银监会44号文

中国银监会关于 中国银行业实施新监管标准的指导意见 银监发【2011】44号 各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中 国邮政储蓄银行，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公 司、金融租赁公司： “十二五”规划纲要明确提出参与国际金融准则新一轮修 订，完善我国金融业稳健标准。2010年 12月 16日，巴塞尔委 员会发布了《第三版巴塞尔协议》（Basel III），并要求各成 员经济体两年内完成相应监管法规的制定和修订工作，2013年 1 月 1日开始实施新监管标准，2019年 1月 1日前全面达标。《第 三版巴塞尔协议》确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管 新模式，大幅度提高了商业银行资本监管要求，建立全球一致的 流动性监管量化标准，将对商业银行经营模式、银行体系稳健性 乃至宏观经济运行产生深远影响。为推动中国银行业实施国际新 监管标准，增强银行体系稳健性和国内银行的国际竞争力，特制 定本指导意见。 一、总体目标和指导原则 （一）总体目标 借鉴国际金融监管改革成果，根据国内银行业改革发展和监 管实际，构建面向未来、符合国情、与国际标准接轨的银行业监 管框架，推动银行业贯彻落实“十二五”规划纲要，进一步深化 改革，转变发展方式，提高发展质量，增强银行业稳健性和竞争 力，支持国民经济稳健平衡可持续增长。 （二）指导原则 1.立足国内银行业实际，借鉴国际金融监管改革成果，完善 银行业审慎监管标准。基于我国银行业改革发展实际，坚持行之 有效的监管实践，借鉴《第三版巴塞尔协议》，提升我国银行业 稳健标准，构建一整套维护银行体系长期稳健运行的审慎监管制 度安排。 2.宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。统筹考虑我国经 济周期及金融市场发展变化趋势，科学设计资本充足率、杠杆率、 流动性、贷款损失准备等监管标准并合理确定监管要求，体现逆 周期宏观审慎监管要求，充分反映银行业金融机构面临的单体风 险和系统性风险。 3.监管标准统一性和监管实践灵活性相结合。为保证银行业 竞争的公平性，统一设定适用于各类银行业金融机构的监管标 准，同时适当提高系统重要性银行监管标准，并根据不同机构情 况设置差异化的过渡期安排，确保各类银行业金融机构向新监管 标准平稳过渡。 4.支持经济持续增长和维护银行体系稳健统筹兼顾。银行体 系是我国融资体系的主渠道，过渡期内监管部门将密切监控新监 管标准对银行业金融机构的微观影响和对实体经济运行的宏观 效应，全面评估成本与收益，并加强与相关部门的政策协调，避 免新监管标准实施对信贷供给及经济发展可能造成的负面冲击。 二、提高银行业审慎监管标准 根据《第三版巴塞尔协议》确定的银行资本和流动性监管新 标准，在全面评估现行审慎监管制度有效性的基础上，提高资本 充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备等监管标准，建立更具 前瞻性的、有机统一的审慎监管制度安排，增强银行业金融机构 抵御风险的能力。 （一）强化资本充足率监管 1.改进资本充足率计算方法。一是严格资本定义，提高监管 资本的损失吸收能力。将监管资本从现行的两级分类（一级资本 和二级资本）修改为三级分类，即核心一级资本、其他一级资本 和二级资本；严格执行对核心一级资本的扣除规定，提升资本工 具吸收损失能力。二是优化风险加权资产计算方法，扩大资本覆 盖的风险范围。采用差异化的信用风险权重方法，推动银行业金 融机构提升信用风险管理能力；明确操作风险的资本要求；提高 交易性业务、资产证券化业务、场外衍生品交易等复杂金融工具 的风险权重。 2.提高资本充足率监管要求。将现行的两个最低资本充足率 要求（一级资本和总资本占风险资产的比例分别不低于 4%和 8%） 调整为三个层次的资本充足率要求：一是明确三个最低资本充足 率要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率 分别不低于 5%、6%和 8%。二是引入逆周期资本监管框架,包 括:2.5%的留存超额资本和 0-2.5%的逆周期超额资本。三是增加 系统重要性银行的附加资本要求，暂定为 1%。新标准实施后， 正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率 分别不低于 11.5%和 10.5%；若出现系统性的信贷过快增长，商 业银行需计提逆周期超额资本。 3.建立杠杆率监管标准。引入杠杆率监管标准，即一级资本 占调整后表内外资产余额的比例不低于 4%，弥补资本充足率的 不足，控制银行业金融机构以及银行体系的杠杆率积累。 4.合理安排过渡期。新资本监管标准从 2012年 1月 1日开 始执行，系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于 2013年 底和 2016年底前达到新的资本监管标准。过渡期结束后，各类 银行应按照新监管标准披露资本充足率和杠杆率。 （二）改进流动性风险监管 1.建立多维度的流动性风险监管标准和监测指标体系。建立 流动性覆盖率、净稳定融资比例、流动性比例、存贷比以及核心 负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度以及同业负债集中 度等多个流动性风险监管和监测指标，其中流动性覆盖率、净稳 定融资比例均不得低于 100%。同时，推动银行业金融机构建立 多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险内部监控指 标体系。 2.引导银行业金融机构加强流动性风险管理。进一步明确银 行业金融机构流动性风险管理的审慎监管要求，提高流动性风险 管理的精细化程度和专业化水平，严格监督检查措施，纠正不审 慎行为，促使商业银行合理匹配资产负债期限结构，增强银行体 系应对流动性压力冲击的能力。 3.合理安排过渡期。新的流动性风险监管标准和监测指标体 系自 2012年 1月 1日开始实施，流动性覆盖率和净稳定融资比 例分别给予 2年和 5年的观察期，银行业金融机构应于 2013年 底和 2016年底前分别达到流动性覆盖率和净稳定融资比例的监 管要求。 （三）强化贷款损失准备监管 1.建立贷款拨备率和拨备覆盖率监管标准。贷款拨备率（贷 款损失准备占贷款的比例）不低于 2.5%，拨备覆盖率（贷款损 失准备占不良贷款的比例）不低于 150%，原则上按两者孰高的 方法确定银行业金融机构贷款损失准备监管要求。 2.建立动态调整贷款损失准备制度。监管部门将根据经济发 展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同， 对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整：经济上行期 适度提高贷款损失准备要求，经济下行期则根据贷款核销情况适 度调低；根据单家银行业金融机构的贷款质量和盈利能力，适度 调整贷款损失准备要求。 3.过渡期安排。新标准自 2012年 1月 1日开始实施，系统 重要性银行应于 2013年底前达标；对非系统重要性银行，监管 部门将设定差异化的过渡期安排，并鼓励提前达标：盈利能力较 强、贷款损失准备补提较少的银行业金融机构应在 2016年底前 达标；个别盈利能力较低、贷款损失准备补提较多的银行业金融 机构应在 2018年底前达标。 三、增强系统重要性银行监管有效性 根据国内大型银行经营模式以及监管实践，监管部门将从市 场准入、审慎监管标准、持续监管和监管合作几个方面，加强系 统重要性银行监管。 1.明确系统重要性银行的定义。国内系统重要性银行的评估 主要考虑规模、关联性、复杂性和可替代性等四个方面因素，监 管部门将建立系统重要性银行的评估方法论和持续评估框架。 2.维持防火墙安排，改进事前准入监管。为防止系统重要性 银行经营模式过于复杂，降低不同金融市场风险的传染，继续采 用结构化限制性监管措施：一是维持现行银行体系与资本市场、 银行与控股股东、银行与附属机构之间的防火墙，防止风险跨境、 跨业传染。二是从严限制银行业金融机构从事结构复杂、高杠杆 交易业务，避免过度承担风险。三是审慎推进综合经营试点。对 于进行综合经营试点的银行，建立正式的后评估制度，对于在合 理时限内跨业经营仍不能达到所在行业平均盈利水平的银行，监 管部门将要求其退出该行业。 3.提高审慎监管要求。除附加资本要求之外，监管部门将视 情况对系统重要性银行提出更高的审慎监管要求，以提升其应对 外部冲击的能力：一是要求系统重要性银行发行自救债券，以提 高吸收损失的能力。二是提高流动性监管要求。三是进一步严格 大额风险暴露限制，适度降低系统重要性银行对单一借款人和集 团客户贷款占资本净额的比例。四是提高集团层面并表风险治理 监管标准，包括集团层面风险偏好设定、统一的风险管理政策、 信息管理系统建设、集团内部交易等。 4.强化持续监管。一是监管资源向系统重要性银行倾斜，赋 予一线监管人员更广泛的权力，加强对系统重要性银行决策过 程、执行过程的监管，以尽早识别风险并采取干预措施。二是丰 富和扩展非现场监管体系，完善系统重要性银行的风险监管评估 框架，及时预警、有效识别并快速处置风险。三是进一步提升系 统重要性银行现场检查精确打击的能力，督促系统重要性银行加 强公司治理和风险管理，防止和纠正不安全、不稳健的经营行为。 四是实现功能监管与机构监管相结合，采用产品分析、模型验证、 压力测试、同业评估等监管手段，保证监管技术能够适应系统重 要性银行业务和组织机构日益复杂化的趋势。五是指导并监督系 统重要性银行制定恢复和处置计划、危机管理计划，增强系统重 要性银行自我保护能力。 5.加强监管合作。在跨境合作方面，建立对境外监管当局监 管能力的评估机制，健全跨境经营系统重要性银行的监管联席会 议机制，提高信息交流质量，加强在市场准入、非现场监管、现 场检查以及危机管理方面的合作。在跨业合作方面，在国务院统 一领导下，监管部门将加强与人民银行、证券监管部门、保险监 管部门的协调配合，构建“无缝式”金融监管体系，改进对银行 集团非银行业务的风险评估。 四、深入推动新资本协议实施工作 对资本和风险加权资产进行科学计量与评估是新监管标准 实施的基础。银行业金融机构应按照“《新资本协议》与《第三 版巴塞尔协议》同步推进，第一支柱与第二支柱统筹考虑”的总 体要求，从公司治理、政策流程、风险计量、数据基础、信息科 技系统等方面不断强化风险管理。2011年，监管部门将修订《资 本充足率管理办法》。银行业金融机构应根据新的《资本充足率 管理办法》中确立的相关方法准确计量监管资本要求，全面覆盖 各类风险；同时，构建全面风险管理框架，健全内部资本评估程 序，强化银行业稳健运行的微观基础。 对于表内外资产规模、国际活跃性以及业务复杂性达到一定 程度的银行业金融机构，应根据新的监管要求，实施《新资本协 议》中的资本计量高级方法。目前已完成了一轮预评估的第一批 实施银行应当在已经取得的良好成就基础上，根据评估意见积极 整改第一支柱实施的主要问题，并积极推进第二支柱和第三支柱 建设，争取尽快申请正式实施。其他根据监管要求应当实施高级 方法或自愿实施的银行业金融机构，应加强与监管部门的沟通， 尽早制订实施规划方案。 对于其他不实施资本计量高级方法的银行业金融机构，应从 2011年底开始在现有信用风险资本计量的基础上，采用新的《资 本充足率管理办法》要求的标准方法，计量市场风险和操作风险 的监管资本要求；并按照第二支柱相关要求，抓紧建立内部资本 充足评估程序，识别、评估、监测和报告各类主要风险，确保资 本水平与风险状况和管理能力相适应，确保资本规划与银行经营 状况、风险变化趋势和长期发展战略相匹配。2016年底前，所 有银行业金融机构都应建立与本行规模、业务复杂程度相适应的 全面风险管理框架和内部资本充足率评估程序。 五、工作要求 新监管标准实施是事关全局的长期系统 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 ，银行业金融机 构要准确理解新监管标准的实质，充分认识实施新监管标准的意 义，加强配合，积极稳妥地做好新监管标准实施的各项准备工作。 （一）制定配套监管规章 为保证新监管标准如期实施，2011年监管部门将修订完善 《商业银行资本充足率管理办法》，以及流动性风险监管、系统 重要性银行监管相关政策，为新监管标准的实施奠定基础。同时， 大力开展新监管标准的培训和宣传工作，分期、分批地开展各级 监管人员和银行业金融机构中高层管理人员的培训工作，为新监 管标准实施打造有利的舆论环境和广泛的人才基础。 （二）加强组织领导 银行业金融机构董事会和高级管理层应高度重视新监管标 准实施工作，尽快成立以主要负责人为组长的新监管标准实施领 导小组及相应工作机构，统筹规划协调新监管标准实施工作，确 保各项工作有序稳步推进。董事会应负责新监管标准实施规划及 有关重大政策审批，定期听取高级管理层汇报，对实施准备情况 进行监督；高级管理层负责制定新监管标准实施方案并组织实 施。 （三）制定切实可行的实施规划 银行业金融机构应根据本指导意见，全面进行差距分析，制 定切实可行的新监管标准实施规划。实施规划至少应包括：资产 增长计划、资产结构调整方案、盈利能力规划、各类风险的风险 加权资产计算方法、资本补充方案、流动性来源、贷款损失准备 金补提方案、各类监管指标的达标时间表和阶段性目标。银行业 金融机构应在 2011年底前完成实施规划编制，并报监管部门备 案。 （四）调整发展战略积极推动业务转型 谋求经营转型不仅是银行业金融机构持续满足新监管标准 的内在要求，而且是在日益复杂经营环境下提高发展质量的必由 之路。银行业金融机构要切实转变规模扩张的外延式发展模式， 走质量提高的内涵式增长之路。银行业金融机构要在坚守传统业 务模式的前提下，在信贷业务的广度和深度上下功夫，提升金融 服务效率和信贷质量。一是调整业务结构，制定中长期信贷发展 战略，积极调整信贷的客户结构、行业结构和区域结构，实现信 贷业务可持续发展。二是强化管理，通过不断优化风险计量工具， 完善风险管理政策和流程，健全风险制衡机制，真正提升增长质 量。三是创新服务。积极发展网络银行、电话银行、信用卡等渠 道拓展业务，扩大金融服务覆盖面，为资产业务提供稳定的资金 保障，同时降低经营成本，扩大收入来源。 （五）持续改进风险管理 各银行业金融机构要结合自身经营特点，强化风险管理基础 设施，提升风险管理能力。一是完善风险治理组织架构，进一步 明确董事会、高管层、首席风险官、风险管理部门和相关业务条 线的角色和职能。二是强化数据基础，通过新监管标准实施切实 解决国内银行业金融机构长期存在的数据缺失、质量不高问题。 三是积极开发并推广运用新型风险计量工具，提高风险识别能力 和风险计量准确性。四是强化 IT系统建设，为风险政策制定和 实施、风险计量工具运用及优化奠定基础。五是强化内部控制和 内部审计职能，强化与外部审计的合作，共同促进内部制衡机制 建设。六是改进激励考核机制，建立“风险-收益”平衡的绩效 考核和薪酬制度。银行业金融机构要高度重视所面临的突出风 险，包括地方融资平台、房地产贷款、经济结构调整潜在的重大 信用风险，积极探索系统性风险和个体风险相结合的风险管理模 式，在此基础上建立健全资本评估程序，确保资本充分覆盖各类 风险。 （六）加强对新监管标准实施的监督检查和跟踪评估 从今年开始，监管部门要将商业银行新监管标准实施准备情 况以及实施进展纳入日常监管工作，对各行新监管标准实施规划 执行情况进行监督检查，对新监管标准实施规划执行不力的银行 业金融机构采取相应监管措施。过渡期内，监管部门将持续监测 银行业金融机构各类监管指标的水平及变化趋势，深入评估新监 管标准实施对银行业金融机构经营行为、信贷供给以及宏观经济 运行的影响。各银行业金融机构应指定专门部门负责分析执行新 监管标准的效应及存在的问题，并及时报送监管部门，配合做好 新监管标准的完善和实施工作。 请各银监局将本意见转发至辖内银监分局和银行业金融机 构。 二〇一一年四月二十七日