产业园区土地利用政策比较分析

■ _ SHANGHAI TUDI研 夯 与 搽 索 产业园区是指具备优良的管理服务与硬件设施 等基础条件，能够享受到如税收、资金信贷、开发用地、 建房、吸引人才等多方面的优惠政策．推行重点发展策 略，实现了产业积聚的区域，是投资的热土。据国家科 技部预测 ，到2olo年，中同将形成高新技术产业发展的 四大密集区：1．以北京中关村科技园区为中心的环渤 海高新技术产业密集区；2．以上海高新区为中心的沿 长江高新技术产业密集区：3．以深圳高新技术园区为 中心的东南沿海高新技术产业密集区：4．以西安杨凌 高新区为中心的沿欧亚大陆桥高新技术产业密集区分 布的高新区。可见，以高新技术产业积聚为主的产业园 区的发展将主导未来中国的经济运作。 建立产业园区，从土地利用的角度来说，是一种 提高土地利用效率的集约用地方式。我国曾一度出现 “开发区热”的现象，地方政府为了引进资金，纷纷设立 开发区．大大小小的开发区陆续上马．现在开发产业园 区的热情仍然高涨。事实上，很多地方的产业园区都存 在小而全、土地资源利用率低下的弊病．所以产业园区 土地利用的政策设计就显得尤其重要。这里，笔者通过 对国内外产业同区土地利用政策模式的比较，来探索 土地利用政策设计的取向，以期为我国产业园区土地 利用提供经验和借鉴。 一 、境外产业园区土地利用政策模式比较 这里主要 比较分析美国硅谷 、新加坡工业区、日 36 本筑波科学城和我国台湾新竹科技园等世界 业园区在土地利用政策设计方面的经验。 1．美国硅谷繁荣的土地利用政策启示： 有序 美国硅谷能够由一个盛产杏和桃的农 成为如今的电子工业创新中心．除有 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 文 科技创新原动力、风险投资精神、便捷的信息 争与协同合作等方面的因素外．有效的土地币 也起到了十分重要的作用。美国硅谷政府对 的政策是一种非常宽容的间接支持，比如联 于基础设施建设的投资．营造了四通八达 件：对土地的税收优惠吸引了国内外的创新 府并不对企业的选址进行调控．但是硅谷却 区企业集聚带．使得各企业不但提高专业 平．还加强了横向联系。正是在硅谷这块特；}；I 上，才孕育了自由竞争与协同合作这样矛盾l 并产生硅谷神话。但是硅谷政府的“无所作为’ 了很多问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，比如土地短缺，导致硅谷房地产 昂；交通拥挤，导致塞车成为硅谷人上班的家 环境污染已遭到很多环境保护专家的批评。这 府放任硅谷自由发展，没有土地利用规划造威 今，政府已经意识到问题的严重性，着手通过 潜，增加永久公共用地，公共花园和绿地的面 开发利用土地与公共用地之间的明显界限：加 维普资讯 http://www.cqvip.com 和土地利用 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 的协调。 2．新加坡公司带动区域开发的运作模式 ：统一开 发+政府管制 新加坡工业区也是世界著名的高新科技园区， 其显著特点是：由政府赋予开发公司各种有利于开 发区发展的权限，在政府发展战略和计划的指导下， 由公司进行基础设施规划建设 、土地开发等活动。 新加坡最著 名的开发公 司就是裕廊 开发公 司 (JTC)，它以政府赋予的土地开发权为基础，对新加 坡的20多个工业小区进行开发。归纳裕廊开发公司 成功的经验主要有以下几条： (1)根据新加坡经济的发展状况制订不同时期的 开发战略，这使得其开发计划具有高度适应性。例如， 裕廊公司20世纪70年代努力开发基础设施，80年代利 用其有利条件引进投资，9o年代提高土地生产效率，2l 世纪制订了“21世纪工业园”和“BmonaVistaScience— Hub”计划，这实际上也是不同时期的土地利用规划。 (2)从政府那里获得土地开发的 补贴。产业园区的开发必然要投人大 量资本，政府的补贴是必不可少的。新 加坡的政府补贴采取的是政府保护价 的形式．这样裕廊公司就通过扩大土 地面积的形式获取了规模经济效益。 (3)政府对开发中土地的集约利 用有明确的规定，比如政府批租30_60 研 奔 与 搽 索 SHANGHAI TUDI一 面，政府制定了内容详尽的土地利用总体规划，该规划 有着明确的目标 ．即成为全 E1本科学研究的中心 ；成为 一 个功能齐全．自成体系的中心城市：成为一个与周边 自然和乡村环境共存的生态模范城市。在开发中，政府 明确要求适当提高土地利用率。另外，在筑波科学城实 施建设的过程中．涉及到6个村镇的区域土地面积，政 府为了从当地居民手中获取土地 ，采取了土地购买的 方法．弥补了他们丧失土地的损失。同时 ，无论是土地 开发还是建设 ．科学城都融人了人与环境和谐相处的 观点 ，这也是筑波科学城功能分区明确 、交通便利 、景 色优美的原因。 4．我国台湾新竹科技园的开发 ：计划管理+租赁 供应 台湾新竹科技园被认为是世界上成功发展高新 技术的园区模式之一，其后发之势虽然不及硅谷，但也 颇具特色和典型意义。该园区是典型的行政当局主导 型高科技产业园区，在土地利用方面遵循宏观调控计 年的土地，建筑密度要求超过50％，但是建筑层数控制 在 。 (4)对外招商具有一个良好的外部环境——新加 坡招商网络平台。新加坡的招商组织机构，有政府赋予 的各种权限，办事效率高而且具有一致性和协调性。另 外还有完备的立法及细节措施，招商的实施条理分明， 这是提高土地单位产值的良好措施。 (5)营造优良的投资环境，在裕廊开发公司的努力 下，裕廊园区具有如下五大优势：战略性的区位、低风 险的商务环境，世界一流的基础设施、拥有大量的杰出 专家和高技能的劳动力、优良的生活环境。 3．日本筑波科学城的效仿与创新：科学规划+生态 保护 日本着手建立筑波科学城有两大目标，其一是为 了加强本国的基础学科建设，提高科研水平；其二是为 了缓解东京地区的拥挤状况，也就是土地稀缺状况。日 本政府对筑波科学城投注了极大的财力和人力，对于 建城的各个方面都考虑得详细而周密。在土地利用方 划。新竹科技园的选址．借鉴美国硅谷 临近高等院校的作法．土地利用规划 体现了开发的多层次综合性。园区内 的土地只租不卖 ．园区管理局通过土 地经济杠杆获得对区域产业布局的主 动权．保证单位土地的高投入高产出。 土地的前期开发．形成“三通一平”，并 提供建筑用房、生活用房并加强交通 等基础设施建设．从而为引进高新技术创造了契机。新 竹科技园区以6平方公里的土地．创造了占台湾10％的 GDP。 5．韩国大德科学城：政府捐地+结构控制 大德科学城位于韩国中部地区的大田市。尽管大 田土地贫瘠，资源匮乏．面积仅相当于上海市的一个行 政区．但大田市的国民生产总值却占韩国的20％ ．是支 撑韩国实现经济腾飞的成功典范。这里集中了70多家 政府和民间的科研和教育机构，900余家高科技企业。 一 个弹丸之地，却能发挥如此巨大的经济能量．主要得 益于该市的核心发展区——大德科学城。 大德科学城起步于1973年制定大德科学城总体规 划以及基础设施和一些研究和教育设施建设．这个规划 也在科学城的不断发展中得到修订和补充．48％的土地 是研究设施，7％是居住用地，绿地占45％。此外，体现对 整个园区的合理功能分区：在27．6平方公里的范围内只 有研究机构和大学及相关设施，没有生产企业。而在园 区南侧，有工厂群 ．有些研究成果与试验线就在这里进 37 维普资讯 http://www.cqvip.com ■ _ _ S 垒 工 研 夯 与 搛 索 行，产学研既结合又有明确分工，各施其长。 二、国内产业园区土地利用政策模式比较 1．苏州工业园：中外合作+政企运行 苏州工业园区是中国和新加城两国政府合作的 项 目，开创了中外经济技术互利合作的新形式。园区借 鉴了新加坡在城市管理 、经济建设和公共行政方面的 管理方式，发展了以高新技术为先导．现代工业为主 体，第_一产业和社会公益事业相配套的现代化经济。已 建设成为与经济发展相适应的高水准的工业园区 园 区曾被英国《企业测位》杂志评为“亚洲十佳工业园” (在中国的开发区中仅有2家，另一家是无锡新区的新 加坡工业园) 园区的土地开发由新加坡和中国财团合资成立 的中新苏州工业园区开发有限公司(CSSD)负责进行。 从某种意义上说，苏州工业园的土地利用开发模式是 对新加坡工业园区的成功效仿。苏州工业园在1994年 5月正式启动。先后编制了园区的概念规划、开发区总 体规划，设计了土地开发的进度和用地面积分配。同 时国务院和江苏省人民政府赋予园区管委会的权限也 使其在利用土地的增值功能引进投资方面拥有了许多 便利。 2．天津新技术产业园区：立法管理+一区三制 天津新技术产业园区是 国务 院批准的首批 国家高新技术开发 区之一。该区逐步在电子与信息、 光机电一体化、生物工程、绿色能 源、新材料等五大领域，形成了计 算机软硬件、通讯设备、电子元器 件、新药、绿色电池、特种电缆、印 刷材料、精细化工、电子屏幕等10 区三制”的管理办法》，天津市和三园的规划土地管理 部门行使包括土地利用规划、项目用地审批以及其他 土地管理工作。1995年又颁布了《天津新技术产业园区 管理条例》，园区内的国有土地实行有偿使用制度，土 地使用权可以依法出让、转让和抵押。确有必要，园区 内集体所有的土地可以依法征用。 3．上海浦东开发区：统筹规划+土地批租 浦东新 区拥有优越的 地理区位，但是由于历史上 黄浦江两岸没有桥梁和隧 道沟通．浦东虽然与繁华的 上海外滩、南京路仅一江之 隔，但经济发展远远落后于 上海老市区。1990年，中国 政府提 出以浦东开发开放 为龙头，进一步开放长江沿 岸城市．尽快把上海建成国 际经济、金融、贸易中心之 一 ，带动长江三角洲和整个 长江流域地区经济的新飞 跃。十几年来，浦东的陆家 带 、 嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、外 大支柱产业和系列产品。新技术产业园区已有国内外 4000多家高新企业(外商企业550家)落户，高新技术产 品达600@ 种。目前天津新技术产业园区已与美国硅 谷、日本筑波及京都科学园、新加坡工业园等多个国家 及地区的科技园及美国、法国、韩国、日本等企业建立 了关系，不断进行科技、商贸等方面的交流与合作，园 区的经济发展与国际产业联系日益密切。 园区由三部分组成：华苑产业区，位于市区西南 部，总面积1O平方公里：政策区，位于南开区；京津塘高 速公路产业带辐射区．包括武清开发区、北辰科技工业 园及塘沽海洋科技工业园，也就是在用地规划中，采用 布点连线的方法．建成一条京津唐高科技走廊。园区建 立以后，1994年颁布了《天津新技术产业园区实行“一 38 高桥保税区等重点产业园区，成为上 海新兴高科技产业和现代工业基地， 被誉为“进人中国经济的大门，打开 中国市场的金钥匙，连接中国与世界 经济的桥梁”。 从开发初期起，上海市人民政 府就颁布了《上海市浦东新区土地管 理若干规定》。明确“浦东新区国有土 地实行有偿使用制度。采取土地使用权出让、转让方式 或采取土地使用费的方式，使需用地者获得土地使用 权。”选择了统一规划、统一设计、统一建设的土地利用 规划方式，推进各类交通道路网络和市政配套设施一 齐动工并形成体系，避免了土地资源的浪费。此外，在 开发中采用预征和实征相结合的方式，实现了成片土 地的批租开发。办理预征后，土地的用途和使用权暂且 不变，但是已经实现了所有权和使用权的转换，到实征 时只须交付补偿费即完成动迁。这种方式可以有效的 控制建设用地占用大量的资金，缩短供地周期，从而达 到多方面投资的目的。 三、国内外产业圈区土地利用政策创新的启示 通过对上述国内外土地利用政策的比较分析，可 维普资讯 http://www.cqvip.com 得出以下启示 ： 1．科学的土地利用规划及计划是园区或产业带土 资源可持续利用管理的前提和基础。 产业园区本身是大量产业的聚集地，除了园区各 业的用地需求以外，还有相应的基础设施以及配套 施对土地的需求。随着园区内企业的发展，必然涉及 模扩大的问题，如果不预先规划好土地资源的分配 及按计划供地。就可能出现 部分入园企业因土地资源 紧缺而被限制发展的情况。 国内外已经有正反两方面 的经验供我们借鉴。如新加 坡裕廊公司制定了不同时 期的开发战略；新竹科技园 注重土地利用规划的多层 次性和综合性；筑波科学城 和大德科学城的规划相当 详尽谨慎：浦东要求规划、 设计、建设统一进行。但是 总体而言，科学合理的规划 推进了园区的可持续发展。 2．建立有效的园区土地利用管理体制是推进土地 发利用的必要保障 园区开发一般会涉及到大面积土地的出让、转 、租赁以及入股等问题，这部分土地运作的权限由谁 ，彳使以及如何组织。关系到园区能否成功的运转。但 叹仅由政府主导或者仅仅由企业主导都存在一定的 。比如。政府主导开发效率低而且容易出现财政不 的情况：而企业主导往往会因为没有行政权力而 改开发成本过高。因而许多园区都采用了政企分开 式．即成立园区管委会和园区开发公司两种机构，各 使相应的职能。这种模式是目前为园区开发所推 拘．天津新技术开发区和浦东新区就是这样的例证； 是个特例。它几乎没有专门的土地管理机制。它的 叻与当地特殊的文化氛围以及风险投资和创新精神 恨大的联系。 3．强化政府对园区开发和土地利用的宏观调控与 弯安排 产业园区作为20世纪末区位理论在实践中的重 造和发展。它将产业分布优化与产业积聚效益相 ，形成极具区域竞争力的产业群落。产业园区的优 生使其成为地方政府推动经济发展的必然选择。但 上，并不是所有的地方都可以开发产业园区，但是 研 究 --=5掾 索 SHAN — GHA — I TUDI一 所有的产业园区都必须具备优越的地理位置、人才聚 集优势、经济基础好等条件。因此，要强化高层政府对 于各级地方政府土地利用的宏观调控与统筹安排，要 设置开办园区的准入门槛，对于不符合开办园区要求 的，一律拒绝审批。另外，要根据因地制宜和区域系统 分析的原则．选择园区的性质和主导产业，也就是确定 土地资源利用的方向。 4．注重土地产权机制创新，实现土地资源的优化 配置 目前我国产业园区建设中的土地需求主要是通 过征用农民集体所有的土地。任何农用地一旦转化为 建设用地就会具有无限的增值潜力．所以许多地方政 府打着建设工业园区、农业园区的名目大量征地，转手 却以高价卖给企业，实现其以地生财的目的。事实上， 土地被征用以后．有相当一部分被闲置或者因为企业 本身的问题无力开发。浙江省农调队对455户失地农户 调查资料显示．“征而未用”的土地共有190亩 ，占被征 地总数的20．4％。这种“低征高卖”一方面严重侵犯了农 民财产权，造成大量的失地农民，另一方面又因为政府 以低价招商引资而导致土地利用效率极其低下。这个 问题已经得到各界的广泛关注，解决的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 说法不一， 但需要明确的是必须创新产权机制，彻底的还权于民， 让农村集体组织参与土地增值收益的分配。比如园内 农民的土地可以以作价入股的方式为农 民赢取收益 ： 也可以允许集体土地人市流转，谁要进行商业目的的 征地，就必须和农村集体经济组织谈判解决，这样，农 民对土地的转让有了发言权 ．征地行为受到有力的制 约．也就提高了企业进入产业园区的准入 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，从而提 高土地的利用效率。 5．运用多元的土地经济方式(如租赁、股份、债券、 地价、地税等)调控土地资源利用方向 土地市场的供给和需求决定着土地资源的基本 流向．而运用多元的土地经济手段(如租赁、股份、债 券、地价、地税等)也是促进土地资源优化配置的手段。 硅谷的土地税收相当的低，而环境又极其优美，吸引了 许多发展高新技术的产业入驻；新加坡工业园区的土 地出让采取政府保护价的形式，企业获取土地的成本 较低：台湾新竹科技园区内的土地采用租赁的方式，园 区管理局通过掌握这个土地经济杠杆可以获得对区域 产业布局的主动权．保证单位土地的高投入高产出。可 见．这些土地经济手段的运用 ，可以有力的调节土地资 源的利用方向．达到优化土地资源配置的目的。 (作者单位：南京农业大学公共管理学院) 同 39 维普资讯 http://www.cqvip.com