中国税费改革对农村义务教育影响的研究及对策

http://www.paper.edu.cn - 1 - 中国税费改革对农村义务教育影响的研究及对策 陈文权，黄世祥，王鹏展 长安大学，西安 （710021） E-mail：eagle-eyer@163.com 摘 要：农村义务教育处在提高国民素质的最前沿，国家实施的税费改革改变了农村义务教 育的财政体系，为了更加深刻了解税费改革对其影响，我们进行深入的调查研究发现，农村 义务教育财政短缺并不是由税费改革造成的，而是国家税费改革的逐步实施暴露了原来中央 教育财政体系下农村义务教育资金的投入隐患，露出了农村义务教育的庐山真面目。为了推 进农村基础教育的顺利进行，需要中央政府建立完整的农村基础教育保障体系，改善农村教 育财政的投资结构，积极倡导民间资本的注入，建立全民的公共财政机制。 关键词：税费改革，农村义务教育，政策建议，基础教育保障体系，教育财政投资结构，公 共财政 1 农村税费改革的宏观背景 农村税费改革是继土地改革运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革， 它是国家深化农村改革、 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 农村税费制度、发展农村经济、减轻农民负担、提高农民收入 的重大举措。这项改革进一步依法规范了国家、集体与农民利益的关系，将中国农村的分配 制度进一步纳入法制化轨道。 根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7 号）， 税费改革的主要内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”[1]： （1）三个取消：一是取消乡统筹农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费 和政府性基金集资；二是取消屠宰税；三是逐步取消统一规定的劳动累集工和义务工。 （2）两个调整：一是调整农业税率政策，并且中央文件明确规定“新的农业税实行差别 税率，最高不超过 7%”；二是调整农业特产税政策，实行一个应税品种只在一个环节征税， 农业税和特产税不重复征收。 （3）一个改革：改革村提留征收和用办法，采用农业税附加方式收取，附加比例最高 不超过改革后农业税的 20%。 农村义务教育是整个国家义务教育的主要部分，处在这次改革的风头浪尖。最直接的影 响是取消了对农村教育集资和教育费附加的征收；间接地从长远来看，取消农村教育费附加 和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府预算予以保证，对稳定农村教育资金投入、 推进农村义务教育的发展起着积极的作用。 然而一直以来农村经费短缺本身就不是一个新问题，自从国家从 1994年国家进行财税 体制改革后，按照分级办学、分级管理的原则，农村义务教育主要靠乡财政教育费附加和教 育集资两项勉强支撑，据国务院发展研究中心的一项调查表明，税费改革前我国农村义务教 育经费当中，78%由乡镇负担，9%由县财政负担，11%左右由各省地负担，而中央负担的仅 有 2%左右，由于乡镇财政主要的收入来源是农民上交的各种税费，因此农村的义务教育基 本上是靠农民自己承担的。这就造成全国各地农村教育状况差异很大，很多地方农村教育债 务缠身，拖欠教师工资状况十分严重，大量危房无钱改造，农村义务教育处境十分艰难。实 行税费改革后，取消了教育费附加和教育集资，使原有的农村义务教育财政来源渠道没有了， 而新的教育财政转移支付机制又没有完全建立起来 ，这使得原有的教育经费短缺的矛盾更 加的明显。 http://www.paper.edu.cn - 2 - 2 税费改革对农村义务教育的影响分析 2.1 农村学生辍学率和家庭实际负担的分析 辍学率在一定程度上能反映一个地区的基础教育发展状况，继我国的两基教育取得突 破性进展后，适龄儿童在校率不断提高，辍学率不断下降，在我们对四川省隆昌县胡家镇、 河南省洛阳市新安县石井乡两地区的调查研究后表明税费改革对农村辍学率的降低起到推 波助澜的作用，使农村的适龄儿童在校率提高到一个新的高度，如下图的调查资料： 表 2-1四川省隆昌县胡家镇学生辍学率调查数据 2002 2003 2004 2005 2006 年 份 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 中 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 学生 数目 3285 228 3070 199 3076 172 2956 136 2941 119 辍学率 6.5% 6.1% 5.3% 4.4% 3.9% 注：表格数据根据历年四川省隆昌镇胡家镇政府工作报告整理得到。 表 2-2河南省新安县石井乡学生辍学率调查数据 2002 2003 2004 2005 2006 年 份 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 入学 辍学 中小学学生 数目 2890 159 2840 140 2809 102 2730 76 2710 61 辍学率 5．2% 4.7% 3.5% 2.7% 2.2% 注：表格数据根据历年河南省新安县石井乡政府工作报告整理得到。 造成辍学率的最主要原因是农村家庭的教育负担过重，超出了家庭的承担能力，据中国 农业大学人文与发展学院的一项调查显示，贫困地区农户户均教育费用支出为 590.65 元， 占到户均家庭收入 5964.16元的 10%[2]，成为继家庭经营性生产现金支出、食物支出之后的 第三大主要现金支出项。因此国家实施的农村税费改革加上国家在贫困地区实施“两免一补” （免杂费和书费，补贴生活费）在一定程度上减轻了农村家庭的教育负担，从而促进了农村 家庭辍学率的下降和生活负担的减轻，如表 2-3： 表 2-3胡家镇、石井乡 2006年下半学期各 年级 六年级体育公开课教案九年级家长会课件PPT下载六年级家长会PPT课件一年级上册汉语拼音练习题六年级上册道德与法治课件 学生入学缴费数据 年 级 一 二 三 四 五 六 七 八 九 胡家镇（元） 162 163 166 165 164 164 299.7 310.0 323.8 石井乡（元） 120 120 137 130 145 145 225 225 265 注：资料来自胡家镇、石井乡某中小学财务收支表 举例分析：在四川省隆昌县的一个拥有 2.5亩地的 4口之家，共免农业税 73.2元，加上 政府每年补贴 63.41元，一年可以节省 136.61元，再加上免收学费，农民抚养子女的教育负 担已大大减轻，由表 2-3中数据可见，税费改革之后，该地农民节省的税费已经接近小学阶 段的费用，的确减轻了负担，直接从经济上支持农民把子女送往学校接受教育，无疑对国民 素质的提高起到深远的影响。 http://www.paper.edu.cn - 3 - 2.2 学校教育资源及教育经费的影响研究 税费改革的重要一项就是取消教育集资和教育费附加，因此税费改革对农村义务教育必 将产生深远的影响。 税费改革带来了农村义务教育的新革命： （1）农村义务教育资金投入主体发生转变。税费改革前，农村义务教育的投入主要是 靠农民缴纳的农村教育费附加和农村教育集资，即主要是农民负担。改革后，取消农村教育 费附加和农村教育集资，中央明确规定农村义务教育的资金投入主体是各级人民政府； （2）学校的收费制度进行了全面规范整顿，对农村学生义务教育实行了“一费制”，并 且规定了收费上限； （3）教师工资、学校建设资金实行各级政府分担、中央转移支付。 然而税费改革更为农村义务教育带来了新问题。取消农村教育费附加和农村教育集资使 一直以来经费短缺的乡，村两级政府更加入不敷出。切断了教育经费的一项主要来源，使农 村义务教育的发展更加举步维艰。在进行的四川、河南两地个案调查中也表明了这一点： 表 2-4四川省隆昌县胡家镇付家中学个案调查资料 年 份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 新聘任教师 数目(人) 2 0 2 2 0 1 体育设施投 资(万元) 2.70 3.40 1.50 3.20 1.78 1.65 学校改造建 设(万元) 9.70 30.23 8.70 9.79 5.33 5.56 多媒体购置 投资(万元) 0 5.50 0 5.20 0 0 微机购置投 资(万元) 5.00 0 14.7 15.65 0.58 0．79 注：表中资料来自付家中学历年年度 工作总结 关于社区教育工作总结关于年中工作总结关于校园安全工作总结关于校园安全工作总结关于意识形态工作总结 报告，并整理而成。 表 2-5河南省新安县石井乡第一初级中学个案调查资料 年 份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 新聘任教师 (人) 4 3 6 6 4 4 体育设施投 资(万元) 4.30 5.53 7.95 7.50 3.27 3.56 学校改造建 设(万元) 12.70 10.50 15.80 18.45 13.70 13.65 多媒体购置 投资(万元) 5.50 0 12.05 4.78 0 0 微机购置投 资(万元) 0 4.50 17.55 18.67 14.55 7.80 注：表中资料来自石井乡第一初级中学历年年度工作总结报告，并整理而成。 http://www.paper.edu.cn - 4 - 经过调查发现，四川、河南的两个镇从 01年到 06年的教育投资总体趋势基本一致，学 校建设主要体现在校舍的建设面积增大，体育娱乐设施的改善，多媒体微机等设备的配置。 从上表可以看出，从 05年两地税费改革后，学校的基础设施和师资力量建设投资趋于减少。 经过走访学校职能部门领导发现，乡政府对教育的投资在税费改革后骤减，学校大部分的资 金来源是非政府机构的投资，因为切断了乡政府教育财政来源，而中央新的转移支付机制还 没有完全完全建立起来，这使得农村教育基础设施的改善在夹缝中求生存，难以为继。 经过走访我们还发现了一些现象： （1）很多学校的教育负债偿还无期。“普九”达标推动了农村义务教育的超常规发展， 但同时也带来了一些负面影响。为了“普九”达标，许多地方采取“先上马，后备鞍”的办法， 经县级政府批准，进行教育集资，创造或改善办学条件，然后再分年逐步偿还；或者向银行 贷款，以解决办学经费不足的问题，而债务人一般是学校，乡镇政府只是口头承诺偿还贷款。 费税改革后，乡镇政府藉此推脱了义务教育的财政责任。因此，“普九”后，很多农村中小学 背上了沉重的债务负担。 （2）危房改造成为困难。根据中共中央、国务院文件精神，取消农村学校危房集资， 危房改造经费列入财政预算，但是，目前乡镇财政本身资金就很短缺，更不用说将危房改造 列入教育财政预算，这使得农村义务教育的困难重重，难以排除。 2.3 改革对农村义务教育教学质量影响研究 农村基础教育是提高国民素质的中坚力量，因此研究税费改革对农村义务教育质量就显 得十分有必要。在河南、四川的两个乡镇调查发现税费改革对农村教学质量没有起到积极的 作用，如表 2-6的调查资料： 表 2-6石井乡、胡家镇历年学生情况的资料 毕业人数 升入普通高中人数 获市级以上奖项 升学率 年 份 石井乡 胡家镇 石井乡 胡家镇 石井乡 胡家镇 石井乡 胡家镇 2002 456 751 123 178 9 11 26.9% 23.7% 2003 452 763 113 185 4 15 25.0% 24.2% 2004 423 742 107 173 8 21 25.2% 23.3% 2005 398 559 98 167 5 32 24.6% 29.9% 2006 370 548 99 156 11 29 26.7% 28.5% 注：以上资料来自石井乡和胡家镇教育部门的统计资料。 由以上表格的数据可以看出，两个地区的教学质量在整体上有呈波动趋势，上升并不明 显，说明了税费改革对农村教学质量没有起到十分积极的影响。经过与农民的交流和分析我 们得出，税费改革只是增加了那些特困户的孩子踏进校园的机会，并且在一定程度上减轻了 农民在子女教育上的投入。而教学质量的提高很大程度上决定于农民思想的转变和学校的教 学努力，即农民是否更加重视子女的教育，是否认识到教育的重要性，学校是否做了更多的 努力提高自身办学水平，是否加大了资金投入以改善校园基础设施建设，是否更加注重培养 自己的学生。 3 对税费改革后农村义务教育问题的政策建议 税费改革将农村经济的发展投入了新的革命，也为农村义务教育的发展产生了深刻的影 http://www.paper.edu.cn - 5 - 响，它让更为广大的人民群众的子女能有机会接受教育。经过我们的调查研究发现，义务教 育财政问题并不是因为税费改革造成的，农村义务教育财政由原来的主要由农民承担改为各 级政府承担，目前所存在的最大问题就是义务教育的财政来源问题无法保证。究其根源，由 于税费改革，规范了各种收费，使教育财政缺乏问题充分显露。因此税费改革对农村义务教 育的发展起到的不是消极作用，只是将原来的一些教育财政问题在没有原来的教育财政体系 的掩护下得以充分的暴露，让政府感觉到必须解决。为此，我们提出以下解决方案： 3.1由中央政府建立一个完整的农村基础教育保障体系 到目前为止还没有一个很统一的基础教育保障体系来管理促进农村基础教育，而农村基 础教育的发展又对中国教育的发展和国民素质的提高起着至关重要的作用，因此非常有必要 建立一个规范的体系来管理农村的基础教育。基础教育保障体系应有以下保障体系： （1）农村基础教育投资保障体系。该体系的作用就是由中央政府在做出重大决策和改 革时确保基础教育投资来源稳定，保障基础教育顺利进行。 （2）农村基础教育资金审计监督保障体系。该体系是保证教育资金的最合理分配，确 保资金到位，最大化的促进基础教育的发展，审计监督资金流向，取消不合理的教育投资。 同时教育财政必须做到公开化、透明化，以接受全社会的监督。 （3）农村义务教育预算体系。该体系是为了更加有计划的利用教育财政资金而设立的， 改变以往的学校盲目投资建设，造成软硬资源不相匹配的局面，使各种资源优化配置。 （4）农村基础教育质量审核体系。现有的农村基础教育审核体系是不合理的，新的审 核体系应适应经济发展潮流，更加注重学生的个人素质，学校的整体校园环境、文化氛围等， 一改以往只以成绩论成败的做法。 （5）农村基础教育师资力量建设体系。该体系的主要作用就是尽量多的为农村基础教 育引进质量高、学历高的教师，改善教师年龄结构，严格教师考核体系，一改农村基础教育 质量不高的局面。 3.2中央政府要切实调整农村义务教育财政投资结构 中央政府的教育支出不合理主要表现在义务教育支出力度小于非义务教育、农村义务教 育支出力度小于城镇、贫困地区义务教育支出小于富裕地区。自从开展税费改革以来，由基 层政府负担的义务教育经费逐渐变得难以为继，农村教育经费的短缺现象日益严重。中央财 政与地方财政在承担教育经费方面存在摩擦，责任不清。为此，我们提出以下两项建议： (1) 中央政府可设立农村义务教育专项资金，专款专用，设立专门的督导机构，直接 将资金拨到乡一级政府，以减轻教育财政的短缺。 (2) 省一级政府应承担更多义务教育的责任，提高省一级政府投资农村义务教育比例， 减轻县乡两级政府的财政负担。 3.3 积极倡导民间资本和各种公益性资金投入农村基础教育事业 民间资本积极参与教育事业的投资为政府公办教育设施和资金不足作了有益的补充，有 效地缓减了公立学校的教学压力，使更多的农村适龄儿童接受义务教育，甚至一些成功的民 办学校还为公立学校的教学改革和人事体制改革探索了经验。 http://www.paper.edu.cn - 6 - 3.4 建立健全全社会的公共财政体制 公共财政是指在市场经济条件下，国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是 满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，社会性消费优先于建设性财政，体 现了公共财政的核心内容[1]。 教育又是全社会的公共产品，因此倡导建立全社会的公共财 政体制就显得十分有必要，而公共财政的建立和健全，政府应承担更多的责任，因此也要求 政府能专心于公共事业，转变部分职能，把工作的重心转移到进行公共事务管理、解决公共 问题、提供公共服务等方面上来。 4 结束语 从去年寒假开始，笔者就开始着手对农村义务教育的调查研究。分别走访了四川、河南 的两个乡镇，我们到政府相关工作部门和学校，同工作人员和教师等进行了面对面的沟通， 了解了一些情况并记录了相关数据，获得了很多重要的资料。我们迅速展开讨论，发现了若 干问题，翻阅了很多文献，了解了我国的一些政策法规。在 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 的写作过程中，对一些重要 数据，我们尽量保持它的原始性，确保其真实准确。做学问就要实事求是，理论联系实际， 运用我们已有的知识，进行简单的数理统计。我们态度诚恳，抱着对农民的关心之情投入工 作，从工作中去学习，从学习中指导工作。 真心地希望农村的义务教育能建设得更好，对于我们这些出身于农村的孩子来说那是一 种莫大的欣慰。我们很想看到家乡的孩子能一个个长大成才，为家乡的小康建设贡献自己的 一份力量。农村的义务教育建设是乡村建设的一部分，是一个很长远的问题，以我们现在的 学识和能力，再加上时间仓促不会有很多的学术性建议，这有待于继续探索。 参考文献 [1] 魏向赤. 税费改革对农村义务教育的影响[J] . 《教育研究》，2005年 3月，第 3期. 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In order to have a better understanding about the influence exerted on the finance system, detailed survey and research are launched, in which it is found that the tax and fees reform do not cause the shortage of education finance, but exposure the inadequacy of the education funds which is dominated by the former education finance system. In order to push the reform in basic education forward smoothly, the central government must set up a complete security system of basic education and ameliorate the investment structure of education finance in rural areas. Besides, non-governmental capital should be encouraged to put in to education and a public finance system is to be set up. Keywords：tax and fees reform；rural compulsory education；policy suggestions；security system of basic education；investment structure of basic education；public finance