浅议我国民族自治地方的立法权问题

浅议我国民族自治地方的立法权问题 浅议我国民族自治地方的立法权问题 摘要 民族自治地方立法是我国立法实践的一个重要内容,认真从理论上研究民族自治地方立法的基本问题,对指导我国的民族地方立法实践具有重要意义。本文从民族自治地方立法权的内容、立法程序、地位以及如何完善等几方面入手，对民族自治地方的立法权问题进行初步探讨，希望能对我国民族自治地区的立法提供理论借鉴。 【关键词】民族自治；立法权；程序；地位 一、民族自治地方立法权概述 （一）民族区域自治的重要体现——立法权 民族区域自治是马克思民族理论与中国实际相结合的产物,是我国解决民族问题的基本政策。是适合我国国情的基本政治制度。我国是一个统一的多民族国家,民族问题一直是关系国家政局稳定乃至国家命运的重要问题。中国共产党一贯坚持民族平等和民族团结的方针,早在新中国成立以前,就提出了民族区域自治的主张。1949年9月,民族区域自治被载入起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,标志着民族区域自治作为国家的基本政治制度在我国的确立。新中国第一部宪法———1954年《中华人民共和国宪法》沿袭了《中国人民政治协商会议共同纲领》关于民族区域自治的规定,并进一步规定民族自治地方包括自治区、自治州和自治县。1982年制定的《宪法》第4条第3款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。同时,该《宪法》第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。为贯彻《宪法》确立的民族区域自治制度,第六届全国人民代表大会于1984年5月通过了《中华人民共和国民族区域自治法》,明确了民族自治地方的各项自治权力，其中最重要的一项就是民族自治地方的立法权。 （二）民族自治地方立法权的概念 实行民族区域自治是党和国家保证少数民族当家作主的基本国策,民族区域自经过国家法律肯定之后,成为我国处理民族关系的一项基本制度。但民族区域自治制度只是从宏观角度确立的一项制度,而具体的落实这项制度则需要民族自治地方立法来实现。民族立法，是指国家关于处理民族问题和处理民族事务方面的立法，以及民族自治地方为了管理木地方事务所进行的立法。民族自治地方立法，是指在最高国家权力机关统一行使国家立法权的前提下，民族自治地方和自治区人民政府所在市、较大市的地方国家权力机关，根据本自治区域的具体倩况和实际需要，依法制定、修改和废止在本自治区域内具有法律效力的规范性文件。民族自治地方立法的根本任务，是用法律的形式把党的民族政策全面地予以体现，并用国家强制力保证它的贯彻实施。民族自治地方立法权作为自治权的重要组成部分,是自治地方的自治机关代表本地方各民族人民行使自主管理本地方内部事务的最主要表现。 （三）民族自治地方立法权的法律依据 我国现行《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》明确规定了在我国民族自治地方有权力制定自治条例和单行条例,这样就使民族区域自治制度在少数民族地区得到了真正的落实。如《宪法》第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《立法法》第66条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 之日起六十日内给予答复。”这就是民族自治地方立法的法律依据。因此，各民族自治地方的人民代表大会及其常委会应当充分行使《宪法》和《民族区域自治法》所赋予的民族立法权，努力健全民族自治地方的社会主义法制，确保民族自治权在民族地方的贯彻执行。 二、民族自治地方立法权的内容 民族地方性法规是我国统一的社会主义法律体系中的一个重要组成部分，它对国家法律起着不可缺少的补充作用，从而使我国的社会主义法制更加趋于健全和完备。我国民族自治地方分为自治区、自治州和自治县(旗),三者都享有立法自治权;自治州和自治县(旗)不享有地方性法规制定权和地方政府规章制定权,自治区在享有立法自治权的同时又享有地方性法规制定权和地方政府规章制定权。民族自治地方以立法的形式使法律赋予自治区的自治权得以行使。法律赋予自治区的立法权限和范围比一般省的立法权限和范围更为广泛,因为自治区可以规定的不少事项是一般省级地方立法涉及不到的，许多重大的一般地方立法不能调整的事项,自治区立法可以予以调整。 根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》和国家有关法律、行政法规的规定,民族自治地方享有以下立法类自治权： （一）自治条例制定权 自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》,依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的报法定机关批准的，调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的综合性自治法规。 （二）单行条例制定权 单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》,依照当地民族的政治、经济、文化的特点制定的报法定机关批准的,部分地调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。单行条例一般专门对某一具体事项做出规定,因此一个自治地方可以有多部单行条例同时存在。从单行条例规定的事项与国家法律的关系方面,可以将单行条例分为两种:一种是单行条例对国家法律做具体实施性的规定以及变通、补充规定。另一种单行条例是民族自治地方根据当地实际需要对国家法律尚未做出规定或不需要国家法律规定的事项做出规定。 （三）变通规定制定权 变通规定是指民族自治地方的人民代表大会及其常委会,根据《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的授权以及当地民族的特点,以变通规定的形式,保证国家法律在本地区的正确贯彻实施的一种地方性民族自治立法权。变通规定的合法性依据是《宪法》、《民族区域自治法》,但其直接的立法依据,首先是法律的明文授权。 如我国《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《继承法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《收养法》、《妇女权益保障法》等八部法律中,都明确规定了民族自治地方的人民代表大会(有的规定为人大常委会)可以根据该法的基本原则制定变通或者补充规定。 （四）补充规定制定权 补充规定是指民族自治地方的人民代表大会及其常委会根据《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的授权以及当地民族的特点,以补充规定的形式,保证国家法律在本地区的正确贯彻实施的一种地方性民族自治立法权。补充规定制定权的直接立法依据,和变通规定一样均来自各部门法的授权。补充规定和变通规定在我国大部分时候是混在一起并用的,在规定变通的时候也往往做补充的内容,反之亦同。 三、民族自治地方立法的程序 民族自治地方立法必须严格按照法律规定的程序进行。目前，根据各民族地方立法的实践来着，民族地方性法规的制定程序，大体可分为提出草案、审议草案、表决通过或批准、公布实施和报请备案等五个阶段： 第一阶段：提出草案。一是省、自治区、自治州、自治县的人民政府，就本行政区域内有关经济、教育、科学、文化、卫生、休育事业、城市建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等项事业，分别提出行政管理方面的地方性法规草案。二是省、自治区人大常委会及其法律、民族、选举等各个委员会，以及自治州、自治县的人民代表大会及其常委会，可根据民族地方的实际需要，自行拟订木行政区域内的民族地方性法规草案。三是自治区人民检察院、高级人民法院、自治区人大常委会组成人员五人以上联名，亦可提出地方性法规草案。四是自抬区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，根据本市的需要，可提出地方性法规草案。 第二阶段：审议草案。所谓审议，是指对民族地方性法规草案提交人大常委会会议进行讨论或者展开辩论。正如宁夏回族自治区人大常委会《关于制定和批准地方性法规程序的规定》中第12条规定的:“自治区人大常委会会议审议地方性法规草案，应着重就法规草案内容的必要性、合法性、可行性、规范性进行审议。”审议的具体做法:一是由人大常委会主任或主任会议决定把将要审议的地方性法规草案直接提交人大常委会会议进行审议。二是把将要审议的地方性法规草案先交人大常委会有关委、办审查提出意见后，再由主任会议决定提交人大常委会会议进行审议。三是人大常委会会议审议认为需要修改的，可提出修改意见后交有关部门进行修改，修改后再由主任会议决定提交人大常委会会议进行审议。 第三阶段：通过草案或批准。对民族地方法规草案的通过一般有两种情况:一种是“通过”;一种是“原则通过”。所谓通过，是指对该项法规草案完全同意，草案被通过后不再修改即公布实施。所谓原则通过，是指对该项法规草案基本同意，但还有某些意见，须经有关部门根据审议的意见进行修改后再公布实施。民族地方性法规的批准，是指自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的民族地方性法规，报请自治区人大常委会批准;自治区、自治县的自治条例和单行条例，报请省或者自治区人大常委会批准;自治区的自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准。这些.民族地方性法规经过审议后表示正式同意，从而使该项法规发生法律效力。这是制定民族地方性法规程序中的一个特殊阶段。 第四阶段：公布实施。这是民族地方立法的一项重要程序。具体做法:一是必须由本级人民代表大会的会议主席团或常务委员会公布;二是必须在本级人大常委会的正式《公报》和本行政区域内的报纸上全文发表。因为民族地方性法规是本行政区域内的机关、团体、企事业单位和公民都必须遵守的法规，应做到家喻户晓。正如宁夏回族自治区人大常委会《关于制定和批准地方性法规程序的规定》中第21条所规定的:“自治区人大常委会制定的地方性法规，由自治区人大常委会在《宁夏日报》和宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会《公报》上发布《公告》公布。” 民族地方性法规生效的期限，一般都在法规中有明确的规定。有的规定自公布之口起生效;有的规定在公布后某一日期生效。另外，还必须注意的是:民族自浩地方公布民族地方性法规时，除了使用汉文外，还应当使用当地通用的少数民族文字同时公布。 第五阶段：报请备案。根据《地方组织法》和《宪法》的有关规定，自治区人大及其常委会制定的民族地方性法规;自治区人大常委会批准自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的民族地方性法规，都必须及时报请全国人大常委会和国务院备案。白治区人大常委会批准自治州、自治县的自治条例和单行条例，也必须报请全国人大常委会备案。备案是民族地方性法规制定的最后一道程序，也是与国家立法程序不同之处。有的同志把备案不列入法定程序是欠妥的。这是因为法律作这种规定，是为了维护国家法制的统一和尊严，备案的目的是请全国人大常委会审查民族地方立法与《宪法》、法律和行政法规是否相抵触;如有抵触，全国人大常委会有权予以撤销。民族地方性法规报请国务院备案，一是使国务院了解各地制定民族地方性法规的情况;二是国务院有权对民族地方性法规进行审查，如发现与行政法规相抵触，可向全国人大常委会提出报告，建议全国人大常委会予以撤销。 　四、民族自治地方立法权的地位 (一)民族自治地方立法权是我国立法体制的重要组成部分 立法体制是指关于立法权限划分的制度。它既包括同级的国家权力机关和国家行政机关在横向结构上对立法权限的划分,也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。立法体制是一个国家制度里的重要组成部分,一个国家采取什么样的立法体制,受到该国的国体、政体、国家结构形式、民族状况、历史传统等一系列因素的决定和影响。我国现行的立法体制是“一元二级多层”的模式,所谓“一元”,是指我国的立法权主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会。所谓“二级”是指中央和地方两级国家权力机关。所谓“多层”是指中央和地方共12个层次,这些部门里有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及自治条例、单行条例等多种规范性法律文件。 民族自治地方立法权作为我国立法体制中的地方性立法,属于二级立法机关中的特殊立法,是国家立法的延伸和补充,对建立和完善我国社会主义法律体系,具有不可缺少和不可替代的重要作用。民族自治地方立法是我国立法体制的重要组成部分。 (二)民族自治地方立法权是民族区域自治制度在立法体制上的反映 从政治意义上来说,民族区域自治制度是解决我国民族问题的一项基本政治制度,是党和国家领导人深刻认识到我国的历史传统和具体国情后,采取的一种国家管理方式。可以说是我们国家对于民族问题的一种政治观念和制度设计。但这种制度要在现实中体现出来并发挥作用则需要有具体法律制度作为保障。因此,有必要从法律意义上对民族区域自治制度具体的落实。而民族自治地方立法权,正是从法律上实现了民族区域自治制度从宏观制度到具体法律规则上的转变。我国现行《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》都分别规定了民族自治地方的立法权,使民族区域自治制度在立法上得到真正体现。 (三)民族自治地方立法权体现了我国立法体制的重大特色 我国现阶段多层次、多形态、不同权限、不同效力的独特的地方立法体制,本质上乃是一种单一制国家内在中央统一行使立法权体制下的多元立法的权力分工协调机制。与此相应,地方立法即分为普通行政单位立法、民族自治地方立法、经济特区地方立法和特别行政区立法。几大地区的立法都体现了我国在处理中央与地方、一般地区与特殊地区的立法权限划分上的重大特色。随着经济全球化和法制全球化时代的到来、随着中共中央“构建和谐社会”口号的提出,我国在今后的立法体制上更要体现出一种“多元”的特点,这种“多元”不仅是价值观上的多元,更重要的是价值观表达方式上的多元。因此,我们在今后的立法中,要正确认识民族地方立法在我国立法体制中的地位,充分考虑到民族自治地方的特殊性,赋予其特殊的立法权,使民族自治地方人民的法律权利和义务得到切实的保障。 五、民族自治地方立法权的完善 （一）进一步明确立法指导思想 当前在立法工作中,不管是国家立法,还是地方立法,都要始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻执行党的路线、方针和政策,真正体现社会主义市场经济的要求,正确处理改革、发展和稳定的关系。特别是要按照中央提出的科学发展观、建设社会主义和谐社会、以人为本的要求做好立法工作。在民族自治地方的立法中,尤其要注意突出民族自治地方的政治、经济和文化的特点,根据长远和近期的需要,加强科学论证,突出立法重点,不盲目上立法项目,不为立法而立法。 （二）准确把握三个原则 根据宪法、民族区域自治法和我国法制建设的要求,自治条例、单行条例可以变通法律和行政法规,但变通不是任意的,应当遵循和把握好三个原则:一是我国各民族自治地方都是国家不可侵害的组成部分,因此,在变通国家法律、行政法规的某些规定时,一定要有利于维护祖国统一和民族团结,不能为照顾某一民族利益而损害其他民族的利益。二是国家法制统一原则。我国法制是统一的,自治条例和单行条例对法律、行政法规予以变通,要自觉地维护国家法制的统一,对保证国家法制统一的一些带根本性内容,如宪法、法律的基本原则、公民的基本权利和义务等均不得变通。同时,变通也要符合法律规定的程序。三是从实际出发的原则。民族自治地方的立法要立足于本民族自治地方的实际,着眼于解决国家立法所不能解决的民族自治地方的特殊问题,真正发挥变通的作用。自治条例、单行条例的变通,其一是国家法律明确授权可以变通的事项,其二是国家法律虽未授权,但是适应本民族自治地方实际情况的规定。因此,在民族自治地方立法的过程中,关键是看能否体现民族自治地方的特色,发挥自治条例、单行条例变通法律、行政法规的功能,掌握好变通的“度”。 （三）争取相关部门的支持 近年来,民族自治地方制定的单行条例,之所以能够变通法律和行政法规的有关规定,一个很重要的原因就是主动争取上级有关部门的支持。如果离开了上级有关部门的支持,恐怕变通也是一厢情愿。因此,民族自治地方的立法除加强调研论证、选准立法项目外,应当根据法律的授权和本民族自治地方的实际情况,对需要变通或者补充的内容反复研究,及时向上级有关部门汇报,取得上级有关部门的支持。对于条件暂不成熟,或者暂不能变通的事项,应当冷静对待,不要匆忙作出规定，以免影响报批和具体组织实施。 � 乔晓阳主编:《立法法讲话》,第14页。 � 如我国《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《继承法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《收养法》、《妇女权益保障法》等八部法律中,都明确规定了民族自治地方的人民代表大会(有的规定为人大常委会)可以根据该法的基本原则制定变通或者补充规定。 � 吴宗金、张晓辉主编:《中国民族法学》,法律出版社2004年版,第398页。 � 朱力宇,张曙光主编：《立法学》，中国人民大学出版社2001年版。 参考文献： [1]田成有主编：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社, 2004年版。 [2]孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社, 1990年7月出版。 [3]周旺生主编：《立法论》，北京大学出版社, 1994年版。 [4]吴宗金、敖俊德主编:《中国民族立法理论与实践》,中国民主法制出版社1998年版,第299页。[5]许俊伦主编：《地方立法论》，中国民主法制出版社, 1997年10月出版。 第 3 页， 共 6 页