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美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文.doc

美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文

Doris婷婷丫头
2017-09-30 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文doc》,可适用于职业岗位领域

美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文美国存款保险制度的经验及其对我国的启示的论文摘要:美国联邦存款保险公司发展历程表明存款保险制度不仅是维护金融业稳定的重要制度性安排更可以‎‎有效激励金融机构保持充足的资本、约束自身高风险行为是对一般意义上的金融监管构成的一种机制性补充。中国应尽早建立存款保险制度、完善金融安全网。在制度设计上通过赋予存款保险机构必要的功能加强制度的正向激励机制减少道德风险。关键词:联邦存款保险金融稳定金融安全美国是当今世界‎‎建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司fdic(federaldepositinsu‎‎rancecorporation以下简称fdic)成立迄今年来历经金融危机与来自各方面的挑战成功地维护了美国银行体系的安全与稳定保持了公众对金融行业的信心也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。一、美国存款保险制度的建立与完善成立于年的fdic总部设在华盛顿目前在全美设有个大区办事处和个分区办事机构。其中大区办事处向‎‎总部负责分区办事机构向大区办事处负责。它们按照国会法案在全美境内为银行和存款机构提供存款保险。美国存款保险制度在成立后的年中不断改进并日臻完善。世纪年代及年代初美国银行业‎‎和储贷协会爆发了大规模危机这场危机不仅暴露出银行体系的脆弱性和美国金融监管的不足而且事后分析发现由存款保险机‎‎构制约权力的缺乏所引发的道德风险也是导致这次危机的主要原因之一。wWWCom美国开始意识到银行监管体制及存款保险制度方面的缺陷随开始对存款保险制度进行改革赋予存款保险公司以更大的权力。其主‎‎要的改进措施包括:扩大fdic的援助方式、限制实行大银行不能倒闭政策、引入立即纠正机制和实行风险差别费率制度。fdic成立之时具有重组和经营破产银行的权利与代替破产银行理赔的责任但处理内容与方式都较为单一后逐渐尝试新的处理方式如年首次采用收购与承担方式处理破产银行。年以前存款保险机构应付银行倒闭的权力受到限制‎‎面对世纪年代存款机构尤其是储贷协会倒闭率增长问题存款保险机构几乎束手无策。年通过的《加恩圣杰尔曼存款机构‎‎法》加强了存款保险机构应付银行倒闭的权力。年《平等竞争法》赋予存款保险机构更大的权力允许对有倒闭危险的银行进行收购。由于大银行倒闭时对整个金融业的打击甚于中小银行倒闭所以美国一直实行“大而不倒”的政策如年对大陆伊利诺斯银行的救助即为典型一例。年《联邦存款保险公司改进法》(下简称《改进法》)对此政策的实施实行了限制即fdic需运用最低成本法关闭破产银行。对确实会对经济状况或金融稳定有严重负面影响的大银行如需对其实行不倒闭政策必须得到联邦储备理事会和fdic董事会成员,多数票赞成和财政部部长的同意。对于在处理银行危机中监管机构延迟关闭造成处理成本增大的问题年的《改进法》引入立即纠正措施要求在银行陷入困境时fdic应更早和更有力地进行‎‎干预。立即纠正措施的目的不是赋予fdic关闭金融机构的权限而是使其作为保险人有责任和义务了解投保金融机构的状况督促需要被关闭的金融机构尽早关闭。近年来针对有关方面提出的存款保险由两个定价不同的基金提供使同一风险的基金支付不同定价不能有效反映风险在经济困难期收费反而‎‎更高保险覆盖未与通货膨胀挂钩等不足与缺陷fdic又提出了改革方案:将银行保险基金bif(banklnsu‎‎rancefund)与储蓄协会保险基金saif(savingsassociationlnsurancefund)合并改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状通过建立目标基金消除费率的剧烈波动存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩以保持真实覆盖水平不变等。目‎‎前这些改革方案已经国会审议通过。二、美国存款保险制度的主要经验美国联邦存款保险公司年来的运作实践证明存款保险制度的设计应是一种“付款箱”、“最小成本”和“风险最小化”的混合模式。这一模式是一种成功的模式基本上实现了维护金融系统的稳定和保持公众信心的目标。(一)fdic的成功运作离不开有效的外部支持一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为fdic的成立、运行、改革、发展营造了可靠的‎‎法制保障包括frb(federalreservebank)联邦储备银行、occ(officeoftheptrollerofthecurrency)货币监理署、ots(officeofthriftsupervision)储贷机构监管办公室在内的监管机构对银行业强有力的监管为fdic提供了一个可持续发展的低风险低成本环境消费‎‎者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为‎‎存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。完善的法律保障。fdic从成立到后来的改革每一步都由法律进行规范并提供支持。年的银行法《格拉斯一斯蒂格尔法案》创立了fdic对其职能和组织做了详尽的规定年的《联邦存款保险法案》赋予了fdic更加广泛的权利去实现其处置金融机构的目标在应对八九十年代的银行危机中fdic进行了改革国会也因此颁布了一系列法律法规。有效的银行监管。美国实行双重银行体系既有在联邦注册的银行机构也有在各州注册的存款机构。除联邦层次有美联储(frb)、货币监理署(occ)、储贷机构监管办公室(ots)和fdic等银行监管机构外每个州还都有各自州政府的银行监管机构。对银行和储贷机构以及控股公司的监管如下图所示:为了约束银行业的高风险活动各监管机构不仅对银行实行严格的现场监管同时也开展高密度的非现场监管。无论是现场监管还是非现场‎‎监管均需以银行经营风险为导向展开。特别是在经历了世纪八九十年代的银行危机后对‎‎银行的监管更加仔细严格采用了基于风险的资本要求、强化会计准则、提高透明度进行频繁彻底的检查措施如果没有足够的资本存款机构甚至将被强制关闭。fdic为所有银行机构提供保险负责银行体系的安全但它本身并不是所有银行类机构的主监管者。因此国会授权必要时fdic有权对所有金融机构进行特别检查以评估它‎‎们对存款保险基金所造成的风险。由此可见美国伞型监管体制的基本特征正在于各监管机构既有分工又紧密合作共同对银行体系实行严格有效的监管。通过提高行业资本水平控制银行从事高风险性投资的行为保证了整个行业的资本水平一般足以抵御风险这不仅‎‎抵消了存款保险本身所固有的道德风险和逆向选择等不利因素也为存款保险的有效运作提供了一个低成本的可持续发展环境。公众良好的存款保险意识。世纪年代建立存款保险制度时要让业界、公众、甚至是政府接受存款保险的概念并非易事‎‎。在短期内需要筹集到巨额的保险基金提高存款保险机构在公众中的可信度稳定公众对银行业的信心也面临许多困难。尽管最初关于是否建立存款保险制度的争论比较激烈政府主管部门甚至罗斯福都‎‎不是立即表示赞同但面对危机中大面积的银行倒闭和银行挤提等触目惊心的事实以及商业存贷机构的强烈要求政策制定者们很快意识到存款保险制度建立的必要性并给予大力支持。美国联邦储备银行和财政部都向fdic提供了首批资金。制度迅速、有效地建立显示了当局的决心也使公众从一开始就较快地接受存款保险。在美国存款保险制度建立之后fdic也非常重视对公众的教育和引导。fdic内设有消费者保护与银行监管部其中一项主要职责是负责‎‎对公众进行金融安全知识教育并建立了教育、宣传等多种与公众加强沟通的渠道:为非金融业人士开办“精明理财”课程提高普通公众对银‎‎行业务和理财业务的认识撰写介绍fdic的小册子向公众普及fdic提供保险的重要性和“受保存款”、“保险限额”‎‎等保险基本常识。以上举措培养了公众在选择银行时的风险甄别意识和面临银行破产时应具有的存款保险意识避免银行出现问题时公众的恐慌‎‎和挤兑从而有利于金融稳定。(二)fdic的成功运作与其良好的制度设计密不可分fdic是典型的政府存款保险模式通过多年来的不断改革发展fdic已经形成了比较完善的制度体系。在美国‎‎高达的存款账户受到保险也就是说除了私募性质的存款不予保险外fdic的保险覆盖面几乎包括了所有的银行及存款类金融机构这也是其可以监管检查的‎‎范围。明确的制度目标与较大的保险覆盖面。fdic的首要目标是保护小额存款人利益增强公众对银行体系的信心维护金融稳定。因此fdic要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。并且在银行业的市场准人过程中监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照但如果没‎‎有fdic的许可证该机构仍不能正常营业。有针对性监管与规范的监管程序。作为保险人fdic负责所有参保金融机构的安全也是美国银行业的主要监管者之一。所有骆驼评级为的参保金融机构都被fdic归为重点关注的问题金融机构‎‎其主监管者需要与fdic一起对它们进行联合监管。为准确掌握所有受保金融机构的风险状况并由此判断对存款保险基金的潜在威胁fdic采取了许多强有力的监管措施。第一大型受保存款类机构监管项目。美国银行业集中程度比较高全美最大的家银行集中了银行业的总资产业务范围广泛、经营复杂。由于规模很大这些大型金融集团对存款保险基金的潜在风险也较大。fdic除与其他主要监管机构一起联合对这些大型金融机构进行监管外平均每个季度还要对其财务状况和风险程度进行一次全面评估和评级。目前在这全美最大的家银行中fdic都派驻专门的检察官。第二充分利用非现场‎‎监测模型。监管当局不仅通过非现场分析来识别个体金融机构的风险状况也借此把握银行业所面临的宏观经济环境。fdic进行非现场检查‎‎时主要是建立一些统计模型对金融机构按期提交的财务报表和监管机构的检查评级加以深入分析。第三非现场复查程序。通过重新审核发现银行的问题对原先的监管评级进行微调。在长期的监管工作中fdic积累了丰富的经验将问题金融机构从出现问题到被关闭划分为个阶段如下表所示:针对问题金融机构fdic有权利实施一系列正式或非正式的纠正措施。非正式的措施主要是fdic与董事会达成备忘录要‎‎求董事会采取决议努力做到银行的稳健经营。正式措施主要是在非正式措施效果不明显时fdic将针对骆驼评级为或的机构发出的措施包括停止‎‎与禁止令(命令增加资本、限制增长、限制某类资产、限制发放红利等)、解除管理层职务、终止受保资格等。赋予处置权与规范的处置程序。fdic成功运作的另一条重要经‎‎验在于拥有对问题银行的处置权从而有助于控制处置成本、提高处置效率。目前fdic已经建立了一套规范的处置程序。从得知一家存款机构即将倒闭到制订出关闭该机构的行动计划fdic需履行一系列特殊职责。首先发出“处理银行濒临倒闭通知书”制作问题机构的“信息资料”然后进行资产评估以选择适当的处置计划并从事现场分析最后才是关闭有问题机构。当一家存款机构倒闭‎‎时fdic通常会被任命为清算人以最大限度地替被清算机构的债权人回收债权。在债权清偿过程中fdic作为清算人发生的管理费用是享有优先清偿权的这保证了清算过程的有序和高效。同时联邦存款保险公司的次级索偿权(即代位求偿权)包括在存款负债中排在无担保的普通债权人的索偿权之前这也使联邦存款保险公司享有代位受偿优先权。fdic的成功运作得益于相关各部门的协调与配合。fdic是一家独立的联邦机构对国会负责。国会则赋‎‎予了fdic充分的自主权fdic可以在法律的框架下自主决策自主运行制订必要的规章制度其对应予赔付的存款也有独立的定义权。但作为一个独立的机构fdic的成功运作离不开其他监管部门的协调与配合。()在对金融机构监管时的协调‎‎配合虽然美国的银行监管体系部门众多层级复杂但他们各司其责各有侧重。对属于共同监管的银行机构各监管部门注意加强彼此的协‎‎调。一是年成立了联邦金融机构检察官协会(federalfinancialinstituti‎‎onexaminercouncilffiec)。该协会是一个类似于协调监管行业组织职责的常设机构通常由frb、occ、ots、fdic轮流出任协会主席负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式以减轻银行的监管负担。二是各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享或者联合检查、但各有分工的方式对银行进行监管。例如由fdic与occ组织联合检查小组对联邦银行开展现场检查也有由fdic和州银行监管当局联合对州注册非成员银行开展的现场检查。上述检查报告在有关当局间共享以避免检查重复减少向商业银行多重索取信息。三是fdic与其他金融监管部门建立了规范的信息共享机制。据介绍occ和ots对银行机构所作的骆驼评级都会制度化(或惯例化)地及时传递给fdic。fdic则会根据这种评级结果完善自己的‎‎监管评级由此确定哪些银行应被列为重点监管的范围以及各参保机构应以何种费率缴纳保费。()在对金融机构接管、关闭时的协调配合在对问题金融机构接‎‎管和关闭的过程中fdic同样需要与其主监管者紧密配合。当银行出现问题、陷入困境时fdic应督促监管机构迅速启动对问题银行的立即纠正措施并密切注视立即纠正措施的效果同时作好问题‎‎银行情况恶化、立刻被接管的准备。接管问题银行后fdic也需要与主监管者加强合作准备它的最佳处置时机和处置方案。三、美国经验对我国建立存款保险制度的启示(一)存款保险制度推出的时机问题美国存款保险制度成立于危机中也因经历危机而不断完善。在危机中成立存款保险制度有很高的成本因为这意味着新成立的存款保险机构没有积累资金和人才的时间需要立即投‎‎身于危机的处理中去。不过成立之初的危机处理经验使fdic在成立之后的年中都较好地维护厂银行业的稳定保持了公众对银行业的信心。我国目前的情况是宏观经济十几年来保持了快速健康发展包括国有银行、农村信用社在内的银行业改革逐步深化。特别是亚洲金融危机后国家加强了对金融机构不良资产的处置依法关闭了一些风险较大的金融机构。中国银行业的资产质量已经明显改善‎‎资本充足率得以提高资产收益率、资本收益率等主要财务指标大幅提高。国有商业银行股份制改革稳步推进农村信用社改革试点全面铺开现代公司治理结构与基本原理正在中国金融业逐步推广。经过这些年的努力金融体系的风险初步得到处置和化‎‎解金融机构总体运行平稳。同时金融法制‎‎体系也逐步完善《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》‎‎等一系列法律法规以及正在修订中的《破产法》为建立和运行‎‎存款保险制度提供了良好的法律保障。我国的银行业已经开始采用国际公认会计准则。在强调和督促银行加强内部控制、改进风险管理水平、防范信贷风险、市场风险和操作风险的同时相应地重视商业银行‎‎消化风险能力的培养。信息披露的质量和操作的透明度进一步得到提高对银行的监管制度正在逐步完善。由是观之目前我国推出存款保险制度的时机无论是外在的环境还是内在的条件都是比较合适的。(二)关于存款保险机构的设置问题美国对存款保险制度的设计是根据行业情况和危机的范围来定。如美国目前就有三个存款保险机构:全美信用合作社保险基金(ncuif)银行保险基金bif与储蓄协会保险基金saw。我国在存款保险机构的设置中也应根据目前不良资产处置及风险防范的情况对存款类金融机构考虑分别设置不同的存款保险制度这有利于提高存款保险‎‎制度运行的效率提高资金效率同时达到规范市场行为公平存款类金融机构的竞争提高人们对金融业的信心。虽然美国目前bif和saw存款保险机构已经合并这是其各存款保险机构发展到一定阶段其操作手段和市场要求基本‎‎趋同的结果。根据我国目前情况在存款保险制度设计上可考虑为国有商业银行、股份制商业银行和未来将要成立的邮政储蓄等银行统一设立一个存款保险基金根据城市商业银行和农村信用社较为复杂的具体情况单独为其设立一个存款保险基金。待将来农村信用社问‎‎题解决后这两个基金可考虑合并。(三)关于存款保险机构监督检查权问题存款保险机构以最小化自己的成本为导向存在动力机制和激励机制去监管银行的风险状况。当然存款保险机构与主银行监管机构的监管权限是不一样的。存款保险机构的监管权应该侧重于银行的风险控制方面一是银行风险与存款保险机构利益关系最密切二是存款保险机构与其他监管机构的监管有明确协调和分工。我国存款保险机构的监管职能应主要包括对投保银行的基本经营状况、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查并根据不同情况对投保银行提出建议或发出警告直至取消其投保资格。当然这种监督检查应与银监会协调一致。可采取共同检查或资源共享的方式。‎‎由存款保险机构分担部分监管职能可以减小央行和银监会的监管压力弥补某些方面的监管不足或监管真空更大程度上保证监管的效率和发挥监管对确保金融稳定的作用。(四)存款保险机构应拥有对问题金融机构的处置权我国存款保险机构应全面参与投保机构市场退出处理。首先在银行问题被发现时存款保险机构有责任和义务督促银行的监管机构(必要时存款保险机构本身)在银行出现问题的早期就采取有力的纠正措施。其次当银行机构情况不断恶化时存款保险机构需要迅速介入对其资‎‎产和经营状况进行即时分析着手准备并选择对机构的重组和关闭方案。这个过程会使得存款保险机构对问题机构的状况具有相对深入和具体的掌握。最后监管机构宣布关闭后将问题机构的处置工作交由存款保险机构来完成节约搜集‎‎信息的成本和时间加快问题机‎‎构处置的速度。对倒闭银行的救助应慎重实践证明为避免发生系统性风险对濒临倒闭的银行进行资金救助将会导致巨大的财政成本而且会扭曲经济中风险承担主体的激励机制带来长期负面的道德风险。据fdic统计有以上的银行救助是失败的。因此从我国目前处置有问题金融机构的实践来看主要采取的是救助式的处置方式处置成本很‎‎高而且也使得有关金融机构缺乏风险意识增强依赖心理产生较大的道德风险。因此今后这种处置方式应尽量少用。根据上述情况建议我国在修改破产法过程中应考虑由存款保险机构担当清算人‎‎的角色或者负责组织和领导存款类金融机构的破产清算工作而不是由法院来指定破产清算人这样做将会有‎‎利于金融机构市场退出工作的有序和高效。(五)尽快展开公民金融安全和存款保险知识教育fdic的经验告诉我们这项工作必须尽早全方位地开展这将有利于存款保险制度‎‎的适时推出以避免不必要的恐慌和混乱。

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