_多方辩护理论_与美国国家安全委员会的决策机制_朱婧

·国际政治与经济·收稿日期：20090720外交决策的正确与否直接关系到国家的重大利益，美国的对外政策在很大程度上是由其国内政治所决定的。因此，如果不从美国国内政治体制入手，不去认真研究它的决策过程，就很难在真正意义上全面、深刻、准确地了解美国外交政策。国内学者一般致力于对美国的外交政策结果做传统的、现实主义的综合诠释，而很少去关注研究影响美国外交决策过程的各种因素。近年来，已经有部分学者开始集中研究利益集团、思想库、大众媒体以及公众舆论等政府外因素对美国外交决策的影响，但对于像美国国家安全委员会这样的核心决策主体却关注甚少。事实上，根据1947年《国家安全法》而设立的美国国家安全委员会(NationalScurityCouncilNSC)发挥着美国政府中任何一个单一部门都不能发挥的作用，它负责把国家安全政策的不同方面统一起来，向总统提出有关政策建议，协助总统制定、审查并协调与国家安全有关的各项政策。之后几十年中，虽然经历多次变迁，国家安全委员会始终居于外交政策协调体系的核心位置，而且逐渐由最初纯粹的顾问、咨询性质的机构发展成为总统在管理对外政策方面行使领导权的强大工具。美国政治学家亚历山大·乔治AlxandrGorg）提出的“多方辩护理论”(multipladocacy)从理论上证明了国家安全委员会的设立有助于克服组织层面上的决策障碍，减少决策过程中的干扰，以保证决策过程的合理性。但我们发现，在实际的政策过程中，国家安全委员会能否发挥上述作用还要受到各种因素的影响，特别是受到总统个人的治理风格的影响。一、与NSC相关的几种决策模式外交政策的制定对任何国家来说都是最高级别的政治活动之一，因此西方学者很早就开始进行对外政策研究。传统的对外政策分析理论假定：国家是国际政治中的最重要角色，因而国家之间的关“多方辩护理论”与美国国家安全委员会的决策机制朱婧淮阴师范学院，江苏淮安223300）[作者简介]朱婧1976），女，江苏淮安人，淮阴师范学院政治与公共管理系讲师，主要研究方向为国际政治与美国外交。[摘要]美国国家安全委员会负责协调和管理外交政策的制定过程，为总统的外交决策提供广泛的政策建议。亚历山大·乔治的“多方辩护理论”认为国家安全委员会的设立有助于克服组织层面上的决策障碍，减少决策过程中的干扰，保证决策过程的合理性。但在实际的决策过程中，国家安全委员会能否发挥上述作用还要受到总统个人的治理风格的影响。总统本人对国家安全委员会的认识以及总统对决策程序的介入程度使其在决策过程中实际发挥的作用各不相同。[关键词]美国国家安全委员会；“多方辩护理论”；总统；外交决策[中图分类号]D521[文献标识码]A[文章编号]167171552009）050091062009年第5期湖北行政学院学报JournalofHubiAdministrationInstitut总第47期No.5，2009GnralNo.47为使行文简洁，以下部分内容中“国家安全委员会”一词使用英文缩写NSC。系就可视为国际政治研究的主体；政府代表国家在国际领域中的活动，可以把它作为单一的因素进行分析。在这种假定中，政治家被认为很少有选择的余地，他们只能依据本国的实力对国际体系结构作出被动的反应，外交决策往往被视为“黑箱操作”。这些理论往往不能解释国际政治中那些不规则的、甚至是矛盾的过程。而且在方法论上，过度重视外交史分析和描述性专论，也难以产生社会科学发展所需的研究积累[1](P16)。20世纪50年代中期,美国政治学家斯奈德(RichardC.Snydr)等人发表了《外交决策:国际政治的研究途径》,首先提出了作为“分析类型”的外交决策理论。他们把社会学、社会心理学和组织行为理论运用于国际政治研究,提出国家的对外政策行为不是抽象的,而是决策者在一个复杂的环境中的认知与行为的结果。参与决策的机构或单位的特性、各组织内部的沟通与信息交往、决策者的个性、背景及价值观念决定决策行为的结果。在斯奈德的研究基础上，美国学者提出了不少分析政府决策的模式，包括：理性选择模式、官僚政治模式、权力精英模式、组织过程模式、心理认识模式、部门间政治模式等等。下面笔者选取其中与美国国家安全委员会相关的几种外交决策模式加以介绍：理性选择模式本模式以人类的理性为理论前提，强调人在政策过程中的主体作用，认为政策是“基于合理计算的选择”。所谓决策也就是政府依据明确的对外政策目标，对所面临的多种 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 进行得失分析、权衡利弊，从中选择一种以最小的代价换取最大效果的对外政策方案的过程。这种模式曾经是国际关系理论学界最为流行的决策理论，也是传统的外交史和国际政治学最为常用的分析方法。组织过程模式本模式是格莱姆·艾利森(GrahamT.Allison)在分析1962年古巴导弹危机时提出的。组织过程模式假定，“政府由若干个半封闭的、半独立的组织构成”，外交政策是“依据常规运作程序standardopratingprocdur———SOP）而运作的大型组织的产物”[2](P169)。这种模式描述的是一种分权式的政府，其间的关键角色是各种行政组织，而不是总统或一伙决策人。政策的内容是由政府内部组织所具备的常规运作程序所决定的。由于根据事先确定的常规运作程序进行决策，就必然导致重视先例的倾向，而决策一旦形成，又会有很大的惯性和延续性。官僚政治模式本模式是艾利森在组织过程模式的基础上提出的，其中心假设是“对外政策是参与外交决策的政府领导人及其在不同的官僚机构中的代表们相互竞争、讨价还价的结果”[2](P295)。官僚政治模式认为每个政府都是由利益不同、目标迥异的个人和组织构成的，没有占绝对优势的个人或组织，即使是最有影响力的总统，也只是决策过程中的一分子。由于参与决策的每个人都有不同的目标,而又没有一个权威来控制整个决策过程，因此整个决策程序围绕着决策者们彼此间的竞争和妥协来进行。小集团决策模式本模式是耶鲁大学教授埃文·简尼斯IringJanis）通过对1961年美国操纵古巴流亡者入侵古巴决策过程的研究而提出的一种外交决策模式。这种模式认为决策小组对于一致性的过度追求会导致以下后果：不考虑所有的政策选项；对政策的目标不进行充分和足够的考虑和分析；不研究倾向性的政策可能的危险和后果；不对最初拒绝的政策选择进行再次评估；获得的信息不够；在处理手头有限的信息时存在偏见；不考虑如果决策失败需要的补救措施等。简尼斯因此预言说，决策过程采用小集团决策模式的情况越多，决策得以成功的概率就越低[3](P176)。上述四种模式有助于我们理解与美国国家安全委员会有关的外交决策过程。其中理性选择模式描述的是一种客观的、高质量的“合理决策”过程，但在现实中，这种理想状况很难达到。组织决策环境远不像传统理性模式所概括的那样，目标常常既不明确又不具体，决策者对目标也常常缺乏共识，信息也不全面甚至模糊不清，决策者可能寻求多个目标，而且这些目标可能会彼此冲突。组织也缺乏时间和能力来利用和处理所得的信息。因此，有的学者也只是把这种模式当作理性概念idaltyp），作为评价现实政策的基准。后三种模式则是以政府内部的组织行为为着眼点进行分析，组织过程模式重点讲的是一种分权式结构，决策过程是按各组织惯例来运行的；官僚政治模式说的是一种多元化结构，在其间，讨价还价和妥协充斥了其决策过程；集团决策描述是一种集权化但非理智的过程。这三种2009年第5期湖北行政学院学报92模式都表明，在政府认识方面有着许多心理、社会、政治和官僚主义的障碍[4](P258)。二、“多方辩护理论”与NSC的决策机制人们普遍对外交决策能否摆脱这些障碍感到悲观，但也有理论家认为这些模式特别是官僚政治模式忽视了总统在国家安全事务方面中的核心作用，总统并不是官僚政治游戏中的一个“扮演者”，而是政策的最终决定者。总统可以通过设立像NSC这样的中央机构来管理政策过程，控制官僚机构的内部冲突，减少决策过程中的机构干扰，保证决策的合理性。亚历山大·乔治在他1972年的著作中提出了外交决策中的“多方辩护”理论。乔治根据杰斯普·鲍尔JosphL.Bowr）的“冲突有益论”认为官僚机构在决策过程中经常出现的冲突和竞争是正常的，无法避免的。如果能设立一个确保决策系统内各个部门都能根据自身的得失情况提出不同的行动方案的组织机构，从组织层面上抑制官僚体系中固有的缺陷，就能使外交决策过程尽量倾向于理性决策模式，这就是“多方辩护理论”。而为了保证“多方辩护体系”的正常运行，有一些条件必不可少：其一，确保各官僚机构“成员”之间资源分配较为合理，这些资源包括组织的权力、重要性和影响力；参与决策的能力；情报渠道；概括分析能力和谈判技能。其二，总统一级的中央机构参与政策制定过程，对辩护体系实施合理的监控和领导。其三，有足够的时间就备选方案展开激烈的争论[5](P759)。乔治认为在这种“多方辩护”体系中，最重要的角色不是能够进行辩护的“律师”(adocat)，而是支配整个决策过程的“法官”(magistrat)。在对外决策体系中，总统必须明确自己“法官”的角色，对各部门“律师”提交的政策建议进行评价、判断和选择。总统的核心地位和重大责任迫使他必须对各部门的观点认真权衡，而不是只支持最强势的部门。因此，总统还将需要一个像NSC这样的机构为他的政策选择出谋划策，并将指定一位“监管人”(custodian)负责整个决策过程的管理。国家安全事务助理就发挥着这样的作用。而1947年设立的国家安全委员会发挥着美国政府中任何一个单一部门都不能发挥的作用，它负责把国家安全政策的不同方面统一起来向总统提出对策建议，协助总统制定、审查并协调与国家安全有关的内政、外交和军事政策。在具体的政策制定过程中，NSC将在以下三个方面行使其职能：首先是作为一个正式的决策讨论会(Forum)，也就是NSC首要委员会会议。会议通常由法定成员总统、副总统、国务卿和国防部长）和法定顾问参谋长联席会议主席、中情局局长和国家安全事务助理）以及其他一些视总统需要邀请出席的官员。会议主要讨论与国家安全有关的各种政策备选方案，并通过会议成员之间认真、坦率地争论和商议，为总统的外交决策提供建议。这种正式的NSC首要委员会会议是1947年《国家安全法》中规定的NSC的核心机制，其目的既是为了给总统在国家安全政策方面提供建议，同时也是希望借此机制迫使总统在决策之前广泛地听取各种政策建议。其次，提供正式的政策制定程序。为了确保在NSC首要委员会会议上各部门的政策建议都能被充分讨论，必须有一个正式的决策程序。各个总统时期具体的决策程序是复杂多变的。简单来说，NSC的正式决策程序包括NSC监督各部际工作小组对相关问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 进行研究并提交部际报告，然后由国家安全事务助理及其工作班子对部际报告提供的各种备选方案逐一进行审查，去粗存精，但基本保持意见的差异。最后由国家安全事务助理就此形成政策备忘录，并提交给NSC首要委员会会议进行讨论。一旦总统作出决策，则由NSC指定某个委员会监督决策行动的执行情况，并将结果汇报给NSC。最后，作为总统的工作班子在决策过程中发挥作用。相对于其他部门来说，国家安全事务助理及其工作班子更为中立，而且完全服从于总统的目标。因此除了日常的行政工作外，NSC主要以总统工作班子的身份协调、管理外交政策的制定工这种理论认为决策团体内的冲突有助于提高决策的质量，因为决策的参与者为了维护自己的立场，往往要搜集大量的信息资料来支撑观点，从而增加了决策讨论的广度和深度。见JosphL.Bowr.“ThRolofConflictinEconomicDcisionMakingGroups:SomEmpiricalRsults”,QuartrlyJournalofEconomics,79,(May,1965),p263277.②决策是一个分为许多不同阶段的复杂过程。尽管外交决策过程的阶段划分多种多样，但大多数学者都认为这一过程至少可被划分为这三个阶段，见[美]杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第245页。2009年第5期朱婧：“多方辩护理论”与美国国家安全委员会的决策机制93作，并监督总统决策的执行情况。这种作用反过来也大大增加了国家安全事务助理及其工作班子的权力。根据“多方辩护理论”，我们可以看到NSC能够在外交决策过程的三个基本阶段A.确定议程；B.制订政策；C.执行政策）②中发挥协调作用，解决外交决策过程中官僚政治模式、组织过程模式以及小集团决策模式带来的缺陷。首先在确定议程阶段，NSC能够保证“多方辩护”体系的正常运行。官僚政治模式认为各组织参与到决策过程中时，不只是从国家利益的角度出发考虑问题，而是更多地从组织利益和个人利益的角度来确定其政策目标。对待问题的立场常常受到维护组织影响、争取预算、扩大个人声誉等需要的支配。因此在确定议程这个阶段，各个组织往往会选择收集对维护自身有利的情报，提交完全符合自身利益的方案，对那些可能要与其他组织合作或者需要改变自身结构的方案则不会去作进一步考虑[6](P88)。而NSC则被 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 成统一、协调国家安全政策的中央机构，在这个机构的协调和领导下，通过部门间小组的设立可以使各部门的信息资源分配相对合理。而且因为NSC本身没有部门利益，它可以在这个体系中充当公正的裁判，对整个过程进行监控，使决策过程摆脱组织角色的限制，强制各组织依照总统的利益和要求，而不是根据组织和个人利益来收集情报，分析问题，并提交出不受各个组织利益牵制的决策方案，以保证“多方辩护”体系的顺利进行。另一方面，保持组织之间有益的竞争也有助于克服小集团决策中对政策的目标不进行充分考虑的弊端。其次，在制定政策阶段，NSC有助于控制官僚机构内部冲突的环境。官僚政治模式认为推动决策过程运行的动力之源主要是官员和决策者在政府内部所占据的位置，也就是说“你站在什么样的立场取决于你坐在什么样的位置上”。而决策并非是决策者们对各种备选方案进行理性考虑的过程，而是决策者个人或组织之间依靠各自的“谈判优势”和使用这种优势的“技巧和意愿”进行“谈判”的政治过程。决策过程就像是一场参加者之间的政治游戏，最终的决策结果是游戏参与者之间讨价还价、相互争斗而形成的在最低共同目标基础上达成的妥协。但是在以NSC为中心的“多方辩护”体系中，总统完全可以通过重新构建和定义各部门高级官员的角色来消除这种影响[5](P763)。在NSC中，参与决策的首要委员们首先是以总统在国家安全政策方面的私人顾问的身份出席会议，而不是各部门的代表，他们提出的观点并不一定代表其部门利益，有时甚至还会提出与其部门角色完全相反的意见。以古巴导弹危机期间NSC执行委员会各委员的表现为例，国防部长麦克纳马拉(RobrtS.McNamara)采取的是反而是更加温和的姿态[7](P463)。同时为了不让决策成为各部门在最低共同目标的基础上达成的妥协，总统可以利用NSC控制各部门之间的冲突，如果他们成见太深，在必要的时候还得提醒它们注意秩序，对顾问们所持的立场提出质询，指出各种论据的不足之处。因此，决策不是有关各方谈判的结果，而是他们在一个 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 化了的方案审查程序的基础上达成一致的产物[8](P32)。最后，在政策的执行阶段，NSC可以维护总统在决策体系中的中心作用。在政策的执行阶段，政府内部组织的影响力更为巨大，因为尽管由最上层领导决策，而最终落实政策的几乎完全是政府的内部组织。组织过程模式认为决策活动 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 程序SOP）对决策实施的影响力不低于决策的制定过程。与决策组织的目标相反或不具有标准程序特性的决策通常会被拖延或进行不当处理。在政策执行过程中，官僚机构的一个显著特征是抵制外来强权，反对变革，倾向于那些现行的政策进行一系列微调的战略，导致拖拉作风，形成陈规陋习，从而对新政策的执行产生强烈干扰。罗斯福曾对官僚机构的这种弊端有过深切体会，他曾经评论过：“财政部是如此地顽固，我根本无法让它执行我的命令，得到我想要的结果；但更有甚之的是国务院，我从来都不知道他们在想什么。”杜鲁门也批评行政部门的官员更喜欢直接插手外交决策，而不是执行总统的决定[9](P394)。但NSC本身没有部门利益，它可以公正地执行总统的命令。从美国决策史的考察可以发现，如果总统认定某种政策必须得到正确的执行，他可以利用NSC做到这一点，可以靠NSC的成员与其所属委员会保证决议的正确执行。基辛格曾经说过：“外界都认为总统的命令总是被可靠地传达下去。这简直是胡说八道。我必须花费相当多的时间来监2009年第5期湖北行政学院学报94督总统的命令是按照总统的精神去执行的”[9](P394)。三、影响NSC决策作用发挥的因素从“多方辩护理论”来看，NSC可以在总统的外交决策过程中发挥积极的作用，保证“多方辩护”体系的顺利实现，帮助总统克服官僚机构给决策带来的损害，使决策过程尽量倾向于理性决策模式。艾森豪威尔在印度支那危机中的决策、肯尼迪在古巴导弹危机事件中的决策等都被公认为是NSC决策机制发挥积极作用的典范。但是从战后美国外交史的很多实例中，我们看到国家安全委员会的决策程序并不一定总能在对外政策制定过程中发挥积极有效的作用。更多时候，美国在冷战时期的外交决策表现出来的是混乱、矛盾、无序，如猪湾事件、越南战争、伊朗门事件等等。出现这种理论与现实的巨大差异主要是因为总统权力是美国政府各种工作的中心，在外交和国防即所谓的国家安全政策方面，总统权力表现在NSC之中，NSC的使用和运作在很大程度上取决于总统的选择和判断。NSC本身是总统决定国家对外政策的主要场所，每个总统都按照适合自己的方式来利用NSC，总统的治理风格从根本上是影响NSC作用发挥的决定性因素。总统的治理风格包括总统本人对NSC的认识和看法，也包括总统对其政治议程、人事任命以及组织决策程序的介入程度。1947年的《国家安全法》对NSC的职能作了明确的定义，即“就国家安全事务，协调各方机构向总统提出建议”，但各届总统入主白宫之时对这个机构的看法并不相同，尽管杜鲁门最初设立了国家安全委员，但他对此并不信任。他一直质疑“国会是否拥这样的宪法权力，即要求总统在对某些问题作出决策之前必须向特定的人员寻求建议”，而且他认为国会是想将NSC设立成英国内阁式的机构，进而缩减总统的权力[10](P405)。因此杜鲁门将NSC视为是对总统权力的一种侵犯，即使预算局在对NSC进行评估和研究后认为“NSC不增加总统的权威，也不减少总统的职责，更没有限制总统进行选择的自由”[11](P384)，杜鲁门仍然对NSC缺乏信心，他更愿意让他的国务卿在对外决策中扮演重要角色。只是在朝鲜战争爆发后，杜鲁门才不得不使用NSC。与杜鲁门相反，艾森豪威尔对正式的组织决策机制极为重视，他认为“良好的组织管理不会把无能之辈变成天才，也无法自动作出必需的决策”，但是“糟糕的组织肯定会导致效率低下，并带来灾难”。在国家安全事务方面，总统尤其需要一个“发展良好的职能机构”来应对充满着矛盾和冲突的国际局势[12](P338)。而NSC完全可以胜任这一工作，因为艾森豪威尔相信NSC作为一个集体协作的组织，其成员并不单纯是各个部门的代表，更应该能从个人立场出发向总统提出建议。他们的作用在于凭借丰富的的个人经验以最具政治家眼光的方法解决国家安全问题，而不是仅仅代表各部门立场的妥协。因此，在竞选时，艾森豪威尔就提出要重新提高NSC在对外决策机制中的地位，并且在其任期内使NSC的机制化达到了最高峰。这种认识上的差异极大影响了总统在之后任期中对NSC的使用。总统对决策的介入程度也是影响NSC作用发挥的关键因素。一般来说，如果总统本人对外交事务有绝对的控制权，那么他通常倾向于使用国家安全事务助理及其工作班子作其情报和政策建议的来源，从而导致国家安全决策权力从NSC首要委员会转到国家安全事务助理手中。麦克乔治·邦迪(McGorgBundy)在肯尼迪时期权力的增长以及基辛格在尼克松时期获得的绝对权力都证明了这一点。但是如果总统拒绝充当“法官”，那么NSC的决策体制就根本无法保证“多方辩护”的顺利进行，因为各部门不再以赢得“法官”的注意为目的，他们之间的竞争将还原成毫无意义的相互倾轧。以里根任期内的行为为例，他喜欢授权行政机关办事以使自己不介入大多数外交问题。这种对决策过程的忽视加剧了那种外交行政机关决策者之间原本就存在的明争暗斗，正如赫德里克·史密斯在他的著作《权力游戏》中所描述的那样：“这是一种由于大官僚之间因傲慢、利益、忠诚和嫉妒所诱发的制度之战，其目的在于保护各自的政治地盘，在政策之战中所施的手段则是狡诈和诡辩”[13](P302)。而如果总统积极地参与到具体决策的过程中，即使行政机构内部存在着巨大的分歧，也比较容易取得一些政策成就[14](P242)。因此，NSC通常被看作是总统权力的延伸，正如艾森豪威尔时期的国家安全事务助理罗伯特·卡特勒(RobrtCultr)所评论的那样：“NSC就是总统根据对其计划的适用性来领导他的工作班子的工具”，“NSC的特殊价值就在于它的灵活性，每位总统都2009年第5期朱婧：“多方辩护理论”与美国国家安全委员会的决策机制95可以按他所喜欢的方式来使用它”[10](P434)。通过以上分析，我们可以看出NSC在美国国家安全决策机制中发挥着不可替代的作用，历届总统任期内出现的决策问题并不是国家安全委员会本身的问题，关键在于如何适当地利用它。他山之石，可以攻玉。尽管美国的政治、经济和社会环境与我国有着本质的区别，但是美国的国家安全决策机制仍有许多值得借鉴之处。所以，通过对国家安全委员会在美国外交决策过程中角色和作用的研究，有助于我们全面深入地了解和认识美国的外交决策机制，把握它的外交行为规律，并且也有利于建立和完善中国自己的国家安全机制。[参考文献][1][日]大岳秀夫.政策过程[M].傅禄永.北京：经济日报社，1992．[2]GrahamT.Allison.EssncofDcision:xplainingthCubanmissilcrisis[M].NwYork:AddisonWslyLongman,1999.[3]IringL.Janis,Groupthink.PsychologicalStudisofPolicyDcisionsandFiascos[M].Boston:HoughtonMifflinCompany,1982.[4][美]杰里尔·A·罗赛蒂.美国对外政策的政治学[M].周启朋，等.北京：世界知识出版社，2005.[5]AlxandrL.Gorg.ThCasforMultiplAdocacyinMakingForignPolicy[J].ThAmricanPoliticalScincRiw,Vol.66,No.3.Sp.1972.[6]MortonH.Halprin.WhyBuraucratsPlayGams[J].ForignPolicy,No.2.(Spring,1971).[7]StphnD.Krasnr.ArBuraucracisImportant?(OrAllisonWondrland[A].G.JohnIknbrry.AmricanForignPolicyThorticalEssays[C].NwYork:HarprCollinsCollgPublishrs,1995.[8][加]夏尔菲利普·大卫.白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的外交决策[M].李旦，等.北京：中国人民大学出版社，1998．[9]ConstantinC.Mngs.InsidthNationalScurityCouncil:thtrustoryofthmakingandunmakingofRagan’sforignpolicy[M].NwYork:SimonandSchustr.1988.[10]StanlyL.Falk.ThNationalScurityCouncilUndrTruman,Eisnhowr,andKnndy[J].PoliticalScincQuartrly,Vol.79,No.3.Sp.,1964.[11]AlfrdD.Sandr.TrumanandthNationalScurityCouncil:19451947[J].ThJournalofAmricanHistory,Vol.59,No.2.Sp,1972.[12]FrdI.Grnstin,RichardH.Immrman.EffctiNationalScurityAdising:RcoringthEisnhowrLgacy[J].PoliticalScincQuartrly,Vol.115,No.3.Autumn,2000.[13][美]赫德里克·史密斯.权力游戏———华盛顿是如何工作的下册）[M].肖峰，等.北京：中国人民大学出版社，1991.[14]DaidJ.Rothkopf.RunningThWorld:thInsidStoryofthNationalScurityCouncilandthArchitctsofAmricanPowr[M].NwYork:PublicAffairs,2005.责任编辑汪志强）2009年第5期湖北行政学院学报96