村委会选举中乡镇政府角色归位的困境——山西X市第六届村民委员会换届选举的观察与思考

2004年第 5期 (总第 157期 ) 社 会主 义研 究 SoCIALISM STUDIES No．5．2004 Serial No．157 村委会选举中乡镇政府角色归位的困境 山西 X市第六届村民委员会换届选举的观察与思考 董江爱 【摘要】 按照<村民委员会组织法》的规定，在村委会换届选举中，乡镇政府与村民之间是指导与被指导的关 系，但在实际运行中，这两种力量构成了一种此削彼长的博奕关系。本文主要反映在民主选举日益走向法制化的 新阶段，乡镇政府在上级政府和村民的压力下角色归位后面临的困境，说明了转变乡镇政府地位和角色的必要性 和紧迫性。 【关键词】 乡镇政府，村委会选举，角色错位，角色归位 【中图分类号】 D0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1001—4527(2004)05—0115—03 【基金项目】 国家社会科学“十五”规划项目<农村宗族与村民自治的互动关系研究》阶段性成果 【作者简介】 董江爱(1965一)，女，山西大学政治与公共管理学院副教授，华中师范大学中国农村问题研究中 心兼职研究人员。山西 太原 030006 在村委会换届选举的实践中，国家有意识 的推动 ，逐步 为村民提供了畅通的参与渠道，教会了村民正确的参与方式 和行为，使村委会选举由一开始个别地方村民自发性的民主 要求发展为整个农村范围内村民自觉的民主行动。但是，在 村民自治过程中，乡镇政府与村委会和村民之间形成了不均 衡的博弈，乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织， 在指导村委会选举时，总是有意识地以行政权力对村委会选 举进行操纵和干涉，结果出现了角色错位，引起了村民对乡 镇政府的极大不满。随着村民自治制度的不断推进和民主 选举程序的不断完善，尤其是村民民主意识的不断提高，村 民在参与选举的过程中，不断对乡镇政府的操纵和干涉进行 抵制 和抗拒 ，并积极 通过上访等 渠道迫使乡镇 政府 角色归 位。本文主要反映在民主选举 日益走向法制化的新阶段 ，乡 镇政府在上级政府和村民的压力下角色归位后面临的困境， 如面对无理取闹者 的委屈和无奈以及面对违法行为的无 力 等。这是在现有体制下，乡镇政府角色错位到角色归位必然 出现的现象，说明了通过政治体制改革转变乡镇政府地位和 角色的必要性和紧迫性。 一 、全力以赴——面对压力型体制的服从 山西省委、省政府把第六届村委会换届选举当作全省的 头等大事来抓，尤其是县 、乡两级党政一把手对换届选 举工 作的高度重视。x市委、市政府为了搞好第六届村民委员会 换届选举工作 ，在全市范 围内形成 了层层有领导 、层层有组 织、层层有责任人的严密的工作网络。这种层层下包、层层 负责的体制落实到实践中，对乡镇政府造成了巨大压力，因 为上级政府对基层事务越关注 ，越 重视 ，乡镇政府 的压力就 越大。 x市第六届村民委员会的换届选举工作，从 2002年 10 月25日开始，到 2003年3月底结束，整个选举过程分准备、 选举、验收三个阶段进行。 第一阶段(准备阶段)从 2002年 10月 25日至 11月 30 日，在这一阶段 ，市 、乡两级分别成立第六届村委会换届选举 指导组，出台村委会换届选举实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 和工作方案，市、乡两 级分别召开村委会换届选举动员会议 ，市、乡、村三级培训村 委会换届选举工作骨干，全面动员和教育选民积极参与选 举，各乡镇开展试点村 的换届选举。在这一阶段 ，乡镇 政府 为了保证选举程序的合法公正，在选举工作开始之前对村民 开展了大量的宣传教育工作，通过宣传使广大干部和村民都 能明确村委会换届选举的目的和意义，熟悉选举工作的原 则、 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 和步骤，增加选举工作的透明度。 第二阶段(选举阶段)，从2002年 12月 1日到 2003年2 月 28日，在这一阶段 ，各乡镇按照国家法律和地方法规的要 求 ，有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、有秩序、有步骤地进行村委会换届选举 。 在这一阶段，乡镇政府对选举过程的每一个步骤都要进 行指导和监督 ，保证 选举的每一个环节都合乎法律程序。除 此之外，乡镇政府还要保证选举过程的每一步都能通知到每 一 个选民。一般村都以村民小组为单位，由村民小组长负责 本小组的每一位选民都能了解选举的各个环节 。 11 5 维普资讯 http://www.cqvip.com 在村委会成员按照严格的法律程序选举产生后 ．乡镇政 府的指导工作并没有结束 ，还要进一步指导新产生的村委会 建立其下属的治安 、民调 、文卫等委员会 ，推选村 民小组长和 村民代表，制定村 民自治章程或村规 民约 ．建立村委会 _1_怍 制度．建立以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主 、义 事制度 ，建立以村务公开 、民主评议村干部和村委会定期报 告为主要内容的民主监督制度。 第三阶段(检查阶段)，从 2003年 3月 1日到 3月 20日、 检查各村选举程序是否 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、合法，村委会干部是否由村民 直接选 举产生，村委会下属机构和村 民小组机构是否健全、 责任是否明确 ，民主议事制度和民主监督制度是否健全切实 可行 ，本村 的经济和社会 发展规划是 否制定 等。在 这一阶 段 ，乡镇政府把主要精 力放 在村委会竞争激烈、矛盾激化的 村 ，帮助村委会成员及时转换角色 ，正确处理与竞选对手的 关系 ，解决 由于村委会选举而引发的各种矛盾。 二、委 曲求全—— 面对村民无理要求的无奈 选举程序的合法公正是村委会换届选举成功的保障．但 仅有合法公正的选举程序并不能保证换届选举工作的顺利 完成 。由于农村情况比较复杂 ，村 民的文化素质和综合素质 参差不齐，对选举和民主的理解程度也不同，在选举过程中 总会遇到各种各样的突发事件，影响选举程序的正常进行。 尤其是由于种种原因，在突发事件发生时，村民大多都会把 斗争的矛头指向乡镇 政府 ，所 以，要保证各种突发事件不影 响到选举程序的正常进行，乡镇政府必须面对村民提出的各 种无理要求甚至是暴力攻击。 案例 1：a村在选委会宣布选举正式开始后，一些对乡镇 政府和村干部不满的村 民，对乡镇政府和村 干部进行斥责甚 至辱骂 ，而指导组成员和村干部既不辩解，也不阻止。会场混 乱半小时后才开始有秩序的投票。到下午 4点，投票按规定 时间推迟了 1小时结束。票箱刚一打开 ，一位村民手持选民 证冲进现场，质问乡镇指导组成员：“国家哪一条法律规定选 民的投票权力只能到下午4点?我现在必须投票，你们不能 剥夺我的选举权。”边骂边冲向清点选票的现场，派出所人员 迅速上前保护选票 ，一位乡镇干部急忙前去劝解 ，并把这位 村民拉出去了。实际上，这个闹剧是早有预谋的，选举开始 时闹事的就有这位村 民，而且他一整天都在投票现场寻机扰 乱 ，就是不投票。“农村的情况很复杂 ，村 民素质差异 很大， 也有的村民是由于遗留问题没有解决，心理不高兴，我们不 能在什么场合都要辩 出个高低。比如今 天的事 ，你给这位村 民辩理的过程中，万一有其他村民乘机出来闹，选举就有可 能被破坏 。” 三、左右为难——面对选民违法行为的无力 针对村民委员会选举中违法问题的处理，《村 民委员会 组织法》第十五条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手 段 ，妨害村民行使选举 权、被选举权 ，破 坏村民委 员会选 举 的，村 民有权 向乡镇人民代表大会和人民政府或县级人 民代 表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部 门举报 ，有关 机关应当负责调查并依法 处理 。山西省委 、省政府《关 于做 】】6 好第六届村民委员会换届选举工作的意见》除了对各种违法 行为要根据情节轻重分 别给予查处外．并提出构成 犯罪的 ． 由司法机关依法追究刑 事责任 。但这些法律 条文 和政策 在 农村执行起来却非常困难 。 随着村委会换届选举 的不断深入 ，选民和竞选人在选举 中的不正当行为愈来愈多，如有的选 民由于对选举不满或者 对政府和村 干部不满 而阻拦选举正 常进 行 ，有 的甚至抢 选 票、砸票箱等；有的竞选 人在竞选过程 中走 家 串户、请 客吃 饭、送钱给物；也有 的竞选人伪造选票等 。但这些行为是 否 违法?如果违法的话 ，什么行为应该接受怎样 的惩罚?执行 法律的主体应该是谁?等等问题法律上都没有 明确的规定、 这就给违法认定和处理带来了极大的困难 。 首先贿选认定是乡镇政府在选举 实践 中最难解决的问 题 。许多竞选人向乡镇政府举报竞争对手有私下串联 、请客 吃饭、送钱给物的不正当行为 ，要求 乡镇政府处 罚。按 照辞 典上的界定 ，用金钱或物质 收买工作人员或选 民，以取得选 票或改变选举结果的行为就是贿选⋯，但在实践中认定起来 却非常困难 ，一是 当乡镇政府对该事件进行调查时 ，没有人 证明行贿受贿的事实；二是即使有了送钱送物的证据，也很 难认定 ，因为行为人有充足的理由证明他们的行 为并不是为 了选票 ．而是邻里间的互相帮助，乡镇 指导组 只能从思 想上 做工作。实际上，在选举的过程中，竞选人一些不正当的私 下拉票活动都是被默认的。除了私下拉票行为以外 ，公开的 竞选承诺也是一个难 以裁决 的问题。“承诺 ”本 身是 符合 我 国法律制度的一 种民主形式 ，也是 基层 民主走 向成熟 的标 志。但竞选人应该 怎样 承诺?什么承诺 是合 法的?什 么承 诺是非法的?在法律上也没有明确规定 ，乡镇 干部也不能裁 决，只要村民不提出异议 ，这些承诺也都是被默认的。 其次是关于干扰选举、破坏选举的违法案件的处理问 题，更使乡镇政府为难。在村委会选举中，如果说贿选行为 难以认定的话，那么，阻止选举、抢选票、砸票箱等行为则是 明显的违法行为，法律上也有 明确规定。但对这些明显 的违 法行为如何处置?由谁来处置?也是 乡镇政府在实际操作 中难以解决的问题 。违犯国家法律，必须受到相应 的惩罚 ， 但对于村委 会选举 中这些 明显 的违法行为如何处 罚 ，是拘 留?还是 逮捕?《村 民委 员会组 织法》中都没有具 体规 定， 《治安管理处罚条例》和《刑法》中也没有明确规定。而且即 使法律明确规定了这些行为的处置办法，在实践中很难执 行，因为关于执法的主体应该是谁的问题始终 没有解决。在 我国条块分割的管理体制中，乡镇政府属于行政机关 ，而公 安局、派出所属于司法 机关 ，乡镇政府没有权力要求执法机 构惩罚选举 中的违法行为。 就乡镇政府对处置破坏选举者的心态来说，他们并不真 心地希望把违法者法办。一是 因为在村里之所 以敢肆元忌 惮地破坏选举的人，要么在村里有 较大的势 力，其 背后有不 少的支持者 ；要么有遗 留问题没有解 决．对村干部 和乡镇政 府积怨较深，试图通过阻止选举迫使乡镇政府为他们解决 问 题 如果违法者让执法机关带走了，这个村的选举就很难在 维普资讯 http://www.cqvip.com 规定的期限内完成 ，而 且选 举结束后 ．国家对村落社会 的一 此指令性计划．如粮棉种植与订购、税费征收、计划生育等， 导镇政府作为完成这些计划的直接责任者．很难完成任务。 昕以．乡镇政府面对竞 选者或村民的违法行为 ．多会采取思 想教育的方式 ，特殊情况下会采取以民治民的办法。 在 x市第六届村委会换届选举中各种违法行为频频 出 现，给选举工作造成了很大的确困难．但在现有体制下，这些 违法现象根本就不可能得 到处罚。 四、称兄道弟—— 面对 自治制度的选择 在乡政村治的二元体制中，乡镇政府是 国家政权的最基 层组织 ．村 民委员 会是基层 群众性 自治组织 ，乡镇政府 与村 民委员会之间的关 系是指导和协助的关系．而非领导与被领 导的上下级关系。但制 度运行 的现实与制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的理想之 间却存在着相 当大的差距 ，乡镇政府 与村民委员会在博奕的 过程中形成 了一种规律 ：在村 民自治制度实行之初 ，乡镇政 府为了从农村社会获得完成任务的人力、物力和财力，不得 不操纵村委会选举 ，控制村委会，继续把村委会作为执行其 计划的下属机构，结果使村民自治制度受到制约；随着村民 自治的发展和村民民主意识的提高，村委会 和村 民对乡镇政 府的行为进行了愈来愈坚决的抵制和抗拒，并不断通过上访 等法律渠道，迫使乡镇政府在指导村委会选举和其它的自治 活动中完全地下放权力。而当权力完全下放后 ，村干部越来 越忽视作为国家代理人的角色，而重视自己作为当家人的角 色和地位 ，并通过维护村集体或村民个人 的利益 ，获取全体 村民的支持。在这种情况下，乡镇政府完成任务就只能依赖 政府领导或工作人员在平 时的工作 和生活 中与村干部形成 的私人关系网络 ，与村 干部结成称兄道弟 的个人关 系，是保 证完成任务的明智选择。 在山西省x市第六届村委会换届选举中，乡镇政府把权 力完全交给了村民，为了按期完成换届选举的任务，乡镇领 导及工作人员以极大的宽容和超常的耐心对待工作，但不容 忽视的是 ，许多行为是不利于维护政府的形象和权威 的。在 许多情况下，村委会换届选举的成功得益于与他们称兄道弟 的村干部的理解 、支持和帮助。 选举结束后 ，一些新当选的村委会 干部充分认识 到：自 己权力的合法性完全依靠村民的支持来获取和巩固，不得罪 村民是他们获取村 民支持的关键，也是他们下届连任的保 障；村委会拥有法律赋予的相对独立的自治权，乡镇政府不 仅在换届选举中，而且在平时的工作中都没有对他们随意发 号施令的权力 。由此 ，在平时的工作 中，村委会 出于村 民的 眼前利益和局部利益的需要 ，往往不愿意接受乡镇政府的指 导，许多村民也持 同样 的态度 ，认为 自治就是村 民想做什么 就做什么．政府没有必要指手划脚 ，对于与乡镇政府作对 的 村干部持支持的态度，认为村干部不配合乡镇政府，就是保 护村 民利益。村委会在协助乡镇政府贯彻 国家政策时 ．对于 村民乐于接受的，他们就积极协助，对于一些村民不乐于履 行的义务如计划生育 、交纳税款等，不积极协 助甚至根本不 去协助，给乡镇工作造成了极大困难。 且．在乡镇政府把权力完全下放后 ，工作量不但没有 减 ， 而增加。村 民在 没有遇 到困难 的情况下 ，注重 维护 自己 民主权利，他们希 望尽可能地摆脱政府 的管理 ．但一 旦遇 困难．村干部解决不 了或 不予解决 ．都会去找乡镇政 府 ．比 口变压器坏 了庄稼浇 不上水 、电工 由于个别村民不交 电费 了全村的生活 用电、学校 暖气不好让孩子受冻 了、村 干部贪污腐败了等，要求乡镇政府给予解决，你不解决，就三 番五次地找，再不解决就 去找上级政府，一位镇长在与我交 谈的过程中，就一连接到几个诸如此类 的电话。乡镇政府需 要花费很多时间处理村里发生的这些事件 ，解决的办法大多 都是去找自己平时称兄道弟的村干部。除此之外，为了与村 干部建立私人关系，到村干部家赴宴(婚丧嫁娶 )就成了乡镇 领导工作中不可缺少的组成部分 ，就是村干部家属生病住院 也得赶快拿着礼物去看望 ，乡镇领导告诉我们 ，有时候 自己 家人生病都顾不上去看 ，但 村干部家属生病 就不能不去 ，好 像这现在是他们必须做 的工作。还 有诸 如村干部摩托车 因 无照驾驶被交警扣留之类的事也得乡镇干部去协调解决。 余论： 山西省 X市第六届村委会换届选举中暴露 出来的新 问 题 ．说明在国家行政体制 和村 民自治体制在制度上存在缺陷 的背景下，乡镇政府和村民委员会两种力量的博奕很难达到 理想 的平衡状态，要 么会制约村 民自治的正常运行 ，要么又 会使村民自治成为超越国家法律的“村 自治”，将村变成不受 控制的“土围子” J。论其 原 因，一是在现有 的体制下 ，乡镇 政府为了完成上级政府交给的任务 ，必然要干许多得罪村 民 的事．再加上乡镇财政 困难 ，为了乡镇工作的正常运行，不得 不向农民伸手 ，甚至与农 民争利，尤其是 一些 乡镇干部工作 方法粗暴、简单，造成了村民对乡镇政府的极度不满。笔者 在这次调查中做了一项关于农民对各级政府的信任的调查， 多数农民对中央政府、省政府、县政府、乡镇政府的信任度依 次为绝对信任、信任、较信任、不信任，也说明了这一问题。 二是基层农村社会平时缺乏表达 民意的渠道 ，利益受到损害 往往得不到解决。从表面上看 ，一些村 民在选举 中的行为就 选举本身来说是无理 取闹，但仔细分析，其背后都是有原 因 的，主要是由于乡镇政府在平时的工作 中得罪了村 民和村级 治理中民主管理、民主决策、民主监督没有落实到位，使村民 有 了一定的积怨。解决 这一问题的最根本办法是从根本上 建立一个与村民自治相适应的基层治理结构，改变乡镇一级 在国家政治体制中的地位和角色。同时，在村委会选举的基 础上 ，建立一个健全 的 自治机 制，以达到 民主选举 、民主管 理、民主决策、民主监督的有机结合，确保村民自治的顺利进 展 。 [参考文献] [1]孙孝福．罪名辞典[M]．长征出版社，1999． [：]徐勇 中国农村村民 自治[M]．武汉 ：华 中师范大学出版社， 1997 [责任编辑 唐 鸣】 117 维普资讯 http://www.cqvip.com