城市社区民主建设与制度性约束上海市居委会改革个案研究

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　社会 2005 ·2 Society 总第 240 期 城市社区民主建设与 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 性约束 上海市居委会改革个案研究 石发勇 石发勇 　新加坡国立大学社会学系博士候选人3 本文系在我硕士学位论文的基础上改写而成。我的导师沈关宝教授对本研究 给予了多方指导和帮助。我的学位答辩委员会成员仇立平教授、徐中振研究员、 刘豪兴教授对论文提出了宝贵的评论意见。上海市社会科学界联合会科研处和 N 区有关政府部门、街道办事处资助了本研究。我的项目合作者宋娟小姐和同学 黄玮小姐参加了部分访谈。本研究的受访者们对本研究给与了很好的配合。《社 会》杂志匿名评审人对本文提出了非常有益的评论。谨在此对以上各方一并 致谢。 Abstract To reconst ruct t he grassroot s society in cities , t he government has initiated the community2building project s and t he democratic reform of the management system of neighborhoods in China. The management system affect s t he power relationship s among t he actors in t he field of neighborhood politics , and in addition , it s t ransformation should be an unfolding process of imposed instit utional change. Therefore , t he inherent law of instit utional change must bring about requirement for reconst ructing t he relationship between t he management system and t he power st ruct ure of neighborhoods. However , where p resent‘democratic’reform of resident s’commit tees is concerned , it is still cont rolled by t he government instead of resident s. Due to the pat h dependence , local governmental agencies‘fix’t he domination relations between them and resident s’commit tees , and community governance cannot break away f rom t he‘lock2in’impasse. For t he instit utional rest rections of ·05· © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net urban administ rative system , it is difficult to realize grassroot s democratization in p resent day. Keywords grassroot s democracy , community governance , community power st ruct ure , instit utional change 一、导论 在当今 ,如何在基层社会实现良性治理或“善治”1是各国都在探 索的共同课题。对中国而言 ,尽快在城市基层建立良好的治理秩序更 是国家面临的一个紧迫任务。城市是中国现代化建设的中心。随着近 年来经济体制改革的深化 ,国家原先赖以整合城市基层社会的“单位 制”模式的控制功能逐步弱化。在此背景下 ,国家对城市基层实行管理 的重心开始由单位移向街区 ———市民居住区。因为民主是实现“善治” 的手段和保证 ,新形势下的基层治理要求实现社区民主化 ,使得普通市 民有权参与社区公共事务管理 ,从而在基层社会实现市民与国家、市场 的良性互动和合作。另一方面 ,随着社会转型和世界民主化潮流的影 响 ,中国城市市民本身的权益和自主意识也有了相应增长 ,迫切希望参 与社会治理。 1 有关研究认为 ,“善治”指政府和公众合作开展公共事务管理以使公共利益最大化的社会管 理过程。治理与传统的“管理”区别在于其实施主体不但指政府 ,而且包括民众。“善治”体现 在以下几个方面 :社会秩序和权威被自觉认可和服从 ;与公民利益相关的政府政策信息公开 ; 公众和管理机构必须履行与职位相应的责任和义务 ;实行法治 ;管理者须对民众需求作出及 时、负责的反应 (唐娟 ,2002) 。 面临这些压力 ,我国政府已经启动了包括社区建设在内的新一轮 国家政权建设 ( state2building) ,以适应新的形势需求。“各方共同参 与”的社区建设口号也体现了政府对于治理新理念的初步接纳。在实 践上 ,政府要求改革原有的城市街道2居委会管理体制 (简称街居制) 以 推动社区民主建设 ;各级政府正在多方位地积极探索社区政治发展的 新体制———居民自治。具体而言 ,各个城市分别采用不同的方式改革 依附于街道的居委会的组织形式 ,并依法实行民主选举。 ·15· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 那么 ,当前的街居制改革能否在实质上推动社区民主化呢 ? 这个 问题引起了笔者的浓厚兴趣。实际上 ,民主化程度和治理状况受制于 社区权力结构。很难想象 ,在一个金字塔式的垄断型权力结构中 ,无权 的社区成员会真心拥护和协助统治者施行管制。换言之 ,只有在多元 化的权力结构基础上 ,社区民主化和“善治”才可能实现。而社区管理 体制对于社区权力结构的形塑至关重要 ;前者的改革意味着社区政治 场域主要行动者之间权力关系可能发生相应的变化。因而 ,本研究将 通过透视城市基层社区管理体制的改革 ,来考察社区权力结构状况 ,以 探讨实现社区民主化和“善治”的可能性。具体而言 ,本文关注以下问 题 :在当前中国城市以“回归自治性”为目标取向的居委会改革中 ,各级 政府、社区组织和居民等主要行动者参与制度创新的动机和实际作用 何在 ? 经过民主改革的新体制的运行绩效及其发展前景如何 ? 由此而 反映出来的当前行政机构、社区组织和居民在街区中实际的互动关系 状况又是怎样的 ? 概言之 ,街居制改革是否导致我国城市微型社区权 力结构已经或者即将发生某种有意义的变迁 ,以推动基层社会实现民 主化和“善治”呢 ? 本文以下部分将首先对既有的相关研究加以回顾和讨论。在此基 础上 ,本文以上海市 N 区绿街街道四村 (简称绿街四村) 居委会改革为 个案进行分析 ,以探讨上述问题。 (一)社区民主化如何可能 ? ———城市社区权力结构和基层民 主研究回顾 　　社区权力结构及其民主化是社会学研究的重要课题。早在上个世 纪三十年代 ,由美国学者林德夫妇所进行的“中镇”研究就开始关注社 区权力。此后 ,西方主流学界的有关研究 ,在这个问题上一度出现了两 种截然对立的主要理论 :精英论和多元论。二者争论的焦点在于 ,地方 社区政治权力是掌握在极少数社区精英手中还是分散在各个不同的社 会群体之中 ;或者说 ,社区是否“民主化”。两种观点的论战持续了数十 年 ,并一度陷于方法论争论的僵局之中 (详见 Hunter , 1953 ; Dahl , 1961 ;Domhoff ,1983 ;Waste , 1986) 。那些关于西方民主政体下的城 市政治研究都把城市社区视作相对“独立”的实体。它们侧重于社区内 部的主要行动者之间的权力关系研究 ,而较少关注政治体制对于社区 权力结构的影响。 ·25· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 当前西方关于地方治理的一些重要研究也存在类似的问题。如在 一部影响深远的经典著作 (《让民主运作起来》) 中 ,普特南认为影响地 方治理的主要因素是社区社会资本的多少 ( Put nam , 1993) 。尽管他 注意到了地方治理的状况受路径依赖的制约 ,但由于他主要关注于公 民文化的考察 ,因而或多或少地忽视了行政权力对于地方治理的影响。 当代西方学界对于中国城市社区政治的研究则非常关注社会主义 国家的宏观政治经济制度对基层治理的影响。在新制度主义理论框架 下 ,安德鲁 ·沃尔德 (Andrew Waldet) 通过对单位制的研究认识到了 管理阶层是如何在城市基层社会实现控制的。他发现 ,在改革开放前 , 计划经济的分配制度使得单位管理阶层代表国家垄断了所有的政治、 经济资源。由此 ,为获取物质利益和流动机会 ,普通民众不得不在经济 和政治上高度依赖于单位及其管理者 ( Walder ,1986) 。其他研究者也 发现 ,在市民居住区 ,街道和居委会等也利用分配就业和行政手段等方 式对街区实现了严厉的控制 ( Schurmann , 1968 ; White &Parish , 1984) 。也就是说 ,计划经济体制使得基层行政管理机构在各自的社区 中建构了统一集中的权力结构并掌握着支配性权力 ,普通市民完全服 从地方当局的行政权威而鲜有利益表达或发言机会。2九十年代以来 的主要研究则发现 ,由于经济体制改革和资源获取渠道的多元化 ,中国 城市居民已经在个人事务上实现了自主权。在社会公共事务上 ,普通 市民也有可能将抗争心理转化为具体行动 ,并扩展到公共空间 (Davis et al ,1995) 。但是 ,这些研究没有具体考察微观层次的行政体制是如 何影响街区权力结构的。 2 此处讨论的主要是“文革”前后“正常时期”的城市基层政治状况。 由于近年来社区建设和街区治理的重要性日益显现 ,城市社区政 治也获得了越来越多的本土研究者们的关注。很多国内研究从整体社 区发展的角度考察了街区场域中主要行动者如基层政府机构、居委会、 物业公司、居民等在社区建设中的角色和作用 (沈关宝 ,1997 ;顾骏 , 2000 ;曹锦清等 ,2000 ;徐中振编 ,2000) ;也有研究者从“地方行政建设” 的角度探讨了街道办事处这样的基层政府代理机构如何在街道社区层 面上建构与其他社区组织的权力关系 (朱健刚 ,1999) 。还有些研究者 提出社区建设的最终目的应是发展相对独立的、并与国家和市场实现 ·35· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 良好互动的现代社区 (沈关宝 ,2000a) ,并指出社区重构的方式就是加 强民主 (卢汉龙 ,1999) 。但对于这种理想的建设目标在目前的实施状 况、制约因素及其发展前景如何等问题 ,目前尚无研究作出清晰的 回答。 纵上所述 ,目前城市基层社区民主建设和权力结构状况及其与行 政管理体制之间的关联尚不清楚。本研究将就这些方面进行探索。 (二)个案街区基本情况和研究资料 自 1999 年 3 月起 ,上海市 N 区开始在下属四个居民小区进行“三 自”(自我选举、自我管理、自我服务) 改革试点工作 ;其中绿街四村3新 居委会运转最为顺利。为了探索上述问题 ,笔者于 1999 年底到该小区 调查新居委会运行状况 ,进行了半年多的实地考察。此后几年 ,笔者又 多次对该小区和上海其他地区的居委会进行了一些短期调查以进行 比较。 3 鉴于学术规范 ,本文中有关调查地点和对象名字均用学名代替。 4 尽管这种街区与中国其他城市社区可能有着一定的差别 ,但本研究的重心在于考察微型社 区管理体制改革面临的制度制约。就这一点而言 ,绿街四村无疑同上海和中国其他城市微型 社区一样面临着大体相同的体制制约因素。因而 ,本研究的结论对于其他社区可能也具有一 定的普适性。 绿街四村是上世纪八十年代末期建成的居民新村 ,在上海居住街 区中有一定的代表性。4该小区是当时政府为了安置市政工程动迁市 民而建立的。它先后多次获得国家、市和区级荣誉称号 ,一度是绿街街 道办事处的“宠儿”。该小区现有住户 1306 户 ,常住居民 3600 多人。 根据研究目的和内容 ,本研究主要采用了以下三种资料收集方法 : 1、参与观察法。笔者在绿街四村居住长达八个月之久 ,其间一直参加 居委会的主要活动并列席当地政府的一些相关会议 ,以了解新体制实 际运行的成效及其存在的问题。2、深度访谈。我们与政府官员、社区 组织负责人、社区居民等各方人士进行了六十多人次的面对面的深度 访谈 ,以了解各方对旧、新体制的感受和看法。3、文献法。主要通过对 有关文件、资料的解读以了解各方的参与动机和新体制的运行成效。 (三)社区权力结构、制度变迁 :主要概念阐释 按照马克斯 ·韦伯的观点 ,所谓“权力”,是指“一个特定社会关系 圈中的行动者不管他人反对与否都能实施自己意愿的能力或可能性” ·45· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net ( Weber ,1947 :152) 。社区权力结构则指特定社区中行动者之间相对 稳定的权力关系 ,即由谁以及通过什么样的方式实施权力。一般来说 , 公共项目决策制定和参与状况是判断社区权力结构的一个主要指标。 因此 ,在特定社区中 ,通过某些重要公共项目的决策制定和实施过程可 以判断该社区的权力结构状况 :权力是最大程度地分散在众多的参与 者中还是垄断在个别当权者手中 ,抑或是处于这两个极端之间的某个 中间状态。 5 有的研究将制度变迁 (instit utional change)和制度创新 (institutional innovation) 区分开来。 但制度变迁实际上就是一种创新活动 (林毅夫 ,1994) ,所以本文在同一意义上使用这两个 概念。 6 指制度安排固定于低效率状态中。 所谓“制度”既指正式的机构设置或成文规章等 ,也包括非正式的 风俗习惯等约定俗成的规则。它们都是人为设定的“固定化”的关系 , 其主要功能是规范和整合 (庞树奇 ,1998) 。制度对于我们理解社会发 展和变迁至关重要。正如道格拉斯 ·C ·诺斯指出 ,“制度变迁决定了 社会的演进方式 ,是理解历史变迁的关键”(诺斯 ,1994 : II) 。在研究社 会主义国家时 ,安德鲁 ·瓦尔德等也强调 ,国家制度本身的变革比市民 抗争更能影响政治和社会变迁 (参见 Walder ,1995) 。由于社会发展的 过程就是一个“制度化”的过程 (庞树奇 ,1998) ,制度也将随着社会发展 而发生相应的变迁。制度变迁5有两种类型 :诱致性制度变迁和强制 性制度变迁。前者是指人们在面临获利机会时自发推动制度创新 ;后 者指政府颁布行政命令或法律以变更制度安排 (林毅夫 ,1994) 。新制 度经济学理论认为 ,制度安排总是由初始时的均衡态势转向非均衡态 势 ,非均衡则进而导致制度创新可能性的进一步增大。但行动者只有 在特定利益动机驱动下 ,才会实施制度创新。新制度安排成败与否取 决于创新的绩效 ;而后者又受原有制度环境的约束 (戴维斯、诺斯 , 1996) 。制度安排具有路径依赖特性 ,即制度变迁方向受制于初始选 择。初始制度具有报酬递增特性 ,并形成一些该安排下的受益群体 ;后 者进而支持和强化该制度。由此 ,制度就会沿着原有路径不断地自我 强化。结果是制度变迁可能进入良性循环 ,也可能形成恶性循环或“闭 锁”。6在初始选择后 ,要扭转制度安排 ,就必须借助于政权或其他外部 力量 (诺斯 ,1994) 。 ·55· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 制度有不同层次 ,前面曾提及政治和经济体制那样的宏观层次上 的制度对基层政治所形成的决定性影响 ;而本文则主要致力于探索现 行城市管理体制这样的微观层次“制度”变迁如何影响街区民主化进程 或社区权力结构的建构。在笔者看来 ,在国家主导现代化建设的背景 下 ,城市基层社区管理体制转型实际上是一个动态的强制性制度变迁 过程。制度变迁的内在规律也必定制约着管理体制和权力结构的重新 建构。如忽视这一点 ,将无法完全揭示当下城市街区中的权力运行 机制。 因而 ,本文将在分析城市微型社区管理体制改革的基础上 ,考察行 政体系和社区的互动关系以及相应的社区权力结构 ,并从制度的视角 出发对这些互动关系进行解释。具体而言 ,本研究将对绿街四村居委 会的改革背景、成效及其制约因素作一全面分析。我们不仅考察各种 行政或社区组织的行为和动机 ,同样关注普通市民的参与和感受。社 区管理体制和权力结构乃是由社区互动各方之间的权力关系“固定化” 而形成的 ,这种关系反过来规范着人们的社区行动。因为居委会改革 是一项集体行动推动的制度创新 ,因此须要比较全面地考察社区行动 和社区关系对社区制度变迁的影响和制约 ,并探讨三者之间的关系。 二、上海街居制改革缘起 (一)行政体系推动居委会改革的动因分析 1、居委会改革是为了进行基层民主建设 ,增强政权合法性 我国目前正处于现代化的加速发展阶段 ,主要社会群体的民主参 与期望也日益增强。因此 ,要实现长治久安 ,避免因阻碍民众参与而导 致的合法性危机 (李普塞特 ,1993) ,就必须进行民主化改革。另一方 面 ,如果能够对大众参与进行有效吸纳 ,则可能为实现“善治”奠定坚实 的基础。 发轫于上世纪八十年代初的农村村民自治改革所取得的一些成就 使得国家决策层认识到 ,在城市中可以同样推行基层民主建设。因为 这种制度创新成本较低 ,可以把市民政治参与的要求诱导到基层的社 区参与之中 ,使之不至于对上层行政体系造成太大的压力 (王刚等 , 1999) 。换言之 ,国家决策层希望通过基层民主建设 ,一方面部分满足 民众的参与要求 ,另一方面促进对城市基层社会的有效治理。 ·65· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 近年来 ,上海在经济建设和改革开放方面取得了突出成就 ,因而在 国家中的地位显得越来越重要。如何响应中央的号召 ,在政治发展上 谋求突破 ,以进一步巩固和加强上海在国内的地位以及国际上的影响 , 就必然成为市政府的现实考虑。因此 ,近年来上海逐步加快了基层民 主建设的步伐。 2、居委会改革是为了解决原有街区管理体制存在的问题 自上世纪九十年代以来 ,随着城市管理事务的激增和管理重心的 下移 ,街道将原来由自身所承接的大量行政事务转给了居委会 ;另一方 面 ,由于街道负责向居委会提供经费 ,由此控制了居委会人事任免和工 作任务分配等权力 ,从而使居委会偏离了自治方向 ,走上了“行政化”轨 道。由于居委会不得不将主要的精力用于应付政府行政事务 ,所以 ,一 方面 ,其承接的工作大大超出其职责范围和承受能力 ,另一方面也导致 居民对其认同感越来越差。这些问题严重削弱了居委会的管理能力。 居委会的“行政化”还使得一些居民将其视作基层政府机构 ,对其提出 种种要求 ,一旦得不到满足 ,就对居委会甚至政府产生怨恨情绪。城市 居民区管理体制由此而陷入“闭锁”化的困境。 另一方面 ,城市基层社会又面临着新的治理要求日益增长的态势 : 首先 ,由于原有政府包揽式的管理模式已无法应付激增的城市公共事 务 ,因而需要基层机构能够切实管理好居民区事务 ,使政府致力于宏观 调控。其次 ,随着国有企业改革和流动人口的大量增加 ,原有的“单位 制”管理模式已无法适应新的社会整合和保障要求 ,因而需要居民区发 挥更多的治理功能。再次 ,市民生活水平的提高也需要居委会提供相 应的服务 (徐中振等 ,2000) 。也就是说 ,原有的社区管理体制一方面有 悖于自治理念和居民利益 ,另一方面又面临着新的治理需求的压力。 因此 ,政府不得不对此进行改革以解决这些问题。 3、居委会改革是为了加强社区群众组织建设 ,提高政策贯彻执行 能力 虽然中国仍然是一个威权主义特征较为明显的国家 ,但是整个行 政体系并非铁板一块 ;各级政府和部门分别具有不同的利益取向 (参 见 Liebert hal & Lampton , 1992 ;应星 ,2001) 。基层政府既有通过履 行国家指令而实现自己一般利益的取向 ,也有通过违背国家指令来满 足自己特殊利益的可能。尤其是随着改革开放以来 ,基层政府拥有越 ·75· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 来越多的自我支配的资源和特殊利益 ,以致于出现有些基层组织屡屡 违背国家政策 ,与民争利甚至直接侵占民众利益的现象 (参见 L u , 1997 ;应星 ,2001) 。在大规模的城市建设中 ,这种情况更是屡有发生 , 如有的基层政府机构在街区中搭建违章建筑开展商业活动就是其中比 较突出的表现之一。上级政府尽管意识到了这些问题 ,但由于监管能 力有限 ,其政策往往被基层政府的“对策”化解 ,以至于此类违规现象屡 禁不止。这些情况的存在严重损害了政权的合法性。由此可见 ,上海 市政府启动基层民主化改革、加强社区组织建设的一个用意显然在于 希望通过赋予民众一些权力 ,以制约基层政府的违规行为 ,提高政策贯 彻能力。而在城市中 ,当前发育较好并可以利用来组织居民的基层社 区组织当属居委会。 总之 ,在市政府决策层看来 ,在城市中推行基层民主建设可以增强 政权合法性 ,动员社会资源参与治理 ,并提高国家的政策贯彻能力。概 言之 ,政府开展居委会改革的根本目的就是希望在转变政府职能的同 时 ,加强基层政权建设 ,确保基层社会的稳定。 绿街街道办事处能积极参与居委会改革 ,首先主要是因为上级政 府的要求。由于 N 区确定了四家试点单位 ,因而如何在改革中表现更 突出以获取上级的肯定就成了街道干部们主要关心的问题。实际上 , 街道对基层民主建设本身并不感兴趣 ,有些人担心真正实施居民自治 会影响街道对居委会的支配。绿街街道办事处的一位负责人曾透露 : “我熟悉的街道主任多了 ,可以说没有什么人对搞基层民主真正感兴 趣 ,他们只关心搞经济开发”。另一方面 ,街道参与居委会改革一定程 度上也受经济利益的驱动。进行“三自”改革后 ,街道就可相应削减聘 用专职居委干部的支出。 总之 ,由于社会发展导致了城市基层社会治理的要求和现状发生 了相应的变化 ,使得原有的制度安排由均衡转向非均衡 ,大大影响了政 府对基层社会的控制和政权合法性。因此 ,行政体系不得不进行制度 创新。 (二)社区组织参与动机 在绿街街道的此次居委会改革中 ,居民区党组织负责在小区中具 体组织实施选举工作。在绿街四村 ,居委会党支部书记朱女士在该小 区工作已达八年之久 ,“表现优异”,颇得街道赏识。所以在接到改革试 ·85· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 点任务时 ,朱感到很受器重 ,希望能够顺利完成试点工作 ,以向上级“交 待”。如果改革失败的话 ,她将为此承担很大的压力。由于朱的身份和 个人威望 ,所以基本上足以左右小区的集体行动。在选举过程中 ,朱一 方面以党支部的名义动员一些党员参加了选举的筹备工作和正式竞 选。另一方面 ,她也在街道的支持下较圆满地做好了原居委会成员的 “安抚”工作。 随着新居委会的当选和运行 ,其本身也逐渐成为制度创新的主体 之一。新居委会的成员原先大多具有党员身份 ,也是社区活动积极分 子 ,长期协助居委会工作。所以 ,这批人自然成了党支部动员参与竞选 的主要对象。他们大多本来不愿做全职居委工作。但在街道许诺新居 委会将作为“议事机构”后 ,这些积极分子觉得既然只是议议小区事务 , 花费精力不多 ,于是同意参选。在党支部支持下 ,他们顺利当选。但后 来当街道要求他们参与具体工作后 ,他们开始有一定的疑虑 ,觉得这些 要求超出了自己原先的预想。但是 ,出于“面子”、责任心以及与支部书 记的关系等方面的考虑 ,他们还是比较积极地参与了居委会工作。然 而 ,他们中的部分成员也表示下一届不愿再连任。可以说 ,这些居委会 成员参与社区管理工作主要是基层党组织动员的结果。 (三)社区居民参与动机 在支部书记朱女士的主持下 ,绿街四村一些居民“积极分子”组成 了选举委员会。该小组的期望就是按照街道和党支部的要求 ,顺利地 把新居委会选出来。选举委员会成立后 ,开始在街道和党支部的领导 下开展工作 ,并挑选候选人。正如他们所说 :“当时我们只知道把 (候 选) 人产生了 ,把工作做起来。街道里一步步布置下来 ,等于剧本都编 好了 ,我们像演员一样照着去做 ,也就是说按照上面的要求把新居委选 出来就行了 ,其他的也没考虑太多。”可以看出 ,选举委员会主要是按照 基层政府指令组织选举。 在选举之前 ,居民们并不了解“三自”改革的含义 ,以为选举又是象 以前一样“走过场”。另一方面 ,原居委会的一些成员给居民的印象还 不错。所以 ,有些居民不太情愿参加选举 ,认为没有改选的必要。随着 选举工作的逐步深入和扩大宣传 ,一些居民开始逐渐关注此事。他们 对改革开始产生一定的期望 ,希望新的居委会能够解决小区长期存在 的如物业管理、社区治安以及违章建筑等“老大难”问题。居民代表们 ·95· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 还对将来的新居委会提出了关于社区发展的 142 条意见。至此 ,居民 对新居委寄予了很大的期望和支持。 总之 ,这些创新主体之所以参与改革 ,是因为他们都希望通过相同 的获取收益的途径———创新居民区管理体制———来满足各自的期望。 但是 ,三个主要创新主体的利益期望又有着很大的不同 :各级政府主要 希望通过创新加强基层政权建设 ,并实现各自的政绩 ;社区组织则有两 重性 ,组织的“行政性”决定它们必须服从政府指令 ,参与创新。组织的 “社区性”又使它们希望尽量满足居民的期求 ,以博取政府和民众的双 重认同 ;居民们则希望改革能够解决自己的基本需要如物业服务和社 区治安等。就目前而言 ,政治民主仍非当地大部分居民主要追求的目 标。上述创新主体期望的不一致使得相关人员对创新绩效作出了不同 评价和反应。 三、居委会“三自”改革历程 (一)居委会选举过程中各创新主体的参与 1998 年 9 月 ,为了探索新形势下的居委会组织体制和运作机制 , 上海市有关部门制订了《加强居委会管理试点 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 》。在此基础上 ,N 区于 1999 年 4 月制定了《N 区居委会改革试点工作方案》。绿街街道 办事处据此于当年 5 月制订了《绿街四村居委会改革试点方案》,并要 求四村居委会党支部遵照执行。有关部门还筹集了试点经费。 在各级政府部门的要求和“指导”下 ,绿街四村居委会党支部具体 组织了选举工作。其他各方在如从选举委员会的成立 ,到候选人的产 生和居民代表参加选举等的活动中 ,都是在四村党支部的主导下进 行的。 (二)新体制运作过程中各创新主体的参与 基层政府 　选举结束后 ,为加强“指导”,绿街街道办事处主要开展 了以下工作 : ①成立了绿街基层工作指导小组 ,多次到四村进行“指 导”,并对新居委会成员进行培训 ; ②制订了有关居委会工作的规章制 度和居委会运作的具体意见 ; ③街道表明今后将放弃对四村居委会的 “考核”,而由小区居民代表对其工作进行“评估”; ④帮助新居委会建立 了五个小组委员会 ,作为居委会的执行机构 ; ⑤将四村党支部升格为党 总支 ,并由居委会副主任任第二党支部书记 ,以“加强基层党组织对居 ·06· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 委会的领导”。 居民区党总支　自 1999 年 8 月四村新居委会正式运转后 ,随着新 居委会成员工作逐渐步入“正轨”,党总支书记得以能够逐渐集中精力 着手党务工作 ,并负责居委会的重大事务决策。党总支还多次召集党 员会议 ,要求党员发挥带头作用 ,支持新居委会工作。改革后 ,剩余三 名老居委会干部被街道聘为社工 ,7 主要在党总支领导下负责完成街 道分派给居委会的具体行政事务 ,如优抚救济、治保和宣传等。 7 指社区工作者 ,其工作性质完全不同于西方和香港地区的社工。 新居委会 　它是制度创新的成果。但自正式运转后 ,新居委会本 身也成了制度创新的主体之一。他们主要开展了以下工作 : ①建构组 织 ,在街道的要求和帮助下 ,成立了小区发展、保障、物业管理、综合治 理以及经费审查等五个小组委员会 ,吸纳居民代表参与。②确立制度 , 将街道所制订的工作制度等一一附诸实施 ,主要有居委会月度工作例 会制度、一周学习工作例会制度、居委会成员轮流值班制度、五个小组 委员会月度工作例会制度等。③制订社区发展规划 ,如制订《四村居委 会 2000 年小区实事项目分解表》等。④努力为居民办“实事”,如联系、 协调物业管理工作等。⑤支持和参与群众文体团队活动。⑥召开居民 代表大会 ,汇报工作。⑦组织各种社区活动 ,如慈善募捐、文艺活动等。 普通居民 　目前 ,绿街四村居民参与社区事务的主要方式和内容 有 : ①参加一些社区管理事务 ,如参加居民代表大会、五个小组委员会 月度例会 ,向居委会、居民代表和楼组长反映各种问题等 ; ②相对固定 地参与社区文体锻炼团队 ,并通过这些团队的负责人向政府和居委会 反映意见等 ; ③比较零散地参加居委会举办的各项社会活动 ,如募捐、 文艺活动等。 从上述各个方面的情况可以看出 ,这次改革是政府主导下的多元 主体参与的强制性制度变迁。政府组织是体制创新的启动性行动团 体 ,发挥了主导作用。社区组织是体制创新的继动性行动团体 ,发挥了 实际操作作用。尤其是新居委会的成立 ,标志着一个重要的新的创新 主体的形成。它一方面实际承担了其后的改革工作 ;另一方面 ,其运行 状况则是制度创新绩效的表征。社区居民则发挥了参与和支持的作 用 ,没有他们参与 ,改革就没有任何意义 ,而且实际上也不可能成功。 ·16· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 从理想目标来说 ,改革就是要使居委会和居民成为管理体制创新的主 体以分享社区权力。因此 ,这种权力转移是否真正实现 ,决定了城市社 区管理体制改革是否能够成功 ,并将对中国城市治理乃至国家和社会 关系产生重大影响。下文将对绿街四村改革的效果和社区权力关系状 况进行评估。 四、居委会改革绩效评价 对一项科学实验的成效进行评价 ,须要将实验结果与实验方案所 提出的目标进行对照考察。由于本研究的对象是社会实验 ,其目的是 为了满足实验主体的利益诉求。因此 ,对实验效果的考察还须参考实 验主体的主观感受。因此 ,本文对制度创新的成效考察具体拟从理想 改革目标的实现程度以及各创新主体的评价这两方面来进行。 (一)制度创新实效与理想化目标之比较 1、居委会组织体制、运作机制有所改善 本次改革方案把居委会组织体制、运作机制的健全和完善作为居 委会“三自”建设的主要目标之一。就绿街四村试点情况来看 ,居委会 选举后 ,建立了下属的五个小组委员会和一系列规章制度。同时 ,街道 将对居委会工作成绩认定的权力从形式上交给了居民。此后 ,党支部 和新居委会采用多种方式 ,使新居委会成员尽快熟识居民并参与实际 工作。五个小组委员会的成立使得二十余名居民代表有了制度化的参 与渠道。走访制度的推行使得居委会能够了解一些民情。社区团队的 组建不仅使部分老年居民有更多机会可以参与文体活动 ,而且成为居 委和居民之间沟通的重要渠道。概言之 ,行政约束的相对弱化、参与渠 道的建设、部分社区问题的解决 ,尤其是团队活动的开展在一定程度上 提高了居民的参与积极性。这些可以看作是四村居委会改革的主要成 果。但是 ,改革没有解决当前城市社区发展面临的主要问题。 2、居委会的自治化程度难以提高 改革方案声称要回归居委会的“自治”性质 ,把居委会的自治化当 作改革的重要目标。那么 ,四村居委会的自治化发展程度如何呢 ? 在 研究社团自治化程度时 ,康晓光 (1999)曾提出过一套测评指标 : ①法律 框架 ,有关法规对社团的自治地位是如何界定的 ? ② 章程 公司章程范本下载项目章程下载公司章程下载公司章程下载公司章程下载 制订 ,谁决定 了自治组织的组织制度、组织目标和活动领域 ? ③人事权的归属。④ ·26· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 经费来源。⑤日常决策权归属。⑥运行方式 ,是以行政化方式为主 ,还 是以社会化方式为主 ? ⑦激励机制 ,推动自治组织发展的动力来自哪 里 ? 是政府还是社会 ? ⑧监督制度 ,谁监督自治组织 ,是政府、社会还 是自己 ? ⑨自治组织的主观倾向 ,是希望强化对政府的依附 ,还是追求 自治 ? 根据有关法律规定 ,居委会和社团都是社会中介组织 ,具有社会 成员自治并代表民众与政府沟通的功能 ,性质相似。因此本文将改造 利用上述指标 ,对改革后四村居委会自治化程度进行考察。 法律框架 　根据 1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》和 1989 年 颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》) 规定 ,居委会的性质是“基层群众性自治组织”,其主要功能是组织居民 开展自我管理、自我教育、自我服务活动。此点各方均无异议。 章程 　《绿街四村居民自治章程》规定 ,居民会议是居委会决策机 构 ,其主要职权是 :讨论决定涉及全体居民利益的重要问题 ;听取并审 议居委会的工作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 ;选举、撤换居委会的成员。但是 ,这个章程是街 道办事处制订的 ,基本重述了有关法规 ,而没有反映居民关于自治的主 张和要求。实际上 ,居民会议难以真正行使上述权力 ,原因将在后文 详述。 人事权归属 　虽然根据上述规定 ,居委会的人事权归属于小区居 民会议。但实际上 ,街道办事处和居民区党组织可以运用各种方式影 响和控制选举结果。事实上 ,本次选举就是居委会党支部动员的结果。 在 2003 年的换届选举中 ,四村党总支再次极力控制选举结果。为此 , 落选的候选人层层上诉至各级政府。尽管这次选举在居民中引起很大 不满 ,上级政府还是认可了选举结果。所以 ,从根本上来看 ,居民会议 对居委会的人事权是不完整的。 经费来源 　《居组法》规定 :居委会的工作经费和居委会成员的生 活补贴的范围、 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 和来源 ,由当地政府规定并拨付。由于在经费和工 资上依赖街道 ,居委会不得不依附于前者。 日常决策权归属 　在社区日常事务管理中 ,主要由党总支书记和 居委会主任共同决策并交其他委员具体执行。其中党总支书记具有最 终决策权 ,实际上控制了居委的日常运行。但对比较重大的事务 ,仍由 街道办事处决定。也就是说 ,在社区管理中 ,街道办事处没有想到的或 者不想管的可由居委会自行处理 ,但其可以任意进行干预。 ·36· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 运行方式 　按照居委会规章 ,有关涉及小区建设的大事 ,由居委会 向居民代表大会提议 ,经大会审议后再执行。日常社区管理中涉及全 面工作的事宜由党总支书记和居委会主任协商决定。分属各小组委员 会职责范畴的日常事务 ,由其负责人和居民代表商议处理。但实际上 , 由于居委会的主要工作安排和节奏都来自于街道的指令 ,居委会的运 行仍是以行政化为主。 激励机制 　一般地说 ,自治组织的动力包括有形的物质激励 (如工 资、补贴、福利等)和无形的精神激励 (如声望、荣誉和自我实现感等) 。 目前居委会从办公经费到工作人员工资等都来源于街道办事处。虽然 新居委表明希望“为居民办实事”并以居民的满意率作为自己的工作取 向 ,但由于领取街道办事处的津贴以及传统的“官本位”意识影响 ,他们 仍然十分重视基层政府对自己的态度和评价。换言之 ,居委会成员的 积极性很大程度上受街道激励影响。此次选举之后 ,绿街街道办事处 对民选居委会委员的物质和精神鼓励都一降再降。作为此种激励机制 变化的反映 ,此后几年绿街地区新当选的居委会成员很多对街道相当 不满 ,对参加居委会工作有消极情绪。 监督制度 　根据《绿街街道办事处对四村居委会改革试点运作的 指导意见》规定 ,“对居委会的工作认定 ,运用体外两大机制 ,即小区事 务监督委员会和居民代表 ,实行对下向居民负责 ,对上向党支部负责 , 定期 (3 至 6 个月) 进行一次居委会工作评估。”实际上 ,小区事务监督 委员会自成立之后从未开展过任何活动 ,其成员甚至互不相识。所以 , 居委会目前主要由党总支书记对其进行监督和实行内部自律。 自治组织的主观倾向 　这是自治组织自主性能否成长的决定性因 素之一。目前四村居委会主任一方面认为 :“我理解三自模式应该赋予 居委会更大的权力”。但是同时又坚持 :“(街道与居委会) 应该是领导 与被领导关系 ⋯如果没有领导关系的话 ,那么居委它是空的。”他还表 示 :“居委会的日常工作要围绕党总支。”部分居委会成员也持有与其相 似的观点。由此可以看出 ,目前居委会从总的来说还是希望依附政府 及其代理机构。 从上述分析可以看出 ,虽然就法律规定而言 ,居委会具有自治性 质 ;但无论从章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属方面 , 还是从激励机制、监督制度以及其主观倾向等方面来看 ,居委会都对基 ·46· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 层政府具有极大的依附性。这种依附性在短期内是难以改变的 ,而居 委会的自治性也由此可知。这种自治性的阙如使得城市社区民主化很 难实现。 3、居委会的自治功能难以拓展 此次改革把拓展居委会功能作为试点探索的重要目标。改革方案 规定居委会的功能开发包括 :规划、议事、决策、协调、监督、协助、沟通 和组织。下文将逐条对这些功能开发状况进行分析 : 按规定 ,“(居委会)结合本社区的实际情况 ,关注居民的需求 ,对社 区发展作统筹规划 ,确定社区的远、中、近期发展目标。”在新居委会开 始运作后 ,曾经制订了详细的工作规划 ,并实际完成了其中部分项目。 但对于那些居民最为关切的如物业管理、社区治安以及违章建筑等现 存的主要问题 ,虽然新居委会将其列入规划 ,但都因无法获得相关方 , 如物业公司、警署、街道等单位的合作而沦为一纸空文。 按规定 ,“(居委会)定期召开居民 (代表)会议 ,汇报居委会工作 ,商 议有关本居住区全体居民的重大事项和公益事业。”“(居委会) 决定本 居住区内公共事务和公益事业的有关事项。”四村居委会确实每年都召 开居民代表大会。但由于公共事务决策权掌握在街道和党总支手中 , 居民代表大会和居委会难以真正发挥其议事和决策功能。 按规定 ,“(居委会)作为居民利益的代理人 ,协调与社会各方的关 系。”自新居委会正式运作以后 ,确实按照居民提议花费了大量精力协 调与物业公司、警署等单位的关系。但是由于现有不合理的社区管理 体制的羁绊 ,后者对于居委会提出的要求重视程度有限 ,有时候纯粹是 出于个人情面的考虑以及不得不求助于居委会才给予有限的配合。这 就使得居委会的协调功能大打折扣。 按规定 ,“(居委会)定期听取社会工作者的工作汇报 ,检查工作落 实情况 ,开展工作评议 ,并提出工作建议。”但是 ,由于社工是领取街道 工资的雇用人员 ,主要依据街道指令行事 ;民选委员很难真正干预社工 工作。实际上 ,社工和民选居委会委员之间的矛盾是目前绿街街道许 多居委会中普遍存在的问题。 按规定 ,“(居委会)协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益 有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。”本来 ,居委 会改革的主要目的是恢复其自治性质 ,让居委会能够将主要精力用于 ·56· 城市社区民主建设与制度性约束 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 处理居民事务 ,而对于基层政府所布置的相关工作只是予以“协助”。 按此规定 ,如果新居委会觉得街道布置的任务与居民利益无关的话 ,是 可以拒绝的。但是 ,正如四村居委会主任所指出的 ,“现在街道布置给 我们的事情 ,基本上是都要干的 ⋯⋯要马上转过来说不干 ,很困难 ,惯 性是很大的。” 按规定 ,“(居委会) 经常走访社区居民”,实现下情上答和上情下 达 ,为政府和居民“构筑良好的沟通渠道”。但是 ,由于居委会代表居民 所反映的问题有很多涉及到体制原因而难以解决 ,以至于部分居民丧 失了对新当选的居委会的信任感 ,使得居委会的沟通功能大大削弱。 按规定 ,“(居委会)组织居民开展自我管理、自我教育、自我服务的 活动。”因很多居民对新居委会不再抱有多大期望 ,后者难以充分发挥 组织动员功能。 根据以上分析可以看出 ,居委会的功能拓展目标实现程度相当有 限。目前 ,居委会最主要的功能仍是办理街道交办的行政事务 ,其次才 是处理一些简单的居民事务。 4、居委会与各类社区组织关系难以理顺 改革方案要求理顺居委会和街道办事处、物业公司、业主委员会、 居民区党支部、警署等其他政府组织以及社区企事业组织的关系。虽 然改革方案提到“要改变街道办事处给居委会硬性工作任务和指标而 造成的事实上‘上下级’关系”。但实际上 ,这一点根本没有落实 ,街道 仍然随意摊派任务。时至今日 ,几乎所有居委会成员都认为 ,“现在实 际上还是领导和被领导关系 ,跟以前没有什么区别的。” 按规定 ,居委会对物业公司进行监督 ,后者应该配合和支持居委会 工作。但实际上 ,虽然很多居民对物业公司的管理不满 ,但居委会只能 在有限程度上督促物业公司开展工作。很多本该物业公司负责的事务 反过来被转嫁到了居委会头上。居委会为了照顾双方情面和服务居 民 ,不得不做大量的额外工作。 按规定 ,居委会和业主委员会 (简称业委会) 互相补充和配合。四 村小区早在 1997 年就成立了业委会。虽然按法规业委会可以“选聘或 者解聘物业管理企业”。但实际上 ,由于四村小区物业公司是由原来国 营房管所转制而成的 ,拥有对小区将近一半的公房产业管理权 ,因而在 业委会占有将近一半的委员名额。正是这个原因 ,虽然小区居民对物 ·66· 社会 ·2005 ·2 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 业管理十分不满 ,但却无法利用业委会保护自己的利益。因而 ,居委会 不得不代替业委会去和物业公司打交道。 按规定 ,居委会的工作要接受居民区党组织的领导。实际上 ,党总 支在居委会运作过程中起着主导作用。这一点和改革前没有任何 差别。 按规定 ,居委会和警署等职能部门的关系是配合和指导关系 ,后者 不得给居委会分派工作任务。但实际上 ,绿街警署以“居委会和警署必 须相互配合工作 ,否则会造成损害”为由 ,经常给居委会指派工作任务。 由于居委会在不合理的体制下实际担负着社区治安责任 ,需要依靠警 署的支持 ,因而只有经常花费大量时间应付警署分派的工作。 由此看来 ,和改革前相比 ,绿街四村居委会与其他社区行动者之间 的关系并没有什么显著改善。 总之 ,绿街四村居委会改革虽然有一定的成绩 ,但与理想状况有相 当大的差距 ,或者说其成效远没有达到改革方案所设定的主要目标。 (二)各创新主体的评价 由于制度创新主体各方的利益动机各不相同 ,因而各自根据自己 期望得到满足的程度对“三自”改革成效作出了不同的评价。 1、各级政府 就居委会改革而言 ,市、区两级政府主要是把握试点方向 ,而在具 体操作方面则寄希望于基层创新。然而 ,来自基层政府部门的“报喜不 报忧”信息使得他们很难了解实际存在的问题 ,以为改革取得了良好成 效。对于绿街街道办事处而言 ,由于试点事关“政绩”,所以选举前他们 最担心两个问题 :选举时是否有足够的居民参与率 ;当选的新居委会班 子是否能够按照街道的意愿顺利运转。但在四村党支部动员下 ,选举 参与率