”“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第六十七条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法除规定全国人大及其常委会行使国家立法权外还规定:国务院根据宪法和法律制定行政法规省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例分别报有关上级人大常委会批准国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内发布规章。除宪法的上述规定外地方组织法规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章。按照宪法和地方组织法等有关法律的规定我国的立法体制是由全国人大及其常委会的国家立法权以及行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权、规章制定权构成的。我国的立法体制是统一的又是分层次的。这是由我国的实际情况决定的。我国是单一制国家不是联邦制国家实行人民代表大会制度。我国地域广大各地情况很不相同经济、文化和社会发展不平衡。我国又是一个多民族的国家在少数民族聚居的地方实行区域自治。这些因素决定了我国的立法体制是统一的、分层次的需要在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性维护国家法制的统一。        本条以宪法关于我国立法体制的规定为依据对本法的调整范围作了规定。第一款明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止适用本法。”根据这一规定全国人大及其常委会制定、修改和废止法律的活动国务院制定、修改和废止行政法规的活动以及地方性法规的制定、修改和废止民族自治地方制定、修改和废止自治条例和单行条例的活动均由本法调整。关于全国人大及其常委会的国家立法权除法律制定权外还包括全国人民代表大会的宪法修改权。但是宪法的修改不属于本法的调整范围依照宪法的规定宪法的修改采用特殊的程序与一般立法程序不同。宪法第六十四条规定:“宪法的修改由全国人民代表大会常务委员会或者以上的全国人民代表大会代表提议并由全国人民代表大会以全体代表的以上的多数通过。”宪法的修改应当按照宪法规定的程序执行。        本条第二款对行政规章作了规定。行政规章包括国务院部门规章和地方政府规章。行政规章的制定对于法律、行政法规、地方性法规的实施有着重要的作用。因为大量的法律、法规是由行政机关执行的行政机关需要依据有关的法律、法规作出相应的具体规定。同时由于法律、法规对有些问题的规定比较原则需要通过行政规章使之进一步细化或具体化以利于更好地贯彻实施。但是行政机关毕竟不是立法机关。行政规章的效力低于法律、法规。依照行政诉讼法的规定人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据人民法院审理行政案件参照国务院部、委制定的规章和地方政府制定的规章。行政诉讼法的规定说明规章的效力同法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例有着明显的区别。鉴于这种情况本条在规定本法的调整范围时将规章同法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例分别作出规定。        第三条    立法应当遵循宪法的基本原则以经济建设为中心坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论坚持改革开放。        【释义】本条是关于立法应当遵循宪法的基本原则的规定。        宪法是国家的根本大法具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则。依法治国归根结底就是依照宪法治国。维护法治的权威首先是维护宪法的权威。遵循宪法的基本原则是立法的一条最重要的原则。        宪法规定国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则是一切法律、行政法规、地方性法规的立法基础。宪法确立的基本原则是一切法的规范必须遵循的。宪法以国家根本大法的形式对党和国家在社会主义初级阶段的基本路线作了完整、准确的规定。党的基本路线可以概括为“一个中心两个基本点”即以经济建设为中心坚持四项基本原则坚持改革开放。四项基本原则是指坚持社会主义道路坚持人民民主专政坚持中国共产党的领导坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。宪法序言明确规定:“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是沿着建设有中国特色社会主义的道路集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下坚持人民民主专政坚持社会主义道路坚持改革开放不断完善社会主义的各项制度发展社会主义市场经济发展社会主义民主健全社会主义法制自力更生艰苦奋斗逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”宪法的上述规定集中表述了党和国家在社会主义初级阶段的基本路线这也是宪法的基本原则中最核心的部分。社会主义初级阶段的基本路线符合我国实际情况代表和反映了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都要坚持基本路线立法工作也必须坚持这条基本路线这是立法工作坚持正确的政治方向维护人民利益的根本保证。在社会主义初级阶段要把集中力量发展社会生产力摆在首要地位。围绕发展社会生产力这个根本任务把改革作为推进建设有中国特色社会主义事业各项工作的动力。坚持四项基本原则是我们的立国之本改革开放是解放和发展生产力的必由之路。立法工作要遵循宪法的基本原则为经济建设这个中心服务坚持四项基本原则坚持改革开放的方针保障社会主义现代化建设事业的顺利进行。        宪法序言明确规定了中国共产党在国家中的领导地位这是中国人民总结历史经验得出的最基本的结论是亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。立法遵循宪法的基本原则特别重要的是坚持党的领导的原则。党对国家事务的领导主要是政治领导是路线、方针、政策的领导。党把自己的主张通过国家权力机关制定成法律而成为国家意志。党领导人民制定宪法和法律又领导人民遵守和执行宪法和法律。在立法工作中坚持党的领导的原则必须认真贯彻党和国家在社会主义初级阶段的基本路线把立法工作与国家改革、发展、稳定的重大决策紧密地结合起来。立法法规范和健全了国家立法制度是党的领导、人民民主、法制建设有机结合的重要体现。        党的十一届三中全会以来我国进行了深入、广泛的经济体制改革和其他方面的改革。改革是一场伟大的革命涉及社会生活的各个方面涉及经济基础、上层建筑各个领域的变革。随着改革的不断深入越来越要求立法工作适应改革的需要以立法促进和保障改革的顺利进行。立法工作要善于总结改革开放中形成的新鲜经验把经过实践检验的行之有效的政策和做法以法律的形式肯定下来。随着改革的深入中国共产党第十四次全国代表大会提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与此相适应需要建立适合社会主义市场经济需要的法律体系。要不断完善有关市场主体、市场行为、社会保障和国家对市场进行宏观调控的法律规范完善与市场经济相适应的促进教育、科技、文化等各方面事业全面发展的法律规范完善促进国家政权机构转变职能、推进政治体制改革和民主政治建设的法律规范。把立法工作和国家改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来就能够有力地促进改革和建设事业的发展更好地体现党对国家事务的领导作用把建设有中国特色社会主义事业不断推向前进。        第四条    立法应当依照法定的权限和程序从国家整体利益出发维护社会主义法制的统一和尊严。        【释义】本条是关于立法应当维护社会主义法制的统一和尊严的规定。        坚持社会主义法制的统一是法制建设的一条根本原则。维护法制统一是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。宪法第五条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这对于依法治国建设社会主义法治国家是非常重要的。        一、立法应当依照法定的权限和程序        职权法定是社会主义法治的一项重要内容。我国的法制体系是以宪法为基础、法律为骨干包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在内的统一的、分层次的法制体系。在立法活动中要保证这一法制体系内部和谐统一一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触下位阶的法不得同上位阶的法相抵触同位阶的法之间也要互相衔接和一致。为了维护社会主义法制的统一和尊严保障各个层次的立法活动和谐、有序地进行必须合理地划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限。        宪法和有关法律对立法权限的划分已经作了原则规定。立法法以宪法为依据对立法权限的划分进一步作了规定。制定法律、制定行政法规、制定地方性法规、制定自治条例和单行条例的活动以及国务院部门和地方政府制定规章的活动都必须依照宪法、立法法和有关法律关于立法权限划分的规定。各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权不能超越法定的权限范围。国家机关超越法定权限的越权行为是违法的无效的。        为了保障各有关机关在法定权限内进行活动宪法和有关法律对监督机制作了规定立法法根据我国立法的实际情况规定了相应的监督机制。对立法监督机制的规定主要表现为:第一行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例和规章应当依法向有关机关备案。备案是为了进行审查是进行监督的需要。第二上级机关对下级机关进行监督国家权力机关对本级国家行政机关进行监督。立法法规定全国人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规有权撤销省级人大常委会批准的同宪法、法律相抵触的自治条例和单行条例。国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章。省级人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。省级人民政府有权撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。加强对立法工作的监督是立法活动能够依法进行的保障。        国家机关的立法活动不仅须依照法定的权限还必须严格遵守法定的程序。遵守法定程序之所以重要是因为程序性规定反映了民主原则民主的实质必须通过相应的程序表现出来。遵守法定程序是实施法治的一个重要问题。人民代表大会及其常务委员会的立法活动政府的行政立法活动都必须严格遵循法定的程序。《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等法律都对全国人大及其常委会的立法程序作了一些规定。《国务院组织法》对国务院行使职权(包括制定行政法规)的程序作了规定。《地方组织法》对地方人大及地方政府行使职权(包括制定地方性法规和规章)的程序作了规定。立法法在上述法律规定的基础上对全国人大及其常委会的立法程序国务院制定行政法规的程序以及地方人大及其常委会制定地方性法规的程序、行政机关制定规章的程序作了进一步的规定。严格依照法定程序进行立法活动对于规范立法行为保证立法质量使立法工作更好地适应国家各方面建设和发展的需要是非常重要的。同时严格遵守法定程序也是国家机关的行为具有合法性的不可缺少的条件。对于违反法定程序的法律、法规或规章有关机关可以决定予以撤销。        二、立法应当从国家的整体利益出发        为了维护社会主义法制的统一在起草、制定法律、行政法规、地方性法规、规章时要从国家的整体利益出发从人民长远、根本的利益出发防止和克服不从国家整体利益考虑只从地方、部门利益出发的部门、地方偏向。        有些法律草案是由政府主管部门起草的。由于政府主管部门负责某一方面的行政管理工作熟悉与其主管业务相关联的社会事务由政府主管部门起草有关行政管理方面的法律草案是可以的。但是由某一部门起草法律草案又要注意防止出现部门利益倾向。所谓部门利益倾向就是不适当地扩大部门的权力损害公民、法人和其他组织的权利和利益妨碍国家政令的统一和国家法制的统一。为了防止出现部门利益倾向一方面国务院在向全国人大或其常委会提出法律案之前应对各有关部门的不同意见进行协调另一方面在全国人大及其常委会审议法律案的过程中要把握从国家整体利益出发的原则防止有部门利益倾向的内容出现在法律条文中。行政法规、地方性法规和规章的制定同样要防止片面追求扩大部门权力的部门利益倾向严格把握从国家整体利益出发的原则。        地方性法规是地方人大及其常委会根据本地的实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的。地方性法规需要有地方特色需要因地制宜地对法律、行政法规的实施作出具体规定。这对于我国这样一个地域辽阔、人口众多、各地政治、经济、文化发展不平衡的大国来说是非常必要的。同时地方性法规的制定又要注意防止出现地方保护主义的倾向。所谓地方保护主义就是不适当地强调某一地方的特殊利益损害其他地方的利益和国家的整体利益妨碍国家法制和政令的统一。有的地方在起草、制定地方性法规的过程中存在着不从国家整体利益考虑过多从本地局部利益出发的地方保护主义倾向这是需要坚决予以克服的。一方面地方人大及其常委会在地方立法活动中要牢牢把握从国家整体利益出发的原则坚决反对地方保护主义另一方面通过上级人大常委会的监督保障及时纠正地方保护主义方面的问题。        第五条    立法应当体现人民的意志发扬社会主义民主保障人民通过多种途径参与立法活动。        【释义】本条是关于立法应当发扬社会主义民主保障人民通过多种途径参与立法活动的规定。        中华人民共和国的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面就是通过各种途径参与国家立法活动使法律真正体现人民的意志反映最广大人民群众的根本利益和长远利益。人民群众参与国家立法活动主要通过以下两个方面体现出来。一方面人民群众民主选举各级人大代表由人大代表在参与国家权力机关的工作中反映人民的意见和要求另一方面有关国家机关在其立法活动中要采取各种有效措施广泛听取人民群众的意见。        我国实行人民代表大会制度人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会由人民民主选举产生对人民负责受人民监督。全国人民代表大会是最高国家权力机关全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。全国人民代表大会及其常务委员会代表全国人民的意志和利益行使国家立法权。全国人大代表是由各省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生的代表人民的利益参加最高国家权力机关的工作并对原选举单位负责受原选举单位监督。全国人大及其常委会的立法活动要充分体现广大人民群众的意志和利益要采取多种措施广泛听取人民群众的意见。人民群众通过多种途径参与立法活动有利于加强立法的民主性、科学性。同时在立法过程中吸收人民群众参与也是在人民群众中宣传和普及法律知识的需要。在多年的立法实践中全国人大及其常委会形成了一系列广泛听取人民群众意见的工作方法和程序。主要表现为:(一)在起草法律草案的过程中吸收有关方面的专家参加起草班子并召开各种形式的座谈会、论证会、研讨会就法律草案涉及的问题广泛听取各方面的意见(二)凡提请全国人大常委会审议的法律案在提请常委会会议初审时由法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会将法律草案发至中央有关部门和各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见各省、自治区、直辖市人大常委会在当地广泛征求各方面的意见并将意见报全国人大常委会(三)在审议法律案的过程中法律委员会和有关专门委员会以及法制工作委员会要召开各种座谈会、论证会、听证会邀请有关部门、单位、专家参加并到基层进行调查广泛听取各方面的意见(四)对与人民群众利益密切相关的法律常委会会议初审后在报纸上公布草案在人民群众中广泛征求意见。这些行之有效的做法对于保障人民参与国家的立法活动起到了积极的作用。国务院制定行政法规的活动地方人大制定地方性法规的活动行政机关制定规章的活动同样要采取各种行之有效的措施广泛听取人民群众的意见。人民群众对国家立法活动的积极参与充分体现了国家的一切权力属于人民体现了人民当家作主的社会主义民主原则。        第六条    立法应当从实际出发科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。        【释义】本条是关于立法应当从实际出发科学合理地规范社会关系的规定。        法属于社会上层建筑法的产生和发展是由调整社会关系的客观需要决定的。法是调整社会关系的行为规则它以国家强制力为保障体现统治阶级的意志维护社会生活的正常秩序。法的制定必须从调整社会关系的客观实际出发符合实际生活的需要。        立法从实际出发最根本的是从中国的国情出发。我国是一个人民民主专政的社会主义国家又是一个地域辽阔、人口众多的大国各地政治、经济、文化发展不平衡。我国是一个发展中国家正处于并将长期处于社会主义初级阶段。正确地认识中国的国情是做好立法工作的基本出发点。我们要注意研究和借鉴外国的法律制度吸收其中对我们有益的经验但绝不能照搬外国的法律制度。在立法工作中我们一定要从中国的国情出发认真总结自己的经验外国的经验只能起参考作用。要特别注重深入实际调查研究分析社会生活各方面提出的实际问题把立法工作与国家改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来通过建立和完善有关法律制度保障和促进各项事业的发展。        坚持立法从实际出发科学合理地规范社会关系特别要注意处理好以下两个问题:        一、科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务法律上的权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。        法律作为调整社会关系的行为规则对公民、法人和其他组织的权利和义务进行设定并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。公民的权利和义务涉及政治、经济、文化等各个领域。公民享有法律规定的权利同时也承担法律规定的义务。公民的权利和义务是统一的。公民在行使自由和权利的时候同时也承担不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利的义务。立法在设定公民的权利和义务时一定要把握公民权利与义务相统一的原则。宪法对公民的基本权利和义务作了明确规定。法律、法规、规章在设定公民的权利与义务时一定要符合宪法不得同宪法相抵触。同样下位法在设定公民的权利与义务时一定要符合上位法不得同上位法相抵触。对于宪法规定的公民的基本权利法律、法规、规章不得任意加以限制和剥夺如果不适当地限制或剥夺宪法规定的公民基本权利就是同宪法相抵触。同时也不能任意给公民设定义务应注意公民的义务和公民的权利是相适应的。在起草、制定法律、法规、规章的过程中有的部门、地方偏重于从设定公民、法人和其他组织的义务考虑对公民、法人和其他组织权利的保护重视不够这种倾向应当予以克服应当在立法中全面地考虑公民、法人和其他组织的权利与义务问题。        二、科学合理地规定国家机关的权力与责任        国家机关的权力是由法律规定的。国家机关作为社会的管理者享有管理社会的权力。同时国家机关权力的行使应当受到监督。如果国家机关未能履行自己的职责应当承担相应的责任。国家机关必须在法律规定的范围内活动依法履行职责行使权力并相应承担责任。立法在设定国家机关的权力时要同时考虑国家机关应承担的责任坚持国家机关权力与责任相统一的原则。在起草、制定法律、法规、规章的过程中有的部门、地方偏重于考虑规定国家机关的权力对国家机关应承担的责任考虑不够。比如在规定行政机关管理社会的职权时偏重于从扩大行政机关的处罚权、许可权等权力考虑而对公民、法人和其他组织权利的保护考虑不够对行政机关是为社会、为人民服务的行政机关在行使职权时应承担相应责任考虑不够。这是在立法工作中必须注意防止的倾向。第二章法律        第一节    立法权限        立法权限是指立法机关行使立法权的界限范围。如何科学、合理地配置立法权限事关能否维护国家法制的统一和尊严能否保证行政机关充分和有效地行使职权能否充分发挥地方主动性和积极性的大局也是立法法制定过程中所面临的一项重大课题。我国现行宪法总结建国以来法制建设的历史经验对立法权限的划分作了基本的界定确立了具有中国特色的立法体制即在中央统一领导下以全国人大及其常委会为核心的分层次立法体制。在这个分层次的立法体制中立法权限的划分实际有两个方面一是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分二是中央和地方立法权限的划分。但由于宪法对立法权限只从大的方面作了规定对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方的立法事项没有作具体划分经过年的立法实践权力机关和行政机关、中央和地方在如何进一步划分各自的立法权限中已面临不少急需回答和解决的问题各方面也积累了一定的经验对一些问题的认识已经比较清楚。因此以宪法为依据在立法法中对立法权限作进一步的明确十分必要也是有条件的。        由于我国是单一制国家实行人民代表大会制度全国人大及其常委会在国家立法体制中处于核心地位划分立法权限时首先需要明确的就是如何科学界定全国人民代表大会和它的常务委员会制定法律的权限范围以及哪些事项只能由全国人大及其常委会制定法律。又由于全国人大及其常委会在必要时可以将自己的立法权授予其他国家机关因而授权立法就成为划分立法权限时需予同时解决的问题。本节规定的就是上述三项内容即:全国人大及其常委会的立法权限只能制定法律的事项全国人大及其常委会的授权立法制度。        第七条    全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。        全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。        全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改但是不得同该法律的基本原则相抵触。        【释义】本条是关于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权以及全国人大及其常委会各自立法权限的规定。        本条内容源于宪法第五十八条、第六十二条和第六十七条的规定。宪法规定刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律由全国人民代表大会制定。在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改但是不得同该法的基本原则相抵触。在实际立法工作中全国人大及其常委会按照宪法的规定执行没有什么问题。因此立法法对全国人民代表大会和常务委员会关于立法权限的划分仍然按照宪法的规定加以规定。本条规定包括以下几方面内容:        一、全国人大及其常委会行使国家立法权        (一)立法与立法权        对于立法的概念不同的国家有不同的理解。在我国立法是指特定的国家机关依据法定的职权和程序制定、修改、补充、废止和解释法律、法规的活动。广义上的立法还包括由最高国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动以及上级立法机关对下级立法机关制定法律、法规进行监督的活动。我国立法活动的主要特征是:()立法必须由特定的国家机关主持()立法必须反映人民的意志()立法必须依照法定的程序进行()立法必须是对普遍性的社会行为制定具有普遍约束力的规范。        立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力是指有权立法的机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或最重要的权力。因为谁拥有立法权就意味着它有权为社会的一部分和每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。        (二)国家立法权        国家立法权是立法机关以国家名义制定法律的权力是独立、完整和最高的国家权力它集中体现了全体人民的共同意志和整体利益是维护国家法制统一的关键所在。在单一制国家国家立法权只有一个。        根据宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方组织法和民族区域自治法的规定我国立法体制是:国家的立法权由最高国家权力机关全国人大及其常委会行使全国人大及其常委会制定法律。除此之外还有不同层次的立法活动:一是国家最高行政机关国务院制定行政法规的活动二是省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人大及其常委会制定地方性法规的活动三是民族自治地方制定自治条例和单行条例。按照全国人大的授权深圳、厦门等经济特区制定法规的活动。此外还有国务院各部门制定部门规章和省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人民政府制定政府规章的活动。制定规章从本质上来说属于执行法律和法规的行政行为。        在这个多层次的立法体制中全国人大及其常委会的立法权是最高立法权又称国家立法权。宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”适应执行法律和行使行政管理职权的需要国务院可以依据宪法和法律规定行政措施制定行政法规发布决定和命令。为充分调动地方的积极性和主动性各地根据本地的具体情况和实际需要可以拥有一定的立法权限。但是国务院的制定行政法规权虽然带有一定的立法性质从权力归属上讲仍属于行政权而不是国家立法权。各地权力机关制定地方性法规的权力属于地方立法权也不是国家立法权。因此立法法根据宪法的规定规定国家立法权由全国人大及其常委会行使。        全国人大及其常委会的国家立法权具有以下特点:        最高性。全国人大及其常委会立法权的最高性体现在两个方面。一方面在我国的国家权力体系中全国人大及其常委会的立法权是为国家和全社会创制各项制度和行为规范的权力其他任何国家权力都必须无条件地服从这一权力。宪法和法律一经制定实施一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人都必须予以遵守。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。另一方面在我国多层次的立法体制中全国人大及其常委会的立法权处于最高和核心地位其他任何机关制定的规范性文件都不得与宪法、法律相抵触。适应执行法律和行使行政管理职权的需要国务院可以依据宪法和法律制定行政法规。为充分调动地方的积极性和主动性各地根据本地的具体情况和实际需要可以拥有一定的立法权限。但行政立法权和地方立法权都必须以国家立法权为依据行政法规不得同宪法和法律相抵触地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法的规定作出变通规定不得违背法律和行政法规的基本原则。全国人大及其常委会立法权的最高和核心地位要求国家立法权之下的任何一级立法权都必须服从国家立法权以国家立法权为最高准则。        主权性。从国家主权或者人民主权的意义上看立法权是国家主权的体现它集中体现了国家和全体人民的意志。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关是反映全体人民意志和利益的代表机关由它通过法定程序制定的法律体现的是人民的主权和国家的主权。        独立性。作为国家权力体系的重要组成部分国家立法权是相对独立的权力它独立于行政权和司法权之外并高于行政权和司法权。一方面国务院、中央军委和最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会有立法提案权但这些机关享有的只是立法权中的部分程序性权力而非完整的立法权不得左右全国人大及其常委会的立法权。另一方面我国不实行三权分立制度人民将国家的最高权力集中交由全国人大及其常委会行使。在此基础上全国人大及其常委会又将行政权和司法权交由行政机关、审判机关和检察机关行使而自身保留了立法权和其他国家权力这是保证行政机关和司法机关对人大负责、受人大监督的重要前提。        (三)国家立法权的行使        我国的根本政治制度是人民代表大会制度国家的一切权力属于人民人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生向它负责并报告工作并受它监督。        全国人民代表大会虽然是最高国家权力机关但并不代替其他国家机关去工作。法律被全国人民代表大会制定后行政机关通过行使行政管理职权去执行法律审判机关和检察机关依据法律去行使审判权和检察权。它们各司其职、各负其责共同对人民代表大会负责受人民代表大会监督。全国人民代表大会在国家政权机关中处于核心地位。        年宪法以前国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。年宪法规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明仅由全国人民代表大会立法不能适应现实的需要。年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间“依照宪法的精神根据实际的需要适时地制定部分的法律即单行法规。”这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。为了适应实际情况发展变化的需要及时对全国人民代表大会制定的法律进行修改年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议“授权常务委员会在全国人民代表大会闭会期间根据情况的发展和工作的需要对现行法律中一些已经不适用的条文适时地加以修改作出新的规定。”这一规定赋予了全国人大常委会在大会闭会期间对大会制定的法律进行修改的权力。        适应改革开放和现代化建设特别是加强社会主义民主法制建设的需要年宪法规定全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使国家立法权。彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的:“我国国大人多全国人大代表的人数不宜太少但是人数多了又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关它的组成人员是人大的常务代表人数少可以经常开会进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷。近年来全国人大常委会充分履行这一宪法权力制定了一大批法律和有关法律问题的决定为改革开放和现代化建设提供了重要法律保障。        全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权并不意味着它就和全国人民代表大会享有平等的法律地位。全国人大常委会是代表大会的常设机关在代表大会闭会期间可以经常性地行使国家立法权。但是常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权对于全国人大常委会不适当的决定全国人民代表大会有权予以改变或撤销。        在修改年宪法的过程中对于如何规定全国人大及其常委会的立法权曾经存在过不同意见。第一种意见认为应当沿用年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。这样有利于维护社会主义法制的统一和尊严不至于法出多门各自为政。第二种意见认为宪法草案的其他条款已经规定全国人大制定基本法律全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律国务院可以制定行政法规省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。由此可见地方人大可以行使地方立法权如果再规定全国人大是行使国家立法权的“惟一”机关就互相矛盾。第三种意见认为全国人大和它的常委会不是惟一的制定法的机关因为省和直辖市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。但是国家立法权和制定地方性法规的权力是有区别的前者只能由全国人大和它的常委会行使效力及于全国后者是由地方人大和它的常委会行使效力只及于本地区。因此应当规定全国人大和它的常委会是行使国家立法权的机关。宪法这样规定既有利于发挥中央和地方两方面的积极性又可避免将两种立法权等同起来。当时的宪法修改委员会采纳了这一意见。长期的立法实践证明宪法的这一规定是适当的。它不仅科学地区分开了国家立法权与地方立法权也在客观上为区别全国人大及其常委会的国家立法权与国务院执行法律的制定行政法规权提供了宪法依据。        二、全国人大的立法权限        (一)如何正确理解全国人大的立法权限        在制定立法法的过程中有的同志提出全国人大的立法权应当有所限制应当有一个范围它不能用自身的判断去行使一切立法权否则就意味着所有立法权都属于全国人大。这一意见与宪法的规定和人民代表大会制度并不相符。宪法规定国家的一切权力属于人民人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民选出自己的代表组成全国人民代表大会并通过全国人民代表大会去行使国家权力。与西方三权分立不同它在塔形的国家机构体系中位居最高层和中心地位其立法权限从理论上讲是无限的。凡是应当由立法加以规范的事项全国人民代表大会都有权立法。        但是全国人民代表大会的立法权实际上又受到多方面限制。归纳起来这种限制因素至少有以下一些:()宪法是国家的根本大法具有最高的法律效力一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则全国人大也应当如此。因此全国人大行使国家立法权必须以宪法为依据不得违背宪法。()全国人民代表大会由人民选举自己的代表组成它在立法过程中必须充分反映人民的意志和愿望保证人民当家作主的地位而不得制定违背人民意志和利益的法律。()我国地域辽阔人口众多各地发展很不平衡不可能所有事项都由全国人大统一立法。()全国人大虽然是最高国家权力机关但在中央它不代替它的常设机关全国人大常委会的工作不代替“一府两院”的工作在地方它也不代替各级政权机关的工作。()我国历史上缺乏法治的传统建国以后民主法制建设起步较晚立法任务相当繁重。如果全国人大对各类事项都事无巨细进行统一立法就不能适应改革开放和市场经济的紧迫要求。因此全国人民代表大会不可能也没有必要将国家各个层次的立法权都纳入自身的权限范围内它行使国家立法权时必须坚持“有所为、有所不为”的原则对自身立法的事项作出科学的界定主要任务应当是制定基本法律同时根据需要和可能也可以制定其他重要的法律。        (二)全国人大制定“基本法律”        基本法律。宪法规定全国人大制定基本法律。什么是“基本法律”?可以从以下两个方面理解:一方面从法律的性质上看“基本法律”对某一类社会关系的调整和规范在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面从调整的内容上看“基本法律”所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系国家经济和社会生活中某一方面的基本关系国家政治生活各个方面的基本制度事关国家主权和国内市场统一的重大事项以及其他基本和重大的事项。        由上可见“基本法律”在国家的政治、经济和社会生活中在社会主义法律体系中都占有特别重要的位置对基本法律的制定和修改实质上就是最高国家权力的体现之一它理所当然属于全国人民代表大会。        基本法律的范围。基本法律的范围包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。所谓“其他的基本法律”是指除刑事的、民事的和国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。到目前为止由全国人民代表大会制定和修改的基本法律有近件而其中为数不少属于“其他的基本法律”主要包括兵役法、教育法、工会法、全民所有制工业企业法、外商投资企业和外国企业所得税法等。而多年来立法和执法的实践也证明全国人民代表大会制定的其他基本法律在国家和社会生活的不少方面都发挥

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