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首页 农村社区管理和服务体制创新_李增元

农村社区管理和服务体制创新_李增元.pdf

农村社区管理和服务体制创新_李增元

zhshiqing009
2013-05-13 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《农村社区管理和服务体制创新_李增元pdf》,可适用于高等教育领域

重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性农村社区管理和服务体制创新*TheRuralCommunityManagementandtheServiceSystemInnovation李增元田玉律内容提要从国家、市场、社会扮演的角色来看我国在实践中已逐渐形成“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五类新型社区管理和服务体制。新型社区管理和服务体制的生成本质上反映着国家、市场、社会不同性质力量之间的互动与配置关系具有重要的实践价值与功能。社区管理和服务体制的创新与类型化发展也反映出了现代国家开始突破单一治理模式在多元力量共存的乡村社会治理中探索形成更加符合时代发展要求的多元合作治理模式。关键词农村社区社区管理社区服务作者单位华中师范大学中国农村研究院湖北武汉LiZengyuanTianYulüAbstract:Accordingtotherolewhichstate,market,andsocietyplay,therehavebeeninformedfivecommunitymanagementandservicesystemtypes:governmentoriented,enterpriseled,nongovernmental,governmentcommunityinteraction,governmentcommunitysocietyinteractiveThenewcommunitymanagementandservicesystemessentiallyreflectsinteractionamongstate,marketandsociety,whichhavepracticalvalueTheinnovationandgenredevelopmentofcommunitymanagementandservicesystemhavealsoreflectedthebreakthroughofgovernancemodelwhichfromsinglegoverningmodeltomultiplecooperationmodelwhichmeetthenewrequirementsinthedevelopmentofourtimeKeywords:ruralcommunity,communitymanagement,communityservice*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题作者原标题为《社会转型期的农村社区管理和服务体制创新基于对全国农村社区实验建设的实证调查》。基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金项目“新农村建设中的社区管理体制模式研究”(批准号:YJC)教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”(批准号:JZD)。党的十六届六中全会指出“健全新型社区管理和服务体制把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”创新社区管理和服务体制是加强当前农村社会管理和服务水平、促进城乡统筹发展、实现社会融合的必然选择。年月民政部从全国有条件的县(市、区)中确定了一批“全国农村社区建设实验县(市、区)”开始社区实验。以华中师范大学中国农村问题研究中心(现为华中师范大学中国农村研究院)为依托的教育部哲学社会科学重大课题攻关项目《新农村建设中的社区建设研究》也正式启动课题组成员深入全国各地通过问卷调查、访谈调查、抽样调查等多种调查形式以制度建设、功能建设和服务建设为突破口对农村社区进行长期调查研究仅年~月就山东、河北、江苏、江西、湖北、河南、安徽、海南、四川、甘肃等个省份的县(市、区)、个乡镇的多个村庄进行了系统调查发放问卷多份。依据调查评估截社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性至年月底最终确定了个全国农村社区建设实验县(市、区)占全国个县级单位的。农村社区试验村个占全国万多个村的。年底已有个省份的个县(市、区)被命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。年以来经过长期跟踪调查研究课题组总结出当前农村社区建设主要形成了以下几种类型:“一村一社区”即以现有的村民委员会辖区范围作为社区地域并冠名农村社区在此基础上依章依法建立健全社区党组织、社区村民委员会及其他农村社区组织组织开展农村社区建设“一村多社区”即在规模较大但自然村较分散、人口较多的村以自然村或村民小组为单位成立社区“多村一社区”即在人口较少、面积较小、地域相邻的两个或两个以上的村中选择中心村或较大的村根据管理幅度、服务半径、群众意愿等划定社区地域并冠名农村社区组织开展农村社区建设“集中建社区”是在新规划的农民集中居住的居民小区设立“社区”。年底个农村社区实验县中“一村一社区”个占总数的“一村多社区”个占总数的“多村一社区”个占总数的“一村一社区社区设小区”个占总数的。年全国建成“一村一社区”个“多村一社区”个“中心村和村落模式”个。在社区组织设置上有的地区社区居委会和村委会合二为一有的地区社区组织是村委会的下属组织呈现出多种形态。在社区管理和服务设施建设中年月底全国累计建设改造万家连锁化农家店和个配送中心覆盖全国的县、的乡镇和的行政村全国个农村社区建设实验县(市、区)共建有万处农村社区综合服务设施年全国农村社区管理和服务设施建设得到进一步扩展建成综合服务设施万处村级组织活动场所万处卫生室万处警务室万处文化室万处图书室万处劳动保障站万处村级信息服务站点万处农村综合服务社万处农村庄稼医院万处。一、社区建设中的新型管理和服务体制社区管理体制是阐释社区管理理念、落实社区管理内容、实现社区管理目标的基本架构而其组织架构性特征更为明显它是管理主体为实现对社区的有序管理所形成的健全组织架构及由组织架构所反映出的权力特征及管理性质。总体上社区管理体制是反映不同性质权力之间的互动及由此形成的权力结构的外在表达。通过课题组自年以来的调查研究发现由于我国农村区域差异较大、经济发展不平衡国家、市场及社会力量在不同地区农村社区管理和服务中发挥着不同的作用。国家、市场及社会力量的作用机制不同使社区管理和服务体制在实践中呈现出类型化特征。从国家、市场、社会在社区管理和服务体制形成中扮演的角色来看当前农村社区建设中主要形成了以下几类社区管理和服务体制承担社会管理和服务的重要职能。(一)政府主导型“政府主导型”是指政府在农村社区管理和服务体制中居于主导地位通过政府服务下乡承担起社区管理和服务的重任。这种类型一般存在于农村人口分布相对比较密集、地域范围较小的地区如北方地区、东部地区便于政府集中资源提供管理和服务这些地区在社区设置上多为“一村一社区”和“多村一社区”社区组织和村委会相重合或高于村委会。山东诸城和胶南是这种类型的典型代表。自年以来诸城市在农村社区建设中基于现实需要设置了“一村一社区”和“多村一社区”两类。“一村一社区”地区是人口比较稠密、地区比较大的村庄政府建设社区综合服务中心内设便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。以村“两委”、有威望人员及驻社区单位代表组成社区建设协调委员会依托服务中心成立便民服务、环境保洁、护村巡逻等队伍开展便民管理和服务活动。“多村一社区”一般由~个村组成打破家族圈、村庄界限在中心村建立社区综合服务中心打造“两公里”服务圈吸引周围村庄村民向中心村集聚将区域内的原村民、务工者、外来人员都纳入服务的范围切实增强了流动社会中各类居民的认同意识、参与意识和公共服务意识、自我管理意识。截至年月日诸城市撤销了全部个行政村合并为个农村社区实施社区化管理和服务。与之类似胶南市也通过建立邻里中心、搭建各类载体平台、实行服务代理制等将管理和服务延伸进社区内部年底个镇就已经全部建立了便民服务大厅个农村社区建立了便民服务站让社区内的全部居民都享受到基本公共服务。总体社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性上这类管理和服务体制基于政府的强大行政力量使政府管理和服务覆盖到社区内各类成员提升居民管理和服务水平以管理和服务促成异质性社会的融合与和谐发展。(二)企业主导型“企业主导型”是指企业是农村社区管理和服务的重要载体社区基本管理和服务都由企业供给形成自我管理和服务机制。这类模式一般仅限于农村经济比较发达、村集体企业实力雄厚的地区企业具有较强的自我管理和服务能力。山东胶南北高家庄是这类模式的典型代表。北高家庄自年以来以珠光科技集团为依托积极探索形成了一条“以企带村、村企合一”的社区管理和服务道路。在组织体制上社区实行村委会、村办企业、社区服务管理“一套班子、三块牌子、交叉任职”的组织体制。村办企业经济实力强大仅年全村经济总收入亿元农民人均纯收入元。北高家庄社区居民既是企业的员工也是社区集体成员社区规划、基础设施建设、社会福利、基本公共服务、行政管理都由改集团承担。如企业投资多万元建设了集党史村史教育、村民议事、便民服务、社区医疗、民事调解、健身娱乐、物业管理等功能于一体的邻里中心使社区内各类居民办事不出村投资多万元新建了村庄小学配备语音室、微机室等现代化教学设施实现自我教育管理。完善了以党组织为核心的村民自治机制并通过务工妹书屋、职工教育日等载体加强社区内各类居民教育管理提升村民、职工整体素质使外来人与原村村民能够融洽相处、共同参与、推动社区发展。形成了“社区自治管理、行政管理、社区建设、企业经营管理、社区服务”五位一体的管理、服务体制使社区成为容纳多元身份成员的开放性社会生活共同体。(三)民间组织型“民间组织型”是突出夯实社区内部微观组织基础注重民间力量自我治理的一类管理和服务体制模式。这种管理和服务体制类型一般存在于“一村多社区”和“社区设小区”建制中社区组织在村委会领导下开展工作。湖北秭归杨林桥和江西是这类的典型代表。为解决税费改革后农村出现的一系列问题杨林桥镇按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则撤组建社建立起“村委会社区理事会互助组基本农户”体制。每个社区一般由个左右的农户组成社区群众“直选”产生社区理事会理事会成员由所在社区农户“直选”产生一般由先进党员、产业大户和经营能人等农村精英组成理事长由理事推选产生。依据“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展”的原则在村党总支的领导指导下开展工作形成了社区内自治、社区间联合自治、以村为单位整体自治的三层自治架构。社区理事会、互助组等民间组织力量为基础的社会化服务网络体系承担起实施公共基础设施建设、公益事业发展解决邻里纠纷、红白事、实现互帮互助等管理和服务任务。以村委会为载体建立文化科技、治安调解、计划生育、社会保障等协会实现政府服务、社会化服务下乡。与杨林桥相类似江西农村社区建设也通过建立“五老”人员为主体的志愿者协会及下设的社会救助站、卫生环境站、民间纠纷调解站、文体活动联络站和科技信息传递站积极形成自我管理、自我教育和自我服务的自治机制。(四)政府、社区互助型“政府、社区互助型”是强调政府、社区居民、社区组织之间合作、互动共同推动社区管理和服务的一种类型也是探索政府行政管理和社区自我管理有效衔接的重要典范。这钟类型主要存在于“一村一社区”或“集中建设区”等社区建制中江苏太仓市是这种类型的代表。江苏太仓市在农村社区建设中紧紧围绕农村社区服务工作经过探索形成了“”管理服务体制。一是建立了一个农村社区服务中心保障拥有~平方米的办公和活动用房做到服务设施和制度到位成为政府管理和服务延伸的平台。二是设立了一个宣传栏和建设一个文体活动场所。三是培育了三支服务队伍。即由原村级组织中的相关人员组成的专业管理队伍由闲散人员和专业技术人员组成的专业服务队伍由党员组成的社区党员志愿服务队伍。四是开辟了老人和残疾人活动室、图书阅览棋牌室、警务信访调解室和多功能教育室“四个室”。五是完善五个服务站即建立农业服务站、社会事业服务站、公共卫生服务站、社会保障服务站和综合治理服务站。面对农村社会流动性大的特点(年外来人口万年万年流动人口万)形成了“党委、政府领导归口管理、部门协作、社会共同参与、基层具体落实”的服务管理体制通过社区各类组织载体提供相应管理和服务并将外来人口吸纳到社区组织中积极引导参与社区建设。并建立健全由社区原住民、外来人员和驻区单位依法推选产生的社区成员代表大会制度深化民主治理。以社区服务中心为载体将政府管理与服务延伸进社社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性区内部社区内各类专业管理和服务站形成自我管理和服务机制社区服务中心内的站所又形成为政府管理服务与社区管理服务的对接纽带同时还实现了外来人、原住民、驻村单位之间的共同参与、民主协商机制形成了流动性、异质性社会中的社会融合与认同。(五)政府、社区、社会互助型”“政府、社区、社会互助型”突出了政府、社区居民、社区组织和社会三种力量的协作、互助作用旨在于发挥多种力量形成流动、异质性社会发展中的无缝隙管理和服务。这类体制一般存在“一村一社区”之中社区居委会与村委会合一或社区居委会在村委会指导下工作。重庆市永川区是这一类型的典型代表。年重庆市永川区在推进政府公共服务、助农增收服务、社区志愿服务“三大服务”提升村民自治功能、社会管理功能、文明促进功能、改善环境功能“四大功能”强化组织保障、制度保障、经费保障、设施保障、队伍保障“五大保障”基础上形成了“N”管理和服务体制。“”即组建农村社区工作委员和社区居民服务中心。社区工作委员会作为指导性机构在村“两委”领导下开展工作。社区居民服务中心是延伸政府公共服务、完善社会管理和村民自我服务的有效载体社区服务平台是农村社区的居民天地、社会平台、政府窗口。“”即完善政府公共服务体系、志愿者服务体系、专业经济协会服务体系等三大服务体系。利用居民服务中心建立“五室两站一社一校一场”为村民提供一站式政务服务组建了各类志愿者服务组织和以产业大户、致富能人、驻社区企业代表为主的各类专业经济组织。积极引导驻村单位、离退休回村居住人员、外来务工经商人员等通过社区平台参与社区管理和服务。积极探索了代管、承包、租赁等多种形式引导社会力量进入公共管理服务领域从而形成了以政府公共服务为支撑、社区自我管理与服务为补充、社会力量积极参与的立体、系统、全面的管理和服务体制实现了多元力量的有机结合。从总体上来看在实践中农村社区管理和服务体制的实践生成路径并不具有统一性。在现实中不同地区具有不同的发展现状与现实基础各种力量存在情况不一使社区管理体制在实践中呈现出不同的生成机制。二、新型农村社区管理和服务体制的运行特征现代社会的深入发展使农村经济社会结构发生着深刻的变革并不断推动着农村社区管理和服务体制的变迁与重建。不同社区管理和服务体制体现着不同力量的组合方式及配置结构不同社区管理和服务体制体现着不同的价值理念社区管理体制的实践运行具有特定的内涵与寓意。(一)不同性质力量的介入方式及程度不同社区管理和服务体制本质在于不同性质力量之间的互动及配置关系社区管理和服务体制的组织结构及实践运行是不同性质权力关系的外化。社区管理和服务体制生成的类型化体现着行政权、社会自主权及市场力量参与的程度、介入方式及介入内容。在新的历史时期面对新的社会结构和社会组织方式国家必须建立以社区为基本单位的新的社会调控、整合和沟通体系并应努力把社区转化为国家政治建设和政治发展的积极资源从而全面保持国家与社会的协调。在现代“民主国家”与“民生国家”建设中作为国家公共权力的代表行政权力就必须积极介入社区管理通过下设、延伸各类管理和服务组织提供全国性公共管理与公共服务以形成国家的公共形象。而对于社区性公共事务这部分事务一般由代表社会性权力的社区自组织掌握如社区居民通过公共投票、民主议决、集体协商等形式决定社区公共事务并自行设立各种组织实施自我管理和服务以防止行政权的过分干预。当然对于社会基础薄弱、社会自治能力不足的农村地区行政权力又不得不通过引导、推动、直接帮助组建社区组织构建社区自组织管理体制以防止基层社会基础的弱化。因此行政支配性特征就较为明显。另外随着市场经济的深入发展各类经济组织在农村地区得以快速发展以经济要素组合而成的经济组织在社区管理中的优势日益体现出来以此为基础的经济力量通过市场机制、组织参与等形式在社区管理中的介入程度不断加深。在经济较为发达的地区作为兼具市场性及社会性双重权力特性的集体经济企业既是社区管理和服务体制的主体构建力量也是垄断社区管理的权威性力量已经与社区力量相互叠加全面承担起社区管理的重任使行政权力介入的空间较为狭小。(二)不同性质力量的运行理念及机制不同不同性质力量具有不同的内涵与特征进而使不同社区管理体制的运行理念及机制不同。行政权力是以国家政治权力为后盾的权力具有强制性、垄断性以行政权为主导的社区管理体制其运行理念更多地体现为“国家公共性”或区域性的“地方公共性”社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性它并不一定与某一特定农村社区公共性相重合。因为由诸多社区公共性所形成的国家公共性更加具有抽象性与普遍意志性与社区公共性之间存在明显的差距。以社会自组织力量为基础的社会自主权是由民众自愿结社产生的。“自治”一词在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由而在制度层面上通常是用自觉、自我统治、自主、自我决定等来解释的。社区集体意志是社区成员的集体共识以集体意愿所表达的公共性则是社会自治权的基本理念它所代表的公共性具有局部性、地域性特征。民主的统治是公民通过理性的公共运用来决定公共事务但是对于社区来说其理性的公共运用多局限于社区公共范畴之内同时还受到社区社会资本等因素的影响。(三)不同管理体制的实践目标及功能不同社区管理和服务体制的变迁与改革是国家基于社会发展变化所进行的治理体制选择总体上来说构建新型社会生活共同体形成具有凝聚力、向心力与归属感的新社区是现代社区管理体制的基本目标。然而具有凝聚力的社会生活共同体对不同的地区具有不同的具体内涵其实践目标及功能各异。如在现实中有的社区首先需要满足广大民众的公共管理和服务需求有的社区生活共同体公共文化缺失需要构造现代公共文化而有的地区提高农民收入是调动广大社区居民参与社区公共活动、提升社区凝聚力的重要动力所在在异质性、开放性及流动性较强的地区更需要提高社会管理治安、公共服务建设能力。因此不同类型的社区管理和服务体制是基于特定地区社区管理与发展目标的选择具有特定的实践目标与功能。总体上来看在社区管理中不同性质权力的内涵不同、价值理念不同、介入方式及程度不同实践机制也就不同。在社会发展进程中社区的形态结构及社会基础都不断发生变化并呈现出较大的差异性不同性质权力之间的互动及配置关系也就具有明显的差异各种权力及力量在社区管理中作用不一实践目标和功能各异。三、新型农村社区管理和服务体制的价值自世纪以来我国总体上进入了工业反哺农业、城市支持农村的现代化发展新阶段实现从“城乡分治”向“城乡一体化”发展是当前我国现代化发展的重要举措。然而现代化发展的过程也是社会持续分化的过程“社会的政治、经济、文化、教育、法律、家庭系统在功能和结构上不断的分化出子系统,新的组织系统、社会群体不断涌现”利益结构将更为复杂、服务需求更加多样化、价值观更加多元化社会矛盾也更容易被激化给社会管理和服务带来更大的挑战。近几年来在现代化冲击下我国农村经济社会发生了显著的变化各类新型经济、社会组织日益出现农村社会的封闭性被打破流动性、异质性日益明显。与传统农村社会相比当前农村已经逐步演变为容纳多元经济结构、多元组织形式、多元成员身份的开放性社区。在社区成员身份复杂和利益分化的条件下如何保障各类社区成员的公民权利满足他们的多样化公共需求如何使各种声音能够得到有效反映如何实现异质性社会中的融合与认同以消除社会冲突、维护社会稳定是急需解决的问题。现代化发展的过程是一个政治民主化、法制化的过程“由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织),基于一定的集体行为规则,通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”是现代民主政治发展的重要趋势。农村社区建设中的社区管理和服务体制创新具有以下几个方面的价值。第一将政府管理与服务延伸进农村内部不断提升着农村居民的公民待遇保障了农民的生存权与发展权推动着城乡基本公共服务均等化的实现。第二适应了当前农村社会开放性、流动性、异质性发展要求将社区不同身份成员纳入了公共管理和服务的范围形成了流动社会中的无缝隙管理和无差异服务。第三有利于在遵循社区利益多元化、价值多元化基础上通过协商、互动达成共识化解农村基层矛盾维护基层社会稳定。继而提升了社会自组织能力形成了现代治理自组织网络体系与社会资本扩展了社会自主、自治空间提升了社区的自我治理能力。第四实现了国家、市场、社会、社区之间的合作、协同治理。政府、居民个体、社区组织、社会力量共同参与的社区管理和服务既保证了社区主体的自主性也有利于发挥政府的职责同时还调动了社会力量的参与实现了多方力量共存下的协调、互动与共识顺应了现代化发展的要求符合现代民主治理的基本要求。四、结论与进一步讨论现代化是一个从传统到现代转型的过程不断提升广大农民的公民身份、保障他们的合法权益、满足社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION重庆社会科学CHONGQINGSOCIALSCIENCES年第期总第期全球视野中国个性他们的基本公共服务需求是现代化发展在政治领域的重要体现也是几千年来人类对民主政体的追求。正如美国政治学家卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中指出的一个民主政体如果有效存在的话就必须相应地存在一个参与社会即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。当前我国政治民主的深入推进也需要建立适宜性的现代民主治理制度将新兴力量纳入秩序性轨道形成参与性发展机制。这种民主治理机制“意味着国家和公民社会关系的重新调整意味着人类在国家(政府)、市场、公民社会三维组合中寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路的努力”它更加注重国家、市场、社会多元主体的共同参与和协同治理在参与中实现互动在互动中尊重彼此利益与形成共识共同推动社会的繁荣进步。有效的国家治理,不是通过国家权力无限扩张来完成的相反是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。以特定时期的历史时代特征为基础以有效顺应经济社会发展的现实要求为起点以满足广大民众发展要求为方向所形成的社会秩序安排才更加富于弹性更加具有张力。实现由集权式行政管理到放权式民主管理再到多元主体参与的现代社区治理是当前我国基层治理转型的重要趋向。实践中的新型社区管理和服务体制正是现代国家对现代民主治理的实践探索尝试在现实社会发展中通过体制性的创新形成国家、市场及社会多元力量共同参与的更加具有包容性、开放性的治理制度追寻人类自由、公平、公正、正义等民主理念。实践中各类社区管理和服务体制虽然形态各异也需要进一步健全和完善但健全新型社区管理和服务体制只是手段不是目的追求公共的善才是其最终目标。参考文献程又中李增元:《农村社区管理体制:在变迁中重建》《江汉论坛》年第期第页林尚立:《社区:中国政治建设的战略性空间》《毛泽东邓小平理论研究》年第期第页莫纪宏:《现代宪法的逻辑基础》法律出版社年第页谈火声:《审议民主》江苏人民出版社年第页徐鸣刘勇智:《现代性与民主政治》《辽宁行政学院学报》年第期第页(美)莱斯特·萨拉蒙:《全球公民社会:非营利部门视界》社会科学文献出版社年第页(美)卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》陈尧译上海人民出版社年张成福:《论政府治理工具及其选择》《公共行政》年第期第页社会与人口研究RESEARCHONSOCIETYANDPOPULATION

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