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1104垂直管理与属地管理 行政管理体制的选择.pdf

1104垂直管理与属地管理 行政管理体制的选择.pdf

上传者: plzhubingqian 2013-04-30 评分1 评论0 下载2 收藏0 阅读量230 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《1104垂直管理与属地管理 行政管理体制的选择pdf》,可适用于高等教育领域,主题内容包含垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择*尹振东内容提要:经济分权和政治集中的中国式分权在推动经济持续高速增长的同时也带来了环境污染加剧和安全事故频发符等。

垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择*尹振东内容提要:经济分权和政治集中的中国式分权在推动经济持续高速增长的同时也带来了环境污染加剧和安全事故频发等问题。为缓解这些问题中央陆续在一些政府部门实行垂直管理。本文运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣。研究发现垂直管理体制在实现地方监管部门否决坏项目上优于属地管理体制的确能减弱地方政府的干扰但当监管任务的绩效难以考核时垂直管理体制不仅不能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目的情况还挫伤了地方政府发展经济的积极性结果对中央政府来说反而更糟。最后本文还刻画了适合进行垂直管理的部门特点并为未来的行政管理体制改革作出推测。关键词:垂直管理属地管理地方政府问责*尹振东山东大学经济学院邮政编码:电子信箱:yinzdyahoocomcn。作者感谢匿名评审人的良好意见和建议但文责自负。如Qian&Xu()、Qian&Weingast()、杨瑞龙()、王永钦等()、徐现祥等()、张军()、周黎安()等。如年中央颁布的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》及三个考核办法。转引自:《中国青年报》年月日的报道《的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护》。一、引言改革开放以来中国经济一直保持高速增长被世人誉为“经济奇迹”。很多经济学家都把地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因。他们认为过去中央不仅向地方行政性分权下放很多经济管理的权力也进行了财政分权先后实行了财政包干制和分税制。分权使地方政府为经济增长展开激烈竞争因为经济增长不仅能增加地方财政收入还可以作为政绩有利于地方官员的晋升。地方为增长而竞争促进了城市化和基础设施建设极大地推动了中国经济快速增长但是分权也产生了很多问题如地方保护主义、环境污染加剧、安全事故频发、地方对科教文卫事业投入不足等。针对分权出现的问题一般认为应该改进以GDP为主的考核地方官员的指标体系更多地纳入环境治理、节能减耗等指标这样就可以部分改善分权的问题。改进指标体系是给定分权框架下的局部改善另一个解决办法是既然分权产生如此多的问题那么也许可以通过调整分权程度来解决问题。事实上上世纪年代中期以来中央陆续在银行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力实行垂直管理。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立使其下级部门摆脱地方政府的干预加强部门执法监管的权威保证“上传下达、政令畅通”。例如国家工商总局副局长甘国屏曾表示工商系统省以下“垂直管理”可以减少执法中的地方干扰独立行使职能。面对中央垂直管理的改革实践我们需要研究垂直管理改革的目的达到了吗垂直管理体制年第期是否又产生了新的问题与原有的属地管理体制相比垂直管理体制的优势在什么地方劣势在什么地方进而去回答哪种体制更容易激励地方政府执行中央政府的政策地方哪些职能部门需要中央垂直管理这些问题正是本文的研究主题。鉴于地方政府在中国经济发展中的巨大作用深入研究垂直管理改革并提供理论指导将是非常重要的。以上问题的实质是中国行政管理体制改革的问题对以上问题的认识和研究将增强我们对行政管理体制的运作以及中央和地方关系的理解启发对中国式分权长远发展的思考对研究地方政府绩效评价、环境保护、安全治理、政府治理等重要领域也具有重要含义。图属地管理体制如果想回答这些问题必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政管理体制的异同。我国大部分政府职能部门长期以来实行“条块结合以块为主分级管理”的行政管理体制一般称为“属地管理”体制(见图)。所谓“条条”是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统所谓“块块”是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”其中主管部门负责工作业务的“事权”而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下地方政府利用手中掌握的“人、财、物”权影响地方职能部门以致在中央和地方目标不一致时地方职能部门在地方政府的影响下被迫执行地方政府的指令。垂直管理体制(见图)是指中央部委或省直接管理地方职能部门既管“事权”又管“人、财、物”权地方政府不再管理地方职能部门。垂直管理体制增强了地方职能部门的独立性地方职能部门只对上级主管部门负责不再受命于地方政府这就是普遍认为垂直管理体制能摆脱地方政府干预的原因。但是垂直管理并不能完全摆脱地方干扰地方政府会主动采取措施去影响垂直管理部门。秦文涛()列举了一些乡镇政府对国土管理所工作人员的影响方法如金钱加大棒的方法:对乡镇政府唯命是从的以发奖金、提高下乡补助等经济手段拉拢亲信对不听从安排的就采取措施进行排挤。因此一些地方职能部门在垂直管理后并没有做到正常执法如阜阳劣质奶粉事件、三鹿婴儿奶粉事件当地工商和质检部门执法严重缺位近几年众多的土地违法案件也足以证明这一点。图垂直管理体制进行垂直管理改革的部门大部分都是市场监管部门如工商、税务、质检、药监等。因此我们集中于对地方市场监管部门进行研究。模型的参与人包括一个中央政府、一个地方政府和一个地方监管部门。地方政府付出努力寻找项目进行招商引资发展经济。项目有好有坏坏项目损害中央政府的利益项目由地方监管部门审批。中央政府不知道项目的类型只在项目实施后以一定的概率发现项目的类型。在属地管理体制下地方监管部门执行地方政府的指令在垂直管理体制下地方监管部门在权力上和地方政府平起平坐不再听命于地方政府但是监管机构不一定就会依法监管因为地方政府有可能动用资源俘获监管机构双方达成合谋。因此在垂直管理体制下存在一个如何激励监管机构、防范合谋的问题而属地管理体制则没有这个问题所以垂直管理体制并非一定优于属地管理体制。我们分别刻画了两种体制下的均衡然后又对两种体制进行了对比研究。我们发现当监管任务较容易考核且坏项目带来的损害较大时垂直管理体制更优当监管任务较难考核或坏项目带来的损害不太大时属地管理体制更优。最后根据模型为未来的垂直管理体制的改革作出推测。总之进行垂直管理体制改革要慎重需要进行充分论证和试点我们相信本文的研究能为此提供尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择一些洞见。对垂直管理体制的已有研究大多数是描述性的主要是媒体的报道以及一些学者和垂直管理部门的工作人员所作的短文。经济学界对此的研究非常之少我们发现的只有王赛德和潘娇瑞()。他们没有考虑地方政府和地方垂直管理部门的合谋问题而我们对此进行了拓展研究而且他们的结论表明垂直管理一定优于属地管理这和我们的研究结论显著不同。本文遵循了国际上新政治经济学(newpoliticaleconomics)的研究进路即以现代经济学的分析方法研究政府行为以及制度与政策的内生决定。在国内把新政治经济学的范式应用于中国问题的研究不断增多。聂辉华和李金波()研究了地方政府与企业的合谋徐现祥等()和皮建才()研究了地方政府选择地方市场分割和市场整合的机制王世磊和张军()讨论了地方政府改善物质基础设施的激励机制陈钊和陆铭()研究了城乡分割政策的决定机制桂林()研究了中央对政治治理结构的选择杨其静()分析了分权框架下增长和不公平的共生现象杨瑞龙等()研究了上访问责制度。本文安排如下:第二节研究属地管理体制的均衡情况第三节研究垂直管理体制下的均衡情况第四节对比研究两种管理体制的优劣第五节是本文小结。二、属地管理地方政府(LG)受中央政府(CG)的委托推动地方经济增长具体来说假设地方政府付出私人努力寻找项目如招商引资以促进经济增长。地方政府找到项目的概率为e付出的努力成本为e。项目包括好项目(G)和坏项目(B)地方政府找到好项目和坏项目的比例各为。项目不论好坏如果得到实施则经济得以增长中央从项目实施的经济增长中获得可证实的收益如税收收益标准化为。不过实施坏项目还额外对社会造成净损失π如高污染的项目损害当地居民的健康。假设π>那么从全社会福利的角度实施坏项目经济增长的收益为造成的社会损失为π因此不应该实施坏项目。假设中央在一定程度上在乎社会福利那么坏项目对中央造成的损失为π一般来说π<π。假设<π<那么中央也不愿意实施坏项目。中央设立监管机构来审批项目。瑏瑠地方政府和监管机构都是自利的只在乎中央支付的报酬和努力成本并不在乎坏项目的社会成本。在属地管理体制下监管机构由地方政府管理执行地方政府年第期瑏瑠如《法人杂志》年Z期的报道“直管的反思”《瞭望新闻周刊》年月日的报道“垂直管理进行时”和“冷观政府垂直管理”。如董娟()、刘玲()、龙太江和李娜()、秦文涛()、曾云传()、朱松乔等()。新政治经济学的有影响力的著作有:Persson&Tabellini()、Acemoglu&Robinson()。下文把“中央政府”简写为“中央”。招商引资在考核地方官员的指标体系中占有很重要的地位地方政府也把招商引资作为工作的重点相关案例研究见王汉生和王一鸽()。另外地方政府的努力不仅可以解释为招商引资也可以解释为更为一般的营造良好的营商环境努力越高营商环境越好企业投资越多。假设是为了简化计算如果变成其它数值并不改变本文的逻辑。也就是说坏项目具有负外部性负外部性可能是跨地区的也可能仅限于本地区。坏项目对中央造成损失的这种说法不是很恰当更为准确的说法是“中央的效用函数中考虑了坏项目的社会成本”但是由于前种说法比较简洁所以在文中采用。另外中央并非一定最大化社会福利更为现实的是中央只承担坏项目的部分社会成本。不过即使假设π=π也并不影响文中的主要逻辑。容易证明当π<中央没有激励否决坏项目会选择属地管理当π>中央会选择垂直管理体制因此我们考虑更有趣的情况即当<π<中央的选择不仅取决于π还取决于监管任务的考核难度q。本文模型是一个事前审批的故事主要逻辑是地方政府可能为了经济增长而干扰监管部门正常执法。本文没有涉及事后监管但是事后监管的故事在很多情况下和本文事前审批故事中的主要逻辑也是类似的。的行政命令因此由地方政府决定项目审批结果。地方政府和监管机构知道项目的类型但是中央不知道不过中央能够观察并证实项目实施的经济后果。坏项目实施后中央只以一定概率(q)知道并证实项目是坏项目如高污染项目造成环境事故或者媒体披露的时候。q模型化了地方相对于中央的信息优势同时也刻画了中央对监管机构绩效的考核难度q越大越难考核从而越难激励监管机构正确地行使职责令<q<。如果中央发现了坏项目那就一定知道坏项目给社会造成的损失π给自己造成的损失π如果中央没发现是坏项目那么项目有可能是好项目不对社会造成损失也可能是坏项目对社会造成损失中央只可能猜测实施的项目中有坏项目的概率并据此估计得到的收益和损失。根据信息结构有三种结果(见图):()项目实施促进了经济增长中央没有观察到项目是坏项目此时中央支付给地方政府的报酬为R如通过税收返还或者对地方政府官员的晋升。()项目实施促进了经济增长中央观察到项目是坏项目此时中央支付给地方政府的报酬为R。()项目没有实施或者没有找到项目经济没有增长此时中央支付给地方政府的报酬为R。图属地管理下的支付结构博弈分为四期时序(timing)为:()中央向地方政府提供一个takeitorleaveit的合约{RRR}。如果地方政府接受则进入下一阶段否则博弈结束。()地方政府付出努力寻找项目以e的概率找到项目。如果找到项目则进入第三期如果没有找到项目则进入第四期。()地方政府进行项目审批如果审批通过地方政府实施项目。()中央根据项目实施的情况执行合约参与人的支付实现。假设参与人都是风险中性经济中贴现率为。假定地方政府和地方监管机构受有限责任约束(limitedliabilityconstraint)的保护最低工资要求为。中央不希望地方政府实施坏项目但是地方政府不一定有激励否决坏项目中央可以通过合约设计改变地方政府的激励。在某些合约下中央可以激励地方政府否决(veto)坏项目这时候的均衡称为“否决均衡”在另外一些合约下中央并不激励地方政府否决坏项目地方政府通过(pass)坏项目这时候的均衡称为“通过均衡”。显然这些均衡都是纳什均衡只是为了方便叙述用新词指代中央设计合约导致了地方政府的不同行为。下面分别来刻画这两个均衡。(一)否决均衡中央设计的激励合约如果想使地方政府否决坏项目必然最小化R即当中央发现地方政府实施了坏项目时对地方政府进行一定程度的行政问责支付由R降到R由于地方政府受有限责任约束(limitedliabilityconstraint)的保护最低工资要求为因此中央支付给地方政府的报酬尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择这样假设的原因是:根据属地管理的主要弊端即地方政府违背中央的利益干扰监管机构正常执法我们可以推断地方政府和监管机构知道项目是有问题的如果监管机构不知道以为是好项目那么地方政府也就不需要去干扰而且中央政府并不知道项目有问题否则可以直接干预。现实中中央搜集地方信息的手段有很多种如媒体和网络披露、地方信访、中央巡视、记者内参等。为R=。首先考虑第三期地方政府的项目审批情况。如果地方政府否决坏的项目那么需要满足激励相容条件(IC):RqR即地方政府从否决坏项目中得到的收益R要优于通过坏项目获得的收益qR。在第二期地方政府付出努力寻找项目。地方政府的效用函数为UHVLG=e[RR](-e)R-e其中找到项目的概率为e好坏项目的概率均为地方政府分别获得收益R和R没有发现项目的概率为-e地方政府获得的收益为R。地方政府选择努力水平以最大化它的效用求解得:eHV=(R-R)。第一期中央设计激励合约以维持否决均衡。在属地管理体制下中央需要激励地方政府做两个任务一个任务是寻找项目另一个任务是审批项目中央在激励地方政府做这两个任务上存在着冲突。中央如果增加R到RΔ可以提高地方政府寻找项目发展经济的积极性但是也降低了地方政府否决坏项目的激励降低的程度为qΔ因此在属地管理体制下参数q在刻画监管任务的绩效考核难易度的同时也刻画了两个任务上的激励冲突程度而增加R虽然增强了地方政府否决坏项目的激励但是减弱了地方政府发展经济的积极性。因此中央在设计最优合约时要考虑到两任务的激励冲突。中央的效用函数为UHVCG=e[(-R)-R]-(-e)R把eHV代入此式中央面对的最优化问题为:MaxRRUHVCG=(R-R)(-R-R)-[-(R-R)]R()stRqReHV=(R-R)RR求解上述最优化问题得到命题:命题:当<q<在属地管理体制下存在一个地方政府否决坏项目的均衡:()RHV=(-q)(-q)RHV=RHV=q(-q)(-q)()地方政府的努力水平eHV=-q(-q)且eHVq<()中央的效用UHVCG=(-q)(-q)且UHVCGq<()地方政府的效用UHVLG=(-q)(q)(-q)且当<q<UHVLGq>当<q<UHVLGq<。命题的含义比较直观。显然q越大两任务的激励冲突越大中央越难激励地方政府否决坏项目因而中央的效用也越低。同时q增大中央为了激励地方政府否决坏项目必然降低R或者提高R而这都降低了地方政府寻找项目的努力水平。不过地方政府的效用水平和q并没有简单的单调关系。当q接近于时地方政府和中央的信息不对称几乎不存在地方政府得到的信息租金很小。当q逐渐增长信息不对称程度增加地年第期这样假设相对比较符合现实因为现实中中央受特定政治、法律与传统等约束对地方官员的行政问责还比较弱尽管有逐渐加强的趋势。如果不考虑地方政府受有限责任的约束中央可以对地方官员作出一定处罚只要在两种管理体制下惩罚力度一样而且惩罚力度不是无限大那么文中的主要逻辑仍然成立。LG指代地方政府H代表属地管理V代表否决均衡。本章所有命题的证明均可索取。方政府获得的信息租金将增加但同时中央也降低对地方政府的激励当q增加到一定程度中央对地方政府的激励很弱监管机构审批坏项目的概率较小信息不对称发挥作用的概率变小因而效用也减少。极端情况当q<中央完全放弃对地方政府激励只得到效用。显然当q>中央如果放弃激励地方政府否决坏项目集中激励地方政府寻找项目那么中央有可能获得正的效用。下面将刻画“通过均衡”。(二)通过均衡为使地方政府通过坏项目必须满足的激励相容条件(IC)为:qR(-q)RR。第二期地方政府付出努力寻找项目。地方政府的效用函数为UHPLG=e[RqR(-q)R](-e)R-e其中找到项目的概率为e好坏项目的概率均为地方政府分别获得收益R和qR(-q)R没有发现项目的概率为-e地方政府获得的收益为R。地方政府选择努力水平以最大化它的效用求解得:eHP=(q)R(-q)R-R。第一期中央设计合约以维持“通过均衡”。首先给出一个引理。引理:R=。R越低地方政府越愿意通过坏项目IC条件越松而且地方政府的努力水平越高因此R越低对中央越有利。由于地方政府受有限责任约束的保护中央的最优选择为令R=此时IC条件自然满足。地方政府只有从实施项目造成的经济增长中获得收益这类似现实中对地方政府的GDP考核。此时中央只考虑提高地方政府寻找项目以便发展经济的积极性将不再面临两个任务时的激励冲突。但是这并不意味着中央给予地方政府寻找项目的很大激励因为地方政府通过坏项目将给中央带来损失因此中央激励地方政府寻找项目的强度将随损失程度的增大而降低。中央的效用函数为UHPCG=e[-R-π-qR-(-q)R]把eHP代入此式中央面对的最优化问题为:MaxRRUHPCG=[(q)R(-q)R][-R-π-qR-(-q)R]()steHP=(q)R(-q)RRR求解上述最优化问题得到命题:命题:当<q<和<π<在属地管理体制下存在一个地方政府通过坏项目的均衡:()(q)RHP(-q)RHP=-π()地方政府的努力水平eHP=-π且eHPπ<()中央的效用UHPCG=(-π)且UHPCGπ<()地方政府的效用UHPLG=(-π)且UHPLGπ<。尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择LG指地方政府H代表属地管理P代表通过均衡。当π>地方政府的努力水平变成负数不存在通过均衡所以前面假设π<。坏项目对中央的损害π越大中央的效用越小中央也越不愿意激励地方政府寻找项目支付给地方政府的报酬R和R的和将下降因此地方政府的努力水平也越小地方政府的效用水平也下降。中央和地方政府的效用水平与q无关这一结果看起来比较奇怪。原因在于均衡时地方政府将通过坏项目中央是否观察到坏项目就不重要了因此和q无关。(三)均衡选择当q<两任务的激励冲突较大所以中央放弃对监管任务的激励默认地方政府通过坏项目并从“通过均衡”中获得正收益。当<q<存在两个均衡那么中央会选择哪种均衡呢命题给出了答案。为书写方便定义π=(q)(-q)。命题:在属地管理体制下中央的均衡选择为:()当q<中央选择“通过均衡”()当<q<如果ππ<中央选择“否决均衡”如果<π<π中央选择“通过均衡”。“否决均衡”的好处是避免了坏项目带给中央的损失但是面临两个任务上的激励冲突而“通过均衡”避免了两个任务上的激励冲突但是却承受了坏项目通过造成的损失。所以q越小两任务的激励冲突越小“否决均衡”的优势越大π越小中央受坏项目的损害越小“通过均衡”的优势越大。根据命题我们可以发现在属地管理体制下当q比较小的时候改变对地方政府的考核指标体系纳入对坏项目的考核指标是可以解决问题的但是当q比较大即监管任务不容易考核时改变考核体系是无法实现否决坏项目的均衡因此无法解决问题此时进行行政管理体制的改革建立垂直管理也许是一个选择。三、垂直管理在垂直管理体制下地方政府和地方监管机构同样由中央授权负责地方事务地方政府负责寻找项目发展经济地方监管机构负责审批项目。因此地方政府和监管机构成为两个相对独立的利益主体不再像属地管理体制下那样由地方政府命令监管机构作出审批决策。另外地方政府和监管机构都是自利的只在乎中央支付的报酬和努力成本并不在乎坏项目的社会成本。在垂直管理体制下中央如果想使监管机构否决坏项目是否只需激励监管机构而不必考虑地方政府的反应如果地方政府能从坏项目的实施获取的收益大于坏项目的终止那么地方政府就有动力去收买地方监管机构双方有可能达成私下契约(sidecontract)进行合谋监管机构不再否决坏项目。所以中央在激励监管机构的同时需要综合考虑对地方政府的激励情况在某些情况下需要防范双方的合谋。模型设定与属地管理体制下的基本相同监管机构和地方政府都知道项目的类型但是中央只在事后以(-q)概率知道坏项目的类型。只是支付结构和博弈过程有些改变下面分别来描述。根据信息结构同样有三种结果(见图):()项目实施促进了经济增长中央没有观察到项目是坏项目此时中央分别支付给地方政府和监管机构的报酬为R和R如通过税收返还或者对地方政府官员的晋升。()项目实施促进了经济增长中央观察到项目是坏项目此时中央分别支付给地方政府和监管机构的报酬为R和R。年第期当中央政府对两种均衡无差异时在本文中假设中央政府选择“否决均衡”。图垂直管理体制下的支付结构()项目没有实施或者没有找到项目经济没有增长此时中央分别支付给地方政府和监管机构的报酬为R和R。博弈分为四期时序(timing)为:()中央向地方政府提供一个takeitorleaveit的合约{RRR}同时也向地方监管机构提供一个takeitorleaveit的合约{RRR}。如果地方政府和监管机构都接受则进入下一阶段否则博弈结束。()地方政府付出努力寻找项目以e的概率找到项目。如果找到项目则进入第三期如果没有找到项目则进入第四期。()监管机构进行项目审批。地方政府可能和监管机构达成私下契约进行合谋。如果项目审批通过地方政府将实施项目。()中央根据项目实施的情况执行合约地方政府和监管机构执行私下契约(若有)参与人的支付实现。同样假设参与人都是风险中性经济中贴现率为地方政府和监管机构都受有限责任约束(limitedliabilityconstraint)的保护最低工资要求为。对于监管机构我们主要研究它在面对坏项目时的选择因此假定它在面对好项目的时候总是选择批准。在垂直管理体制下我们也发现存在两种均衡一种是监管机构否决(veto)坏项目的均衡(以下称为“否决均衡”)一种是监管机构通过(pass)坏项目的均衡(以下称为“通过均衡”)。下面分别来刻画这两个均衡。(一)否决均衡因为中央想激励监管机构否决坏项目所以当中央发现监管机构通过了坏项目将会对监管机构进行行政问责会最小化R由于监管机构受有限责任约束的保护因此中央会令R=。首先考虑第三期监管机构的项目审批情况。面对坏项目监管机构否决坏项目得到由中央支付的R而通过坏项目则得到由中央支付的期望收益qR还有可能通过私下谈判得到地方政府的转移支付。如果通过坏项目地方政府获得的期望收益为qR(-q)R而如果否决坏项目获得的收益为R因此与否决坏项目相比地方政府从通过坏项目中获得的收益增量为qR(-q)R-R所以有动力去收买监管机构以通过坏项目。我们假定监管机构在和地方政府的谈判中具有全部的谈判力(bargainingpower)因此在私下谈判中如果监管机构通过坏项目将获得全部的收益增量。那么监管机构否决坏项目的激励相容条件(IC)为:RqRqR(-q)R-R。也就是说中央为使监管机构否决坏项目以防范合谋在否决坏项目时支付给监管机构的收益R要足够大超过监管机构通过坏项目获得的中央的支付以及地方政府向监管机构的私下转移支付。第二期地方政府付出努力寻找项目。地方政府的效用函数为UVVLG=e[RR](-e)R-e其中找到项目的概率为e好坏项目的概率均为地方政府分别获得收益R和尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择一般来说同等条件下对于好项目和坏项目监管机构更容易否决坏项目。我们这样假定的另一个原因是如果监管机构否决好项目那么地方政府采取多种措施向监管机构施压如向中央申诉等。我们还考虑了监管机构具有部分谈判力和地方政府平分增量收益的情况发现并不改变文章结论。LG指地方政府第一个V代表垂直管理第二个V代表否决均衡。R没有发现项目的概率为-e地方政府获得的收益为R。地方政府选择努力最大化自己的效用求解得:eVV=(R-R)。第一期中央设计合约以防范合谋维持否决均衡。中央的效用函数为UVVCG=e[-R-R-RR]-(-e)(RR)。由于中央的决策变量较多难以理解其中的相互作用关系我们先给出一个引理。引理:在垂直管理体制下的“否决均衡”中:R=R=R=qR-R。因为R和R降低了监管机构否决坏项目的激励但是不影响地方政府寻找项目的努力水平因此中央将最小化R和R。监管机构的IC条件显然为紧。根据引理中央的决策变量只剩下R和R。这时候中央仍然面临这两个任务上的激励冲突因为如果提高R地方政府寻找项目的努力程度提高但是根据监管机构的IC条件中央支付给监管机构的R也增加增加的程度与q成正比因此在垂直管理体制下参数q同样能刻画在两个任务上激励冲突的程度。和属地管理体制一样中央仍然需要在面临冲突的两个任务上保持一定的激励平衡。把R=R=和R=qR-R以及eVV=(R-R)代入中央的UVVCG中央面对的最优化问题为:MaxRRUVVCG=(R-R)[-(q)R]-(-R-R)qR()steVV=(R-R)RR求解上述最优化问题得到命题:命题:当<q<在垂直管理体制下存在一个监管机构否决坏项目的均衡:()RVV=(-q)(-q)RVV=RVV=RVV=RVV=RVV=q(-q)(-q)()地方政府的努力水平eVV=-q(-q)且eVVq<()中央的效用UVVCG=(-q)(-q)且UVVCGq<()地方政府的效用UVVLG=(-q)(-q)UVVLGq<()监管机构的效用UVVRA=q(-q)(-q)(-q)当<q<qUVVRAq>当q<q<UVVRAq<。命题背后的直观含义与命题类似我们不再重复。命题和命题也有一些不同因为在垂直管理体制下地方监管机构成为独立的利益主体中央必然在激励合约上作出相应的调整。仔细比较垂直和属地两种管理体制下的“否决均衡”我们得到命题。命题:与属地管理体制相比中央在垂直管理体制下可以更容易地实现否决坏项目的均衡:()当q<垂直管理体制可以实现“否决均衡”而属地管理体制下只能实现“通过均衡”。年第期由于合谋被防范监管机构否决坏项目地方政府在找到坏项目时仅得到R。()当<q<两种管理体制都可以实现“否决均衡”不过在垂直管理体制下中央的效用更高地方政府的努力水平也更高即UVVCG>UHVCGeVV>eHV。命题的根本原因在于要实现“否决均衡”虽然在两种管理体制下中央都要面对两种任务上的激励冲突但是与属地管理体制相比垂直管理体制下的这种激励冲突较弱。在属地管理体制下中央如果想进一步激励地方政府寻找项目的努力需要提高项目实施时支付给地方政府的报酬RHV而为了保证地方否决坏项目中央还必须提高项目不实施时支付给地方政府的报酬RHV而RHV又反过来降低了地方政府的努力水平在垂直管理体制下中央如果想进一步激励地方政府的努力同样需要提高项目实施时支付给地方政府的报酬RVV同时为了保证监管机构否决坏项目需要提高项目不实施时支付给监管机构的报酬RVV而RVV并不降低地方政府的努力水平。因此垂直管理体制下两种任务的激励冲突较弱激励冲突的劣势较小所以中央能更容易的实现“否决均衡”更强的激励地方政府努力寻找项目发展经济所得的效用也更高。垂直管理体制为实现“否决均衡”所需的关于监管任务绩效的信息量较小能比属地管理体制实现更多的“否决均衡”因此垂直管理体制的确能在某些情况下解决属地管理体制下地方政府干扰监管部门执法的问题。(二)通过均衡首先考虑第三期监管机构审批坏项目的选择。监管机构通过坏项目则得到中央的期望支付qR(-q)R而否决坏项目则得到R。实施坏项目后地方政府得到中央的期望支付为qR(-q)R而否决坏项目后地方政府则得到R因此收益增量为qR(-q)R-R。因为地方政府希望通过坏项目可能通过私下谈判收买监管机构通过坏项目从而达成合谋。我们仍然假定监管机构在和地方政府的谈判中具有全部的谈判力因此在私下谈判中如果监管机构通过坏项目将获得全部的收益增量。那么监管机构通过坏项目的激励相容条件(IC)为:qR(-q)RqR(-q)R-RR。第二期地方政府付出努力寻找项目。地方政府的效用函数为UVPLG=e[RR](-e)R-e其中找到项目的概率为e好坏项目的概率均为地方政府分别获得收益R和R没有发现项目的概率为-e地方政府获得的收益为R。地方政府选择努力水平以最大化它的效用求解得:eVP=(R-R)。第一期中央设计合约以实现“通过均衡”。中央的效用函数为UVPCG=e[-R-R-π-q(RR)-(-q)(RR)]-(-e)(RR)。中央的决策变量很多为方便理解我们仍然先给出一个引理。引理:在垂直管理体制下的“通过均衡”中:R=R=。因为R降低了地方政府的努力减弱了监管机构通过坏项目的激励所以中央将最小化R。R也减弱了监管机构通过坏项目的激励但并不改变地方政府的努力水平因此中央也将最小化R。此时容易看出监管机构的IC条件必然得到满足。把eVP代入中央的效用函数以及根据引理中央面对的最优化问题为:尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择即使中央要求地方监管机构放松对坏项目的监管监管机构也可以在项目审批中采取拖延等方法迫使地方政府让度部分收益以通过项目审批获得权力租金。只要监管机构能获得权力租金那么文中的逻辑保持不变。LG指地方政府第一个V代表垂直管理第二个P代表通过均衡。为了使监管机构通过坏项目地方政府支付全部的增量收益因此在找到坏项目时仅得收益R。MaxRRRRUVPCG=R[-R-R-π-q(RR)-(-q)(RR)]()steVP=RRRRR求解上述最优化问题得到命题:命题:当<q<和<π<在垂直管理体制下存在一个监管机构通过坏项目的均衡:()RVP=-π(q)RVP=RVP=RVP=()地方政府的努力水平eVP=-π(q)eVPπ<eVPq<()中央的效用UVPCG=(-π)(q)UVPCGπ<UVPCGq<()地方政府的效用UVPLG=(-π)(q)UVPLGπ<UVPLGq<()监管机构的效用UVPRA=q(-π)(q)UVPRAπ<UVPRAq>。垂直管理体制下的“通过均衡”是一个合谋的均衡监管机构和地方政府合谋以通过坏项目。只要R>监管机构就能够通过合谋私下从地方政府那里获取租金因为R=所以监管机构将通过坏项目。而R、R和R既不影响监管机构通过坏项目又不影响地方政府的努力水平因此中央会最小化R、R和R。命题的大部分都和属地管理体制下关于“通过均衡”的命题一致坏项目实施造成的损失越大中央的效用越低也越不愿意激励地方政府寻找项目地方政府的努力和效用也越低监管机构从地方政府那儿获取的租金也越低。命题和命题不同的是垂直管理体制下各方的效用都和监管任务的考核难易度q有关原因在于:监管任务越难考核合谋时地方政府支付给监管机构的量qR越大监管机构获得的收益上升地方政府获得的收益下降地方政府的努力也会下降。由于地方政府变得更难激励因此中央的效用也下降。因为在垂直管理体制下地方监管机构成为独立的利益主体中央必然在激励合约上作出相应的调整。仔细比较垂直和属地两种管理体制下的“通过均衡”我们得到命题。命题:相比而言两种管理体制在实现“通过均衡”时在属地管理体制下中央的效用水平更高地方政府的努力水平也更高即UHPCG>UVPCGeHP>eVP。在属地管理体制下中央希望地方政府通过坏项目而地方政府在面对坏项目时偏好实施坏项目因此中央可以无成本的促使地方政府通过坏项目。而在垂直管理体制下监管机构拥有否决坏项目的权力中央其实希望监管机构通过坏项目但是监管任务的绩效不容易考核监管机构可能滥用这一权力让地方政府支付一定数量的报酬qR才通过坏项目因此地方政府的激励受到损害寻找项目的努力水平下降中央为监管机构通过坏项目付出了代价。所以在实施“通过均衡”时垂直管理体制其实减弱了地方政府寻找项目的激励挫伤了地方政府发展经济的积极性进而也损害了中央的利益。(三)均衡选择当q<两任务的激励冲突较大所以中央放弃对监管任务的激励默认坏项目通过并从“通过均衡”中获得正收益。当<q<存在两个均衡那么中央会选择哪种均衡呢命年第期题给出了答案。为书写方便定义π=-(-q)(q)(-q槡)。命题:在垂直管理体制下中央的均衡选择为:()当q<中央选择“通过均衡”()当<q<如果ππ<中央选择“否决均衡”如果<π<π中央选择“通过均衡”()π<π。命题背后的直观含义与命题类似这里不再赘述。不同的是在实施“否决均衡”时垂直管理体制下的激励冲突比属地管理体制下要小在“通过均衡”时垂直管理体制下对地方政府的激励与属地管理体制相比受到了损害。因此当在属地管理体制下中央无差异于“否决均衡”和“通过均衡”时在垂直管理体制下中央将偏好于“否决均衡”所以π<π。四、管理体制的选择在期中央和地方政府进行管理体制的选择为简化分析假定中央具有决定管理体制的全部权力选择哪种管理体制则进入此种管理体制的博弈。对于中央来说垂直管理体制在实施“否决均衡”时优于属地管理体制(命题)在实施“通过均衡”时劣于属地管理体制(命题)。在决定管理体制的选择之前我们还需要了解中央对于垂直管理体制的“否决均衡”和属地管理体制的“通过均衡”的偏好比较的结果即命题为书写方便定义π=-(-q)槡-q。命题:在<q<的范围内如果ππ<中央选择垂直管理体制下的“否决均衡”如果<π<π中央选择属地管理体制下的“通过均衡”。命题的直观含义与命题类似:“否决均衡”的劣势在于两任务上的激励冲突而“通过均衡”的劣势在于坏项目造成的损失损失越大中央越可能会偏好“否决均衡”。根据命题、命题、命题、命题和命题我们可以得出中央对于管理体制的偏好以及在管理体制下实现的均衡情况即命题。命题:中央对于管理体制的最优选择为:()当q<选择属地管理体制实现“通过均衡”()当<q<如果ππ<选择垂直管理体制实现“否决均衡”如果<π<π选择属地管理体制实现“通过均衡”。图行政管理体制和均衡的选择总体来说当监管任务比较难考核时中央面临的激励冲突较大不容易实现“否决均衡”此时如果坏项目带来的损害较小时中央将放弃对监管任务的激励实施“通过均衡”。在这个均衡中属地管理与垂直管理相比较小的损害了地方政府的激励因此中央会选择属地管理体制。反之当监管任务较容易考核以及坏项目带来的损害较大时中央面临的两任务上的激励冲突较小偏好于“否决均衡”又因为与属地管理体制相比垂直管理体制面临的激励冲突相对较弱因此中央会选择垂直管理体制。尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择即π<否则“通过均衡”不存在。现实中很多人都认为垂直管理可以减轻地方政府干扰监管部门执法的问题原因是垂直管理后监管部门可以不再听命于地方政府的指令能够依法监管。但是这样论证忽略了监管部门的激励问题垂直管理后监管部门并不一定就有激励依法监管因为地方政府有可能动用资源俘获监管机构。不过总体来看垂直管理体制的确能部分减轻地方政府干扰的问题大家的直觉基本上是正确的只是需要特定的条件即当监管任务相对容易考核时。所以对于地方政府干扰监管部门执法的问题垂直管理体制并非“一垂就灵”。因此进行垂直管理体制改革应该慎重进行充分论证和仔细试点在确保垂直管理体制能较好地使监管机构正确执法的情况下再予以推广。事实上我们无法确切知道q的真实值所以无法直接利用本文模型来推断出哪个部门应该实行垂直管理。但是我们可以采取各种方法尽可能准确地估计q进而对各个部门考核难度进行大致的排序然后根据模型进行比较静态分析那么相对容易考核的部门就更适合实行垂直管理。类似地我们可以对我国管理体制的未来走向作出一些推测。随着经济的不断增长监管任务相对于经济增长的任务变得越来越重要(π变大)而且随着科技的飞速发展尤其是手机和互联网的兴起对监管任务的考核也将变得更加容易(q降低)因此未来垂直管理部门将会增加。五、总结经济上分权和政治上集中的中国式分权是近年来经济学界研究的热点。不过已有的研究主要集中于给定中国式分权框架下的研究而很少研究怎么调整分权程度以解决分权出现的问题。针对中央近年来调整分权程度的垂直管理改革实践本文运用契约理论的方法对比研究了垂直管理体制与属地管理体制从而为行政管理体制的改革和中国式分权的长远发展提供一些洞见。我们发现两种管理体制下都存在两个均衡一个是否决坏项目的均衡“否决均衡”一个是通过坏项目的均衡“通过均衡”。“否决均衡”的优势在于避免了坏项目实施造成的损失但是中央在激励地方政府寻找项目发展经济与审批坏项目上存在着激励冲突而“通过均衡”避免了两个任务上的激励冲突却承受了坏项目实施造成的损失。在实施“否决均衡”时垂直管理体制优于属地管理体制因为垂直管理体制面临的两任务上的激励冲突弱于属地管理体制在实施“通过均衡”时垂直管理体制劣于属地管理体制因为属地管理体制可以无成本地激励地方政府通过坏项目而且垂直管理体制为实现“否决均衡”所需的关于监管任务绩效的信息量较小能比属地管理体制实现更多的“否决均衡”因此垂直管理体制的确能在某些情况下解决属地管理体制下地方政府干扰监管部门执法的问题。最后理论联系到现实中的行政管理体制改革面对属地管理体制下地方政府干扰监管机构执法的问题并非建立垂直管理体制就能解决因为垂直管理体制下地方政府的干扰仍然有可能存在只是方式由属地管理中的直接命令变成了垂直管理下的间接影响。只有在特定条件下即当监管任务相对容易考核和坏项目造成的损失比较大时建立垂直管理体制才能解决地方政府干扰监管机构的问题。最后根据我们研究的推测随着经济的不断增长和科技的飞速发展建立垂直管理部门的优势越来越大适当地增加垂直管理部门将扭转地方政府只顾经济增长的局面实现监管任务与经济增长的更好平衡。年第期如《中国青年报》与腾讯新闻中心的调查在名受访者中有的受访者相信实行垂直管理能有效摆脱地方政

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