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农村耕地减少的原因和对策.doc

农村耕地减少的原因和对策

张云海
2017-10-15 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《农村耕地减少的原因和对策doc》,可适用于综合领域

农村耕地减少的原因和对策沈丘县委政研究特邀研究员赵文琪增强农业发展后劲促进粮食生产重点在于充分利用和保护耕地。农村实行责任制以来相当部分的耕地被征用、违法占用、滥用和荒芜。现浅谈农村耕地减少原因和保护耕地的有效措施。造成农村耕地减少的因素很多主要有以下几种:宅基占用。民建住房是农村耕地减少的主要因素。它有原住宅小又辟新居坏恶习作崇弃旧宅移新宅划耕地为宅基尚不建房三种情况。前者造成村镇占地面积扩大住宅结构呈内空、中紧、外松排列后者造成耕地荒芜……责任制以来民建住房由小面积私宅换成了大面积私宅由村内移向村外抢占耕地情况时有发生一户多宅存在普遍宅基外移家庭养殖业的发展又使宅基四周耕地荒芜。植树占用。宅基地的延展村镇四周百米内作物遭害致使东家栽树防禽畜西家弃粮植树蓄材木。农民畸形划植树心理不但使…………………………………………………………………………………蓄材绿化能实现田园植树保持生态平衡可达到农业与商品生产发展是相互补给、相附相承的村办、户企业是农村振兴之路但企业建设要有计划征地要有手续择址要适当尽量减少耕地的占用造福后代。引言改革开放以来随着经济社会的快速发展与生态建设的逐步加强我国耕地过多过快减少问题日益突出~不仅严重影响粮食安全,而且危及社会和谐稳定和经济持续发展特别是在美国、欧盟等主要粮食出口国家或地区宣布将加大生物燃料生产以及土地成为我国宏观调控重要手段后更是如此。中国政府日益认识到耕地的重要地位和作用保护措施也越来越严厉年初通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将×耕地保有量作为“十一五”时期经济社会发展的一项重要约束性指标而年月国务院第次常务会议更是主要因为耕地保护不力而驳回了《全国土地利用总体规划纲要(年)(送审稿)》。根据对温家宝总理年在十届人大五次会议上所作《政府工作报告》中“一定要守住全国耕地不少于亿亩(×)这条红线”的理解确保×耕地将是今后相当长一段时间内我国既定的耕地保护目标。由于在今后较长时间内经济社会发展的用地需求仍然相当高涨而截至年底全国耕地面积已经不足×要确保×耕地“红线”就必须对各种导致耕地减少因素进行深入分析并积极寻求调减措施其中就包括尽量减少各种自然灾害所造成的耕地损毁。灾害损毁耕地现状全国情况在导致耕地减少因素中灾害损毁是指因水冲、沙压、山崩、泥石流、沟蚀、地震等自然灾使得耕地不能耕种。根据相关数据灾害损毁一直是我国耕地减少的最主要原因之害破坏而一。原国家土地管理局数据表明~年间全国耕地面积因农业结构调整、三项建设和灾害损毁而减少×其中灾害损毁耕地达到×(年均×)占期间耕地减少总量的在导致耕地减少的三大因素中位列第三和×占期间耕(农业结构调整和三项建设分别占耕地×地减少总量的比重分别为和)。而根据国土资源部数据~年间全国因生态退耕、建设占用、结构调整和灾害损毁而减少耕地×其中灾害损毁耕地×(年均×)占期间耕地减少总量的在导致耕地减少的四大因素中位列第四(生态退耕、农业结构调整和建设占用分别占耕地×、×和×占期间耕地减少总量的比重分别为、和)。虽然灾毁耕地在减少的耕地面积构成中所占比重较小但其性质明显不同于建设占用、农业结构调整和生态退耕后三者属于原耕地用途发生了改变使用价值往往会更高而灾害损毁则不同它使得原耕地退化为难利用或不可利用土地使用价值大大降低甚至完全丧失。考察灾害损毁耕地数量的年际变化可以发现就全国层面来看灾害损毁耕地的时间特征不是很明显(图)。~年间全国因灾害损毁年均减少耕地×变异系数为。在此期间灾害损毁减少耕地最多的年份是年共减少了×而最少的年份是年减少了×前者是后者的倍。年以前灾害损毁减少耕地基本上是“两年高两年低”即前两年维持在年均×以上的较高水平但接着的两年又降低到年均×以下年以后灾害损毁耕地总体上受到控制年均减少耕地量约为×而此前的年均减少量高达×。空间分异由于地域辽阔灾害损毁耕地情况在我国不同省域间差异较大(图)。~年间在全国个省域中(港澳台地区因缺乏数据暂未计算)内蒙古因灾毁而减少耕地数量最多达到×西藏最少只有×。在这期间灾毁耕地最多的五个省域(内蒙古、黑龙江、云南、陕西和贵州)合计减少耕地×是灾毁耕地最少五个省域(西藏、宁夏、青海、甘肃和天津合计×)的倍。从各省域耕地减少的构成情况来看宁夏、甘肃、青海、广东和广西省域灾害损毁耕地量占所在省域耕地减少总量比重最低分别只有、、、和而黑龙江、云南、西藏、湖南和江西省域所占比重最高分别为、、、和。而考察各省域灾害损毁耕地年际变化则可以发现灾毁耕地年际变化普遍较大。如广东、河南、甘肃、江苏和云南省域在此期间灾毁耕地量变异系数最小但也分别为、、、和天津、海南、江西、青海和贵州省域变异系数最大分别达到、、、和。如果从四大地区*角度来看我国灾害损毁耕地的区域分异情况较为明显(图)。~年间东部地区、中部地区、西部地区和东北地区的灾毁耕地量合计分别为×、×、×和×占期间全国灾毁耕地量的比重分别为、、和我国灾害损毁耕地集中在西部地区的态势比较明显。在此期间西部地区各年的灾毁耕地数量均为最多东部地区和中部地区(尤其是东部地区)灾毁耕地量在年以前基本上各年都要少于东北地区但年以后则每年都要多于东北地区。但是就不同地区耕地减少的构成情况来看东北地区灾害损毁耕地量占该地区耕地减少总量的比重最大达到其次为西部地区和中部地区分别为和东部地区最小为。另外考察不同地区灾害损毁耕地的年际变化则可以发现东北地区变异系数最大达到中部地区和西部地区其次分别为和东部地区最小只有。耕地灾毁原因分析自然灾害频繁且比较严重作为世界上自然灾害最为严重的国家之一我国自然灾害种类多、发生频率高、受灾面积广和成灾比例大。根据相关研究中国大陆自然灾害分布可以划分为沿海、中部和西部个特点不一的区域而且我国自世纪年代以来正处于自然灾害严重时期。按照灾害损毁耕地的定义造成我国耕地数量减少的自然灾害主要是地质灾害不仅类型多样而且分布规律较为明显。例如中国崩塌、滑坡、泥石流等突发性泥沙灾害集中分布在第一个梯级向第二个梯级以及第二个梯级向第三个梯级过渡的广大山地、高原、丘陵地区其中高危险度区域主要包括四川西部、云南西部、西藏南部、台湾东部以及陇南、陕南、渝东、鄂西的部分地区全国水土流失总面积高达×其中水蚀面积×风蚀面积×主要分布在长江上游的云南、贵州、四川、重庆、湖北和黄河中游的山西、陕西、甘肃、内蒙古、宁夏全国沙化土地面积为×主要分布在新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃、河北、陕西、宁夏省(区)(占全国沙化土地总面积)具有明显沙化趋势的土地面积为×(其中耕地占)主要分布在内蒙古、新疆、青海、甘肃省(区)*。中国地质灾害的频繁和严重以及空间分布较为集中的特点成为灾害损毁耕地数量巨大而且空间分异明显的先决条件。地资源开发不当后备土出于粮食安全以及农村劳动力就业的考虑我国耕地后备资源开发规模长期保持在较高水平如~年间通过开荒、围垦年均增加耕地数量高达×(图)。但相关研究表明开荒面积最多的省份往往也是灾毁耕地严重的地区两者相关系数达到。世纪年代中后期随着土地的生态,社会安全价值日益受重视中国相应调整了有关土地政策但开发后备耕地资源仍是我国新增耕地的主要来源之一。根据,年间由国土资源部组织的耕地后备资源调查评价结果虽然我国后备土地资源总体上较为丰富达到×但多分布在生态环境脆弱地区存在干旱缺水、低温严寒、渍涝、盐碱、风沙、水土流失等一种或多种限制因素适于耕作的并不多仅有×不足全部后备土地资源总量的。~年间中国通过开发增加了×耕地开发增加耕地数量最多的个省域是新疆、黑龙江、山东、内蒙古和云南分别为×、×、×、×和×合计达到×占期间全国总量的但开发较多的省域往往也是灾害损毁耕地较多的省域(图)而从不同地区来看东部地区、中部地区、西部地区和东北地区在此期间通过开发增加耕地数量分别为×、×、×和×占全国总量的比重分别为、、和。西部地区自然条件恶劣、生态环境脆弱虽然开发增地面积最多但大量垦荒也加速了土地退化并且使之易受灾害侵袭和破坏因而因灾毁而弃耕的面积在四大地区中最大。例如相关研究表明世纪年代至年代柴达木盆地先后垦荒×hm但由于次生盐渍化、风蚀、沙化等原因已有一多半农田被弃耕、撂荒。耕地抗灾能力建设不足自然灾害是导致灾害毁地的最直接原因但政府对农业基本建设投入不足、农民无力或不愿投入从而造成耕地抵御自然灾害能力较弱也是重要原因。根据《中国统计年鉴数据》~年间国家财政用于农业基本建设支出从×元年增长到×元年从数字上看增长了但这中间统计口径发生了改变*~年间国家财政用于农业基本建设支出总额仅仅增长了远低于同时期国内生产总值增长速度()(图)。在地方层次上虽然暂缺各省域农业基本建设的财政支出数据但从各省域~年间用于农业的财政支出总额可以推断各地农业基本建设投入不足而且区域差异明显。~年间东部地区、中部地区、西部地区和东北地区地方财政支农金额分别为×元、×元、×元和×元占地方合计的比重分别为、、和东部地区优势明显如果将地方支农财政金额平均到单位面积耕地上以年为例仍然是东部地区最多为元其次是中部地区和西部地区分别为元hm和元东北地区最少只有元。而就农民而言虽然国家现已取消农业税但鉴于种植业较之其他产业不具比较效益并且农村存在一定程度显性或隐性弃耕抛荒的事实同样可以推断农民增加投入以提高耕地抗灾能力的积极性不会很高。土地利用方式多不合理除前述原因外人们土地利用方式不合理也是造成我国耕地灾毁严重的重要原因而这往往又包括两种情形。一种情形是人们在利用土地时由于片面追求经济效益而忽视生态效益客观上导致了耕地退化和灾害损毁这种情况不同地区均不同程度存在尤以西部地区最为突出。例如相关研究表明由于人类土地利用不合理年以来因次生盐渍化而导致耕地退化为未利用地是黄河三角洲地区东营市最主要的土地利用覆盖变化类型江西省耕地因非农项目建设以及矿山开采引起的水土淤埋现象非常频繁豫北黄河故道区和豫东黄泛区在砍掉防风固沙林和农田林或在已固定沙丘上造地后该省土地沙化面积近年来以前所未有的速度在推进~年全省流动沙丘增长了倍多土地沙化面积占全省土地面积而开封县沙化土地已接近该县耕地总面积的由于秋耕和农业大机械应用为风蚀创造了条件连年耕作和种植经济作物又促进了耕地退化华北农牧交错带的耕地正面临较为严重的沙化威胁柴达木盆地弃耕现象的增多也与恶劣自然条件下的人为不合理利用密切相关。另一种情形则是出于其他目的主观上采取一定措施促使耕地属性恶化并最终丧失耕作条件。在建设用地需求高涨而耕地保护日益严厉情况下由于建设占用未利用地的限制相对较少于是为了满足建设需要同时逃避耕地保护责任除了采取故意抛荒或更改用地类型等措施将耕地“转变”为未利用地外有些地方还通过不合理的田间管理等人为干预来使得耕地可耕性降低最终退化为未利用地为建设占用减少阻力。东部地区年后灾害损毁耕地数量畸高至少可以部分的从中得到较为合理的解释。减少耕地灾毁对策加强耕地抗灾能力建设加强耕地抗灾能力建设是减少自然灾害损毁耕地的前提和基础而这首先需要加大资金投入力度。随着亿亩耕地保有量“红线”的划定以及地方政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量负总责的耕地保护责任的明确国家和地方在增加耕地抗灾能力建设投入方面积极性较高而年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》关于“逐步提高(土地出让金)用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”的规定以及同年由财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中关于“新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发”的要求则进一步拓宽了耕地抗灾能力建设投入的资金来源。另外还要通过建立对耕地特别是基本农田保护的补贴机制以实际耕地保有量和基本农田保护面积作为对农民直接补贴的重要依据调动基层政府和农民加强耕地抗灾能力建设、保护耕地的积极主动性。大力修复灾害损毁耕地年国土资源部《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》要求各级地方政府“确保土地整理开发复垦补充耕地的数量和质量不低于建设占用和灾害损毁的耕地”。尽管灾害损毁耕地可以通过其他诸如开发未利用土地的方式加以补充但作为理性的经济主体地方政府应当考虑当前土地行为对未来耕地补充成本的影响并选择全部时期总成本最小的耕地补充结构安排而且由于受自然条件限制开发未利用土地以增加耕地常常具有较高的引发新一轮灾毁的风险。因此在灾毁耕地发生后应当根据灾害损毁程度分别予以不同的处理。除了那些完全丧失耕作条件或对周边农业生态环境具有较大隐患的要将其变更为未利用土地另行处理外其余通过采取工程措施、生物措施、耕作措施或者综合措施可以复耕的应当大力开展相关修复工作。地方政府要在此过程中起到组织领导作用并且保障足够的资金投入和提供必要的技术支持。稳妥开发耕地后备资源在各种用地需求可能更加高涨的未来较长时间内为了实现既定耕地保护目标我国必须加大包括土地开发在内的增加耕地力度。鉴于当前我国耕地后备资源数量有限、质量较差和生态脆弱、保护压力较大而且许多地方土地开发往往加重了灾害损毁耕地的事实必须坚持必要性、科学性、保护性和优选性原则因地制宜地稳妥推进耕地后备资源开发。无论是开发荒地还是围垦滩涂都必须进行生态环境影响评价和可行性论证并搞好规划设计尤其要注意与水利建设和农田基本建设同步进行。而为了提高节约集约用地水平今后的土地开发一定要改变当前遍地开花、乱垦乱挖方式要在合理确定土地开发规模、结构和布局前提下鼓励采取集中连片开发特别是要走以建设促保护模式在开发补充耕地的同时协调开发配置林地、草地等其它农用地改善新开发耕地的立地条件增强其抗自然灾害侵袭能力。积极开展生态保护建设当前我国生态环境“局部改善总体恶化”趋势并未从根本上得到遏制而土地利用变化、植被减少等生态环境因素的改变则使得自然灾害频率加快、程度加重。为了减轻自然灾害对耕地的损毁必须一方面在全国或区域层面上组织实施生态保护重点工程如根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》“十一五”期间将要实施的此类工程包括天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理、防护林体系、水土保持、石漠化地区综合治理工程等。另一方面则要根据地方实际因地制宜加强土地生态建设(退化土地治理)例如以小流域为单元合理选择工程措施、生物措施和耕作措施对山水田林路进行统一规划和综合治理减少水土流失对耕地损毁通过人工和飞播造林种草、封沙育林(草)等措施恢复沙区植被、重建林灌草结构合理营造防风固沙林网(带)并搞好配套水源工程建设缓解和消除沙漠化对耕地的侵袭泥石流灾害的缓解除了加强植被恢复建设外还要积极采取工程措施如修建拦渣稳渣挡墙和截水渠从源头消除和化解泥石流成灾物源修建梯级重力坝减缓泥石流流速、削减能量。严格灾害损毁耕地监管除了前述竭尽所能减少自然灾害对耕地的破坏外对于由人为主观原因而造成灾害损毁耕地的情况也应引起高度重视。应该说年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中关于“将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划”的规定以及随后修订颁布的《土地利用年度计划管理办法》能在一定程度上遏制个别地方人为将耕地变成未利用地再去占用的势头。但由于当前对建设占用未利用地的限制仍远远少于耕地前述办法并不一定能从根本上杜绝此类现象的再度发生。有鉴于此国土资源部要加强对灾毁耕地的管理在广泛调研基础上出台相关部门规章内容包括严格灾害损毁耕地的认定条件和明确补救措施等日常土地管理中要加强对地方特别是灾毁耕地畸高地方的监督检查综合采取遥感监测、实地查勘以及群众举报等形式不仅如此还要结合土地管理的法制建设对人为主观原因造成耕地被灾害损毁的要分不同情况定罪量刑进一步彰显依法管理土地和严格保护耕地的决心。结论()世纪年代中后期以来灾害损毁一直是造成我国耕地数量过多过快减少的主要原因之一而且在空间发布上集中西部地区。()我国耕地灾毁严重不乏自然方面的原因如自然灾害频繁而且严重但也与人类活动密切相关如后备资源开发不当、抗灾能力建设不足以及利用方式不合理等。()减少耕地灾害损毁应当从加强抗灾能力建设、大力修复灾毁耕地、合理开发后备资源、开展生态保护建设以及严格灾毁耕地监管等方面入手。参考文献(Referrences):陈百明,李世顺中国耕地数量下降之剖析:年J地理科学进展,,():毕于运,郑振源建国以来中国实有耕地面积增减变化分析J资源科学,,():陈百明,周小萍中国近期耕地资源与粮食综合生产能力的变化趋势J资源科学,,():~傅泽强,蔡运龙杨友孝等中国粮食安全与耕地资源变化的相关分析J自然资源学报,,():曲凌夫我国粮食安全的隐忧及对策J农村经济,,:喻卫斌当前农民维权活动的主题:土地问题J农业经济,,:王伟博从土地的经济社会功能谈保护耕地的重要性J,决策通讯,,:陈家瑛,陈明,卢怀谦生物能源会燃起多大火J嘹望,,():常红晓新一轮土地调控成算几何J财经,,:中国地质出版社,刘新卫中国土地资源集约利用研究M北京:中华人民共和国国土资源部中国国土资源统计年鉴M北京:地质出版社,:山西人民出版社,彭坷珊,张俊飘灾害大百科全书×生态灾害卷M太原高庆华中国自然灾害的分布与分区减灾对策J地学前缘,,:段永侯我国地质灾害的基本特征与发展趋势J第四纪研究,,:刘仁志,倪晋仁中国暴雨泥石流危险性区划J应用基础与工程科学学报,,l():中国水利部,中国科学院中国土壤侵蚀图册M北京:中国标准出版社,何如海,姜海,张效军近年我国新增耕地资源结构变化:成因与启示J干旱区资源与环境,,():李秀彬中国近年来耕地面积的变化及其政策启示J自然资源学报,,():温明炬,唐程杰中国耕地后备资源M北京:中国大地出版社,李元中国土地资源M北京:大地出版社,周立,任文浩,于升松等柴达木盆地水资源供需关系及生态保护J西宁:青海人民出版社,汪小钦,王钦敏,刘高焕等黄河三角洲土地利用,覆盖格局与演化分析J水土保持学报,,():谭淑豪,李力等经济改革背景下的区域土地退化研究以江西省耕地退化为例J中国土地科学,,():李继明,范业宽河南省耕地质量存在问题与对策J地域研究与开发,,():康相武,吴绍洪,尹云鹤等华北农牧交错带土地沙漠化成因与土地利用调整对策J农业工程学报,,():王启基,王文颖,王发刚柴达木盆地弃耕地成因及其土壤盐渍地球化学特征J土壤学报,,():耕地减少形势严峻亿亩红线一定要守住发布时间:访问次数:日前国务院印发了《全国土地利用总体规划纲要(年)》新一轮土地利用总体规划浮出水面《纲要》提出全国耕地保有量到年和年分别保持在亿亩和亿亩。为什么一定要守住亿亩耕地红线,未来造成耕地减少的因素主要有哪些,守住红线关键在哪里,意义重大实现粮食基本自给保持农村社会稳定首先是确保中国粮食安全的需要。实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是亿亩。因此保住亿亩耕地就使粮食安全有了基本的资源基础。其次是保持农村社会稳定的需要。耕地减少过快在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下将会产生大量“种田无地就业无岗低保无份”的“三无”农民给农村社会稳定埋下隐患。另外坚守亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。实施土地用途管制制度可以有效抑制建设占用土地的过度需求促进形成节约集约用地的倒逼机制同时减少土地过度开发所带来的生态问题。形势严峻耕地总量逐年减少后备补充能力有限目前全国耕地面积已从年的亿亩减少到亿亩人均耕地更是只有亩不到世界平均水平的。“人增地减”已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。同时近年来我国部分耕地质量降低在农业科技没有重大突破的情况下粮食单产持续提高难度加大。目前造成耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁补充耕地主要是开发、整理和复垦三项因素。但受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响未来耕地补充的能力有限。从土地开发看我国耕地后备资源开发潜力不到万亩。从土地整理和复垦看受资金、政策等条件的限制通过建设用地的整理复垦补充耕地的规模有限。首要任务严格控制耕地流失确保耕地占补平衡《纲要》明确指出严格控制耕地流失是保护耕地的首要任务包括严格控制非农建设占用耕地、严格禁止擅自实施生态退耕、加强对农用地结构调整的引导以及加大灾毁耕地防治力度等。《土地管理法》规定用地单位必须履行耕地占补平衡的要求只要切实执行非农建设占用耕地就可避免造成耕地净减少。因此未来造成耕地减少的因素主要包括生态退耕、农业结构调整和灾害损毁三个方面。从生态退耕看为减少因生态退耕造成的耕地减少国务院年发布了关于完善退耕还林政策的通知要求原定“十一五”期间退耕还林万亩的规模除年已安排万亩外其余暂不安排。因此规划期间不会因生态退耕造成耕地的大量减少。从农业结构调整减少耕地看由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存规划期内通过采取多种措施引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行确保不因农业结构调整减少耕地保有量。从灾害损毁耕地看主要受自然灾害和防灾能力的影响。规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的增加和完善以及及时复垦灾毁耕地灾毁耕地数量会有所减少。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在万亩以内。上述分析表明在严格控制耕地流失的前提下到年守住亿亩耕地红线是完全可行的。

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