养老保险基金管理和监督制度安排

摘要:本文借鉴国外养老社会保险基金监管的经验和教训,结合我国实际,试图建立我国养老社会保险基金分权式 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 和相互制衡式监督 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的基本框架,并从两个方面阐述基本框架建立的理论基础和有效性。中国养老社会保险模式选择的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度(下称“统账制度”)。这一制度,从产权结构看,是公共退休金和私人退休金的混合;从财务制度看,是随收即付制度和积累制度的混合;从给付的刚性看,它是既定给付制度与既定供款制度的结合。这种制度决定了养老社会保险基金管理的复杂性和特殊性,它要求采用不同于单一产权结构和单一财务制度的基金管理模式和监督制度。基于对统账制度复杂性的认识,本文试图探索建立与此复杂性相适应的中国养老社会保险基金分权式管理制度(以下简称“分权式管理制度”)和相互制衡式监督制度(以下简称“相互制衡式监督制度”)的基本框架,并从理论上分析其有效性,以期对完善养老保险基金管理及监督制度起抛砖引玉的作用。一、分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架(一)分权式管理制度和相互制衡式监督制度的含义和要求社会保险基金监管包括管理与监督两方面的内容。社会保险基金的管理是指从社会保险资金的筹集到社会退休金发放全过程的行政、资产负债的管理;监督是指对社会保险资金运行全过程的监督,尤其指对社会保险基金运用过程的监督管理。 1.分权式管理制度的含义和要求(1)分权式管理制度的含义。我国现行养老社会保险是社会统筹和个人账户相结合的制度。社会统筹账户是既定给付制,即制度承诺参保人在满足一定条件时的给付水平,这部分给付是具有刚性的;个人账户则是既定供款制度,退休金给付的多寡取决于供款及投资收益的积累。可以看到,社会统筹与个人账户相结合的制度较之于单一的公共退休金制度或个人账户制度是一个非常复杂的制度。分权式管理制度是根据“统账”制度的特点,在养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上,将基金的行政管理权交给社会保险管理部门(以下简称社保部门),统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局,个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司,统筹账户的负债管理权交给财政部门,监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会(以下简称“监管委员会”)和外部监督机构的制度安排,以建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度。其特点是政事分权、统账分权和资产负债分权。 (2)建立分权式管理制度的要求。第一,建立独立、高效、统一的社会保险基金监督和管理委员会。监管机构必须独立于政治压力,监管机构的执行官的任命或选举程序必须是科学的、高度透明的,其直属国务院领导。建立统一的社会保险基金监督和管理委员会有利于降低组建成本和避免制度不统一导致的诸多问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。监管委员会由劳动和社会保障部、财政部、以及雇主和雇员代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 共同组成,实行委员会制。监管委员会按城市设立地方监管办事处(类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制),垂直管理。[!--empirenews.page--] 第二,建立专业性养老社会保险基金管理局。社会统筹账户是公共账户,具有再分配的功能,通过再分配以求公平是政府的目标和职能;同时,社会统筹账户仍然是既定给付制,即制度承诺参保人在满足一定条件时的给付水平,对社会统筹账户的管理不只是对资产的管理,同时也是对负债的管理,这一性质就决定了统筹基金不宜交基金管理公司管理。另一方面,社会保险基金管理中行政权与经营权的分离是养老基金完整性的重要保证,社保部门不能既是基金管理政策的提供者同时又是基金运营的主体,所以应建立独立于政府的社会保险基金管理局运营社会统筹账户基金。第三,培育成熟的养老社会保险基金投资入市场(基金业)。成熟的投资人市场包括:其一,有足够数量的基金管理公司托管养老社会保险基金。没有足够数量的基金公司的充分竞争,委托人的利益是很难有保障的。其二,重视基金业的自律。同业组织的行业性自律管理之所以成为许多国家和地区金融监管的重要组成部分是因为:首先,自律组织比政府监管机构更熟悉金融业运作的具体情况;其次,自律组织在执法检查、纪律监控方面比政府监管更具灵活性和预防性;最后,自律组织在监管方面的作用空间更大。因 此,应鼓励基金业成立同业协会(或公会),并制定相应的政策、法规扶持其发展。其三,强调基金业的内部控制。监管当局和行业自律的功能是通过外部作用实现的,而内控制度的作用在于防范和规避风险,实现稳健与审慎经营。倘若金融机构不是自我约束,那么再完美的法律都将是一纸空文,再严格的政府监管也难以避免“上有政策,下有对策”的情况出现。第四,加快培养精算、会计、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构,强化外部监督机制。中介机构的目的是向各机构和公众提供信息服务,使他们能够获得并准确理解有关基金运营的信息,从而加强对基金监管。鉴于我国目前市场中介机构很不发达,离独立、客观、公正的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 还有很大的差距,应加快中介机构市场化改革的进程,加强对中介机构管理的立法及监督。 2.相互制衡式监督制度的含义及各主体相互制约关系相互制衡式养老社会保险基金监督制度是指在整个养老社会保险基金运营监管体系中,将养老社会保险基金充足性监督权交给社保部门,将养老社会保险基金运营的合法性监督权交给基金监管委员会,外部监管机构对养老社会保险基金运作的全过程进行监督,实现内部监管与外部监管相结合,以及实现交叉监管的目的。同时,在基金监管委员会内部组织方面,通过由社会保险部门、财政部门、雇主、雇员、专家、基金业代表组成委员会,这一具有利益广泛代表性的组织,可以建立起内部制衡机制。相互制衡式监督制度强调的是在监管职能的履行方面各机构之间的分工与协作,即社保部门、财政部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构共同监督基金运行的全过程,以及五者之间相互制约。 3.相互制衡式监督制度的核心内容及手段养老社会保险基金运营的监管模式的选择受多方面因素的影响,其中包括制度的历史演变、宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、监管制度的完善程度以及法律环境和政治文化背景等。从我国目前的情况看,养老社会保险基金监管制度适宜采取严格监管模式。但随着发展,逐步地放松管制,实行审慎性监管。就其监管的内容而言,至少包括以下几点:[!--empirenews.page--] (1)市场准入制度。市场准入制度不仅包括允许操作的制度、法律框架,而且包括最低资本要求和适当的检验,其目标是允许最好的申请者进入,限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件,通过公开招标的基金管理公司才具有经营养老社会保险基金的资格,并且特许经营权实行年度审核制,对违法、违规的基金管理公司,视其情节轻重实行惩罚和注销资格处罚。(2)资产分离。为了保护所有者的账户平衡和投票权,限制制度风险和代理风险,资产分离原则要求养老基金资产与基金管理公司的自有资产和其它托管资产严格分离。(3)投资限制。在许多国家,投资限制的目的是为了确保投资组合分散和最小化代理风险、制度风险,特别是投资风险。投资限制涉及到持有发起人资产的上限、投资工具的种类、风险的种类、所有权的集中程度、资产类别等,其中前四种是没有争议的,基本上多数国家都采用其中几种,而最后[1][2][3][4]下一页一个目前有较大争议。投资限额的放松有一个渐进的过程。制度改革之初对基金投资的限额应较严格,随着资本市场的逐步完善,基金管理公司的逐渐成熟,投资限额应逐步放宽。(4)建立基金准备金制度。第一,经济的发展并非是一个匀速运动过程,宏观经济会出现危机和萧条,一般而言基金投资绩效易受经济波动的影响。第二,基金管理公司的经营业绩也会因投资策略而有所波动。因此,应该要求各基金管理公司建立基金准备金制度,谨防收益波动和现金不足对基金所有人的损害。(5)建立中央基金保险制度。香港强制性公积金制度规定,养老金计划的核准受托人必须购买足够的专业弥偿保险,用以弥补计划资产可能遭受的损失,包括核准受托人、其他管理人或相关人士,因失当行为或违法行为所导致的损失。专业弥偿保险的保障范围非常广泛,以确保计划的资产获得足够弥偿,在某种意义上相当于商业保险的再保险。养老社会保险基金的基金管理公司也有可能存在破产和清偿的风险,因此有必要建立中央基金保险制度。各养老社会保险基金管理公司都必须向中央基金保险公司交纳保险费,保险费水平依各基金管理公司的风险等级而定。但是,中央基金保险制度可能产生基金管理公司的道德风险。在没有基金保险制度的前提下,任何于基金管理公司不 利的信息(真实的甚至是未经证实的)都可能引起雇员、雇主和监管机构的注意,从而迫使基金管理公司控制风险,改善经营业绩。然而在基金保险制度下,由于雇员的利益得到足额的担保,基金管理公司就无需担心因投资失效而遭受损失,因此,雇员和雇主会缺乏充足的动机去从事市场惩戒,由此引发的道德风险将进一步激化基金管理公司管理者的风险偏好。对于克服存款保险的道德风险,现代金融监管理论认为,资本充足性管制是因为其应对道德风险的功能而成为监管当局在安全与效率的监管目标之内寻求平衡的结果,其核心是要求银行企业持有充足的资本比率以应付可能发生的风险损失。那么,对于中央基金保险制度而言,也可以借用现代金融监管的方法来减少和防范道德风险。[!--empirenews.page--] 基金监管的手段则主要包括:(1)信息披露制度。信息披露要求涉及到许多重要的原则,如资产评估原则、资产评估的频率、机构资本的水平和信息在基金所有人和公众间的分布等。对于整个金融体制来说,信息披露要求是监管的最基本的组成部分。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下,防止基金管理公司违法、违规操作,损害所有人利益。(2)外部保管人。外部保管人原则对于限制代理风险是非常必要的。在足够的保管安排下,基金管理人不直接持有养老基金,以此限制骗取和盗窃基金资产的机会。通过拒绝执行基金管理人进行违规操作的指令,保管人可以强化谨慎监管意识。(3)外部审计。尽管对外部审计的范围和质量的要求不同,但几乎每个国家都要求对养老基金进行外部审计,并且外部审计的法定职责因国家而各异。在法律和制度环境不发达的国家,外部审计对养老基金资产不提供一个独立和客观的评估,并且外部审计的法律责任也不明确。而在其它国家,外部审计不仅提供一个精确的、独立的评估,而且成为监管的重要工具。审计师被要求向监管人报告有关基金的任何问题,并对工作失误承担责任。(4)费用限制。费用限制在拉美和中欧制度中广泛使用,如智利仅允许特定种类的费用,禁止对退出、所管资产和操作业绩收费。匈牙利对管理公司的收费进行限制,而对基金经理的收费没有特定的限制。以信托方式管理基金的制度对费用没有明显的监管,在美国,费用水平通过一般的谨慎要求和法律进行监管,并且法律认可信托基金可以收取认为是“合理的”费用。但是,对养老基金业的费用是否应监管存在着争议。成本的监管可能导致基金管理人将成本转移到未被监管的项目上。由于涉及到众多基金公司,找到一个理想的方法是很难的,并且对于内部代理制度来说,它是一个很弱的约束。(二)分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架图及说明本文是以省级统筹作为前提的。虽然目前仍然是以县市为养老社会保险统筹单位运行的,但因省级统筹在再分配功能、规模成本以及投资规模效率等方面具有优势,又比全国统筹更具可操作性和现实性,所以省级统筹是不久将实行的模式。分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架基本框架说明:①地方税务部门依法征收养老社会保险费(或税),进账财政专户,并分别将统筹账户基金交给基金管理局,个人账户基金交给个人账户基金管理委员会指定的基金管理公司。②基金管理局依据养老社会保险基金保值、增值要求和国家宏观经济政策取向,将统筹账户基金投资于以固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目。③在给付时期,基金管理局按社保部门的指令将资金划入财政专户;社保部门建立临时性账户,从财政专户划出给付资金并按时足额进账职工在商业银行的个人退休金账户。地方财政和中央财政部门对社会统筹部分的给付负有最后责任。 ④个人账户基金管理委员会遴选合适的基金管理公司,基金管理公司再根据与各省个人账户基金管理委员会签订的契约对个人账户基金进行多元化投资,以实现养老社会保险基金收益最大化。[!--empirenews.page--] ⑤待雇员退休后,根据其意愿,个人可以有两种选择:由基金管理公司继续经营和购买保险年金。⑥保险公司和基金管理公司逐月将养老金划入指定商业银行的个人退休金账户,商业银行以社会化方式向雇员支付养老金。⑦监管委员会依法批准和注销基金管理公司的养老社会保险基金特许经营权,并依法监督基金管理公司的信息披露及投资活动。⑧监管委员会对养老社会保险基金的投资进行全方位监督。 ⑨社保部门(省级)依法成立基金管理局。⑩社保部门协助地方税务部门的征收和分账工作,并对养老社会保险基金运行的全过程进行监督管理,确保养老基金的充足性。二、分权式管理制度的理论基础和有效性(一)分权式管理制度能够实现养老社会保险财务制度与管理制度的衔接我国养老社会保险财务制度是社会统筹和个人账户相结合的混合筹资模式,企业和个人缴纳的养老社会保险费按照法定比例分别存人统筹账户和个人账户。“统账”制度的优点是实现了制度的再分配功能和激励功能的统一。而分权式管理制度依照“统账”原则,将统筹账户的基金交由基金管理局运营,主要考虑到统筹账户是现收现付制,相对退休金需求而言,该账户上不会有太多的积累,对经济总体而言,其资金资源甚小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,所以我们并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营;同时,投资的收益性与流动性是呈反比的,统筹账户基金具有短期性特点,它要求较高的流动性,基金是在强调流动性的前提下,在安全性与收益性之间寻找平衡点的,所以,固定收益投资较适合统筹账户基金的特点。因此,根据国家宏观经济发展政策,将基金投资于基础设施和国家重点开发项目,有利于满足宏观调控政策和产业政策要求。将个人账户基金交由基金管理公司运营,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使职工分享经济发展的成果;另一方面实现了储蓄向投资的转化,增加社会资本积累,满足经济建设需要。(二)分权式管理制度有效地将经营权从政府职能中分离出来中国现行养老社会保险基金管理制度明确规定对养老社会保险基金管理实行政事分离。但是在事实上,养老社会保险基金上一页[1][2][3][4]下一页管理权和经营权仍然属于政府机构拥有,这种管理制度必然滋生地方主义思想和利益地方化、部门化现象,而且基金的完整性受到极大的挑战。例如,财政部对1996年养老、失业两项基金审计款项92.9亿元,审计的结果发现有59.7亿元被挪用,其中:(1)地方政府挪用 22.77亿元,占被挪用基金的比例为38.14%;(2)社会保障单位挪用28.4亿元,占47.59%;(3)劳动部门挪用6.8亿元,占11.4%;(4)财政部门挪用1.73亿元,占2.8%。认识现代政府及其官员的作用对认识社会保险基金管理中的“政事”分离是有必要的。[!--empirenews.page--] 新制度经济学认为,在贯彻公共选择的制度结构——官僚机构(bureaucracy)中,官僚在经济中也与其他任何人一样,企图通过利用现存制度实现自身利益最大化。他们的具体行为目标可能并不是社会福利最大化,至少不是单纯的社会福利最大化,而很有可能是“最大化预算收入。”政事“分离是必要的。按青木昌彦对政府的理解,政府在经济发展中的适当作用,在于发展能够促进民间部门协调能力的制度安排(协调程序),因为民间部门在信息和激励方面具有重要的比较优势,所以解决市场失灵应是民间部门的责任而不是政府的责任,政府的适当角色是协助而不是替代民间部门来解决市场失灵问题,只是在民间部门无力单独克服市场失灵问题时,政府的协助才是必不可少的。在社会保险基金管理方面,政府应该做的是:提供一个合适的制度框架;提供有关的立法与司法制度;在保障基本生活收入的范围内发挥再分配的作用,提供一个良好的外部制度环境以及监管制度,而不是亲自经营社会保险基金,因为民间资本在经营社会保险基金方面更具优势。从政府与市场的关系角度来说,新制度经济学认为现代市场经济的制度基础和政府行为发生了质的变化。现代市场经济的制度基础是法治,法治的第一个作用是约束政府,即约束政府对经济的任意干预;法治的第二个作用是约束经济人行为,其中包括产权界定和保护合同及法律的执行,公平裁判,维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的情况下,以经济交易第三方的角色来操作。社会保险基金的运营是纯粹的经济行为,政府应该以第三者的身份出现,而将基金运营的权利交给具有独立性的事业机构和民间机构。我们知道养老社会保险基金的投资经营是追求利益最大化,是一种纯粹的经济行为,政府权利进入市场的直接后果是出现“寻租”,导致腐败,这有悖于经济交易的目的。因此,养老社会保险基金管理制度的构建应能使政府的经济职能真实化,使政府成为真正的“裁判员”,而非“运动员”。这 将有利于促进养老社会保险制度实现最优化运行。否则,就会像现行制度那样出现因政府角色错位而导致的问题。分权式管理制度根据“统账”制度的特点,从实际上实现养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离,其主要特点是政事分权、统账分权和资产负债分权,并不仅仅强调政事分权。(三)分权式管理制度可以有效地降低管理成本和交易成本其一,由税务部门征收保险费(税)、基金管理公司和基金管理局投资、银行和保险公司发放养老金的模式有利于降低交易成本。我们知道每一个机构都有其特定的职能范围,在其职能的边界内,其工作业绩和管理成本实现最优化,如果超越了这个边界,就会产生高昂的管理成本。智利养老社会保险基金的征收、投资和发放都是由基金管理公司负责的,主要考虑到其是一个小国,只需要十几家基金管理公司就能实现征收、投资和发放工作,但是在实际中,智利基金运营成本非常高,这一点经常受到人们的攻击。分权式管理制度将保险费的征收职能交给税务部门是基于税务部门具有法律强制性的考虑和充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势,可以大大提高社会保险资金的筹资效率,有助于实现管理费用的最小化。将养老金的发放职能交给银行或保险公司主要考虑到充分利用其广泛的营业网点和巨大的网络资源来降低管理费用。[!--empirenews.page--] 其二,分权式管理制度有利于降低基金管理公司营销成本和免除组建专门基金公司的创建成本。分权式管理制度的内容之一是足够多的基金管理公司分享个人账户基金管理权;养老基金管理公司可以是现有的基金管理公司,其他金融机构成立的养老社会保险基金管理公司,也可以是新建的专门养老保险基金管理公司。智利的养老社会保险基金是交由专门基金公司运作,这种制度安排固然便于监管,但其最终的结果导致养老基金市场与其他投资基金市场分割,并形成高额营销成本,同时组建专门基金公司也势必产生高昂的创建成本。因此,允许所有现存金融机构参与竞争一方面可以直接减少创建成本;另一方面通过竞争和利用现存金融机构的各类服务项目更有助于降低营销成本。三、相互制衡式监督制度的理论基础和有效性我们知道委托一代理问题的起因是信息不对称,更严格地说是一种事后的信息不对称,因为这是在委托一代理关系已存在的前提下所产生的。由于委托人无法掌握有关代理人行动的所有信息,而使得利己的代理人在追求自身利益最大化目标的过程中不考虑委托人的目标函数,甚至可能出现损害委托人利益的行为。对养老社会保险基金的监管也是基于在基金从征缴、投资到发放的每个环节及每个层次都存在着委托一代理问题,因而监管是必要的。但是,监管者作为一个特定的组织也有自身的利益,监管者有可能不按照追求委托人利益最大化的路径实施监管,而是按照自身利益最大化目标行事,甚至可能设立一种“造租(rent)”的制度安排;当监管权利过分集中的时候,通过监管权利保护下的特许权所获得的收益就会大于“租金”的成本,理性人会通过“寻租”的方式谋求这种“超额收益”。因此,不仅要对养老社会保险基金管理的主体实行监管,同时也有必要防范监管机构监管者并不按照追求委托人利益最大化的路径施加监管权利的滥用,因为不受限制的权利所导致的福利损失并不见得小于市场失灵所造成的损失。相互制衡式养老社会保险基金监督制度将各机构的权利、职能置于监督之下,使任何机构既能独立地行使自身职能,又无绝对的不受约束的权利。从而实现集权与分权的统一,有效的制约各层次代理人的行为,降低代理成本。例如,给予专业基金管理公司特许经营权的直接后果是制造垄断。能够带来高额利润的垄断权利本身可以被视为一种稀缺的排他性的资产,而这一资产所能够带来的垄断利润事实上构成一种“租”,就同任何其他资产(如土地)能够为其所有者带来的“租”一样,因此,对垄断权利的追求,特别是对政府管制的追求可以被视为对“租”的需求,从而导致私人企业为获得政府管制保护的种种“寻租”行为‘+.同时垄断的结果是更高的价格、更低的产量和低质服务,造成社会福利的“损失”。按照互相制衡式养老社会保险基金监督制度安排,养老社会保险基金的监督机构有社保部门、财政部门、个人账户基金管理委员会、 监管委员会和外部监督机构,其中社保部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构是主要的监督机构。基金监管委员会虽然具有市场准入的权利,但其权利并不是绝对的。首先,个人账户基金管理委员会有权选择自己认为合适的基金管理公司,通过“用脚投票”的方式否决基金监管委员会的市场准人权利,并且有权要求基金管理公司向基金所有者定期提供基金经营状况报告和投资指南,对基金管理公司受托的基金账户进行定期和不定期的审计,监督基金管理公司是否按照监管[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4]下一页规则行事。其次,社会保险管理部门有权通过审查账目及报告、实地考察、特别审计、进行调查、组织审计等方式监管基金管理公司的经营状况和基金管理公司是否有渎职或违反有关法律规定,通过对监管规则的建议与审批权监管基金监管委员会的工作职能的履行情况,依法监督监管委员会成员的“代表性”,有权提议改选不称职成员。最后,中介机构作为外部监督机构对所有相关机构和养老社会保险基金运行的全过程进行监督。权利的相互制约固然可以减少权利的滥用,但相互牵制也可能产生各机构相互挚肘,导致制度运行无效率,并且降低监督的权威性。因此,我们在制度的设计和具体实施过程中应严格区分各机构的职权范围,考核标准的设定应更多地采取量化指标。参考文献:[1]张自忠。金融监管法论——以银行法为中心的研究 [M].北京:法律出版社,1998. [2]初刚。深港社会保险基金管理和运作比较研究[M].深圳:海天出版社,2000. [3]冯兰瑞。部门利益与基金管理[M].北京:经济科学出版社,1999. [4]樊纲。