浅析行政法视野下的城管执法

浅析行政法视野下的城管执法 【内容摘要】近年来，城管执法机构与作为城管执法相对方的民众尖锐对立的现象频频出现，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系，城管执法陷入了困境。因而从行政法的角度分析城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题，提出城管执法应该纳入法治化轨道。成为了我们当前亟待解决的问题。小贩违法占用街道 违法经营，城管维护法律 依照法律不听劝的强行没收小贩的物品， 但是很多人都说城管错，城管坏。可惜，小贩已经违法法律了，却很多人帮小贩说话，到底谁对都谁错,我个人想从行政法视野方面对现如今的城管执法进行浅析。 【关键词】城管执法 暴力抗法 法律适用 执法改革 1 所谓城管，是指我国当前法制体制下，为避免从前多头执法造成的重复执法而产生的综合执法机关。其职能包括:贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序;组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施;负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作;负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作;负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作;负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作;负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作;承办市政府及市市政管委交办的其它事项等。 一、 城市管理工作的必要性 俗话说得好:“三分建设，七分管理。”城市的发展，建设是基础，管理是关键。这些年来，我市的城市建设发展速度逐步加快，城市面貌日新月异，城市的品位和形象也不断提升。但与一些先进城市相比，我们的城市管理水平还存在一定差距，尤其在城市管理的基层基础工作方面,还比较薄弱。因此,我们要以创建国家卫生城市、国家园林城市和中国优秀旅游城市为契机,通过创新城市管理体制,综合治理城市环境,解决影响城市形象的“顽症”问题,向城市管理要效益,全面提升城市管理水平和城市品位,促进我市经济社会快速健康发展。 城市管理既是推进城市化的需要，也是经济和社会发展特别是招商引资的需要。招商引资竞争说到底是投资环境的竞争，城市管理水平的高低非常直观地体现了一个城市外在形象和投资环境的好坏。加快我市经济和社会的发展必 2 须加强城市管理，这已是一种迫切的需要。当前，我市的创建工作，尤其是“创优”工作已经到了关键时刻，可以说时间紧，任务重，迫切需要我们进一步完善城市功能，切实加强城市管理。通过管理来保障城市的良好的运行、维持正 ?常的秩序、营造美好的环境。 二、行政法视野下的城管执法困境 (一)城管法律地位的尴尬 城管是我国城市化进程的产物，起源于1996 年10 月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定“: 国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。城管制度在我国遂应运而生。在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一。从行政法治的视域考量，可以发现，现行的城管制度存在着严重的合法性危机。 城管是否具有行政执法主体的资格，在目前尚有疑问。在我国，从行政法的角度来看，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，能以自己的名义实施国家行政权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。从这个定义，我们可以分析出城市管理综合执法机构是否具备行政法上的行政主体资格主要看是否符合以下几个条件:第一，具有行政职权;第二，可以以自己的名义实施行政行为;第三，能以自己的名义承担行 ?陈书成《行政法视野下的城管执法问题及对策》 3 政行为所引起的法律效果;第四，可以用自己的名义参加诉讼活动。行政主体根据行政职权的产生方式，可以分为职权行政主体(非授权行政主体)和授权行政 ?主体。 城管是职权行政主体吗?《行政处罚法》第十六条只能说明，行政处罚权根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使。第十六条宣布具有合法性的是集中处罚权。但条文中显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关成立和存在是否合法，这是行政组织法范畴的问题。一个机构的设立需要遵守组织法的具体规定，如果没有严格按照组织法的要求进行报批和备案，那么这个机构的存在不具合法性。如果城管部门的设立没有遵循行政组织法程序方面的要求，在行政法看来，它就不是合法的行政机关。事实上，很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象。从全国范围来看，有些城市设立作为一级行政机关的城管行政执法局，但大多数城市还是城市建设管理监察支(大)队，属于受委托执法的 事业单位 事业单位结构化面试题事业单位专业技术岗位财务人员各岗位职责公文事业单位考试事业单位管理基础知识 。如果再没有严格的授权或者委托执法制度，这样的综合执法局是不具有城市管理综合执法资格的。既然城管不是职权行政主体，那么它是否是法律法规授权的行政主体呢?授权行政主体是指行政职权来自于法律、法规或有权机关特别授权的行政主体，它是职权行政主体(即国家行政机关)以外的行政主体的统称。《行政处罚法》第十六条关于“相对集中行政处罚权”的规定明确表明国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权，这表明城管的“准生证”。上刻的属性是“行政机关”，而非一般组织，也就是说并不符合行政授权的对象是行政机关以外 ?? 宋嫦娥.浅议城市管理综合执法[J].法制与社会,2008,(25) 4 的组织这一前提条件，至于这个行政机关是否合法则另当别论。因此，可以看出城管也不符合行政授权的前提条件，不是行政主体的另外一种形式即法律法规授权的组织。因此，严格意义上来说，城管不是适格的行政主体。至少可以说，城管在行政法上的定位上不清晰，它的主体资格受到严重质疑。至今，城管机关的性质仍然模糊。 (二)对城管执法权的合法性的质疑 我国城管执法权的来源和发展是如何展开的?这一执法权是否有法律依据和深层次的正当性?对于城管执法有无法律依据，学者们持有不同观点。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。季英伟认为:1992 年6 月28 日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。随着各地的经济发展，各级地方政府纷纷出台了地方性法规。这些地方性法规有的与中央制定的《城市市容和环境卫生管理条例》相冲突和矛盾。而根据《行政许可法》的许可设置原则要求，这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。 正如前文所述，城管相对集中的行政处罚权的直接依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由 国务院决定或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。从条文字面意思上推敲，并不能当然地推导出国务院可以决定或授权决定设立一个新的行政机关来行使处罚权。即使对此条文作扩大解释，相对集中的行政处罚权可以由一个新设的行政机关来行使，那么法律(狭义的法律)的解释权按《立法 5 法》的规定应由全国人大常委会行使，国务院进行的这种解释的合法性尚值得怀疑。那么根据这条解释以及基于此所下发的一些内部规范性文件所设立的城管机关，其法律依据不足是显而易见的。目前，规定城管执法的依据散见于很多法规、规章之中。因此，欲改善城管的职权的混乱，就有必要制定一部城市 ?管理法或行政法规来统一城管机构的职权设定。 (三)城管执法程序问题 到目前为止，我国还没有专门的城管综合执法的法律法规，作为城管执法 条规定“: 行政机关在作出行政处罚决定之前，依据之一的《行政处罚法》第31 应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32 条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用，它是实体公正的一个保障机制。通过告知、证据、说明、陈述、听证等城管执法程序规范，来控制行政权力的行使过程，乃是城管执法实践已证明的一条正确路径。 虽然各地对执法程序都有相关的规定，然而，我国行政法制建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。在行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。例如，在一些行政处罚案件中， ?张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2007,(6). 6 执法人员不亮证执法;没有填定预定格式的行政处罚决定书;扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替;不制作行政处罚决定书就扣证扣照;不告知当事人享有申请听证的权利;先裁决后询问，先处罚后取证;听证会举行不规范，没有达到听证会的目的等。导致执法程序成为一纸空文，自然相对人的权利也就无从保证。这样的执法不仅损害了法治政府的建立，与依法行政的初衷也背道而驰。另外，《行政处罚法》在处罚程序上至少还存在有两个缺失: 一是在暂扣财物和没收财物后需不需要开给当事人清单;对没收的财物怎么处理，没有加以 城管执法困局的法治化解决路径，城管执法主资格的法定化针对城规定。二是 管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体的法律地位。只有明确其法律地位，才能保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。当然，城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权，注重保护公民的合法权益，坚持以人为本、文明执法、取信于民。 三、 我国城管执法的来源和发展 城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上，2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)，决定 7 授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56号)，决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发〔2003〕4号)，就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了 ?安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。 考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统的行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”的问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前面临着许多困难和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。 四、 城市管理执法中的抗法问题 (一)城市管理综合执法中抗法的主要原因 根本原因:抗法行为人法律意识欠缺，法制观念淡薄。我国经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观 ?叶晓川.城管执法权的制度困境及其出路[J].理论与改革,2008,(3) 8 念还是相对滞后，所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”逃避法律的制裁。而普通群众在执法人员正常执法时又会对社会弱势群体的违法当事人产生同情感，盲目的帮助他们逃避法律，无形中成为了抗法事件中的行为人，他们很少从维护法律的实施，保护群众的合法权益、保护执法人员的合法权益和维护正常的社会管理秩序去考虑问题。违法当事人即使对抗法行为的性质有所了解，但是为了个人利益又总是以“我不懂法”作为搪塞的理由。而且，在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识，当他们身处围观群众之中时，就采取起哄、煽动，编造虚假事实和理由挑动不明真相的群众一起参与抗法行为，使得他们彼此之间的一体感增加，盲从感增强，认为有恃无恐、法不责众，存在“要抓也不会抓我一个”的侥幸心理来对抗执法活动。 直接原因:抗法当事人个人利益观失衡，在产生矛盾时容易走极端。相对于法律意识欠缺，法制观念淡薄的根本原因，暴力抗法的直接导火线一般都是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，是个人利益与公共利益、国家利益之间的矛盾。违法当事人作为执法相对人，其个人利益必然会受到执法活动的影响，对其个人利益的限制和制裁必然导致其个人利益的损失。在其个人利益观失衡的前提下其心理将极端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回损失使其利益最大化损失最小化，在此情形下违法当事人就容易走极端，采取暴力抗法，以为这样就能够实现个人利益逃避处罚。如2005年7月在我区某医院门口发生的暴力抗法事件中，一名外来人员为了逃避城管执法人员的处罚发生冲突，在执法人员上前准备进行行政强制措施时，该外来人员为了维护个人经济利益，情绪失控，不仅谩骂执法人员是“强盗”，还当场用小刀将执 9 法人员上唇割裂，造成该执法人员轻伤。 激化原因:城管综合执法人员的执法态度和执法方式存在问题，尚待进一步完善和提高。不可否认，在城市管理综合执法队伍中，还存在执法不文明、执法方法不当，执法方式单一的现象。在执法相对人法制观念淡薄、利益观念失衡的情况下，如果执法人员没有一个文明的执法行为，很容易引发相对人对执法活动的抗拒心理，并激化执法相对人及旁观群众潜在的暴力抗法思想。诚然城市管理综合执法是一项严肃的执法工作，需要执法人员维护法律的尊严，实现法的各项功能，在执法过程和执法方式上体现行政执法机关的公正、公平和构建和谐社会的法治原则。城管综合执法机关在执法方式上要有所改进，特别要注意执法程序的公正，文明执法，这样才可以减少执法中的抗法和激化事态的情况。 (二)城市管理综合执法中抗法的法律适用 既然城市管理综合执法中会遇到如此多的抗法事件，那么此类事件当事人的行为必然上升到具有一定的社会危害性的违法或是犯罪行为。如何正确对此类事件定性及正确适用法律处理此类事件,笔者认为应当对不同的抗法形式及其所带来的社会危害性适用不同的法律法规，但是在讨论法律适用前笔者对进行城市管理综合执法的执法人员执法行为将作出法律上的定性，否则无法正确探讨对城市管理综合执法中抗法的法律适用。城管执法人员的执法行为是法律法规授权执法，根据2002年8月22日颁布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中规定:《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本 10 行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《决定》中还明确表明对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。另外根据最高人民检察院(,,,,年,月,,日 高检发释字〔,,,,〕,号)司法解释《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》中也明确写到对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。由此看来，城管执法人员的执法活动是一种依法执行公务的行为而不是一种普通的民事行为，一旦抗拒执法就是一种妨害公务的行为，其法律适用就必须从妨害公务的角度进行探讨，不必再对抗法的性质作他解。 五、城市管理执法改革的出路 城市管理综合执法是一项系统 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 ，牵一发而动全身，我们应该精心 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ，统筹规划，兼顾长远目标和近期目标，采取标本兼治的办法积极推进这项改革。 (一)加强立法工作 尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。 (二)合理界定综合执法范围 11 综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则。一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。“如违反建设规划许可证的规定进行建设的，影响城市规划的严重程序如何，该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂，行政处罚该不该相对集中，如何集中，就需认真研究。再如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权就值得认真研究”。“还如煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚” 。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。 (三)逐步建立规范的综合执法管理体制 城市管理综合执法工作是我国行政执法体系的重要组成部分。城市管理综合执法直接面对广大人民群众和各种类型组织，拥有除限制人身自由之外的种种行政处罚权，其工作任务之重、影响之大、难度之强超过了其他专业执法。从工商、税务、技术监督、食品药检等行业的执法经验来看，必须走规范化、专业化路子。通过规范化、专业化建设，可以确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理执法部门的良好形象。综合执法机构名称应规范。根据其承担的职责任务，综合执法不宜再划分为综合执法行政机关和具体执法队伍，一律应明确为行政机构。具体执法队伍可设为行政执法局 12 内设机构或直属机构，实行队建制。市设综合执法局，列为市政府组成部门。区设综合执法分局，为市执法局派出机构，列入区政府组成部门，实行双重领导，以市综合执法局领导为主。另外，对工作任务特别大的，根据工作需要可按区域设置城市管理综合执法所，作为区综合执法分局的派出机构，承担所辖区域街道、社区的综合执法工作。考虑到行政编制紧缺，城市管理综合执法机构一律使用专项编制，由国家统一分配下达。在整个机构设置框架体系中，应坚持重心下移，市级应尽量精干、综合，重点突出加强区级综合执法机构建设。 (四)正确处理综合执法机构与行政主管部门关系 积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。推动政社分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。建立沟通协作机制。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。 (五)加强队伍建设，提高执法人员素质 抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。建立符合现代城市综合执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升综合执法人员的政治、业务素质。 以上是我个人对城管执法在行政法视野下的一些浅析，和自己在平时生活中的一些感悟和总结，不到之处请老师批评指正。 13 参考文献: 1.陈书成《行政法视野下的城管执法问题及对策》法制与社会,2008,(21). 2(宋嫦娥.浅议城市管理综合执法[J].法制与社会,2008,(25). 3(张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2007,(6). 4(叶晓川.城管执法权的制度困境及其出路[J].理论与改革,2008,(3). 5(莫于川.城管执法工作法治化的基本路径载[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2006,(3). 14