我国环境治理中的财政支出效率问题探讨

2007年第 9期 � � � � � � � � � � 科技管理研究 Science and Techno logyM anagem ent Research � � � � � � � � � � 2007 No� 9 收稿日期: 2006- 12- 20, 修回日期: 2007- 01- 27 基金项目: 湖南省社会科学基金重点项目 �湖南循环经济发展的财政政策研究 文章编号: 1000- 7695 ( 2007) 09- 0072- 02 我国环境治理中的财政支出效率问题探讨 谭光荣, 宋笑天 (湖南大学会计学院, 湖南长沙 � 410079) 摘要: 本文介绍了我国环境的现状及面临的挑战, 揭示出提高资金使用效率是解决严峻的环境状况与财政资金 压力之间矛盾的唯一出路。然后从现行环境治理手段中的收费 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 存在的问题入手, 重点阐述了收费标准过 低、对污染因子的收费项目不全、没考虑排放总量及在环境治理方面的宏观调控能力不强等问题, 这些问题造 成了财政对于环境治理支出的效率不高, 造成一种变相的财政浪费。针对上述问题, 创新地提出了相关改革方 案。 关键词: 收费标准; 环境治理; 技术经济; 双层级差; 价格机制; 宏观调控 中图分类号: X32 !G311� � � � � � � � � � � � � � � 文献标识码: A 1� 我国环境现状及面临的挑战 目前, 我国以城市为中心的环境污染不断加剧, 并正向 农村蔓延。在一些经济发达、人口稠密地区, 环境污染尤为 突出。森林减少、沙漠扩大、草原退化、水土流失、物种灭 绝等生态破坏问题也日趋严重。环境恶化目前已经成为制约 我国经济发展、影响社会安定、危害公众健康的一个重要因 素, 成为威胁中华民族生存与发展的重大问题, 而经济的高 速发展和人口的持续增长又给我国的资源和环境带来了更大 的压力和冲击。 以长江为例, 在 �十一五 规划中, 长江流域八省市均 已制定规划布局重化工产业。目前长江流域沿江分布着五大 钢铁基地, 七大炼油厂, 以及上海、南京、仪征等地的石油 化工基地。据统计, 中国两万多家石化企业中有一万家分布 在长江流域。以重工业为主导的产业结构特征, 使长江流域 水环境安全压力和污染风险日益增大。而相关调研资料还表 明, 长江流域工业和生活污水排放量居高不下; 流域工业和 生活污水处理能力低下, 污水处理设施建设跟不上水环境污 染的速度 [ 1]。 由此可见我国环境污染形势相当的严重, 而与之相矛盾 的是我国财政支出中能真正用到环境治理方面的资金又是相 当的有限, 因此治理好环境的唯一出路就是提高资金的使用 效率。本文的目标即是探索提高资金使用效率的途径。 2� 我国现行环境治理中排污收费制度存在的问题 2� 1� 排污收费标准问题导致财政支出效率损失 ( 1) 收费标准过低。据估计, 现行收费标准远远低于排 污单位治理设施的运行成本, 部分收费项目仅为污染治理设 施运行成本的 25%左右。近几年来, 急剧的通货膨胀更加剧 了排污收费标准偏低的矛盾 [ 2]。 一个 10万吨的造纸厂, 污水直排 1年就可以 �省 下 几百万元, 而环保部门 1年最多只能处罚几十万元; 沱江污 染事故造成的损失多达几亿元, 污染企业只交了 100万元的 罚款, 这还是依照法律执行的最高额度罚款 [ 3]。 由于 �守法成本高、违法成本低 , 许多企业宁交排污 费, 也不愿意花钱治污。难以计数的违法排污 , 使国家数以 百亿元计的治污费用打了 �折扣 [ 3]。 由于收费标准过低的原因, 企业往往会用缴纳较低的排 污费的手段来获得更多的利润, 因此对环境造成了极大的污 染。而排污费收入又往往不够对环境的治理, 因此财政补助 支出是必不可少的。但此时提供的财政补助的效率是极其低 下的, 因为这是一种治标不治本的行为, 治理好的环境会被 企业在缴纳相对低额的排污费后继续污染, 形成恶性循环。 ( 2) 现行的收费标准中, 虽然已有废水、废气、废渣、 噪声、放射性等五大类计 113项, 但仍然存在着收费项目不 全的问题, 例如危险废物、居民生活污水和垃圾和流动污染 源就没有收费标准 [ 2]。 由于收费项目不全的问题, 又会导致治理环境的财政支 出对治理环境变得极其无效, 其效率必然是低下的。 2� 2� 排污费征收政策问题导致财政支出效率损失 ( 1) 现行排污收费主要根据污染物排放浓度超标收费, 而基本上不考虑污染物排放总量 [ 2]。 ( 2) 现行排污收费制度规定, 当排污单位有多种污染物 超标排放时, 仅对其中一种收费额较高的污染因子收费。这 样, 在排污单位治理污染时, 往往仅注意被收费的污染物的 治理 [ 2]。 由于存在上述问题, 即时加大对治理环境的财政支出, 因为未充分考虑排放量和其他的污染因子, 将会导致治理的 不彻底, 这时的财政支出可看成是低效的。 2� 3� 排污费资金的使用和管理问题将会导致财政支出效率损失 ( 1) 目前, 参与排污费分成的大都是地方财政, 中央财 政不参与排污收费资金的分配, 削弱了国家对排污收费资金 的宏观调控职能 [ 2]。 ( 2) 资金的 �非法 使用。所谓 �非法 使用, 是指排 污费资金被有关政府部门大量积压、挤占、挪用的现象 [ 2]。 ( 3) 现行排污收费资金管理形式不统一, 各省、市根据 各自不同的利益确定相应得管理模式, 这无疑也造成了排污 费资金管理的混乱 [ 2]。 由于上述资金管理的种种问题, 导致财政的环保专项支 出也会出现与上述相似的管理、分配等问题, 如出现积压、 挤占、挪用的现象, 势必导致财政支出的效率低下。 谭光荣: 我国环境治理中的财政支出效率问题探讨 3� 提高环境治理中的财政支出效率的措施 3� 1� 奖惩并用 , 利用奖惩差充分发挥财政补贴的杠杆作用 由于现阶段存在排污费收费标准相对较低的问题, 许多 企业宁愿缴纳排污费也不愿损失大量的利润, 此现象可用数 学公式说明: C= L- P L∀ ∀ ∀ 企业通过排污的生产方式能获得的利润, P∀ ∀ ∀ 排 污费的收费额, C∀ ∀ ∀ 缴纳排污费后的利润 C的大小决定企业的行为 , 在排污收费标准相对较低的 情况下, 一般 C> 0, 此时企业仍有利润, 而且对排污设施进 行改造又会进一步降低企业的利润, 所以企业此时一般会以 缴纳排污费的方式代替对排污设备的改造。这也是当前环境 治理中存在的首要问题。 为解决此问题, 可首先考虑对同类污染企业根据当前污 染情况进行评分, 并划分相应的星级, 环境污染越少的企业 等级越高。首先对于高于环境污染相关指标的企业, 按照星 级从大到小逐步提高其收费标准; 而对于低于环境污染相关 指标的企业, 按照星级的从小到大给予从少到多的环境治理 财政专项补贴。其次再采取一些配套政策, 如把企业星级向 社会公开、把星级直接与政府采购评分标准及银行贷款挂钩。 具体方法应分为前期和后期两阶段执行。在前期政府要 加大对高星级企业的累进奖励力度, 以及对低星级企业的累 进处罚力度。对于财政来说, 可把高额处罚所得直接用于对 高星级企业的高额奖励, 财政再给予适当的补贴。这样减轻 了财政的负担, 最重要的是使那些以利润最大化为目标的企 业看到了奖励和处罚间的双层收入差。下面以数学表达式描 述: J∀ ∀ ∀ 高额奖励金额, - F∀ ∀ ∀ 高额处罚金额 (由于是企业 的损失部分, 所以用负号表示 ) � S∀ ∀ ∀ 双层收入差 所以有 S = J - (- F ) = J + F 双层收入差起到了决定性的作用。首先由于高额的累进处 罚 F,会使许多企业出现 F > L (企业通过排污的生产方式能获 得的利润 )或接近于 L的情况, 这些企业如果不改造利润会大 幅度减少甚至出现亏损;其次, 企业是追求利润最大化的,因此 J (高额奖励金额 )的存在, 会成为许多企业新的利润增长点, 追求奖励的同时, 企业也会摆脱高额的处罚, 那么此时企业增 长的实际利润可看成是 S (双层收入差 ),这对企业进行排污技 术改造以及追求更高的星级无疑是最直接的动力; 再次, 大多 数企业还是能够认识到企业对治污技术的技术创新是大势所 趋, 即使眼前会有一些经济损失, 但由于社会舆论的监督及来 自政府和银行的压力 ,最终还是会促使企业进行改进; 最后,从 心理学角度进行分析 ,由于企业是相互竞争的, 累进制巨额奖 金的存在多少会激励企业进行排污技术改造,获得比同类企业 更多的利润以赢得竞争的主动。 在后期, 随着未进行技术改造的企业越来越少, 即出现 获得奖励的企业多, 受罚的企业少的状况。如果此时仍保持 对所有达标企业给予累进的高额奖励, 势必给财政造成压力, 因此此时应该改变政策。由于排污改造是不可逆的, 即改造 好的企业不会放弃新的治理技术而采取原来落后的技术, 因 此可以把巨额奖励制取消, 但配套政策仍然继续使用。对于 仍然存在的少数污染企业, 由于是顽疾所在, 所以可以大大 加大处罚力度, 使其接近甚至超过企业利润, 甚至采用严厉 的行政手段逼其整改或停产。 上述政策是一种治根的政策, 在最大的节省财力的情况 下对环境进行了根本的源头治理, 充分发挥了财政补贴的杠 杆作用。 3� 2� 对污染物中的污染因子及排放量进行更全面的考虑, 提 高财政支出的效率 现行排污收费制度规定, 当排污单位有多种污染物超标 排放时, 仅对其中一种收费额较高的污染因子收费。这种收 费制度在环境治理中是违背自然规律的。毫无疑问, 对单一 的, 污染性较强的因子收费, 在短期内可以节省测量成本以 及提高办事效率 , 但从长期看却是对财政支出效率的一种损 失, 这是因为: ( 1) 自然界的事物都遵守一个规律, 就是从量变到质变 的规律。有些污染因子从眼前看排放量很小或污染性不强, 但以长远的眼光来看待, 由于自然界的持续吸收势必导致量 到质的转变过程。当污染物对环境产生质的影响时, 那么花 费眼前几倍甚至十几倍的财力可能都难以治理。最可怕的是 在整个变化过程中, 对人类健康的影响将是持续的。因此从 长远看, 眼前的财政中的环境治理支出是相当低效和无用的。 ( 2) 污染物的浓度虽然重要, 但排放量同样不可忽视。 这是因为很多污染物的排放量直接决定了其污染的范围及程 度, 如果不予考虑而盲目进行治理势必导致治理效果不佳, 在财政支出上的体现就是财政支出效率低下。 由于上述原因, 所以我们的改革目标是由单因子向多因 子转变以及考虑排污量的大小。就目前而言, 不可能把所有 的污染因子均考虑进去, 但可以先考虑两到三种主要的污染 因子, 这将代表一种改革趋势。与此同时, 把浓度和排放量 综合考虑, 引入排放当量的概念 (浓度和排放量的乘积 )。 只有综合考虑这些因素后, 财政支出对环境的治理才能起到 一劳永逸的效果 , 及提高了财政支出效率。 3� 3� 对于水资源的治理, 可以考虑引入价格机制, 从而加强 治理效果 现阶段我国对水资源的补贴量很大, 补贴率很高, 其中 一个重要的原因是水价的不合理。总的来说我国水价整体偏 低, 不能抵销水的生产成本 [ 2]。而水价的整体偏低使许多用 水量大的企业在生产过程中误以为水很 �廉价 , 因此放弃 循环利用的技术改造。这样即造成了水的浪费, 而且污水的 排放更造成了对自然界中水的污染。 因此, 笔者认为可以从水的循环利用定价入手, 缓解该 现状。具体措施是对于那些利用技术创新, 对污水进行净化 及循环再利用, 并且达到标准的企业, 政府可引导其把净化 后的水销向市场 , 使其定价高于市场平均水价, 这样企业就 可以赚得差价, 促使企业进行技术改造。为了保持市场上水 价的稳定, 这些净化后的水在市场上仍然按市场价进行买卖 (这样也可以保证这部分水资源的销路 ), 但财政要给予净化 水的企业以补贴 , 补贴额为水的市场价与企业净化水出厂价 的差额。 这样的财政补助手段充分利用了企业追求利润最大化的 心态, 较大的提高了财政支出的效率。 3� 4� 排污经费的管理改革, 是提高财政支出效率的关键 改革排污费资金管理政策的根本目的, 合理配置排污费 资金, 最大限度地发挥排污收费资金的使用效果 [ 2]。根据现 行政策存在的问题以及预期的政策功能目标, 排污费资金管 理政策需要进行以下改革: ( 1) 坚持排污费属地征收原则, 建立全国相对统一的排 污费及环境治理专项财政支出的资金分级管理体制 [ 2]。 (下转第 71页 ) 73 李丽青: 我国现行税收政策对企业 R&D投入的激励效应分析 四项技术收入免征营业税政策、对专家学者的奖金税收优惠 政策等变量没有通过检验, 被剔除出回归方程, 说明这些政 策在实际工作中作用不大, 企业一般用不着这些政策。 4� 结束语 税收优惠是各国政府采取的激励企业 R&D投入的主要政 策工具。发达国家的经验表明, 设计适当的税收优惠政策对 企业 R&D投资具有显著的正效应, 能低成本地实现公共政策 目标。但是上述实证分析的结果显示, 我国现行 R&D税收政 策对企业 R&D投入的激励作用十分有限, 政府每减免企业一 元钱的税收收入未能实现激励企业增加一元钱 R&D支出的目 的; 而且, 现实中有些税收优惠措施基本上没有发挥作用。 这说明我国现行 R&D税收政策还存在许多不足之处, 需加以 改革和完善, 以使其更能适应企业科技进步的需要。 参考文献: [ 1 ] BERNSTE IN JEFFREY I� The effect of d irect and ind irect tax in cen� tives on Canadian indu strial R&D expend itu res [ J] . C anad ian pub lic pol icy, 1986, 12 ( 3 ) : 438- 46� [ 2] RAJAGOPAL SHAH� F iscal incen t ives for investm ent and innovation [ z] . Ed ited by Anw ar shah, the w orld bank, 1995� [ 3] MANSFIELD, EDW IN, LORNE� H ow effective are Can ada 's d irect tax incent ives for research and developm en t? [ J] . C anadian pub lic po licy, 1985 ( June): 241- 46� [ 4] 范柏乃 �中国高新技术产业税收优惠政策实证分析 [ J] . 中国 高新技术企业, 2001 ( 1) � [ 5 ] 汤建影, 黄瑞华 �基于网络人际关系的 Em ail问卷调查方法及仿 真 [ J] . 系统工程, 2004 ( 5) � [ 6] BLOOM N, GR IFFITH, VAN REENEN J� Do R&D tax cred itsw ork? Ev idence from an international panel of coun tries ( 1979 - 1996 ) [ J]. Journa l of Pub lic E conom ics, forth com ing� [ 7] HALL� H ow E ffect ive are Fiscal In cen tives for R&D? A Review of the Ev idence [ J]. Research Policy, 2000 ( 29 ): 456- 457� 作者简介: 李丽青 ( 1973- ) , 女, 汉族, 湖南湘潭人, 广东商学院 会计学院高级会计师, 博士, 研究方向为技术经济和财税理论。 (本文责编: 陈 � 夏 ) (上接第 73页 ) ( 2) 中央财政参与排污费资金分成, 集中一定比例的排污费 资金; 同时有关于环境治理的财政支出, 国家应该统一调度 和安排, 增强国家环保宏观调控能力 [ 2]。 提出以上两点意见的大前提是环境是一个有机的整体。 就拿一条河来说, 即使下游水资源治理的再好, 如果上游污 染, 那么一切努力都会白费。我国许多河流都是贯穿几省的, 所以必须要中央在宏观上集中治理, 才会有效。如果各地政 府各自为政, 那么势必浪费大量的人力、物力、财力, 即所 说的财政支出效率低下。 3� 5� 财政支出要立足长远, 要建立以再循环使用为基础的的 发展战略 以我国邻国日本为例, 进入 21世纪后, 日本环境问题正 在发生变化, 从最初的经济成长时期发生的工业污染和公害 问题逐步转为日常生活中垃圾废弃物、水质、空气污染以及 全球变暖问题。在此背景下, 日本政府于 2000年出台了第二 个 #环境基本 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ∃, 该计划充分体现了日本面向 21世纪的 环境保护的新战略, 即由过去的控制工业污染, 转为以循环、 共存、参与和国际行动 4项长期工作为主要内容的, 最终建 立以再循环使用为基础的发展战略 [ 4]。 以发展的眼光来看, 我国会碰到与其他发达国家相同的 问题, 因此在发展规划中要充分借鉴别国的意见。对于与环 境相关的财政支出来说, 用于事后治理的支出是被动的, 用 于循环利用的支出才是主动的。防患于未然不但直接避免了 由于污染而带来的经济损失, 而且可以充分体现人类的主管 能动性和预见性。这样不但可以避免损失, 还可以获得额外 收益。 4� 结论 针对目前我国环境治理中的财政支出效率低下的现实情 况, 笔者认为首先应坚决落实奖惩并用制, 这种制度分前后 两阶段执行, 前阶段对同类型企业按标准评定等级, 对企业 形成奖惩双层级差压力, 这种压力的效用笔者用数学表达式 和心理学知识给予了详细解释, 这也是本文的核心所在; 后 阶段重点严惩少数的污染顽疾企业, 这样也可以减少财政负 担, 同时采取对社会公开, 与政府采购及银行贷款相联系的 配套政策, 因此可以从根本上解决收费标准过低而不能促使 企业整改的局面 , 并且能够提高财政对环境治理的效率; 其 次必须对污染物中的污染因子及排放量进行更全面的考虑, 从而达到对环境的根本治理; 政府还需要运用价格机制刺激 企业对水资源进行回收循环利用, 并且循环过的水允许以高 于平均价的价格进入市场, 为稳定市场水价, 财政再给予补 贴, 这样可以迎合企业追求利润最大化的动机; 中央和地方 要合理配置环境治理资金, 要加强中央的宏观调控性, 还要 充分借鉴国外的成功经验。 参考文献: [ 1] 章敬平, 刘长杰, 韩彦 �两会特刊 ∀ ∀ ∀ 长江危矣 [ N ] . 经济观 察报, 2007- 03- 12� [ 2] 扬金田, 葛察忠 �环境税的新发展: 中国与 OECD比较 [M ]. 北京: 中国环境科学出版社, 2000: 62- 63, 65, 94� [ 3 ] 赵永新 �为何宁交罚款不治污染 [ EB /OL]. http: / / env�people� com� cn / GB/4661412�h tm,l 2006- 08- 03� [ 4] 李钟 �日本环境保护政策与经济措施 [ J] . 全球科技经济瞭望, 2007 ( 2 ) : 49- 53� 作者简介: 谭光荣 ( 1963- ) , 男, 湖南湘乡人, 湖南大学会计学院 副教授, 博士, 硕士研究生导师, 研究方向为财政理论与政策。宋笑 天 ( 1984- ) , 男, 湖南株洲人, 湖南大学财政学专业硕士研究生, 研究方向为财政理论与政策。 (本文责编: 廖政权 ) 71