重构中国公共预算体制： 权力与关系

中国发展研究基金会研究项目 重构中国公共预算体制： 权力与关系 ——基于地方预算的调研 中山大学政务学院 马骏 牛美丽 2007 年 10 月 内 容 提 要 公共预算作为一个资源配置和使用过程受到一些 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的约束，这些制度决 定着预算过程中的资源配置权力的分配，决定着预算活动必须遵守的程序和规 则，最后决定着预算结果。如果没有一种合理设计的预算制度，预算过程就不 能有效地运行，预算活动就无法有效地组织起来。从预算基本要素角度看，预 算制度就是要在资源申请、资源保护和资源配置之间建立恰当的联系，以有效 率地组织、引导和规范预算过程中各个参与者的预算行为。 完整的预算制度分析应至少包括预算结构、预算程序、预算规则、预算参 与者的角色、预算参与者的动机与行为、预算信息等方面的内容。本课题主要 研究预算资金分配过程中的基本的制度问题，而且主要研究其中的预算结构问 题，即各个预算参与者之间在预算资金分配过程中的权力与责任的分配，以及 它们之间的相互关系。具体地讲，就是人大、政府、党委、财政部门、准预算 机构、支出部门这七种类预算参与者之间的权力与责任关系。 目前，中国绝大部分地方政府采用的是一种“两上两下”预算程序。通过 调研，我们发现这个预算过程具有这样一些基本特征：（1）这个预算过程是一 个行政主导的预算过程，党委和政府在预算形成过程中具有决定性影响；（2） 这是一个碎片化的行政预算体制。一方面，主要的政府首脑必须和其他的政治 家分享预算权力，其他的政治家对资金分配都会产生不同程度的影响；另一方 面，在政府内部除了财政部门这个制度上的核心预算机构之外，还存在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 委 员会、经贸委、科技厅等其他的准预算机构，他们都拥有一定数量的财政资金 的分配权。（3）这个预算过程是“自下而上”地进行的，这种预算过程的优点 是最后形成的预算可以比较好地反映支出部门的要求。但是，它在实践中却不 利于政府整体形成一个具有全局性和一定长远性的战略计划。（4）这个预算过 程的开放程度是很低的，缺乏一个透明的程序来使公民和各种利益团体参与预 算。（5）这是一种与“目标基础预算”十分相似的控制预算模式。 因此，目前我国预算改革的重点应该是，设计并实施一系列新的规则和程 序，明确各个预算参与者的角色以及相互之间的关系，规范来预算参与者的行 为。 目 录 第一章 预算制度的基本框架................................................... 1 一、预算基本要素与预算参加者............................................... 1 二、预算制度：一个分析框架................................................. 3 （一）基本框架 ........................................................... 4 （二）预算制度的重要性 ................................................... 7 三、预算编制制度的结构问题................................................. 8 第二章 改革以来形成的预算过程............................................. 10 一、“两上两下”：基本的预算程序............................................ 10 二、行政主导的预算过程.................................................... 12 三、碎片化的中国式行政预算体制............................................ 13 四、自下而上的预算程序.................................................... 14 五、中国式的目标基础预算.................................................. 15 六、开放程度低............................................................ 16 第三章 结论与建议......................................................... 17 一、结论与建议............................................................ 17 二、进一步的讨论.......................................................... 23 参考资料.................................................................... 24 编者说明.................................................................... 28 第一章 预算制度的基本框架 预算制度包括正式和非正式的预算制度。这些预算制度引导和规范着预算 参加者的行为，形成了预算行动的基本框架。在现代公共预算产生的 19 世纪， 所有国家的公共支出的规模都比较小，但是，也需要并发展出一些正式的预算 程序和规则来分配资金与控制政府支出，这些程序和规则最后都被逐渐完善和 规范化成为预算制度。在预算产生的早期，各个国家都致力于通过制定各种法 律来规范与引导预算行为。所以，进入“预算时代”以来，资金的分配与管理 一直是在一系列相对稳定的预算制度的规范下进行的。年复一年，议会就是根 据这些制度来审查政府的预算，政府也是根据这些制度在各个部门之间分配资 金并控制部门的支出行为（希克，2002， 第 3-4 页）。在过去的两百年中，预 算制度经历了许多变化，现在的预算制度已经在许多方面大大地和 19 世纪时期 的预算制度不同。但是，许多基本的东西仍然被保留下来。例如，强调预算的 全面性原则、预算的透明度并将之制度化。虽然各个国家的预算制度不尽相同， 但是，每个国家都必定有自己的预算制度。为了提供一个分析的基本框架，在 分析中国地方预算制度之前，我们首先分析一下预算制度的基本问题。对于预 算制度的分析应该从预算的基本要素入手。预算的基本要素决定了预算过程中 的主要参与者。预算制度就是发展出来对于预算参与者之间的关系进行规范的。 一、预算基本要素与预算参加者 艾伦·希克（1988）主张预算研究应该从分析预算的基本要素开始。他认 为，预算至少包括两个基本要素：申请资源（claiming resource）和配置资源 (allocating resources)。如果没有这两个要素，预算就不存在。预算过程可以看 成一个申请资源和配置资源的过程。资源不仅包括资金，而且也包括物质资源。 预算过程不是唯一的配置资源的机制，市场也是一种配置资源的机制。预算过 程和其他的资源配置机制的主要区别在于资源申请或预算申以及资源配置是根 据一些专门为此目的而建立的程序与规则进行的。预算过程规定了如何、什么 时候、谁来申请资源和配置资源。而市场并没有这种资源配置的规则，市场交 易仅仅以参加者的同意为原则。 资源申请是指根据预算过程的程序和规则形成的关于资源的请求。在预算 文献中，这一般称为预算申请（budgetary request）。资源申请是预算过程中最 容易识别的要素。一般地，资源申请是由政府机构提出的。无论如何设计预算 过程，必须有资源申请。如果没有人需要资源，没有人申请，也就没有必要建 1 立预算过程来配置资源。资源配置是指根据预算过程的特定程序与规则将资源 配置到提出资源申请的政府机构或者项目。这一活动之所以必须是因为各个政 府机构的资源申请加总之后经常超过可供分配的资源。如果资金是充裕的，所 有的预算要求都可以满足，那么，预算过程就没有存在的必要。预算本身就意 味着某些预算要求会得到满足，有些则没有。所以，在预算申请和资源配置之 间存在着另一个预算活动。希克（1988）将这种居于资源申请和资源配置之间 的预算活动称为资源保护（conserving resources）。资源保护的主要功能是对于 各个支出部门的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预 算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请（pp. 63-65）。 预算三要素意味着主要有三类预算参加者：资源申请者、资源保护者、资 源配置者。在希克（1988）看来，资源申请和资源保护是最一般性的预算功能， 它们通常与预算过程参加者的特殊角色是区分开来的。支出部门通常是资源申 请者。不过，在一个比较成熟的预算体系中，大多数支出部门都要遵循一些程 序来保护它们所获得的资源。具体地说，这些程序使得支出部门能够拒绝它的 下级机构或者外部机构的一些资源要求。希克（1988）指出，政府内部的核心 预算机构的主要功能是资源保护。但是，在某些情况下，它也会是资源申请者， 即核心预算机构在支出上具有自己的偏好。在某些情况下，它也会要求为某些 它偏好的项目配置更多的资源。或者它甚至可以成为某些支出项目的创议者。 不过，本书以为，核心预算机构实际上还承担着另一个非常重要的功能，即资 源配置。由于行政预算体制的建立，核心预算机构实际上在行使着两个非常重 要的功能，一是资源配置，二是资源保护。也就是说，至少在政府内部，核心 预算机构是一个非常重要的资源配置机构。在行政预算体制下，政府首脑作为 政府的总负责人，可以是资源申请者（相对于议会来说），也可以是资源配置 者和资源保护者（相对于政府各个支出部门来说）。希克（1988）最后指出， 在现代公共预算中，议会是资源配置的最终决策者。但是，它也可以是资源申 请者，即议会也可以形成反映自己偏好的支出动议。 1990 年，在其《预算能力》一书中，希克进一步完善了他的预算要素理论。 他对预算三要素进行了修改，新的预算三要素包括资源生产(generating)、资源 申请(claiming)、资源配给(rationing)。与 1988 年的分析相比，资源生产是一个 新要素。这一要素的增加使得希克关于预算要素的分析更加完善，因为，这一 新的要素将收入决策也整合进了预算要素分析，从而使得在此基础上进行的预 算分析既可以包括支出决策也可以包括收入决策。资源配给是一个综合了资源 配置和保护的新概念。不过，本书选择使用资源配置和资源保护这两个概念。 2 因为，虽然资源配给意味着拒绝某些资源申请进而可以保护资源，但是，它不 能概括资源保护的全部内容。而且，在预算执行中，资源保护则是一个非常重 要的概念，其所包含的内容远非配给所能包容的。当然，在预算执行的拨款过 程中也存在配给制。 希克（1988）的基本要素可以进一步推广到预算执行过程。在预算执行中， 预算有两个基本要素：资源使用和资源保护。在预算执行过程中，资源申请者 （支出部门）就是资源的使用者。核心预算机构、政府首脑和议会则在预算执 行过程中继续发挥资源保护的作用，监督支出部门的支出行为，防止资金被滥 用、挪用和贪污等。在预算执行中，资源保护还要求政府能够有效率地组织和 管理财政交易。因此，对于整个预算过程来说，预算过程包括四大基本要素： 资源申请、资源保护、资源配置、资源使用，如图 1-1。 图 1-1 预算五要素与参加者 资源生产 （政府首脑、议会） 资源申请 （支出部门） 资源保护 （核心预算机构、 政府首脑、议会） 资源使用 （政府及其支出部门） 资源配置 （核心预算机构、 政府首脑、议会） 二、预算制度：一个分析框架 在预算过程中所有的预算交易者都会追求利益最大化，或者是少缴纳税收， 或者是获得更多的支出上的好处，但是，可用来进行分配的资金是有限的。其 实，预算问题之所以会出现就是各种预算过程中会形成各种各样的支出要求， 而能够用来满足各种要求的资源是有限的。在这种情况下，预算过程就会充满 了竞争与冲突。而且，在预算过程中，各个参与者都或多或少存在采取机会主 3 义行为的倾向，例如，申请多余的资金，浪费或挪用资金等。因此，在必须设 计预算制度来组织和管理各种预算活动，从而构建一个有序的预算过程。正如 希克（1988）所说的，预算过程需要在资源申请、资源保护和资源配置之间建 立联系，以有效率地组织、引导和规范预算过程参与者的预算行为。具体地， 包括这样一些问题：在做出资源生产的决策时，谁有权做出收入决策（税收、 债务、收费等）？谁来审查？谁做出最后的决策？形成收入政策需要经过什么 程序？收入决策面临哪些限制？在形成资源申请的过程中，谁有权提出预算？ 何时可以也应该提出预算？应该按照什么程序形成预算？应该按照什么格式编 制预算？预算应该包括哪些内容？在资源配置和保护的过程中，谁有权审查预 算？如何审查？运用什么标准？采取什么程序？在预算执行中，如何征收收 入？如何管理收入？何时拨款？如何拨款？如何购买？如何支付？谁可以开具 支付命令？资金的使用必须遵循什么程序？遵守什么规则？谁有权判断支出行 为的合理与合法？等等。这些问题都是预算制度设计中的根本性问题。 （一）基本框架 公共预算制度与市场机制都是社会中资源配置的两大机制。但是，正如希 克（1988）指出的，市场机制下的资源配置主要以交易者之间的达成一致来实 现的，公共预算机制与市场机制最根本的区别是在公共预算中资源配置是在各 种事前确定的制度的规范下进行的。公共预算作为一个资源配置和使用过程受 到一些制度的约束，这些制度决定着预算过程中的资源配置权力的分配，决定 着预算活动必须遵守的程序和规则，最后决定着预算结果。如果没有一种合理 设计的预算制度，预算过程就不能有效地运行，预算活动就无法有效地组织起 来。公共预算制度就是指那些规范预算过程中各个参加者预算行为的预算结构、 预算程序与预算规则。图 1-2 描述了这个公共预算制度的分析框架。 图 1-2 预算制度 —————————————————————————— 结构 程序 规则 动机与行为角色 信息 4 1．预算结构 预算结构决定了各个预算参与者之间的权力与责任分配，它决定公共预算 的基本框架，它提供了一个基本的行为框架。预算结构的首要问题是分配权力。 最根本性的问题包括：预算权力应该如何在政府和议会之间分配，预算权力应 该如何在议会内部进行分配，预算权力应该如何在政府内部进行分配等。预算 权力的分配对于预算制度来说是最基本性的。不同的预算权力配置模式将会形 成不同的预算制度。其次要明确责任，也就是说，在赋予预算权力的同时要明 确相应的预算责任。 2．预算程序 预算程序规定资源申请、资源配置、资源保护、资源使用必须遵循的程序， 它决定了预算活动的顺序，决定了在预算活动中先做什么后做什么，决定了信 息的流动方向。正如希克（1980）所说的，“程序是预算的 bedrock”（p. 10）。 某些预算程序是由预算结构确定的。因为，不同的预算权力分配实际上决定了 预算活动要先经过哪一个预算参与者再到另一个参与者。但是，仍然有许多预 算程序是独立于预算结构的。预算程序通常涉及两个非常基本性的问题：（1） 行动顺序。行动顺序要解决这样一些问题：什么时候做出生产资源的决策、什 么时候做出申请资源的决策、什么时候做出配置资源的决策、什么时候做出使 用资源的决策？这即是通常所说的预算周期。它的根本问题是预算活动 A 与预 算活动 B 之间如何有效地联结起来？（2）预算程序的集权与分权程度。换言 之，在资源申请过程中，是使用“自上而下”还是“自下而上”的预算程序来将资 源申请、资源保护和资源配置联系起来。 3．预算规则 预算规则规定预算参加者在做出资源生产、资源申请、资源保护、资源配 置和资源使用的决策时必须遵守的一系列规则。例如，各个部门申请资源时必 须遵循的各种规则：编制预算的模式、采用规定的预算报 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf （包括预算科目）。 各个部门在使用资金时也必须遵循各种规则，包括会计规则、审计规则、采购 规则、人事规则、预算调整的规则等。预算规则决定了什么是应该做的，什么 是不允许做的，哪些行为是被允许的，哪些行为是被限制或禁止的。某些预算 规则也是由预算结构和预算程序决定的。这些预算结构、程序和规则将影响预 算参与者的动机、角色和信息，从而影响预算行为。 公共预算制度将对预算行动者的行为产生影响。不同的预算制度将对预算 参与者的预算行为产生不同的影响。具体地，公共预算制度将会影响预算参与 者的角色定位、影响预算参与者的动机结构和行为选择、影响预算行动者所获 得的信息。 5 4．预算参与者的角色 在预算过程中，某个预算参与者具体扮演一个什么角色是由预算制度决定 的。预算结构对于预算角色的影响是决定性的。预算参与者的角色从根本上讲 是由预算结构决定的。这主要是因为，预算结构决定了不同的预算参与者所享 有的预算权力和相应的预算责任。因此，不同的预算结构对于预算角色的规定 是不同的。例如，如果预算结构的设计将绝大部分预算权力赋予了政府首脑而 不是议会（例如，在很多发展中国家），那么，政府首脑将在预算过程中扮演 最主要的角色，而议会则可能变成一个次要的角色。反之，如果预算结构的设 计将绝大部分预算权力赋予了议会（例如，欧洲国家和美国在 19 世纪的议会至 上时代），那么，议会将是预算过程中最主要的角色，而政府首脑则可能是一 个次要的角色。一言之，预算结构通过对权力和责任的分配确定了预算参与者 的角色，也构建了预算参与者之间的预算关系。预算规则可以进一步影响预算 参与者的角色定位。虽然预算结构将特定的预算权力赋予了某个预算参与者， 但是，预算制度可以通过制定预算规则来进一步扩张或限制该预算参与者的预 算权力与责任，从而改变预算参与者的角色。同样，在某些情况下，预算制度 可以通过设计预算程序来对预算参与者的角色重新定位。 5．预算参与者的动机与行为 不同的制度设计将赋予预算参与者不同的动机结构。预算结构所确定的角 色本身就塑造了各个参与者的动机结构和行为模式。如果参与者的角色是资源 申请者，那么，它的主要动机可能是申请更多的资源，它就容易采取预算最大 化的策略；如果参与者的角色是资源保护者，它的主要动机可能就是支出削减 者。预算程序同样也可以影响预算参与者的动机结构与行为模式。如果预算程 序是自上而下，那么，政府首脑将主动地运用政策来引导资金分配。但是，在 自下而上的预算程序中，政府首脑则倾向于等各个部门先报预算再汇总成一个 总体的政府预算。同样，不同的预算程序对于部门（资源申请者）的动机结构 也会产生不同的影响。在自下而上的预算程序中，部门容易形成支出扩张的动 机，而在自上而下的预算程序中，部门则进行支出扩张的动机就会受到总体政 策的约束。最后，不同的预算规则对于动机和行为的影响也是非常巨大的。即 使预算结构确定了部门的角色可能是预算最大化的，这在传统预算模式时期是 非常普遍的，但是，如果一个国家在预算规则上进行了改革，例如，实行新绩 效预算，那么，部门的动机就会发生改变，支出扩张的动机就可能被改变。 6．预算信息 预算结构决定了信息的流向。预算结构确定的各个部门之间的权力与责任 关系决定了公共部门预算信息的基本流动程序，例如，从资源申请者流向资源 6 保护者。预算程序进一步规定了信息的流向和流动的时间。预算周期决定了预 算信息流动的时间。集权和分权型预算程序则决定了预算的流动方向。在传统 的自下而上的预算程序中，主要的预算信息是从下至上地流动的，而在自上而 下的预算程序中，主要的预算信息则是从上向下流动的。预算规则既决定预算 信息的流向，又决定对于预算信息的内容的基本要求。不同的报表格式对于预 算信息的要求是不同的，不同的预算编制模式，例如零基预算、计划-项目预算、 新绩效预算等，对于预算信息内容的要求是不同的，导致的预算信息流向也是 不同的。预算决策必须依赖预算信息。预算信息的充足和准确程度对于预算决 策质量的影响是决定性的。在许多国家，由于预算制度存在各种缺陷，预算信 息要么极端缺乏，要么不能分享，致使预算决策存在各种问题。正如斯基亚沃- 坎波和托马西（2000）指出的，“在许多发展中国家以及绝大多数经济转型国 家，各个机构之间缺乏交流，缺乏共享信息的激励（信息通常被视为个人财产）， 这种状况导致了四分五裂的政策执行过程以及各自为政的决策过程”（第 342 页）。 （二）预算制度的重要性 预算制度的重要性是显而易见的。最基本地，有两点重要性。首先，通过 对预算行为进行规范, 合理设计并能有效运行的公共预算制度能够限制各种机 会主义行为，以保护公共资金的安全。19 世纪以来的现代公共预算体制的一个 特征就是运用一些仔细设计的制度来规范政府的收支行为以及具体的财政管 理。如果预算过程在预算制度的约束下得到规范，那么，这就为在政府内部进 行财政控制奠定了基础，预算行为就可能在一个规范的框架内进行，反之则无 法进行有效的财政控制（希克，2000，第 6 页）。正如威贝尔和瓦尔达沃夫斯 基（Webber & Wildavsky, 1986）指出的，经过 19 世纪前半期的改革，一种规 则约束的政府预算和财政管理活动取代了以前的那种规则约束的机会主义政策 和实践（p. 303）。其实，19 世纪确立的各种经典的预算原则就是通过具体的 预算结构、程序和规则来贯彻落实的。实际上，每一条预算原则都有正式的预 算制度支持的。如果没有制度支持，各个预算参与者是不会主动遵守这些原则 的（希克，2000，第 4 页）。其次，设计并能有效运行的公共预算制度能够解 决预算冲突。正如希克（Schick, 1980）指出的，“预算实践本身主要与限制和 解决冲突有关”（p. 19）。预算冲突的产生主要是因为预算的一个非常重要的 特征是：（1）不能运用一种机制来压制某些不处于劣势的利益要求；（2）没 有足够的资源来满足所有政治上有吸引力的资源申请（Schick, 1980，p. 19）。 当然，在现实中，我们经常开到制度设计者通过设计结构、程序和规则来限制 甚至遏制某些利益要求进入预算过程，进而降低预算冲突。但是，这样设计的 7 预算制度将面临制度是否具备公平性和合法性的诘问。最后，在预算过程中， 需要做出各种预算决策，预算信息对于预算决策是极其关键的，在预算制度下 规范化的预算过程有助于确保财政信息的准确性、统一性和及时性（希克，2000， 第 6 页）。总而言之，如果一个国家没有完善的预算制度或者它的预算制度遭 到严重的破坏，政府就无法有效地对公共支出进行管理（希克，2000，第 6 页）。 正是由于预算制度的重要性，所以，长期以来，无论是理论界还是实践者 都坚信预算过程决定预算过程，只要有一设计良好的预算过程，那么，就可以 得到预期的预算结果。在这种理念下，人们都坚信，“如果预算程序是合理的， 那么其结果也是正确的”（希克，2000，第 4 页）。在过去的几十年中，联合 国、世界银行、国际货币基金组织等国际机构一直都在帮助发展中国家建立完 善的预算制度。不过，希克（2000）指出，发达国家和发展中国家的实践都表 明，“规范的预算程序也不能为公共支出管理提供充分的基础，因为正常预算 程序也会从体制上导致人们不希望的财政结果”（第 6 页）。因此，希克（2000） 主张，“将支出结果与产生这一结果的过程分割开来进行评估”（第 8 页）。 但是，希克的这一评论并不意味着希克认为预算制度不重要。实际上，希 克（2000）在分析健全的预算程序为什么不能产生满意的结果时，他所分析的 预算程序是传统的预算程序。他指出，传统的预算程序有确定的预算决策时间、 方法，预算编制的结构和形式以及预算涵盖的范围，但是，“这些规则并未对 预算参与各方利益的分配行为给予充分的考虑“（第 8 页），因此，“表面上 良好的规则完全可以导致出现不正当的动机并产生人们不希望出现的结果”（第 8 页）。因此，希克在主张将预算程序与预算结果分割开来考虑的同时提出了 他的公共支出管理模式。希克的公共支出管理模式“通过加强预算的目标管理， 即预算的非正式程序，来弥补传统预算的不足”（第 8 页）。现在已经很明显， 一方面在希克看来不能实现希望的预算结果的预算程序是传统的预算程序而不 是预算制度本身，实际上，传统的预算程序不能实现希望的预算结果正好表明 传统的公共预算制度存在问题，因而需要对这一预算制度进行改革；另一方面， 希克的公共支出管理模式强调在非正式预算程序上寻找突破口和出路本身也表 明他知道预算制度的重要性。其实，希克提出的公共支出管理模式本身就意味 着要建立一种新的公共预算制度，在总额控制、配置效率和运行效率领域实现 满意的预算结果。 三、预算编制制度的结构问题 本课题主要研究预算资金分配过程中的基本的制度问题，而且主要研究其 中的预算结构问题，即各个预算参与者之间在预算资金分配过程中的权力与责 任的分配，以及它们之间的相互关系。在预算编制的过程中，它主要涉及这样 8 一些问题：公民和利益团体能否方便地介入预算过程？如何在议会和政府之间 分配预算权力？在政府内部，如何分配预算权力？在议会内部，如何分配预算 权力？ 图 1-3 预算编制中的预算权力分配 1、 公民与利益团体是否可以方便地进入预算过程？ z 预算是否公开 z 公民是否可以参与预算过程 z 利益团体是否可以进入预算过程？是否受到公平的对待？ 2、如何在议会与政府之间进行分配预算权力？ z 议会提议支出的权力。 z 议会修改预算案的权力。 z 议会对支出的单个投票——整体投票。 z 议会是否可以在下面这些领域施加限制：支出、赤字、借债以及将今年的 预算拨款转到下一年使用。 z 政府首脑是否有权将支出限制在预算拨款之下。 3、如何在政府内部分配预算权力？ z 涉及的机构的数目？谁做什么？ z 是否有多个预算机构？ z 预算协商的日程是如何决定的？ z 预算协商的结构——谁有否决权？ z 政策制定是集中的还是碎片化的？即在政府内部是否有多个政府首脑拥有 预算权力？ 4、如何在议会内部分配预算权力？ z 在议会内部预算权力是分散的还是集中的？ z 议会内部的预算委员会和其他的政策委员会之间的关系是如何处理的？ 资料来源：第 1 点来自 Rubin（1997, p.85）。第 2、3 点来自 Potter& Diamond (1999, p. 16)。本书作者进行了修改。 本课题的调研发现，在资金的分配过程中，中国的预算制度在预算结构存 在着各种问题，主要包括这样一些主要问题，例如，权力和责任未明确规定； 严重的预算分配权碎片化；资源申请权和配置权上的重叠，计划、政策与预算 脱节等。下一章主要介绍改革以来形成的预算程序，随后本课题将逐一在不同 的领域分析这些问题。 9 第二章 改革以来形成的预算过程 只有在预算过程中，才能真正理解预算参与者之间权力与责任的分配状况。 预算改革以来，随着预算改革的推进，以部门预算为基础，一个新的预算过程 逐渐成形。目前，绝大部分地方政府采用的是一种“两上两下”预算程序。这 个预算过程具有这样一些基本特征，包括：（1）这个预算过程是一个行政主导 的预算过程；（2）这是一个碎片化的中国式的行政预算体制；（3）这个预算 过程是“自下而上”地进行预算编制的；（4）这个预算过程的开放程度是很低 的，缺乏一个透明的程序来使得公民和各种利益团体参与预算；（5）这是一种 与“目标基础预算”十分相似的控制预算模式。通过对这个预算过程的描述， 我们可以初步了解各个预算参与者在预算过程中的权力与责任分配的基本情 况。 一、“两上两下”：基本的预算程序 虽然有些省份采取了其他的预算过程，例如，“三上两下”（天津）或“一 上一下”（大连），但是，绝大部分省份都采取了所谓“两上两下”的预算过 程。我们调查的几个省和市都是采取“两上两下”的预算过程。这一预算过程 包括： 1．“一上” 部门在收到财政部门编制预算的通知后，对部门明年的支出进行估计，然 后报送财政部门。 2．“一下” 财政部门收到各个部门的预算后，对各个部门的估算进行审查，根据今年 的收入情况和去年预算的情况，给各个部门下一个控制数，要求各个部门在控 制数内重新编制部门预算。不过，由于中国此次预算改革并没有在预算分配权 上完全实行集中，在财政部门之外，还有其他拥有资金分配权的部门，例如发 展与改革委员会、科技部门、建设委员会等。也就是说，除了财政部门这个核 心预算机构之外，还有其他的准预算机构。所以，一般地，财政部门下控制书 之前都要向各个部门了解它们从其他准预算机构那里获得的资金总额。在下控 制数时，各个部门从其他准预算机构获得的资金也被包括在财政下达的总控制 数中。不过，在有些地方，财政部门只下达自己的控制数，而不管其他准预算 机构给予部门的资金。例如，在广州市，在编制 2006 年预算时，财政部门下达 的控制数就不再包括其他准预算机构给予的资金，而在此之前，它是这样做的。 3．“二上” 各个部门在财政部门下达的控制数内重新编制本部门的预算。然后报送财 政部门。财政部门审查各个部门的预算后，汇总编制政府预算。然后，报政府 常务会议讨论。财政部门根据政府常务会议的意见修改预算，然后报同级党委 审查。最后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会 初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。 4．“二下” 人大通过的预算由财政部门批复给各个部门，开始预算执行。 在这种预算过程中，至少在正式制度层面，政府乃至党委（例如党委各个 部门都编制部门预算）整体是资源申请者，人大是资源申请的审批者或最终资 源配置者和资源保护者。政府和党委构成了一种中国式的行政预算体制。在这 个行政预算体制内部，各个部门是资源申请者，财政部门是资源保护者和一定 意义上的资源配置，政府首脑（政府常务会议）和党委（党委常委会议）是资 源的保护者和配置者。然而，这只是一个粗略的情况，而且，只是一个正式制 度层面的情况。在真实的预算世界中，各个部门之间的权力与责任关系并未明 确合理地得到划分。 为了更好地理解部门预算改革形成的预算过程，图２-1 更形象地描述了预 算改革以来形成的预算过程。 图 2-1 预算过程 4 5 6 6 8 9 10 3 1a 1c’2 1c 7 9 1b 部门 财政 部门 准预算 机构 政府常务会议 人大财经 委员会 人大会 党委常 务会议 注释: 1a-支出部门向财政部门首次提交预算估计；1b-支出部门向其他准预算机构提 出相应的某一类项目的预算估计; 1c-其他准预算机构告知财政部门它们决定为这个部门 提供的预算，或者 1c’-财政部门要求支出部门报告它从其他准预算机构获得的预算额度； 2-财政下达预算控制数；3-部门在控制数内修改预算后重新向财政部门提交部门的预算； 4-财政部门将预算提交政府常务会议审议；5-政府预算提交党委常委会讨论；6-常委会的 意见反馈，财政部门进行修改；7-财政部门将政府预算提交人大财经委员会进行初审；8- 人大财经委员会将初审意见反馈给财政,财政进行修改；9-财政将最后的政府预算草案提交 人大财经委员会，准备提交每年一次的人大会审议通过；10-人大会通过的预算由财政部门 11 批复给各个部门。 二、行政主导的预算过程 在现代公共预算中，根据议会与政府之间的权力分配关系，存在三种最基 本的预算过程：议会主导的预算过程、行政主导的预算过程、议会和行政互相 制约的预算过程。 （一）在议会主导型的预算中，政府首脑的影响是很小的。各个行政机构 是在议会议员的协助下形成它们的支出要求的。这意味着行政机构的预算要求 常常会反应和包括一些议员们偏好的支出。此外，行政机构的预算通常不经过 行政首脑的审查就直接由行政机构提交议会要求批准，政府首脑对于预算完全 没有控制权。最后，议会不仅垄断了各个部门的预算审查和批准权，而且可以 提出支出上的动议。这就形成一种的议会主导型的预算过程，预算申请和预算 审批活动之间的联系主要存在于官僚机构和议会之间。例如，到 1921 年以前， 美国的预算过程就是这样的（Rubin, 1999; Forrest, 2003）。 （二）在行政主导的预算模式中，行政首脑负责形成预算提议，该预算提 议反映了行政首脑的优先选择和政策偏好。而且，各个行政部门都在预算上直 接对行政首脑负责，而不能直接面对议会。在预算过程中，议会通常并不能起 很大的作用，议会常常只是简单地批准行政部门的预算要求，而不会认真地审 议行政部门的预算要求并对其进行修改。（鲁宾，2001，第 82、83 页）。在这 种模式下，由政府首脑在专门的预算机构的协助下自行审查各个支出部门的预 算要求，然后形成一个总的政府预算，并在形式上送交议会批准。在发展中国 家，政治过程一般是行政主导的。因此，它们的预算过程很多都是行政主导型 的。 （三）在议会和行政互相制约的预算过程中，在明确划分政府和议会预算 权的基础上，政府和议会之间互相进行制约。1921 年，尤其是 1974 年预算改 革后的美国预算在一定程度上就是这种预算模式。 预算改革以前，中国的预算过程是由政府和党委主导的，实际上是一种行 政主导的预算。预算改革以来，人大的预算权力有所增进，但是，从整体上看， 中国的预算过程仍然是行政主导的，人大仍未真正地掌握“钱袋子”的权力。 在我们调研的各个地方，即使在那些人大正在逐渐强化预算监督权力和能力的 地方，例如广东省和福建省，人大在预算中的影响仍然达不到另外两种预算体 系中的议会所具有的那种程度，预算过程中的主导力量仍然是党委和政府。 12 三、碎片化的中国式行政预算体制 在目前的预算过程中，预算权力主要是集中在党委和政府，这构成了一种 中国式的行政预算体制。但是，这个行政预算体制是碎片化的，主要体现在两 方面，一方面，中国的行政预算体制是一个多头体制，另一方面，存在多个预 算机构。 1. 多头行政预算体制 与绝大部分国家不同的是，中国的行政预算体制是一个多头体制。一方面， 存在两个首脑（政府首脑和党委书记），另一方面，在政府和党委还存在多个 副职领导。这似乎是一种中国独有的领导体制。这意味着，在预算资金的分配 过程中，主要的政府首脑必须和其他的政治家（通常称为“领导”）分享预算 权力，其他的政治家对资金分配都会产生不同程度的影响。不过，在调研中， 我们发现，这种情况在省级层面比市级层面更盛行。 2. 多个预算机构 在许多国家，在政府内部通常只有一个核心预算机构。也就是说，预算分 配权是高度集中的。在另外一些国家，预算分配权则不是这样集中的。在一些 发展中国家，除了名义上的核心预算机构之外，还有另外一个机构承担着核心 预算机构的作用，即所谓的双轨模式。核心预算机构（例如财政部）主要负责 经常性预算的分配，而资本预算通常是由一个计划部或者发展部来分配的 （Potter & Diamond，1999, p. 16）。 然而，中国的行政预算体制则是极其碎片化的。这主要体现在，在政府内 部除了财政部门之外，仍然存在其他的机构拥有资金分配权。也就是说，除了 财政部门这个制度上的核心预算机构之外，还存在其他的准预算机构。实际上， 这是在预算改革以前就已经形成的资金分配权格局，具体地是在 1978 年-1999 年这一段时间形成的。目前的预算改革并没有涉及这个问题，资金分配权的分 散化仍然继续存在。所以，即使已经实施了五年的部门预算改革，中国预算中 存在资金分配权分散的格局仍未从根本上得到改变。在中国的省级预算中，存 在多个“核心预算机构”，财政部门作为核心预算机构的地位是非常不明确的。 在省级层面，除了财政部门，通常还有其他的部门拥有一定数量的财政资金的 分配权，如计划委员会（基本建设支出）、经贸委（国有企业技术改造基金）、 科技厅（科技三项资金）等（马骏、侯一麟，2004）。而且，根据我们这次的 调研，在市级层面也存在这些准预算机构，而且在某些情况下可能还要比省级 多。 13 四、自下而上的预算程序 预算程序涉及一个最基本的选择，即预算过程是“自上而下”还是“自下 而上”的。在一个自下而上的预算过程中，预算编制是从每个机构的预算请求 开始的，然后由政府首脑及其预算部门或者议会审查。然而，无论是由何种机 构审查，在这种预算中，行政机构的预算请求奠定了预算决策的基本框架。在 自上而下的预算过程中，各个支出部门通常没有任何影响。政府首脑可能不会 要求各个支出部门的预算要求。很可能地，政府首脑及其预算部门会发布关于 如何形成预算要求的指示，要求这些支出部门遵守（Rubin，1997，pp. 84-85）。 自下而上的预算过程的优点是这种预算过程最后形成的预算可以比较好地 反映支出部门的要求。但是，它的缺点也是比较明显的。首先，这种预算过程 不利于在资金的分配中贯彻政府首脑的政策意图。因为，在这种预算体系中， 预算主要是在各个部门预算要求的基础上形成的，政府首脑通常要等各个部门 把预算报上来后才决定最后的政府预算。其次，在这种预算体系下进行支出控 制是比较困难的。因为，在这种模式下，政府预算是在各个部门形成的预算要 求的基础上产生的，而部门通常都会有扩张支出的冲动。与自下而上的预算体 系相反，一种自上而下的预算过程将是相对集权的。这种相对集权的预算模式 有利于政府首脑进行支出控制，并将其政策偏好落实到预算上来。不过，它不 利于反映支出部门的实际需要。不过，现实中的预算体系通常都将自上而下与 自下而上的因素综合起来。此外，政府可以根据具体的需要选择预算程序。正 如鲁宾（1997）指出的， 在面临收入问题或者明显的预算危机因而需要削减支出时，预算就倾向 于是自上而下的。自上而下的预算是与支出控制和政策取向的预算相联 系的。也就是说，如果政府首脑对于实现某些目标有明显的偏好，他或 她就很可能采用一种自上而下的过程来选择一些和拒绝其他的项目，从 而保证目标的实现（p. 84）。 80 年代中期，希克 (Schick, 1986) 研究了的五个工业化国家，发现资金的 短缺使得这些国家越来越倾向于集中型的自上而下的预算。到 90 年代，威克尔 （Whiicker,1992）观察到，为了更好地控制资源的再分配，许多政府都开始集 中预算决策权。 从表面上看，目前中国的这种“两上两下”的预算程序将自上而下与自下 而上的因素综合起来。但是，从根本上将，这是一种以“自下而上”为主的预 算程序。首先，“两下”中的“一下”是下一个控制数，在各个部门开始编制 预算之前，政府层面并没有一个完整的战略计划来引导资金分配。其次，正如 随后我们将分析的，部门预算逐渐变成以部门利益为基础。当然，这并不意味 14 着高层首脑不介入预算。实际上，他们频繁地介入预算。但是，他们不是以一 个整体介入的，而是分散介入的。这就是说，政府整体并不能形成一个具有全 局性和一定长远性的战略计划。 五、中国式的目标基础预算 这种“两上两下”的预算程序是一种与“目标基础预算”十分相似的控制 预算模式。在这个预算过程中，控制数是极其关键的。对于财政部门来说，控 制数是一个财政控制工具。对于各个部门来说，部门预算改革以来实行的“控 制数”已经逐渐演变成一种新的预算基数。根据我们调研的省、市的情况，整 体来看，无论地方政府是否实行零基预算，中国地方政府的基本预算模式与美 国当年出现的“目标基础的预算”（Target-Based Budgeting，TBB）十分相似 （马骏，2005；Ma & Niu, 2006）。20 世纪 70 年代后期，零基预算在美国地方 政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中， 为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预 算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求 各个部门在控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预 算就会被退回直到它按照控制数编制预算（Rubin, 1998）。很显然，目标基础 的预算是一种控制预算。 中国的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，而且，他们显然 也并不知道这样一种预算模式。但是，他们（尤其是各个部门的预算官员）经 常使用控制预算或控制或集权来描述目前的预算过程。例如，在湖北的调研中， 部门的一位预算官员介绍说，在编制完 2001 年的部门预算后，财政部门组织了 一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控 制预算。 不过，中国地方政府实行的控制预算并不完全等同于美国的“目标基础预 算”。在“目标基础预算”中，由于控制数太低而不能在编制预算时考虑的新 项目或没有安排资金的其他项目通常会放进一个额外的项目库并进行轻重缓急 的排序，在年中有资金时，再按零基预算的逻辑从上到下进行分配直到资金分 配完为止（Rubin, 1998）。在中国的预算过程中，虽然在预算年度中的追加很 大，但是，并不是按照这个逻辑安排资金的。此外，在美国的“目标基础预算” 中，控制数是在一开始就下达了的，而中国的控制预算中，控制数是在“二下” 时才下达的，也就是说，是在部门先提交了初步的预算估计之后才下达的（Ma, forthcoming）。最后，在美国的“目标基础预算”中，在下达控制数之后，各 个部门拥有在控制数之内自由选择项目的权力，部门可以自由选择哪些项目放 入预算，哪些项目从预算中排除，哪些项目排在比较重要的位置，哪些项目则 15 是相对不重要的。但是，在中国地方政府的控制预算中，虽然部门在绝大部分 情况下仍然具有这种灵活性和自由度，但是，财政部门通常对于部门的项目选 择、排序等进行了一定的限制。例如，广东省规定了公用经费实行“零增长”。 湖北省财政厅在发给各个部门的预算编制 指南 验证指南下载验证指南下载验证指南下载星度指南下载审查指南PDF 中规定了哪些项目是必须砍掉 的，例如，领导人批条形成的一次性专项，不属于省本级的支出等，哪些项目 是必须优先保证的，例如，社会保障支出等。 六、开放程度低 从预算过程对外部环境的开放程度来看，预算过程有两种：开放的预算过 程和封闭的预算过程。在最开放的预算过程中，预算决策过程是对所有公众、 新闻媒体和利益集团开放的。这种预算过程对于公众来说是最具有可靠性的， 但是，它也使得预算过程容易屈服于利益集团的压力。在封闭的预算过程，预 算决策不对公众、新闻媒体、利益集团开放。虽然它使得预算过程免受利益集 团控制，但是，它是一种责任性很低的预算过程模式（Rubin，1997，第 85 页）。 不过，即使是一个开放的预算体系，预算各个阶段的开放程度也是不一样的。 一般地，预算起草阶段（尤其是政府内部的预算编制过程）的开放程度就要比 议会审批阶段的开放程度低。 预算体系的开放性涉及另一个很重要的问题，即公民能否参与预算过程。 在一个封闭的预算体系中，公民是无法参与预算过程的。在一个开放的预算体 系中，公民参与也会在程度上有所不同。一般地，存在有两种形式：积极参与 与被动参与。被动参与是指公民可以获得关于政府预算的各种信息，也可以向 政治家和政府官员传达他们的意见与诉求（例如通过回答政府的问卷，向政治 家写信等），但是，公民并未直接的介入预算过程。积极参与是指公民直接参 与了预算过程，在公民之间、政府与公民之间就预算进行对话。20 世纪 70 年 代以来，美国等国已经开展了各种类型的公民参与预算。最近，一些发展中国 家（例如巴西）也开始试验公民参与预算。 目前，中国的预算是极其缺乏开放性的。首先，预算决策过程是不对公众、 新闻媒体、利益集团开放的。其次，预算结果也不向社会公布。中国政府预算 曾经是“绝密”级政府文件。目前，广东省已经将政府预算确定为“秘密”级 政府文件，在人大开会期间，人大代表可以得到一本包括部门预算的政府预算 草案。这是在预算公开上迈出的一大步。不过，即使在广东省，人大代表在会 后仍然必须将预算交回。但是，在其他一些地方，政府预算的保密性仍然很高。 例如，在太原市，政府预算仍然是比“秘密”级更高的“机密”级政府文件。 16 第三章 结论与建议 希克（1988）对预算制度的分析为我们研究预算过程中各个预算参与者之 间的权力和责任关系提供了富有理论潜力的出发点。预算过程的参与者包括了 预算资源资源申请者、资源保护者、资源配置者和资源使用者。预算制度需要 在资源申请、资源保护和资源配置之间建立恰当的联系，以有效率地组织、引 导和规范预算过程中各个参与者的预算行为。本研究报告着重研究在资金分配 过程或预算编制过程中各类预算参与者之间的权力与责任关系。具体地，本报 告主要研究人大、政府、党委、财政部门、准预算机构、支出部门这七种类预 算参与者之间的权力与责任关系。 一、结论与建议 目前，中国的预算体系还处于由“前预算时代”向“预算时代”的过渡阶 段。在这一阶段，预算改革的重点是，设计并实施一系列新的规则和程序规范 来预算参与者的行为。经过五、六年的预算改革，新的预算制度已经初具格局， 预算过程的约束性越来越大，预算行为也开始逐渐规范。但是，整体上来讲， 中国的预算改革仍然任重而道远。首先，由于预算过程重构的重点是在政府内 部加强行政控制，未能建立起一个有效的财政责任机制，例如，预算过程的开 放程度很低，人大的预算监督作用仍然有待进一步落实。其次，某些预算参与 者之间的权力与责任关系缺乏明确或合理的规定，预算程序的设计存在不合理 之处，或者在预算过程中导致一些冲突。第三，非正式制度在预算决策中起着 举足轻重的作用，正式制度虽已重构但是仍未确立其权威