市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度

市场畸形发育、社会冲突与现行的土地 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ----------------------- Page 1----------------------- 45 ?土地制度研究? 市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度枣 文贯中 内容提要:虽然现行土地制度对冲破公社大锅饭作出了杰出贡献，但它本质上只是一项临时 性的制度安排。将临时性制度长期化是对本国的历史教训、人类的文明制度成果和市场经济规律的 忽视，这必然导致制度性排斥农村人口的外生型城市化的畸形发展，对劳动工资、汇率调整以及中 国的比较优势会产生负面影响，并阻碍资本市场发育的深化，加剧城乡间和地区间的收入差距，不 利于三农问题的彻底解决与和谐社会的顺利构建。因此，第二次土地制度改革刻不容缓。 关键词:土地制度制度缺陷三农问题 一、现行土地制度忽视了本国的历史教训和人类文明的制度成果 中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空(杜润生，2005)，在 一些边远、穷困省份偷偷试验的基础上，到1984年通过全面解散公 社而正式登上历史舞台 的。这一土地制度在世界上独一无二，主要可以归纳为两条:第一，农地所有权仍归农民集体 (行政村或自然村)，但土地使用权在农民中按人头或劳动力平分，15年不变，后来延长到30 年不变。第二，农地不得买卖。农地转为非农用地之前，必须先由政府征用，收归国有。政府后 来公布的一系列与土地的承包、使用、管理、调控有关的法律、条例、决定和通知等?，除了延长 农户的承包期，允许农户出租、转包、转让严格限于农用的承包地外，都是强调不准农用土地 的市场化和国家对非农用地的垄断，因而始终没有突破1984年的框架。 1980年代初，中国经济改革尚未全面展开，这种临时性的土地制度尚能满足农民对土地 使用权的渴望。在中国的市场化、城市化和全球化深入发展，并强调避免弱势群体的相对处境 进一步下降，避免生态环境的进一步恶化的今天，现行土地制度的种种弊端及其与市场经济 的内在 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 的冲突就暴露无遗了。可是，由于种种原因，现行土地制度成了中国经济制度中不 能碰的禁区，每一步微小的改革都遇到极大的阻 力。 ( 有些人无视这种土地制度与市场经济内在要求的冲突，一厢情愿地希望将这种临时的制 度安排永久化。这种一厢情愿也许出自一些天真善良的愿望，希望不要发生因土地兼并而导 作者筒介:文贯中，美国三一学院经济系教授。 母本文系作者于2007年12月26日在中央财经大学举行的题为“可持续发展与和谐社会构建”中美学术研讨会上发言 的修改稿。 《关于深化改革严格土地管理的决赢参;2006年的《关于加强土地调控有关部门问题的通知》等。 万方数据 ----------------------- Page 2----------------------- 致无地农民的涌现;也许出白一些莫名的恐惧，认为土地一旦私有化，马上会产生大批的贫民 窟，乃至社会暴动。但是，大跃进和文革给我们的教训是，愿望也好，恐惧也好，如果本身违反 客观的经济规律，受这些愿望或恐惧支配的社会并不能逃脱经济规律的严厉惩罚。 所以，重要的是认识并服从经济的客观规律。利用市场经济组织社会的生产和消费就是 一条经济规律。如果承认这一规律，那么土地制度必须和市场经济的内在要求相洽，就是这条 经济规律的延伸。迄今为止，凡是采用市场经济的国家都采用土地私有制，所以，土地私有是 市场经济的必要条件。土地私有制并非十全十美，无懈可击。可是，正如市场化的过程中会有 厂家的破产，会有家庭的失业，甚至会有人投机股市失败而跳楼，我们决不会因此叫停市场化 导向的改革。同样，对土地私有也不能求全责备。 土地私有制经历上下几千年的反复社会试验，又经过当代条件下世界各国的社会实践， 被证明为不但和现代化和工业化是相洽的，也是和市场化、城市化和全球化相洽的。相对于其 他的土地制度，土地私有制是最有效率的。凡是对土地私有制做到长期信奉不疑的民族，都能 逐渐完善以保障产权为核心的法律制度，演化出有广泛民意基础的经 济一社会秩序，导致各 阶层共生关系的深化，社会生活的和谐。在这个过程中，农业生产力获得飞跃，土地承载人口 能力极大提高。今天世界绝大部分国家采用农地私有。如此漫长的时期，如此众多的国家，殊 途同归，当然是反映了全人类反复试验后的经验教训和智慧结晶。 二、违反市场经济规律的现行土地制度不应长期化 现在，资本、劳动和人力资本已经获得要素的身份，能够在市场上比较平等，比较自由地 追求自身价值的最大化，同时也大大促进了整体经济效率。可是，现行土地制度继续拒绝承认 农民在土地市场上的平等权利，也拒绝接受土地必须服从市场经济下要素配置的基本规律。 反对土地私有，希望将现行土地制度长期化的理由五花八门，只能择其典型以评论之。 理由之一是，这种制度能够做到公平和效率兼顾。现行的土地制度存在不可克服的内在 矛盾:要忠于公平的原则，每个村子的土地必须随本村人口的变动随时调整乃至重分，从而牺 牲土地使用权的稳定，进而影响农民对农业和农村的长期投资;若要避免这种负面影响，则必 须废弃因人口变动随时调整土地的做法，则必然无法保全这种小农意识所追求的公平原则。 显然，想要公平与效率两者兼顾，只能是空想。我们真正要追求的是起点和机会的公平。只有 当土地所有权平均分给每个农民，农民又和城市居民一样有所有的平等的政治和经济权利， 包括自由交易自己的土地和自由迁徙、定居的权利，农民的处境才会真正得到改善。 理由之二是，中国近代的衰落就是实行土地私有制的结果。土地私有制是农业社会中最 重要的经济制度，中国秦汉以来便实行土地私有。如果土地私有必然造成衰弱，又何以解释中 国几千年来竞能以有限的耕地支撑世界上最为庞大的人口，又何以能长期在科技上领先世 界?离开农业社会中土地私有这一最主要的经济制度的强力支撑，现在大家津津乐道的中华 文明不就成了虚无缥缈的空中楼阁吗?其实，正是土地私有才大大促进了财富的创造和积累。 中国近代的衰败，要怪罪的是专制政府长期重农抑商，钳制民众思想，又长期锁国，使民众既 不能自由思想，又丧失和世界交流的机会，使工商、贸易、科技无法顺利发展。 理由之三是，像中国这样人多地少，无法殖民的国家，绝不能搞土地私有，不然土地兼并 产生的无地农民何以处置。从近代世界各国的经验看，对土地私有制的这种指责也不能成立。 万方数据 ----------------------- Page 3----------------------- 47 对土地兼并后产生的无地农民何以处置的问题，其实非常好回答。首先，历史经验表明，土地 兼并只会缓慢发生。日本、中国台湾一直希望土地兼并发生得快一些，使农户的平均规模大一 些，可惜快不了。所以，土地私有制之下的土地兼并不会一夜之间蔓延全国。其次，通过发展工 业和服务业，创造就业，并通过城市化吸收剩余人口。发达国家80,以上的人口集中在城市。中 国目前的城市化水平只有45,，城市化方兴未艾。随着城市化的推进，还可以大量吸收农村人 口。再次，在工业化、城市化和全球化顺利发展的社会，农户间基于效率的竞争发生的兼并正 是纯农户扩大经营规模，提高收入的最主要途径。兼并是市场经济的真谛。没有兼并，何来效 率?既然在工业和服务业中允许竞争和兼并，为何农业就要例外?特别当已经发生民工荒的时 候，兼并更应积极提倡，才能使城乡同时受益。 理由之四是，土地私有一定会导致大面积的贫民窟，乃至社会暴乱。笔者并不否定土地私 有化会暂时形成一些贫民窟，但笔者无法同意，贫民窟的存在一定导致社会暴乱。发达国家的 经验表明，吸收农村剩余人口的惟一办法是工业化、城市化、全球化，通过制造业的发展，接着 是服务业的极大扩张，源源不断地吸收农村的剩余人口。这里的关键是城市化，因为城市是制 造业的载体，也是服务业的(载体。如果所实行的土地制度无法加速城市化，日益增长的农村人 口只能在越来越有限的人均耕地中谋生，必然陷入马尔萨斯人口陷阱，生活水平必然绝对下 降，整个农村必然成为一个巨大无比的贫民窟。这种贫民窟的形成出于城市对农民的制度性 歧视和排斥，因而必然招致农民的怨恨和反抗。这种贫穷、破败的农村和少数城市的畸形繁荣 所形成的鲜明反差和城乡对立才是社会动乱的真正可怕的根源。相反，在土地私有的体制下 和人口自由流动中形成的贫民窟，出于农民在城乡收入水平的对比之后，放弃做佃农或长工 的机会，自愿选择迁入都市，并存在通过奋斗，逐步改善境遇的希望和大量的实例，生活于贫 民窟的绝大部分居民对现状是接受的，对未来是抱有期望的。 理由之五是，现行土地制度能够保证农用转为非农用地后的升值归全民所有。对这个问 题的回答很简单。市场经济的要害就是承认包括所有权在内的所有产权，以确保经济的效率， 然后通过税收调节收入。通过剥夺财产和生产资料，实行国家所有和垄断，然后推行中央计划 经济的实验在世界范围内已经彻底失败。中国已经承认资本、劳动以及人力资本的个人所有， 唯独对农民的土地，不但不准他们私有，而且剥夺他们通过自由交易获得增值的机会。这与政 府尽早解决三农问题的初衷是背道而驰的?通过价格的剪刀差农民已经被剥夺了几十年，当 所有其他要素可以私有，并可以自由交易的时候，为什么又是处境最困难的农民被剥夺这种 权利昵?正确的办法显然是允许农民拥有土地，并自由交易，同时征收合理的土地交易税和增 殖税。如果土地之上已有房产、建筑的话，则征收合理的物业税，用税收而不是剥夺生产资料， 在不损害效率的前提下调节收入。 理由之六是，土地一旦私有，一定会造成城市化过程中极大的土地浪费。对于这样的说 大的工业城市和对国家财政贡献最大的经济中心。无论是以每平方公里的产值还是就业，或 每平方公里容纳的人口，其效率之高是无可置疑的。这一切都发生在土地私有制下。可是，在 现行的土地制度之下，全国查出的闲置土地高达上万平方公里。中国耕地面积仅仅到2004年 万方数据 ----------------------- Page 4----------------------- 亿左右的人口。尽管减少了如此多的宝贵耕地，中国的绝大部分人口依旧生活在农村。 三、现行土地制度导致制度性排斥农村人口的外生型城市化 在典型的市场经济体中，无论何处的土地价格上升，必然会通过统一的土地市场传导至 各处，引起全国范围内土地供应量的上升和土地需求量的减少，反之亦然。这样，土地市场上 的价格信号不但可以在全国范围内灵敏地调节农业内部的土地供求，而且可以灵敏地调节城 乡之间和城市内部的土地供求。只有当土地的供求涉及诸如修路、修桥等的公共利益，而土地 市场本身无法解决供求平衡时，才需政府的介入。政府介入时，因为各地土地有明确的市场价 格，所以征用土地时，按市价补偿并不会发生单方面的喊价过高或出价过低的矛盾。 可是，在现行土地制度下，农地所有权分属几百万个村子，即使作为农地用，也不能直接 入市交易。当城市化和工业化需要某些农地转为非农用地时，未经政府征用，转为国有，农地 更不能入市交易，转为他用。所以，尽管亿万农民名义上是农地的所有者，但是，现行土地制度 彻底否认他们在土地市场上的平等交易权利。农地在各村之间和城乡之间严重割裂，又不能 自由上市，自由交换。因此，中国并没有真正意义上的统一的全国土地市场。各地的土地价格 因没有内在的传导机制而严重扭曲。既然土地市场无法调节土地的供求，政府就主动地，或者 被动地越来越广泛地涉足土地的供求，越来越繁琐地实施对土地使用的行政干预。这种局面 不但与市场导向的改革初衷背道而驰，而且人为延长并加剧城乡割裂的二元经济结构。 只有内生增长的经济才能持续。所谓内生增长，指通过基于由市场引导的、持续不断的制 度变迁和技术进步，而不是简单地通过增加要素投入来获得经济总量的递增。但是，现在中国 的城市化却越来越成为由政府主导的外生过程。因为无论是原有城市的扩大，还是新生城市 的崛起，都涉及农地的非农化，即农地变为城市用地的过程。可是，中国的农地不能作为要素， 根据土地价格的信号自由进入土地市场，除非先由政府征用，变为国有土地。这表明，城市化 过程中涉及的所有土地，必须由政府决定，而不是在土地市场上由土地的供求关系来调节。这 不但给政府的寻租大开方便之门，也使中国的城市化走上了政府主导的道路。 难怪农村群起抗争事件越来越频繁。在近年来每年好几万起的群众性抗争事件中，60, 左右都和土地纠纷，特别是土地征用过程的不公有关。随着城市化的加速，若不改变现行土地 制度，群众性抗争事件只会进一步上升，卷入的人数只会越来越多，冲突的规模也只会越来越 激烈。所以，这种靠掠夺农民土地财富的方式搞城市化是走不远的。 四、现行土地制度对劳动工资、汇率调整和中国的比较优势的负面影响 著名学者蔡防等(2007)提出，中国已处于由劳动供应过剩到劳动供应短缺的拐点，根据 是民工荒引起的工资上升。据他们的研究，中国是全世界制造业工资上涨速度最快的国家，预 计在今后的几年里还会加速。蔡畴等指出的民工荒和工资上升，是不 争的事实。可是，这种预 测的前提是，目前的土地制度不变。在这种情况下，随着政府对新农村建设投入的增加，更多 的民工也许会选择回乡，使民工荒进一步发展。可是，中国的耕地因城市化只会减少，因而即 使在农村人口不变的情况下，农村人均耕地也只会减少。如果农民工继续大量返乡，农村的人 均耕地的下降必将加剧，使农村的人均收入更难追上城市。结果是，一边民工荒蔓延，一边政 万方数据 ----------------------- Page 5----------------------- 49 府必须支出越来越多的津贴和补助，才能使农民的收入不至于相对下降。这是一项无法完成 的任务。同时，城市地区由于劳动供应的短缺，造成工资水平过快上升，在农村人口仍占人口 总数55,的情况下，中国在劳动成本上的比较优势便会逐渐丧失。 如果引入土地私有化，通过土地兼并，可将农村人口慢慢地推向城市，不但有助于留在农 村继续务农人口的人均耕地面积的扩大，以及收入的逐步提高，而且能够长期缓解城市的劳 动短缺，减轻人民币升值对中国劳动成本的影响，获得调整汇率韵较大空间。保持劳动密集型 工业的比较优势对解决普遍就业有重要的意义。农村剩余劳动力主要靠劳动密集型的工商业 吸收。城乡居民的普遍就业可以显著缓和城乡收入差的急剧拉大。所以，土地私有能够有助于 中国长期保持劳动成本的比较优势，使汇率调整能够迅速地到位，减少宏观调控的难度，有助 于减少与各国的贸易摩擦和通货膨胀压力，有助于减少股市、房市泡沫化的风险。 五、现行土地制度严重阻碍资本市场的深化 市场经济主要靠价格配置要素，所以市场经济的发育过程，就是将越来越多的物质形态 的资产转化为金融资产，便于它们在市场上流转和增值。其中土地便是一项十分主要的实物 资产。土地不但可以转化为金融资产，而且土地是一切实物资产的载体。在将实业转化为金融 资产时，必然涉及土地的各种产权和所有权。在土地私有制下，由于土地可以自由买卖，可以 出租，可以抵押，所以，土地在中国成为金融资产的历史十分悠久，农户抵押土地以获得金融 服务时，实际上抵押的是地契。这里，地契便是金融资产的一种形式。几千年来中国正是靠高 度发达的土地私有制对农业经济的强有力支撑，才有中国文明迭起的高潮。可惜中国在历史 上长期实行重农抑商的政策，使工商业难以发展，因而金融业也受到极大的限制，无法向纵深 发展。中国近代的落后，与这种重农抑商政策是分不开的。 照理说，现行政府应该彻底抛弃重农抑商的政策。可难以置信的是，中国政府虽然已经允 许其他阶层通过自由发展工商业，承认他们有权追求自身所拥有的资产的市场价值的极大 化，同时政府也在积极鼓励资本市场的发育。可是，对政府一再声明最想扶助的广大农民，政 府事实上仍然在实行制度性的歧视政策，阻碍其土地资产金融化，表现在以下几个方面。 首先，农民的土地不能作为资产自由进入市场，实现自身的价值，只能被严格限制于耕种 被政府和开发商瓜分，农民无法用土地升值带来的资金发展工商业，顺利融入城市。其次，农 民的宅基地不能作为资产自由进入市场。第三，农民宅基地上的住房和盖在集体建设用地上 的厂房也不能作为资产自由进入市场，实现自身的价值。第四，由于农地不能自由买卖，资本 市场中涌动的资本就无法和土地自由结合，不但断绝了农民的财路，而且使资本市场的发育 难以深化，减少了投资者的投资渠道，加剧了流动性的过剩，使股市和房市的泡沫化风险加 大。第五，从明清留下的大量古村所显示的良好的基础设施和公共财 物来看，如果土地可以自 由买卖，在外成功的农户会有动力在家乡置产置业，参与家乡的建设。所以，土地私有实际上 会鼓励资本流回家乡，从而带动新农村建设。可是，在现行土地制度下，成功农户无权在家乡 置产置业，新农村建设缺乏内在的动力和自发的积极性，只能越来越依赖政府的投入。问题 是，政府有这样的财政能力吗?第六，由于土地无法作为抵押，农村正规的金融很难发育，而地 下钱庄却十分活跃。农民不是很难得到融资，便是为高利贷的负担所苦。显然，现行土地制度 万方数据 ----------------------- Page 6----------------------- 50 已经严重地阻碍资本市场的深化，对中国市场经济的顺利成长十分不利。 六、现行土地制度日益加剧城乡间和地区间的收入差距 根据各国的经验，农户增加收入的主要途径，既不可能靠国家提价，因为提价总不能提到 世界市场的价格之上，也不可能靠补助，因为国家的财政收入无法长期承受。提高农户收入的 主要途径是不断扩大农户的经营规模。这条途径因符合城市化的规律，因而是可以持续的，也 有助于农业生产效率的提高。 照理说，随着越来越多的农村人口外出打工，留下的农户的土地规模应该能够逐渐扩大。 可是，在现行的土地制度下，种地大户极难成长，成长了也随时可以逆转。 2004年一号文件指出，纯农户，特别是纯粮农的收入问题特别严重。原因何在呢?首先，在 于他们的土地经营规模无法顺利扩大。以粮农为例，粮食生产周期长，复种指数低，是典型的 土地密集型产品。相比之下，大多数蔬菜的生长周期较短，因而菜地的复种指数可以很高，即 使经营的土地面积不大，收入也能高出粮农很多。其次，粮食的收入弹性和价格弹性都很低。 城市居民收入的快速提高对粮食消费及其价格的带动非常有限。蔬菜的收入弹性较高，随着 人们健康意识的提高，如果菜农掌握时令，往往获得较高的收入。基于以上原因，粮农若想获 得和菜农相当的收入，需要的土地规模较菜农要多得多，所需资金的周转周期也要长得多。 在市场经济中，各种类型的农户的土地经营规模是由价格调节自然形成的。如果在现有 经营规模上粮农无法得到平均收入，他们中的一些人或者退出农业，或者改种其他作物。这就 产生两种效应。首先，留下的粮农的土地经营规模得以扩大;其次， 随着一些粮农退出粮食生 产，粮价会有所上升。这两种效应都有助于粮农收入的上升。这个过程会自动进行下去，直至 粮农数目的减少和粮价的上升使留下的粮农获得平均收入为止。然而，在中国现行的土地制 度下，农户土地经营的规模主要由集体已有的土地和该农户在全村人口中所占比重决定。尽 管政府出台了土地承包法，允许土地转包和出租，然而种地能手通过转包和出租扩大经营规 模的速度不足以改变土地细零化的总趋势。 在现行土地集体所有制下，转包和出租的交易成本也极高。根据中国现行的《土地承包 法》第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当 事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同 意，并报乡(镇)人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方 的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”如此高的交易成本，在土地私有制下 是不可想象的。如此的规定，只能使土地的流转速度大大降低，并使交易双方被迫向集体隐瞒 交易。但这样一来，又使承包协议缺乏透明性，一旦有争议，得不到法律的保障。在这种情况 下，土地租赁市场很难发育、成长起来，农户的经营规模也很难稳定扩大。 值得注意的是，这种制度损害的正是政府最想保护的纯农户，特别是纯粮户，因为他们无 法顺利扩大土地经营规模。兼业户虽然同样无法扩大土地经营规模，但因为有进城打工的收 入，他们仍能增加收入。这样，中国就面临一个两难问题:除非所有农户都变成兼业户，否则纯 农户和纯粮户的相对收入只会越来越恶化;如果全部农民都变为兼业农，则中国会因分工和 专业化水平的极大倒退而蒙受效率损失。何况由于天时地利人和的原因，总有一大批农户无 法外出打工。在现行土地制度下，他们将被锁定于贫困、愚昧之中，被彻底边缘化。 万方数据 ----------------------- Page 7----------------------- 51 七、第二次土地制度改革刻不容缓 综上所述，现行的土地制度不但不利于中国农业的长期发展和三农问题的早日解决，而 且已经对中国城市化的顺利发展，城乡二元化壁垒的尽早拆除，资本市场的正常发育，劳动密 集型产业的比较优势的长期维持，汇率调整的空间，贸易摩擦的消减，产生越来越大的不利影 响。经济生活中的这些不和谐如此持久，如此顽固，又和现行土地制度如此密切相联，确实发 人深省，也对2020年中国决心全面建成和谐的小康社会的目标构成严重的挑战。 在土地制度存在根本缺失的情况下，虽然可以继续回避对现行制度的改革，却无法回避 这种严重丧失自动调节功能的土地制度，在市场化、城市化和全球化深入发展的今天所造成 的积重如山的问题。这些问题今后只会进一步加剧。目前政府的选择是，用政策代替市场机 制，针对越来越多的和土地有关的问题，被追制订出越来越多自相矛 盾的土地政策、条例、通 知、决定。这实际上是走回头路，用行政命令和干预代替市场机制的自动调节，违背了改革的 初衷和大方向。各级政府再忙，上上下下管得再严，只能是头痛医头，脚痛医脚，并使市场机制 的自动调节功能越来越弱，市场经济制度则越来越难以发育，离开广大农民以及城市中下层 的愿望和长远利益则越来越远。 现行土地制度与市场经济的内在要求的严重冲突所带来的问题，已经十分清楚。既然中 国已经下定决心走市场经济道路，作为其最重要制度之一的土地制度自然也必须和市场经济 相洽。由于现行土地制度和市场经济的内在要求严重冲突，从1990年代以来，以三农问题为 代表，中国已经累积了越来越多的社会问题。为了避免这些问题发展成恶性的社会危机，唯有 回到市场经济的大道上来，接受市场经济的铁律，彻底改革与市场经济的内在要求严重冲突 的现行土地制度。谨市场机制发挥调节土地供求的主要功能，辅以政府的城市规划和区划，一 主一辅地共同决定土地的合理使用。唯其如此，政府才能化被动为主动，集中主要精力于法制 的建设和公共财政的提供。所以，第二次土地制度改革刻不容缓。 参考文献: 蔡防、王美艳，2007:“劳动成本上涨与经济方式转变”，载《迈向新增长方式的中国》，中国社会科学院人口 所内部资料。 陈锡文，2005:“当前我国农村改革与发展中面临的若干矛盾与问题”，载黄祖辉、宋顺锋、史晋川、卫龙宝主 编:《中国三农问题:理论、实证与对策》，杭州:浙江大学出版社。 杜润生，2005:静吐润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》，北京:人民出版社。 国家统计局，1999:《中国统计年鉴(1999)}，北京:中国统计出版社。 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