地方政府债务违约风险法律防控研究

地方政府债务违约风险法律防控研究 中图分类号: 密 级: UDC: 本校编号: 10652 法律硕士专业学位论文 论文题目:地方政府债务违约风险法律防控研究 研究生姓名: 鲁 琳 学号: 20090301801031 校内指导教师姓名: 岳彩申 职称: 教授 校外指导教师姓名: 职务职称: 申请学位等级: 硕 士 专业方向: 经济法 学习形式: 全日制 论文提交日期: 2012 年 3 月 5 日 论文答辩日期: 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含获得 西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名: 签字日期: 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和电子文档。 (保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名: 导师签名: 签字日期: 年 月 日 签字日期: 年 月 日 法 律 硕 士 专 业 学 位 论 文 地方政府债务违约风险法律防控研究 The Research on the Legal Control and Prevention of the Default Risk of the Local Government Debt 作 者 姓 名: 鲁 琳 指 导 教 师: 岳彩申 教授 西 南 政 法 大 学 Southwest University of Political Science and Law 西南政法大学硕士学位论文 内容摘要 地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或者 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的约定，依照法 律的规定向债权人承担资金的偿付义务。我国近年来地方政府债务规模急剧膨 胀、地方政府融资平台公司数量多、管理不规范等问题十分突出，其违约将会对 地方的政治、经济、金融等方面产生诸多不利影响。从法律层面而言，我国地方 政府违约风险的防控存在着诸多困境，但也有着一定的有利因素，结合国外相关 经验可以为我国地方政府债务违约风险法律防控提供可行的建议。本文的写作分 四部分，具体而言: 第一部分，地方政府债务违约概述。地方政府债务是地方政府为了满足其职 能需要，通过设立投资、融资平台公司融汇资金，且以地方政府债务作为潜在的 偿还或者担保主体所产生的债务。促使我国地方政府债务违约的主要因素有政府 盲目投资、社会保障支出不合理以及法律监管的缺失。地方政府在违约风险加大 将导致一系列不利后果，如政府财政负担的加大、泡沫经济的产生、政府信用等 级的下降以及影响社会的和谐稳定。 第二部分，地方政府债务违约风险法律防控之可行性。这部分主要从国外相 关经验及国内有利因素方面进行论述。欧盟成员国的债务监管制度以及美、日的 地方债券制度不失为地方政府债务管理的有效方式，美国加州的财政危机也为我 国提供了相当的警示作用。我国单一制的国家结构形式、地方政府债务管理的经 验支持以及国家强有力的宏观调控能力都是我国防范地方政府债务违约风险的 有利因素。 第三部分，地方政府债务违约风险防控的法律困境。我国防范地方政府债务 违约风险的法律困境主要有:缺少相关的法律规范、现有法律间存在冲突、分税 制不完善。除此之外，债务监管机制的滞后以及债务预警机制的缺位、债务偿还 担保机制的不合理也是防范地方政府债务违约风险的法律困境。 第四部分，完善地方政府债务违约风险法律防控机制的对策。首先，要改革 现有的地方政府债务 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。要在修改法律、完善分税制、制定地方政府债务 管理法、建立地方债券制度以及建立统一的地方政府监管机构方面等方面努力。 其次，要完善地方政府债务违约风险监管和预警机制，使地方政府债务违约有严 格的预警机制并在危机出现时能够及时应对。再次，要建立合理的地方政府债务 — 1 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 担保制度，改革现有地方政府债务担保中不合规、不合法之处，减轻地方政府债 务违约风险造成的损失。最后，要完善有效的地方政府债务偿还机制，要在偿债 主体、偿债资金来源以及债务偿还计划上努力，保证地方政府债务的按期履行， 减少其违约风险发生几率。 关键词:地方政府债务;地方融资平台;地方政府信用;地方政府债券 — 2 — 西南政法大学硕士学位论文 Abstract Local government debt is the local government as a debtor in accordance with the agreement or contract, to assume the payment obligations of the funds to the creditors in accordance with the provisions of the law. China's rapid expansion of the scale of local government debt in recent years, the number of the company of local government financing platform are too many, not standardized, the problems are very prominent, and breach of contract will produce many adverse effects on the local political, economic, financial, etc. Recommendations from a legal perspective, there are many difficulties of the risk of default prevention and control of local governments in China, but also has some favorable factors, combined with foreign experience can provide a viable of proposals of legal prevention and control of local government debt default risks. This paper is divided in four parts, in particular: The first part is an overview of local government debt default. Local government debt is the local governments to meet their functional needs, blend funds through the establishment of investment and financing platform companies, and the debt produced by local government debt as a potential repayment or guarantee. The main factors that prompted China's local government defaulting on its debt the government is blind investment, security expenditure unreasonable and lack of social legal regulation. The increase of the risk of default of local government will cause a series of adverse consequences, such as the increase of the fiscal burden of government, the generation of the bubble economy, the decline in the Government's credit rating and affect social harmony and stability. The second part is the feasibility of legal prevention and control of local government debt default risk. This part is mainly discussed the relevant experience from abroad, and the favorable factors from domestic. Debt monitoring system of the EU member states and the local bond system of U.S., Japanese may be an effective way of local government debt management, the California fiscal crisis provided considerable warning for our country. Our unitary national structure, support of local government debt management experience and the strong macro-control capacity of — 3 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 Country, is a favorable factor to prevent debt default risk of the local government. The third part, the legal difficulties of the control of local government debt default risk prevention. The legal difficulties to prevent local government debt default risks in China are: the absence of relevant legal norms, conflicts between the existing law, the imperfect tax system. In addition, the lag of the debt monitoring mechanism, the absence of debt early warning mechanism as well as the unreasonable debt-guarantee mechanism are legal difficulties to prevent local government debt default risks. The fourth part, the countermeasures to improve the prevention and control mechanisms of local government debt default risk in legal. First, we must reform the existing local government debt management system. To efforts to change the law, improve the tax system, development the law of local government debt management, the establishment of local bond system, and the establishment the regulatory agencies of a unified local government. Secondly, we must improve the local government debt default risk monitoring and early warning mechanisms, and local government debt default a strict warning mechanism and timely response in crisis. Third, we must establish a reasonable local government debt guarantees system, the reform the non-compliance, not legal of the existing local government debt guarantees, to reduce the losses caused by the local government debt default risks. Finally, to improve the effective local government debt repayment mechanism, to efforts in servicing body, debt service funding sources and debt repayment plan to ensure that local government debt to fulfill on schedule, to reduce their risk of default probability. Key words: Local government debt;Local government financing platform;Local government credit;Municipal bonds — 4 — 西南政法大学硕士学位论文 目 录 前言 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????1 一、地方政府债务违约概述??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????2 (一)地方政府债务及违约??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 2 1.地方政府债务?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 2 2.地方政府债务违约 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 3 (二)我国地方政府债务违约的原因????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 4 1.盲目投资 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 4 2.地方财政收支不合理 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 4 3.监管的缺失 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 6 (三)地方政府债务违约的影响???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 7 1.增加政府的财政负担 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 7 2.形成巨大的经济泡沫 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 7 3.导致政府公信力下降 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 8 4.影响社会的和谐与稳定???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 9 二、地方政府债务违约风险法律防控之可行性分析 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 10 (一)国外地方政府债务违约风险法律防控经验 ????????????????????????????????????????????????????? 10 1.欧盟成员国地方公债管理经验 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????10 2.美日的地方公债制度 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 11 3.典型案例研究:美国加州财政危机的启示????????????????????????????????????????????????????????? 11 (二)我国防范地方政府债务违约风险的有利因素?????????????????????????????????????????????????? 12 1.单一制的国家结构形式 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 12 2.地方债务管理的经验 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????13 3.国家强有力的宏观调控 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 14 三、我国地方政府债务违约风险防控之法律困境????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 15(一)缺少相关的法律规定????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 15 (二)现有法律间存在明显冲突?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 16 1.与《预算法》的冲突 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????16 2.与《担保法》的冲突 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????17 (三)分税制不完善 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 17 (四)债务监管机制滞后及预警机制缺位???????????????????????????????????????????????????????????????? 18 1.监管机制的滞后????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 18 2.债务预警机制的缺位 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????18 (五)债务偿还担保体制缺陷 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 19 1.偿还体制的缺陷????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 19 2.担保体制的缺陷????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 20 四、完善我国地方政府债务违约风险法律防控机制的对策?????????????????????????????????????????????????????????????? 20 (一)改革现有地方政府债务管理制度 ??????????????????????????????????????????????????????????????????? 20 1.制定地方政府债务管理法律 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 20 2.修改现行相关法律的规定??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 21 3.完善分税制的财税体制 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 21 4.构建符合我国国情的市政债券制度????????????????????????????????????????????????????????????????? 22 5.建立统一的政府性债务管理协调性机构 ??????????????????????????????????????????????????????????23 — 1 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 (二)完善地方政府债务违约风险监管和预警机制?????????????????????????????????????????????????? 23 1.完善地方政府债务违约风险的监管 ???????????????????????????????????????????????????????????????? 23 2.建立地方政府债务违约风险评估预警机制 ?????????????????????????????????????????????????????? 25 (三)建立合理的地方政府债务担保制度???????????????????????????????????????????????????????????????? 26 1.中央政府担保 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 26 2.社会资本担保 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 27 (四)完善有效的地方政府债务偿还机制???????????????????????????????????????????????????????????????? 27 1.明确地方政府债务的偿还责任主体 ???????????????????????????????????????????????????????????????? 27 2.合理规划地方政府债务偿还资金来源 ????????????????????????????????????????????????????????????? 28 3.形成合理的债务偿还计划 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 28 结语 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 29 参考文献 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 30 致谢 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 34 — 2 — 西南政法大学硕士学位论文 前言 2010 年希腊主权债务危机爆发，并迅速席卷整个欧元经济区，给当地经济 发展带来巨大灾难，由此引发了新一轮的对政府债务的研究热潮。地方政府债务 作为政府债务的重要组成部分，其运用是否得当对国民经济的健康发展具有十分 重要影响。随着国家经济体制改革的进一步深化，尤其是近年来为应对国际经济 危机所出台的一揽子经济扩张规划，使地方政府在经济发展中具有一定的经济决 策权并且享受一定的经济利益的权利与义务相复合的主体。1994 年我国分税制 改革推出后，中央政府的财政调控能力得到加强，但与此同时伴随的是地方政府 财力及融资能力的减弱。为了应对国家宏观经济政策、发展地方经济、改善地方 民生等目的，地方政府不同程度地通过直接或是间接的途径大量融资，为地方经 济的发展提供资本动力，但缺乏法律及制度监管下的地方政府融资存在着巨大的 违约风险。根据国家审计署的数据，“截至 2010 年底，全国地方政府性债务余额 1107174.91 亿元”。如此庞大的地方政府债务规模为日后的偿还埋下了巨大的法律 风险隐患。 国家《预算法》第 28 条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原 则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债 券。”但基于近年来的国家宏观经济政策的需要，许多地方政府通过设立融资平 台公司并以政府的信用作为潜在的担保进行举债，融资平台公司的债务最终要靠 当地政府进行偿还，而由于政府举债建设项目管理的不规范，很多投资项目短期 内无法汇拢资金收益，甚至有些公益性项目没有任何收益，这就造成了这类债务 存在着巨大的违约风险。这一风险如得不到有效的规避，则会导致政府信用危机、 引发经济泡沫等恶果。美国的加利福尼亚州是个很好的例子，该州曾是美国经济 最发达的州，但受美国次贷危机等因素的影响，加州 2009 年的财政收入同比下 2滑近 40%，2010 财年赤字进一步扩大，州政府已经面临破产的境地。同样在过 1 其中:政府负有偿还责任的债务 67109.51 亿元，占 62.62%;政府负有担保责任的或有债务 23369.74 亿 元，占 21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 16695.66 亿元，占 15.58%。参见审计署办公 厅:“2011 年第 35 号:全国地方政府性债务审计结果”， ，最后访问日期:2012-2-5。 2 参见任泽平:“美国加州财政危机对我国地方债务风险管理的启示”，载《发展研究》，2011 年第 5 期，第 — 1 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 去几十年中，巴西经历了三次地方政府债务危机，很多情况下，中央政府不得不 3承担地方政府无法偿还的债务，给中央政府造成了很大的损失。外部经融环境 的冲击、制度体制上的障碍固然是引发地方政府债务危机的重要因素，但法律上 规范、监管、惩处的欠缺也为地方政府债务危机埋下了伏笔。而有益的法律举措 则有助于防范地方政府债务违约，降低地方政府债务违约的发生几率，本文以法 律因素为主线，通过分析数据、辨析案例等方法，研究地方政府债务违约的防范。 本文首先对地方政府债务进行简要的阐述，随后讨论引发我国地方政府债务 违约的原因，分析其造成的影响。在我国地方政府债务违约风险法律防控的可行 性方面，主要结合国外地方政府债务管理成功、失败的经验教训以及我国法律防 控方面的有利因素进行分析。而后结合地方现行法律规范、法律冲突、分税制不 完善、债务监管机制的滞后以及预警机制的缺位、债务偿还担保机制等方面分析 造成我国地方政府债务违约风险法律防控的主要困境。最后从改革不合理制度、 完善债务监管及预警机制、建立债务担保制度、完善债务偿还机制等方面提出防 范我国地方政府债务违约的有力举措。 一、地方政府债务违约概述 (一)地方政府债务及违约 1.地方政府债务 简单的来说，地方政府债务是指地方政府以信用为基础，为满足地方政府履 4行职能需要而采用的一种收入手段。从法律角度讲，地方政府债务是“地方政 5府作为债务人按照约定的条件向债权人承担的为或者不为行为的义务”。国务 院发展研究中心将我国地方政府债务主要划分为省、地市、县、乡(镇)四级， 主要是指地方政府作为债务人要按照协议或者合同的约定，依照法律的规定向债 34-35 页。 3 参见马骏、[德]Hana Polackova Brixi 主编:《财政风险管理:新理念与国际经验》，北京:中国财政经济出 版社，2003 年版，第 246 页。 4 王淑梅等著:《防范和化解:中国地方政府债务风险》，沈阳:东北大学出版社，2008 年版，第 11 页。 5 高培勇，杨之刚主编:《走向“共赢”的中国多级财政 中国财政政策报告 2005/2006》，北京:中国财政经 济出版社，2005 年版，第 167 页。 — 2 — 西南政法大学硕士学位论文 6权人承担资金的偿付义务。不同种类的界定都说明了地方政府债务是地方政府 为了满足其职能需要，通过设立投资、融资平台公司融汇资金，且以地方政府债 务作为潜在的偿还或者担保主体所产生的债务。为分清政府偿债责任，国务院将 地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务;第二类是政府 7负有担保责任的或有债务;第三类是其他相关债务，政府对这类债务负有应急 8救助职责。 2.地方政府债务违约 自民事法律角度而言，违约是指债务人不能偿还其到期债务或者自己的行为 表明不能偿还其债务的行为。那么地方政府债务违约，则是指地方政府作为债务 人或债务偿还保证人，在债务偿还期限届至时，无力偿还其债务的行为。一般情 况下，政府以债务人的身份对外借债时，是不用担心违约风险的出现，债权人同 样不用像投资公司等民间资本机构那样担心能否收回本金。因为，政府借债是以 政府的信用及国家财产作为担保，这就给了政府的债权人足够的信心。但是，纵 观世界经济发展史，地方政府违约的情形却时有发生，当政府的财政收入减少， 9或者由于其他情形导致了财政紧张，地方政府则可能直接或者间接“违约”。 我国是单一制的国家，地方政府作为中央政府在地方的代表行使职权，其行 为结果最终也应当由中央政府与之共同承担连带责任。从这一层面上说，我国政 府债务违约的几率很小。但事实却与之相反，地方政府经常因无法到期偿还债务 而引起社会的广泛关注，可见若不及时采取规制措施，我国地方政府债务将存在着 巨大的违约风险。我国地方政府债务违约风险具有以下特征，一、客观存在性， 地方政府债务违约风险是客观存在的，不以人的意志为转移，所以我国应积极面 对这一问题;二、隐蔽性，由于目前地方政府不具有举债权，所以地方政府举债 6 李冬梅:《中国地方政府债务问题研究》，北京:中国财政经济出版社，2006 年版，第 40 页。 7 “或有债务”(ContingentLiability)的概念来源于企业会计学，与直接债务(DireetLiability)相对应。直接 债务是指在经济活动中不依附于其他事件，在任何情况下都必然存在的负债，通过对某些特定的因素进行 分析，可以对其进行预测和核算。或有债务则是指在某些特定条件满足时才会发生的负债。地方政府或有 债务应当是指在特定事件发生时按照法律规定和协议的约定，地方政府为债权人承担的资金偿付义务，或 者并没有法律或合同的约定，且引发债务的事件、政府承担的支出数额等都不确定，但是地方政府必须“兜 底”的一种道义责任。参见王淑梅等著:《防范和化解中国地方政府债务风险》，沈阳:东北大学出版社， 2008 年版，第 59-60 页。 8 参见国务院办公厅:《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6 号)，第 4 页。 9 政府债务违约的情形时有发生，其具体处理方式也存在着很大的差异，有关世界各国对政府债务违约的 处理方式可以参见郑先炳:“浅议政府债务的违约问题”，载《金融研究》，1991 年第 6 期，第 30-31 页。 — 3 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 途径多样化，且地方政府债务涉及领域广，违约风险的转化形式以及带来的后果 都具有较强的隐蔽性;三、可控性，在借鉴国外相关经验基础上，我国地方政府 债务违约风险是可以测量、规范和防控的。 (二)我国地方政府债务违约的原因 探讨地方政府债务违约风险如何防范，首先要说明地方政府债务的违约是如 何产生，明确促使其产生的根本性原因在何处。具体而言，促使地方政府债务违 约的因素主要有以下几方面: 1.盲目投资 很多地方政府在进行城市建设的时候，盲目追求不符合地方经济发展状况的 指标，进行项目投资的时缺乏对项目可行性分析以及收益率的考量，没有经过严 格的审批程序，往往由领导拍板就开始铺摊子上项目，这直接导致相当多的政府 债务融资项目违反了国家的产业政策，更不用奢谈其建成后的收益前景。另有一 些项目在获得贷款资金时就仓促开工，造成大量的低效重复建设，甚至很多工程 在建设中后期由于后续资金无法按期到位而搁浅，即形成了所谓的“烂尾工程”。 甚至部分党政领导干部为一己之私，大量兴建政绩工程、城市美化工程， 这类 “政绩”工程在浪费大量的人力物力的同时，也导致了地方政府债台高筑，加重 了地方政府的债务负担。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资 决策失误率在 30%左右，资金浪费损失大约在 4000 亿到 5000 亿元，远远高于发 10达国家 5%左右的平均水平。这些项目的贷款资金不能够依靠本身盈利来偿还， 为日后的违约埋下了隐患。 2.地方财政收支不合理 表一 中央和地方财政收入及比重(2005——2009) 10 转引自夏书章:“政绩工程”，载《中国行政管理》，2008 年第 6 期，第 108 页。 — 4 — 西南政法大学硕士学位论文 %比重() 财政收入(亿元) 年份 总收入 中央 地方 中央 地方 2005 31649.29 16548.53 15100.76 52.3 47.7 2006 38760.2 20456.62 18303.58 52.8 47.2 2007 51321.78 27749.16 23572.62 54.1 45.9 2008 61330.35 32680.56 28649.79 53.3 46.7 2009 68518.3 35915.71 32602.59 52.4 47.6 (数据来源:国家统计局网站，，2011-9-6.) 1994 年我国进行了分税制改革，划归为中央政府的税种，税源稳定充足并 且易于征收管理，而划归给地方政府的税种税源不厚，收入也比较零散。与此同 时中央与地方的事权范围却没有得到及时的调整，这便出现了财权上移、事权下 移的格局。根据国家统计局发布的数据(见表一)，2005 年至 2009 年这五年间， 地方财政收入占国家财政收入的比重分别为47.7% ，47.2%，45.9%，46.7%，47.6%，均 低于 50%;地方财政支出占国家财政支出(见表二)的比例分别为 74.1%， 75.3%，77.0%，78.7%，80.0%，均在 70%以上，并呈现逐年递增的趋势。在一 般公共服务、公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、保障性住房 支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务这九项支出项目上，地方财政支出的 数额分别高达 8080.00 亿元，3898.30 亿元，9869.92 亿元，1238.32 亿元，7152.31 亿元，3930.69 亿元，1896.13 亿元，5103.75 亿元。由此可见，我国地方政府收 支十分不平衡，财政压力巨大，因此很难以充足的财政收入偿还到期债务，导致 地方政府违约的发生。 表二 中央和地方财政支出及比重(2005——2009) %比重() 财政支出(亿元) 年份 中央 地方 中央 地方 总支出 2005 33930.28 8775.97 25154.31 25.9 74.1 2006 40422.73 9991.4 30431.33 24.7 75.3 2007 49781.35 11442.06 38339.29 23 77 2008 62592.66 13344.17 49248.49 21.3 78.7 2009 76299.93 15255.79 61044.14 20 80 (数据来源:国家统计局网站，，2011-9-6.) 表三 中央和地方财政主要支出项目 (2009 年)(部分) — 5 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 项 目 国家财政支出(亿元) 中央 地方 9164.21 1084.21 8080 一般公共服务 4744.09 845.79 3898.3 公共安全 10437.54 567.62 9869.92 教育 1393.07 154.75 1238.32 文化体育与传媒 7606.68 454.37 7152.31 社会保障和就业 725.97 26.43 699.54 保障性住房支出 3994.19 63.5 3930.69 医疗卫生 1934.04 37.91 1896.13 环境保护 5107.66 3.91 5103.75 城乡社区事务 (数据来源:国家统计局网站，，2011-9-6.) 3.监管的缺失 目前我国地方政府还没有成立专门机构来统一管理政府债务，出现多头借 债、各自为政的情况。多数情况下，地方各级政府以地方融资平台公司进行资金 的融汇。地方政府融资平台公司一方面作为市场中的企业法人主体，其自身的经 营活动主要应由市场进行调节，由市场监管部门对其经营管理活动进行监管。另 一方面，作为政府直接投资的对象，且其功能是为地方政府融资，这些特殊性对 地方政府融资平台公司又有了特殊的要求。当前，多数情形下是以地方政府出台 非规范文件的形式进行规范。且不说该规范的科学性与有效性，就监管本身来说 仍然存在着诸多问题。此外，大量的地方政府或有债务及隐性债务往往是在审计 机关的审查中方才发现问题，那么，对这些债务的有效监管更是无从谈起。 另外，大量违约债务的形成，与银行自身系统缺乏监控密不可分。随着我国 对国有商业银行的股份制改革以及对地方商业银行的改制，银行业间的竞争体制 已经形成。一方面，银行以利息、规费等收入为其经营收益的主要来源，这必然 要求其业务规模的扩大，如此方能求得更大的利润，地方政府巨大的融资需求为 银行业务扩张提供了机会。另一方面，银行贷款要考虑到还款主体的信用、偿债 能力等因素，地方政府往往以地方财政收入等国有财产作为担保，拥有较好的信 用，银行也较容易向这些主体借贷。两方面的因素共同导致了银行在政府债务上 面的不良资产增多，银行自身系统的反应往往具有滞后性的特点，这一缺点同样 对地方政府债务违约风险产生重大影响。 — 6 — 西南政法大学硕士学位论文 (三)地方政府债务违约的影响 11纵观世界各国经济发展历史，地方政府债务违约的案例屡见不鲜，美国加 州政府债务危机便是地方政府债务违约的典型案例。当然，因不同的政体，其违 约结果也会大不相同，但无疑都会产生巨大的灾难性后果。结合我国国情，地方 政府债务违约主要会导致以下后果: 1.增加政府的财政负担 地方政府每年有固定的财政支出预算及决算报告，其举债所产生的债务偿还 部分必然要列入相关年份的政府支出预算之中，对处于改革与发展关键时期的我 国而言，经济实力较好的地方政府尚能承受，而对于经济欠发达地区，每年增加 额外的债务偿还支出无疑会进一步加重地方政府的财政负担。尤其是政府的隐性 债务和或有债务，对国民经济健康运行产生十分不利的影响。“它就像一种慢性 病一样，在短期内一般不会突然发作，但是，它慢慢地消耗你的体力、破坏你的 12机体，消磨你的意志，并最终使你彻底垮掉，而且，你又很难对付它。”更深 层次的讲，地方财政负担的加大进一步影响到政府对其他相关公益性事业的支 出，不利于民生的改善，也不利于地区经济社会协调发展。 地方政府债务违约直接负担承受者是地方政府本身，其有限财政收入承受着 巨大还款压力。出此之外，作为国家最终代表者的中央政府同样承担着牵连责任， 地方政府的债务最终还是要中央政府来兜底。 2.形成巨大的经济泡沫 近年来，随着国家积极的宏观经济政策的实施，各种各样的经济刺激 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 纷 纷出台。2009 年，我国针对国际金融危机的影响，推出了4 万亿元的投资计划， 13巨大地刺激着国内消费，拉动了内需。不可否认，这一系列的经济政策为世界 经济萧条背景下我国经济的平稳较快发展做出了重要贡献，但今天这 4 万亿元的 11 历史上看，美国在 1945-1969 年间出现了 431 起州和地方政府的债务违约事件。哥伦比亚以及巴西也出 现了多次地方政府债务违约事件，其治理过程中积累了大量经验。参见周成跃、周子康编著:《当代国债风 险问题研究概况述评》，北京:中国财政经济出版社，2004 年版。 12 蔡玉平著:《中国公共财政改革与发展》，呼和浩特:远方出版社，2004 年版，第 248 页。 13 刘铮、韩洁:“中国 4 万亿投资计划初见成效”，载《人民日报(海外版)》，2009 年 3 月 30 日，第 001 版。 — 7 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 投资计划的负面效应正逐步显现。在上述政府投资计划中，地方政府承担了绝大 部分，而中央与地方财税体制的相反状况导致了地方政府大量通过融资平台进行 融资，形成大量的债务资本。在上述经济刺激方案中，基础设施建设、民生改善、 震后救灾占了绝大部分，这些项目往往是收益较慢或者说是完全的公益性项目， 其债务偿还责任往往落在地方财政的头上。近年来，房地产价格节节攀升，地方 政府为出大量“政绩工程”，加快城镇化进程，同样大量举债进行基础设施建设。 这些债务大量的以地方政府作为担保或者责任偿还主体，政府则同样以这些虚高 的房地产项目作为抵押。据统计，地方政府大约有超过 25%的债务承诺用土地出 让收入作为偿债来源，一旦房地产价格下跌，就意味着地方政府的土地财政难以 14为继，这会导致债务链的断裂，银行坏账率大幅上升乃至发生金融危机。美国 “次贷危机”，欧洲“主权债务危机”多由此引发，相关的银行、投资机构的稳 定性会对当地甚至国家的金融稳定造成严重影响。 政府靠借债所实现的经济刺激方案还会哄抬消费资料市场的价格，导致众多 消费品供求失衡。国家统计局公布的数据显示，近年来，我国CPI 指数连年攀升， 152011 年 7 月居民消费价格(CPI)同比上涨 6.5%，创 37 个月来新高。长期的 高消费物价指数对普通公民在经济交往过程中所形成的金融期货、投资担保等交 易同样构成巨大的风险。未来物价指数的回落，会造成一定的金融震荡，不利于 经济社会的稳定发展。 3.导致政府公信力下降 政府信用是社会信用的基石，国外一般认为政府担保的债务为最高信用等级 的债务，称国家发行的债券为“金边债券”，由此可见政府公信力在普通民众中 的地位。有人认为，就国内政府债务而导致的巨大的金融风险而言，“纳税人、 储户和投资者是风险的最后承担者，他们以其利益损失支撑了我国金融财政系统 的稳定。这种低效的均衡之所以没有破裂，并保持较快发展，其主要得益于我国 16整体经济的较快发展和强大的政府信用。”由此可见政府信用在国民经济稳定 较快发展中的地位。 14 钟恺琳:“地产经济:地方债务的护身符”，载《房地产导刊》，2011 年第 8 期，第 34 页。 15 韩晓东:“7 月 CPI 上涨 6.5% 创 37 个月新高”，载《中国证券报》2011 年 8 月 10 日，第 A01 版。 16 李光荣著:《中国金融风险与经济安全论纲》，北京:中国社会科学出版社，2010 年版，第 179 页。 — 8 — 西南政法大学硕士学位论文 政府是公权力的代表，其违约行为直接影响着国家的形象，降低群众对政府 的信赖感，地方政府债务违约、展期及拖欠会严重损害政府公信力。不能如期清 偿地方债务还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得政府后续 17的投资项目筹资、经营变得十分困难。而地方政府带头违约更会恶化整个社会 的信用环境，同时，社会信用环境的恶化将增加整个社会的交易成本，使经济社 会发展受挫。 4.影响社会的和谐与稳定 地方政府债务不能如期实现偿还，必然会占用本来用于社会公益事业的财政 资源，造成社会公众福利水平的下降，影响公民生活质量的提升。此外，一些地 方政府以土地作为债务偿还的担保，往往在土地出让收入中大幅消减被征收用户 应得的收入，增加当地的税负水平，严重影响当地居民对政府政务行为的信心。 每年因政府房屋拆迁安置补偿、税负增减等问题引起的群体性的上访事件不断。 此外，政府每年用于“维稳”的资金也不可小觑，据最新网络资料显示，2011 18年我国公共安全支出预算数为 6244.21 亿元。如此巨额的“维稳”费用同样又 是地方政府的一大财政负担。在当今提倡社会和谐稳定的今天，和谐稳定的成本 又是如此之高，显然与社会发展的主流不符。 除了因地方政府债务直接引起经济上的不稳定之外，因地方政府债务而引起 的经纪泡沫、财政负担的加大以及政府公信力的降低，同样会引起人们对国家经 济政策的不信任，对社会的经济发展形势失去信心，地方债务累积造成了诸如拖 欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等问题，这给当地人们的生产和生活带 来非常大的困难，不利于社会的安定。 17 同上注，第 177 页。 18 徐凯等:“公共安全账单”，载《财经》，2011 年第 12 期。财经网: ，最后访问日期:2012-2-10。 — 9 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 二、地方政府债务违约风险法律防控之可行性分析 (一)国外地方政府债务违约风险法律防控经验 政府借债由来已久，国外相关国家地区为防控地方政府违约风险提供了相当 的理论及实务经验，结合我国防范地方政府债务违约的有利因素，这些经验有助 于为我国地方政府债务违约风险法律防控体系的构建提供良好的借鉴。 1.欧盟成员国地方公债管理经验 欧盟成员国普遍建立了对地方政府的借款约束机制，以保证地方政府的财政 安全，主要有市场约束、制度约束、行政控制以及政府级次之间的协作等四种形 19式。欧盟成员国地方自治程度较高，因此赋予地方政府相当权限的地方债务举 债权限，而其约束主要来源于市场上形成的政府信用，社会主体以此来判定是否 向政府借债。欧盟成员国还对地方政府借债有着完整的法律规定，在放松借债权 限的情形下加大对债务使用管理的规范，确立了政府借款的黄金规则(借款只能 用于资本支出，不能用于经常性支出)与可持续性规则(国债余额占 GDP 的比 重必须控制的审慎的水平)。虽然放松地方政府借债的权限，但欧盟各国并未放 松对政府债务的审批，在政府层级之间亦可以通过协商谈判确定各自的债务规 模。 在地方政府债务危机的应对上，法国是以中央政府的牵连担保责任来应对债 务危机的，由总统代表各省省长直接执政，原有的地方政府和地方议会宣告解散， 其债务由中央政府先代为偿还;此外，法国还通过议会、审计法院对地方政府债 务进行监督。匈牙利 1996 年即制定了地方政府破产法，当地方政府发生债务危 机时，由法院协调债权人、债务人、社会公众以及审计人员，进而决定是否对该 20地方政府实施破产程序。在债务管理中，尝试引用私人债务管理的方法与经验 来管理政府债务，把政府的收入和支出作为一个整体，尽力达到一定时期内收支 平衡。 19 参见马洪范:“地方政府债务管理:欧盟成员国的经验与启示”，载《中国财政》，2011 年第 11 期，第 8 页。 20 参见马洪范:“地方政府债务管理:欧盟成员国的经验与启示”，载《中国财政》，2011 年第 11 期，第 9 页。 — 10 — 西南政法大学硕士学位论文 2.美日的地方公债制度 在美国和日本，主要是通过发行地方公债的方法来为地方政府债务融资。美 国是发行地方公债较早的国家，州和地方政府都拥有发债权。在日本，地方债大 体上可以分为地方公用事业建设债券和地方经济建设债券两大类，是指地方公共 团体在一个会计年度内因超过其负担而借入的债务，是地方政府负担的时间跨度 21在两个会计年度以上的债务。由此，地方债务的管理也就演变为地方公债券的 管理。但纵观上述国家，其债券管理主要有以下特点:?地方政府发债要符合本 国的基本国情;?地方政府债务结构具有多样化的特点;?地方政府债务多用于 城市基础设施建设;?地方政府发债受到法律和法规的严格限制。 此外，债务率和负债率是成熟市场对地方政府债务规模需求控制方面采用的 较为常用的两种指标。各国会根据不同的国情对指标设定一个警戒线，以达到控 22制地方政府债务情况的目的。以各项指标来划定地方政府债务违约风险警戒 线，这也是防范地方政府债务违约的良好借鉴。 3.典型案例研究:美国加州财政危机的启示 美国加利福尼亚州(简称“加州”)地方政府债务危机可以视为地方政府债 务管理失败的典型。美国加州曾是世界上最富有的地区之一，但是美国联邦财政 体制、税制结构、福利模式、两党政治博弈、三权分立的行政效率等原因导致了 23加州地方政府债务危机。首先，税收来源单一是导致加州财政收入大起大落的 重要原因。单一的税源导致地方政府对其严重依赖，该纳税主体的收入变化则会 直接导致加州财政收入的增减。其次，加州高福利模式也给加州的财政带来巨大 的压力，为了维持这种福利，在财政收入减少的年份则要靠借债度日。再次，美 国联邦、州和地方三级相对独立的财政管理体制也是加州政府债务危机的一大促 进因素。在债务偿还等方面，中央与地方不能达成协调，更加重了州政府的危机。 在分析了引发加州此次债务危机的主要因素之后，我国在这几方面应该引以 为戒。首先，我国地方政府财政收入过度依赖土地出让金，“卖地”的收入成为 21 参见许梦博、张岩:“地方政府债务问题的国际此较及启示”，载《求实》，2009 年第 10 期，第 44-45 页。 22 巴曙松著:《金融危机中的中国金融政策》，北京:北京大学出版社，2010 年版，第 209 页。 23 任泽平:“美国加州财政危机对我国地方债务风险管理的启示”，载《发展与研究》，2011 年第 5 期，第 34-35 页。 — 11 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 地方政府财税的主要来源，而土地资源的有限性决定了这一税源缺乏可持续性， 随着国家对房地产的调控力度加大，依靠“卖地”所得收入也会逐渐缩水，进而 引发地方政府债务违约的发生。其次，加州政府过高的福利使其政府背负了过重 的财政压力，这启发我国在建立社会保障体系的时候，要充分考虑我国处于社会 主义初级阶段的基本国情，坚持保基本、广覆盖、多层次、可持续的原则，要与 当前的经济发展水平相适应。再次，美国联邦政府对州政府财政控制能力不足警 示我国中央政府要加强对地方政府债务的管理，对地方政府债务的举借和使用情 况进行监督、引导。 (二)我国防范地方政府债务违约风险的有利因素 1.单一制的国家结构形式 根据美国加州财政危机的经验，分散的联邦政体在国家作为一个整体应对政 府债务危机的冲击方面有着很大的不利因素。中央与地方相互间较大的财政独立 性固然可以为地方政府在发展经济方面保有较强的自主性，但当今世界的经济环 境是一个整体，国家一部分的债务出现危机势必会牵连其他部分，部分地方的债 务危机同样也会牵连他方。我国作为单一制的国家，中央与地方是作为一个整体 出现在国民的政治、经济生活之中。我国的地区经济发展存在着很大的不平衡， 发达地区与欠发达地区在地方政府债务的规模、类别、违约率等方面存在着很大 的不同，单一制的国家结构形式有助于从总体上统筹不同地方政府债务，又可以 在出现地方政府债务危机时实现优势互补，以中央财政或者经济发达地区财政来 实现转移支付。另外一方面，中央制定的法律可以在全国范围内具有普适的效力， 统一的法律规制也是单一制国家的一大优点。当然，不可否认现行的国家财税体 制不利于地方政府债务违约风险的防范，财权与事权的不对应增大了地方政府债 务违约的几率，但通过适当的改革加上一定时期的摸索，定可以对地方政府债务 进行良好的管理，防范其违约风险的出现。 此外有人认为，分税制的目标是财政分权，而不是均等化公共产品其只完成 了政府间财政资源的初次分配，但只要存在地区经济发展的不平衡，就必然会形 成地方政府间财政能力的不平衡，财政转移支付制度才真正是以财政均衡为目 — 12 — 西南政法大学硕士学位论文 24标，所以健全财政转移支付制度才是财政均衡的制度保证。正因为近年来我国 中央政府对欠发达地方财政转移支付力度的不断加大，全国经济发展才会有普遍 性的增长，地方政府债务的良性发展同样需要中央转移支付制度的支持。 2.地方债务管理的经验 我国最早产生现代意义上的地方债务是自改革开放以后，改变了经济建设 “大一统”的布局，地方拥有较大的经济建设自主权。1994 年的分税制改革使 得地方政府经济建设自主权进一步加大，特别是在应对 1997 年亚洲金融危机及 2009 年金融危机方面，地方政府债务为防止国内经济停滞、保证国内经济平稳 较快发展做出了重大贡献。当然，因地方政府债务规模的膨胀而产生的消极影响 也逐渐显现，中央及地方政府在地方政府债务管理，应对债务危机方面也积累了 相当的有益经验。 (1)对地方政府融资项目:分类管理、区别对待 有鉴于 2008 年至今地方政府融资平台公司数量激增、管理混乱以及所融资 金使用不规范的状况，国务院在《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题 的通知》(国发〔2010〕19 号)中表示，对地方政府融资平台公司的债务要分门 别类，对于主要依靠财政性资金偿还的债务、主要依靠自身收益偿还的债务以及 非公益性项目建设举借的债务进行分类管理，并明确其偿还责任。文件中还对银 行、审计机关、地方各级政府的责任进行了明确。 (2)对地方政府债务规模:审计监督初显成效 在审计署每年的审计公报上对地方政府债务及其细节都有较为详细的统计， 其中包含举债主体、债务资金来源、支出类别等等内容，并对地方政府性债务存 在的问题进行分析提示，提出整改建议。近年来，有关地方政府性债务的热点也 是由审计署数据引发，对引起相关方面重视，加强政府性债务的整改起到了很好 的监督作用。 (3)对地方政府融资平台公司:加强管理、清理规范 随着地方政府融资平 台数量的激增，尤其是中国人民银行在其《2010 年中 国区域金融运行报告主报告》的数据显示，地方政府融资平台公司的数量达 1 24 参见李昌麒主编:《中国改革发展成果分享法律机制研究》，北京:人民出版社，2011 年版，第 882 页。 — 13 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 万余家。地方各级政府逐步加强了对融资平台公司的管理，如浙江省(《浙江省 人民政府办公厅关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(浙政办 发〔2010〕131 号))、海南省(《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》(琼 府办〔2011〕35 号))、河南省焦作市(《焦作市清理地方政府融资平台公司实施 方案》(焦政办〔2010〕132 号))。地方各级政府的管理经验也为全国性的地方 政府债务违约风险法律防控提供了很好的借鉴。 3.国家强有力的宏观调控 市场经济在优化资源配置的同时具有滞后性的特点，市场自身的调节作用不 是万能的，西方资本主义国家的历次经济危机证明了以凯恩斯为代表的“国家干 预理论”在市场经济运行中的重要作用。我国改革开放以来的实践证明，国家在 外部经济不景气或是国内经济出现危机的情况下总是能够及时的用行政、法律等 多种手段予以及时控制。在地方政府债务管理中，国家的宏观调控显得更为重要， 上文所述美国加州政府债务危机与美国市场经济中联邦政府宏观调控力度不够 以及手段的不灵活不无关系，美国的两党执政导致在预算案上争执不下。而我国 中央政府与地方政府是在中国共产党领导下的纵向领导关系，国家可以在部分地 区债务危机显现时，通过转移支付、行政命令等多种方式对地方债务进行化解， 防范地方政府债务危机演变成大范围的危机。 我国中央政府具有强有力的宏观调控能力主要得益于以下三方面:第一，我 国公有制经济的主体地位决定了社会各部门、各企业和劳动者之间既存在利益上 的差别，也存在利益上的一致性，国家可以集中力量办大事;第二，国有经济控 制着国民经济的发展方向，在关系国民经济命脉的重要行业中占支配地位，在社 会主义市场经济中起着主导作用;第三，中国共产党作为我国经济建设和现代化 建设的领导核心，有能力团结各族人民的意志，统筹兼顾，把我国建设的更加繁 荣富强。当地方政府债务过度膨胀面临违约风险时，我国可以进行强有力的宏观 调控。 — 14 — 西南政法大学硕士学位论文 三、我国地方政府债务违约风险防控之法律困境 自民事法律角度而言，违约就意味着需要承担违约责任，其方式包含继续履 行、采取补救措施、违约金及损害赔偿等。地方政府作为国家的代表来行使权利， 是以国家财产作为后盾，其违约风险上亦由国家财产予以担保。然基于地方政府 债务的特殊性，其资产本身具有极大的社会公益属性，若单纯的适用普通民事法 律有关违约的规定，势必有碍国有资产的保护以及社会公共利益的维护。政府违 约的诸多不利影响迫切要求对地方政府违约的风险进行有效的监管与预防。但自 市场经济施行以来，我国有关地方政府债务监管、防范的法律法规存在很大的缺 漏，或者是不合时宜，或者是存在立法空白。而在法律漏洞下产生的有关地方政 府债务体制，如地方政府融资平台公司等也存在着巨大的缺陷。笔者再此从法律 规定、法律冲突、分税体制、债务监管以及债务偿还担保等方面进行具体的论述。 (一)缺少相关的法律规定 有关地方政府债务的规范性文件主要集中于国务院的行政规章以及各省、市、 自治区政府的债务融资平台公司管理方案。也就是说有关地方政府债务规范的法 律文件仅限于行政规章这一层次，至今尚无一部完整的关于地方政府债务管理的 法律，举债主体、举债程序以及监管主体都缺乏相关的法律规定，不能够充分发 挥法律对地方政府债务的规制作用。由政府规章而不是法律来对地方政府债务进 行规范，可能对于地方政府债务每年出现的新变化更有针对性，确实能够在瞬息 万变的市场经济体系中为监管地方政府债务提供便利，但其做法存在的缺陷也是 显而易见的。首先，缺乏一个全国统一的政府债务管理法律，就会使得各地在设 立地方政府融资担保公司上缺乏统一的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，其行为亦难符合中央宏观调控政 策;其次，国务院有关地方政府债务管理的规定仅限于对具体事项作出规定，如 《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》仅限于对地方政 府融资平台公司进行管理，《中国银监会关于切实做好 2011 年地方政府融资平台 贷款风险监管工作的通知》仅限于在金融风险领域进行监管，而地方政府债务涉 及经济、金融、行政等方面，迫切需要有一部统一的法律对其进行监管;再次， — 15 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 短期内地方政府融资平台的各项行为尚能在控制能力之内，但从长期来看，政府 融资平台公司的有些行为是违规、违法的，而我国现行法律对此乃一张白纸;最 后，在规范内容上往往是问题出现后出台的一个监管规定，缺乏一定的先期预见 观念。而国外很多国家都将地方政府债务管理纳入了立法层面，制定了相关法律 应对地方政府债务问题，如美国、日本、巴西等国，尽管在国家政体及财务收支 管理等方面存在很大的不同，但是以法律的形式进行监管则是一个共同的有效防 范地方政府违约的有效途径。我国在法治政府建设不断加强的的情形下，为使地 方政府债务行为规范化，也为了防范地方政府债务违约风险，应该尽快制定相关 法律规制地方政府债务。 (二)现有法律间存在明显冲突 在我国现行法律规范对地方政府债务尚未规定的情形下，有关地方政府债务 所适用的法律主要以现行有效的法律规定为主。其有关债务的担保、履行的规定 应该同样适用于地方政府债务。但现实的情形是，在上述规则作为我国法律适用 的整体规则的情形下，有关地方政府债务的法律冲突不断出现。具体而言: 1.与《预算法》的冲突 1994 年开始实施的《预算法》是我国规范地方政府财政收支方面的首要法 律规范，其中该法第 28 条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则 编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 由此确定了我国地方政府财政收支的重要原则。但近年来经济建设迅速发展，中 央宏观经济调控政策大力实施，极大地激发了地方政府的融资需求。与此相对应 的则是地方政府在财权与事权极不对应的情况下财政收支不平衡的状况。而《预 算法》又严禁地方政府财政赤字，不能满足地方政府的财政需求。在市场法人主 体的大环境下，地方政府纷纷设立政府融资平台公司满足其资金需求，并以地方 政府的土地、财政收入或是政府本身的信用进行担保。国务院则默认了地方政府 的这些行为，并以行政法律、部门规章的形式对此进行规范。由此出现的结果是 作为法律层面的《预算法》与国务院的行政法规、国务院部门规章的冲突。现实 中，《预算法》第 28 条的效力几乎可以视同废除。 — 16 — 西南政法大学硕士学位论文 2.与《担保法》的冲突 “国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组 织贷款进行转贷的除外”为我国《担保法》第 8 条所明定。法律禁止政府在一般 民事活动中的担保行为，一方面基于保全国家财产所有权的考虑，另一方面也是 基于政府本身的社会公益的性质。但在国土资源部发布的《2010 中国国土资源 公报》有数据显示，2010 年全国 84 个重点城市处于抵押状态土地面积 25.82 万 25公顷，抵押贷款 3.53 万亿元。除了土地之外，尚有政府以地方财政收入、国有 企业收益、国有经营性项目收益进行抵押的案例。上述国有资产属于国家所有， 若属于国有市场交易主体所有，自可以以自己名义设定抵押，政府则不可为市场 抵押主体。否则在债务担保债务实现时，能不能执行、如何执行都将成为难题。 这些事实上的做法都与我国《担保法》的相关规定构成冲突，不利于现实中的法 律难题的解决。 (三)分税制不完善 政府的第一大收入来源便是税收，1994 年我国进行了分税制改革，将税源 丰厚并易于征收管理的税收划归为中央，将将税源不厚，收入较零散的税种划归 给地方，在历次财税调整过程中，“在处理我国目前的中央与地方财政分配关系 时，财政分配比例经常被调整，制度很不稳定对地方尤其是基层财政运营产生非 26常大的不利影响”。分税制实行以后造成了地方财政收入不充足，尤其是经济 欠发达的地方政府，与此相对应的另外一种情形是，随着社会主义市场经济的施 行，国家宏观调控的范围与次数越来越广，在中央宏观调控战略中，地方政府往 往承担着绝大部分。尤其是近年来为应对国际金融危机等外部经济环境的不景 气，中央出台巨额拉动内需的经济刺激方案，而这些投资方案中的绝大部分是由 地方政府来承担，其结果是中央与地方事权与财权的严重不匹配。在这样一种体 制下，地方政府势必要通过借债来支撑投资计划，而有限的地方财力则加大了地 方政府债务违约的风险。 25 国土资源部:“2010 中国国土资源公报(摘登)”，载《国土资源通讯》，2011 年第 20 期，第 31 页。 26 许多奇:“我国分税制改革之宪政反思与前瞻”，载《法商研究》，2011 年第 5 期，第 76 页。 — 17 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 我国实施于 1994 年的分税制改革始于国务院的《关于实行分税制财政管理 体制的决定》(1993 年 12 月 25 日发布)，此后每次中央与地方财税的调整均是 通过决定、通知等行政规章的形式发布，我国至今并未制定有关分税制的专门法 律。而税收立法权高度集中于中央以及较大的省、市中，直接越过人大这一环节， 这直接导致地方政府尤其是乡镇一级的地方政府在财政问题上缺乏话语权。 (四)债务监管机制滞后及预警机制缺位 当前对地方政府债务监管主要集中在中央及各地的审计部门、中国人民银行 及各级纪检监察等机构，在形式上往往以事后监管为主，即当地方政府出现债务 违约风险时才采取措施应对，这种滞后及不规范的监管体制，实不利于地方政府 债务的良性发展，也会增大其违约风险。在预警机制上，至今我国尚未制定一部 全国性的地方政府债务危机应急管理规范。 1.监管机制的滞后 在地方政府债务监管方面，虽然国务院及其各部委、中国人民银行、地方有 关政府都已出台相应的监管规范，涉及地方政府融资平台公司、财政收支、金融 风险等等各方面。但政策的出台是在问题发生之后，也就是说政府对地方政府债 务的监管缺乏预见性、全面性。申言之，第一，地方政府债务的监管缺乏预见性。 其结果则是问题出现方出监管措施，且不说时候监管的有效性如何，先前问题所 导致的损失已经很大;第二，地方债务的监管缺乏全面性。近期出台的多种债务 监管规范多为国务院或是相关部委单独的文件，所涉及的问题也仅仅是其中之 一，无法对地方政府债务问题进行全面的分析 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 ，其监管规定也必然存在一定 的片面性，无法全面、根本的解决问题。第三，地方债务的监管缺乏联动性。出 现地方政府债务危机的原因不仅仅是当前政府借债行为的不规范，更深层次的原 因在于政府财税制度的不合理、法律规范的缺失等方面，而当前的政府债务监管 并未在上述方面做出有效反应。 2.债务预警机制的缺位 构建一个合理有效地债务预警指标体系以便在政府债务出现违约风险时能 — 18 — 西南政法大学硕士学位论文 够及时、有效地做出反应，并在预警发出之后启动相应的应急处理机制，对防范 和化解地方政府债务违约风险具有很好的作用。美国、巴西、荷兰都具有一套比 较完整的地方政府债务预警体系，以对地方政府债务的风险进行合理有效地预防 与化解。美国规定了较为详细的债务预警指标体系，该指标为防范地方政府债务 27违约提供了良好的渠道。相关的预警指标服务于地方政府债务的预防与最终化 解。而我国自分税制改革以后，不仅在形式上上缺乏一部完善的法律规范，在政 策导向上始终缺乏有效的长远规划，其突出表现就是地方政府债务预警机制的缺 位。其后果即是在地方政府出现债务违约风险时，政府不能及时的发觉，后续的 危机处理自然就会变得异常艰难。 (五)债务偿还担保体制缺陷 1.偿还体制的缺陷 依照合同或者法律的规定履行各自的债务，本是民事交易的神圣条款。但在 地方政府债务履行中则会出现诸多问题:?债务的履行主体如何界定,到底是政 府作为债务履行主体还是地方政府融资平台公司，不无疑问。?债务是否存在承 继关系,本届政府的借债有下届政府偿还是否适当。?因政府过错而产生的债务 产生的损失到底如何负担,对上述问题，我国法律尚未规定，而各地的做法也存 在着很大的差异。 地方政府对其所负有的到期债务及或有债务届期无力偿还时，其责任承担方 式如何。在国外联邦制国家，有地方财政破产的规定，但对单一制的我国显然不 适用。在过去几年的经验中，国有四大银行因政府信贷的增长出现了巨大的信贷 规模的违约，我国随之成立了与之相对应的四大金融资产管理公司以剥离不良资 产。但在现行的地方政府债务违约中，能否实现抵押的土地等国有资产,中央政 府应否承担牵连责任,地方财政收入能否作为后续的偿债来源,这些问题不仅 关系到我国已有的经济体制，还关系到现行相关法律体系的重构。 27 美国的债务预警主要包括两个指标，一是地方政府的利息支出与操作盈余之比，这个比例基本代表地方 政府的资金流动性。二是债务金额与经常性收入之比，此指标主要评估中长期债务的可持续性。参见邵伟 钰:《地方政府债务风险预警体系研究》，苏州大学 2008 年博士学位论文，第 9 页。 — 19 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 2.担保体制的缺陷 有关债务担保，我国《担保法》、《合同法》及《物权法》的相关条文对其作 了详细的规定，但所有条款的适用对象均排斥政府作为担保人的情形。尽管法律 对其作出禁止性的规定，但鉴于我国社会主义市场经济形式，地方政府一直以来 或直接或间接的为他方提供债务履行担保。20 世纪 90 年代初，为大力吸引外资， 各地政府想方设法的为外资的受益等提供保证，以免出外资方的后顾之忧。比如， 广东省政府就曾在 1996 年 9 月 13 日的一封信函中表示，当“广信”(注:广东 国际信托投资公司，为广东省政府设立的投资担保机构)在偿还债券本身及利息 28有苦难时，广东省政府将指示有关机构承担有关债务。而从法律层面上讲，这 种担保是违规，甚至违法的。因此，在地方政府债务担保方面存在巨大缺陷，直 接加大了地方政府债务违约的风险。 四、完善我国地方政府债务违约风险法律防控机制的对 策 防范地方政府债务违约风险固然存在着诸多的法律困境，但结合国外相关的 管理经验及我国当前的有利因素，改革现有的不合理的地方政府债务管理规范， 加强对地方政府债务多方位的监管，建立合理的地方政府债务违约风险预警机 制，并对地方政府债务设定合理、合法的担保机制，那么地方政府债务违约风险 是可以得到有效的控制的。 (一)改革现有地方政府债务管理制度 1.制定地方政府债务管理法律 在修改现行法律过时规定的同时，还需要制定一部统一的《地方政府债务管 理法》，对地方政府借债的主体、权限、规模、程序、监管主体等内容做出全面 规定，这才是有效管理地方政府债务，防范其违约风险的长远之计唯有形成一种 28 卢文鹏著:《经济转型中的政府担保与财政成本》，北京:经济科学出版社，2003 年版，第 156 页。 — 20 — 西南政法大学硕士学位论文 有效的制度并长期实行下去，才能够从根本上防范地方政府债务违约风险。除此 之外，美国加州政府债务危机的经验表明，还需要逐步完善我国的转移支付制度， 保证不发达地区农村居民能够享受诸如基础教育、基本医疗卫生服务等公共服务 29。防止部分地方经常性的支出导致债务规模过分膨胀，超出当地债务偿还能力。 为了防止局部地区债务危机影响全国，还应在统一的地方政府债务管理法律中明 确中央政府及其他地方政府在部分地区债务危机时的责任，以防范局部危机蔓延 至全国。 2.修改现行相关法律的规定 我国现有的《预算法》禁止地方政府财政赤字，《担保法》禁止地方政府为 一般民事债务进行担保。但近年来的经济发展状况迫切催促地方政府为其经济发 展融资借债，基于现行法律制度的局限性及融资的需要，纷纷成立地方政府融资 平台公司，以规避现行法律制度的禁止性规定。此外，大量的政府或有债务的产 生也是基于我国《担保法》的限制。我国现行的财税体制及当前经济发展需要地 方政府借债融资，中央及地方政府已基本默认这一事实，但地方政府借债的行为 却处于法律空白下。这一方面不利于各级政府依法从事活动，另外一方面也忽视 了中央对地方的监管。因此，笔者建议修改《预算法》、《担保法》等法律中的过 时条款，适应社会发展需要增添有关地方政府借债、担保的条款，但应当对举债 主体、举债程序、监管主体等进行严格规定。可以尝试在部分信用等级高、经济 发展状况较好的地区开展逐步试点工作，在法律上放开地方政府举债行为，待其 经验成熟后考虑全国统一规范。在法律之外，制定与之相对应的条例、规范及实 施细则，以规范地方政府借债行为。 3.完善分税制的财税体制 分税制的财税体制增加了中央政府财政收入，保证了中央政府在经济宏观调 控方面的绝对控制权。但近年来的经济发展赋予了地方政府在经济建设方面的自 主权，但却没有与之相适应的财权相匹配，造成了地方政府经济建设中财政差距 况不断加剧。因此要进一步改革分税制的财税制度，使中央与地方的财权与事权 29 陈锡文主编:《中国县乡财政与农民增收问题研究》，太原:山西经济出版社，2003 年版，第 218 页。 — 21 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 相对应，在法律上保证地方政府具有与其经济建设权能相对应的财政收入。地方 政府债务违约的原因根本是其财政收入的不足，现行的财税体制更加剧了这种差 距。适当加大地方财政收入的比重，对减轻地方政府的财政负担，增大其偿债能 力具有重要意义。 首先，调整中央政府和地方政府的事权分配，减轻地方政府背负的财政负担。 地方政府财政支出的主要部分是向社会提供公共服务产品，属于全国性的公共产 品应该由中央政府提供;属于地方性的原则上由地方政府自己承担，但对于经济 欠 发达地区中央应该进行财政支付转移，提供资金支持;属于区域性公共产品的， 由该区域内多个地方政府联合供给。其次，要增加地方政府的税收，将原先划归 给中央的某些税种，可以按比例地由中央与地方政府共享。赋予地方政府一定的 税 收立法权，地方政府可以根据当地经济发展的实际情况开征或停征某一税种， 在一定权限内对某些税种的税率具有调整权，开征、停征税种以及调节税率的方 案当然要经过上级政府与中央的审批。通过完善分税制，使地方政府收支日趋合 理达到有效防止地方政府债务违约的发生。 4.构建符合我国国情的市政债券制度 以地方政府融资平台公司进行政府借债是我国近年来的通行做法，现实的情 况是全国近 1 万家地方政府融资平台公司掌控着尽 10 亿的地方政府债务，在管 理上存在着明显的不便。随着 2011 年银监会出台的《关于切实做好 2011 年地 方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，要求所有银行对平台贷客户实行“名 单制”管理，信贷审批权统一上收总行，进一步收紧地方融资平台贷款。四大国 有商业银行及全国性的股份制银行也对政府借贷提高了审核门槛，地方政府更多 的是依靠当地的城市商业银行及信用合作社，这样的结果是地方政府债务违约风 险进一步加大。此外，财政部 2011 年在继续代理发行地方政府债券的同时，选 30取上海、浙江、广东、深圳四个省市开展地方自行发债试点，对此可以视为我 国构建适合自己国情的地方债券制度的有益尝试。在这方面，市政债券在防范地 方政府违约风险上有很好的作用，在美国、日本等国已经取得了十分丰富的经验。 具体而言:第一，依照融资项目发行债券，将更有助于社会对该项目进行评估， 30中国新闻网:《广东今年试点自行发行地方政府债券 69 亿元》， www.chinanews.com/df/2011/10-20/3403699.shtml，最后访问日期:2012 年 2 月 20 日。 — 22 — 西南政法大学硕士学位论文 充分预测其合理性与收益性，避免盲目决策;第二，地方政府债券的信用等级仅 次于中央政府债券，在融资方面简单易行;第三，地方政府债券还可以规定不同 的债券兑现日期，相比较直接的借贷更具优势。因此有人建议对地方政府发行公 债进行法律规定，给予地方政府融资的法律通道。这是解决地方政府负债问题的 31长远和有效的办法。还有人建议在未赋予地方自主借债权的情况下，由中央政 府代发地方政府债券，可以加强中央政府债务管理，有效促进地方政府债务管理 32的规范化与科学化。但笔者认为，代发债券本质上仍是地方政府在借债，只不 过其借债的限制较大而已。总之，是借地方政府债券来对地方政府债务的管理、 违约风险的防范提供良好的途径。 5.建立统一的政府性债务管理协调性机构 根据我国现有的基本国情，在国务院下设“地方政府性债务管理办公室”， 行使对全国地方政府性债务的管理、监管、预警、违法行为的处罚等权力，联系 审计机关、银行等机构，统管全国地方政府性债务管理工作。地方政府债务的管 理牵涉多个部门，其违约影响亦涉及到政治、金融等多个领域，现行的地方政府 管理缺乏统一的协调性机构，不同领域各自为政，不利于地方政府债务违约的防 范。在国务院下设统一的管理协调性机构，可以解决这类问题。 (二)完善地方政府债务违约风险监管和预警机制 1.完善地方政府债务违约风险的监管 (1)监管主体 地方政府性债务膨胀的一个重要原因即是监管的缺位，防范 地方政府违约风 险必须有一套完整的监管体系，在出现危机时能够及时作出反应，将风险苗头及 时扑灭。在监管主体上，审计机关负有首要监管责任，经验证明审计机关的监管 31 王宁著:《地方财政改革研究》，成都:西南财经大学出版社，2004 版，第 185 页。其他持有此种观点的 有黄燕芬、邬拉等学者。参见黄燕芬、邬拉:“地方债务风险:现状、成因及对社会的影响”，载《经济研 究参考》，2011 年第 23 期，第 13 页。 32 具体内容可参见马洪范:“中央代发地方政府债券的历史使命与战略意义”，载《中国金融》，3009 年第 5 期，第 67-68 页。 — 23 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 对及时发现经济运行中出现的问题，对相关责任主体能够起到很好的提示、警示 作用。每年审计署的审计公报对地方政府债务规模、类别、支出等的数据也是政 府作出决策的重要依据。但笔者认为，审计机关应进一步加强对政府或有债务的 监管，同时应当赋予审计机关一定的行政处罚建议权，对其提出的整改建议不予 执行的建议相关部门给予行政等处分。 地方各级人大及其常委会作为地方各级权力机关、立法机关，对政府的借债 享有当然的监督权力，地方人大要在债务的举借以及最终发行决策中发挥关键作 33用，即最终举借债务以及发行规模必须通过地方人大的审批。将地方政府债务 的举借、预算、支出等置于人大监督之下，可以使人民群众广泛知晓，进一步增 强地方政府举借债务的透明性，减少地方政府债务违约的发生几率。 除了国家机关的监管之外，社会舆论媒体、各商业银行及证券公司等民间个 人、团体在地方政府债务监管中也起到十分重要的作用，其各自评价亦可作为政 府决策机关的重要参考。 (2)监管内容 在地方政府债务的监管内容上，应尽量全面。一般认为应当 包括地方政府举 债的缘由、债务规模、债务支出项目、财政能力等内容。一方面，政府要按照年 度、半年度对政府债务预算、决算报告向地方人大或其常委会进行报告，另外一 方面审计机关、人民银行等各监管机构要按照各自的职权内容对地方政府债务进 行监管。自上而下形成一个垂直立体的监管体系。 (3)监管程序 对监管程序的启动，以不同的监管主体进行分类:对地方人 大监管，由地方 政府按时报告地方政府债务预算、决算情况;对审计机关等专门机关监管，由各 机关按照各自职权主动进行监管，并将监管结果及时上报上级主管机关和本级政 府;对各商业银行等社会主体，则是时时监管。监管过程中要重视对县乡等基层 政府债务状况的调查分析，重视对政府或有债务的调查。监管过程中地方各级政 府相关部门要予以相当的配合，禁止瞒报、谎报地方政府债务。 33 有人以地方人大、地方财政机关、地方债务政策咨询委员会三方构建了地方政府债务监管的三个模型， 决策、执行、咨询三者之间相互制约、相互监督，共同促进地方政府债务管理的科学化、规范化。参见王 — 24 — 西南政法大学硕士学位论文 淑梅等著:《防范和化解中国地方政府债务风险》，沈阳:东北大学出版社，2008 年版，第 125-126 页。 — 25 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 随着法治社会进程的加大，有关地方政府债务管理的法律法规将逐步健全， 财税体制改革也将逐步适合我国当前国情。“深化财政管理改革，提高财政信息 34透明度，强化社会对政府财政运行及政府或有负债状况的有效监督”是防范地 方政府债务违约风险的重要保证。 2.建立地方政府债务违约风险评估预警机制 (1)制定适合我国国情的地方政府债务违约预警指标体系 西方国家的经验 表明，建立起适应国情的债务风险预警机制会对防范地方政 府债务违约起到很好的警示作用。在风险预警方面，国外多以法规制度的形式建 立风险预警系统，较有代表性的是美国俄亥俄州模式、哥伦比亚的“红绿灯”预 35警系统、美国的《地方财政紧急状态法》以及新西兰的《财政责任法》等。在 我国，浙江省政府通过地方政府性负债率、债务率以及偿债率等指标体系构建了 36我国首个地方政府债务预警体系，并积累了丰富的经验。笔者在借鉴相关经验 的基础上认为，具体指标的建立有赖于经济学、财政学等学科的综合调研分析， 如债务负担率等，相关的债务风险预警指标的科学构建，有助于地方政府债务违 约风险的预防。 37以上六项指标是衡量一个地方政府债务承担能力的重要依据，也是防范其 违约风险的重要考量指标。 (2)完善地方政府债务信息披露制度 我国地方政府债务具有隐蔽性特点， 公众对于地方政府财政能力、负债情况 无从知晓。要建立起对地方政府债务的风险预警机制，必须完善政府信息公开制 34 浙江省财政税务科学研究所、浙江省富阳市人民政府编:《地方政府债务研究》，北京:经济科学出版社， 2004 年版，第 153 页。 35 具体有关地方政府债务预警模式可以参见卿固等:“基于逐级多次模糊综合评价法构建地方政府债务预警 模型”，载《农业技术经济》，2011 年第 2 期，第 117-118 页。 36 参见:“浙江地方债务预警”，载《新理财(政府理财)》，2010 年第 11 期，第 81 页。 37 有人将债务风险预警指标构建为以下六个方面:?债务负担率(当年债务余额,当年 GDP)，该指标反 映了债务存量规模和当地经济对于债务的支撑程度;?债务依存度(当年债务收入,当年财政支出)，该指 标从流量上反映了一个地区的财政支出有多少是依靠债务来实现的;?借债率(当年新增债务额,当年 GDP)，表示当年借债的比重;?偿债率(当年债务还本付息额,当年财政支出)，说明当地一年的债务还 本付息额相当于财政收入的多大比重;?债务清偿率(债务余额,当年财政支出)，用来衡量偿债能力，说 明在现有财政收入水平下，多长时间可以将现有债务全部偿还完毕;?债务逾期率(当年逾期债务余额, 当年债务余额)，该指标反映政府的违约风险程度。樊利明等著:《中国地方政府债务管理研究》，北京:经 济科学出版社，2006 年版，第 298-299 页。 — 26 — 西南政法大学硕士学位论文 度，各种防范地方政府债务违约指标的制定也都要以地方政府债务的相关数据为 基础。首先，要完善本级政府对上级政府的披露，关于债务的规模、使用情况等 都要对上级政府进行具体的汇报，以便于上级对下级的债务监管;其次，向人大 披露，每年的债务状况要作为财政报告的组成部分向人大提交，接受人大的监督 与质询;再次，向社会公众披露，让社会公众及金融机构对政府收支状况充分知 晓，发挥出社会公众对地方政府债务的监督作用。 (3)充分发挥商业银行等社会金融机构在风险预警机制中的作用 商业银行 在地方政府债务风险预警机制中应当发挥重要作用，随着我国对国 有商业银行的股份制改革和各地城市商业银行的改制，规范的金融市场已逐步形 成，各商业银行为自身利润考虑会对市场上的金融借贷状况做出相当及时的反 应，以防范金融风险。因此，地方政府债务预警机制中应适当考虑商业银行、证 券投资公司等机构的重要作用。我国可仿效法国的做法，地方政府在商业银行设 立专门的资金账户，银行有专门的工作人员负责政府债务问题，一旦政府财政出 现危机，即向地方政府发出警告，并可停止对其贷款业务。 (三)建立合理的地方政府债务担保制度 1.中央政府担保 单一制的国家中，中央政府与地方政府是作为一个整体出现在居民的政治、 经济生活之中，地方政府在地方是中央政府的代表。地方政府通过融资平台公司 为政府借贷，在形式上债务属于融资平台本身，与各级政府并无隶属关系。但实 际中，各融资平台公司的资本也就是各级政府的投资，各地方政府为了争取更多 的贷款资金支持，往往以当地的土地出让收入、国有经营项目收入作为抵押，这 样地方政府的资产与融资平台公司的资产变得模糊不分。地方政府的债务超过其 偿债能力与期限的情况下即会出现违约风险。 从经济学角度而言，地方政府提供的是对其管辖区域内居民福利和地方经济 运转至关重要的基本公共服务，如果地方政府出现债务危机或是财政破产的情 况，会产生较大的负外部效应。地方政府违约的情况下是不可能停止政府的运转 — 27 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 和出售其资产。在许多单一制国家中，如果私有债权人不愿意重组债务或对地方 政府的债务展期，中央政府便面临着提供财政援助的压力，会被迫介入地方政府 38的债务偿还。这种机制实际上意味着中央政府对地方政府负债的隐性担保。事 实上，单一制国家中，中央政府对地方政府的债务进行担保不仅仅是国家结构形 式的要求，更是为了中央政府在全国范围内发挥经济后盾的作用，中央政府还能 够协调全国性财政资源的配置。在我国，以中央政府作为地方政府债务履行的担 保也是符合我国国情的，在地方政府债务危机出现时，以中央财政为后盾防范债 务违约风险的发生。 2.社会资本担保 除了中央财政担保外，地方政府可以尝试吸纳社会投资者作为担保责任承担 主体。一般而言，地方政府的信用等级仅次于中央政府，我国当前地方债务规模 如此庞大的情况下为何依然能够大规模融资，最主要得益于地方政府的高信用等 级。地方政府可以在借债时与信用等级高、资金雄厚的社会资本约定担保责任， 若政府到期不能偿还债务，该担保主体承担偿还责任。政府与担保主体之间的债 务偿还可以通过展期等方式来实现。这在一定程度上不失为防范地方政府债务违 约的一种变相方法，通过债务的展期来防范违约风险。需要注意的是，我国《担 保法》第 37 条规定了土地所有权等禁止抵押的财产，国务院也在相关文件中也 39对此做出了规定。政府担保同样要执行这一规定，这同样也是基于社会公共利 益的需要。 (四)完善有效的地方政府债务偿还机制 1.明确地方政府债务的偿还责任主体 在地方政府债务的举债主体中，存在着多样化的特点。审计署的数据显示， 我国地方政府的举债主体:融资平台公司占 46.38%，地方政府部门和机构占 23.31%，经费补助事业单位占 16.04%，公用事业单位占 2.33%，其他单位占 38 张海星著:《政府或有债务问题研究》，北京:中国社会科学出版社，2007 年版，第 115 页。 39 除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单 位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资 行为提供担保。 — 28 — 西南政法大学硕士学位论文 11.94%。虽然主体多样化的特点十分突出，但可以明确所有政府性债务偿还主体 都是由地方政府作为信用担保主体，部分政府甚至以当地的土地出让收入作为债 务偿还资金来源，实质上变成了各地政府统包统揽的债务。国务院在《关于加强 地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中明确，地方各级政府要采取有效 措施，落实有关债务人的偿债责任。对融资平台公司存量债务，必须要按照协议 的约定偿还，不允许单方面改变原来的债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃避 债务。因此，笔者认为对地方政府性债务要分门别类、各负其责。虽然所借债务 主要用于公用事业支出，但作为责任主体不应将债务擅自转嫁，对各融资平台公 司所负已有债务应按照国务院的相关规定进行清偿，对将来所负债务应当在借债 时明确偿还主体，防止债务转嫁，增大地方政府偿债压力。 2.合理规划地方政府债务偿还资金来源 充足的地方政府债务偿还资金是防范地方政府债务违约风险的根本保证，以 土地出让收入、财政收入作为偿债担保是有违我国现行法律规定的。中央财政担 保、社会资本担保毕竟是在地方政府不能偿还到期债务时的救济措施，按期履行 债务才是避免违约的根本之路。笔者认为，比较合理的做法是建立“各级地方财 政偿债储备基金制度”。地方政府可根据现有或者将有的政府债务规模，建立一 40定的政府债务偿债储备基金，专用于政府债务的清偿。储备基金与其他正常支 出一样，也是一种财政支出，其作用是保持财政的稳定性，预防财政风险。当然 债务偿还储备基金是在政府财政收入存在结余的情况下才可能存在，且每年注入 该基金的资金规模不是很大，因此可以说债务偿还准备基金金制度是一项长期累 积方能见效的制度。除了债务偿还准备基金，在土地出让收入以及政府靠借债所 建经营性项目中按照一定比例提取资金同样是债务资金偿还的重要来源。 3.形成合理的债务偿还计划 审计署的数据显示，全国地方性政府债务从偿债年度看，2011 年、2012 年 到期偿还的占 24.49%和 17.17%，2013 年至 2015 年到期偿还的分别占 11.37%、 40 具体偿债基金的来源可以考虑以下五个方面:?在预算中按一定比例提取。?年度内尚未动用的总预备 费。?偿债储备基金投资收益。?清理回收的一部分财政周转金。?每年一般性转移支付和自有资金中， 划出一定比例。孙开主编:《地方财政学》，北京:经济科学出版社，2008 年版，第 317 页。 — 29 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 9.28%和 7.48%，2016 年以后到期偿还的占 30.21%。也就是说 70%的地方政府性 债务将在未来 5 年内到期，如此大规模的债务在短期内不能偿还，那么银行业将 要面临巨大的违约风险。因此，对未来债务，合理的债务偿还计划对防范地方政 府债务违约风险，减轻对银行业等金融行业的损失有着巨大的作用。就债务类别 而言，因兴建政府经营性项目所形成的政府债务可以在短期内偿还;而因兴建公 益性的项目而形成的政府性债务可以适当延期。就债务规模而言，地方政府可以 根据近期内的地方经济发展预期，适当调整年度债务还款规模，优化政府资源配 置，使政府债务在年度可控范围之内。综合调整债务还款计划，可以最大限度减 少地方政府债务违约风险的发生几率。 结语 地方政府债务违约风险法律防控机制研究是对解决我国当前地方政府债务 规模庞大、地方政府融资平台公司管理不规范、债务违约风险大等问题的一次尝 试，学者对此也有较多地论著。笔者在文中首先对地方政府债务的产生、违约及 其影响等基本问题进行了阐述，对我国当前地方政府债务的特点进行了分析，凸 出其反应的种种问题。随后分析了防控地方政府债务违约风险的法律困境，在法 律制度及法律技术上面分门别类的进行分析。尔后从国外地方政府债务管理的经 验及我国当前有利因素分析我国地方政府债务违约风险法律防控的可行性。最 后，从改制度、严监管、稳担保、偿还机制等方面提出笔者的建议。其中涉及到 分税制改革、市政债券制度的建立、现行法律规定、地方政府债务预警机制的建 立等问题。本文是从法律上对防范地方政府债务违约风险的一次有益探索，在参 考相关资料的基础上提供了一定的法律建议。但文中对地方政府债务违约风险预 警指标体系、地方政府债券制度等内容论述的尚不够详尽，有待于理论及实务界 在实践中不断完善。 — 30 — 西南政法大学硕士学位论文 参考文献 一、著作类(含译注) 1. 马骏、[德]Hana Polackova Brixi 主编:《财政风险管理:新理念与国际经 验》，北京:中国财政经济出版社，2003 年版。 2. 王淑梅等著:《防范和化解:中国地方政府债务风险》，沈阳:东北大学 出版社，2008 年版。 3. 陈共:《财政学》，成都:四川人民出版社，1999 年版。 4. 高培勇，杨之刚主编:《走向“共赢”的中国多级财政 中国财政政策报 告 2005/2006》，北京:中国财政经济出版社，2005 年版。 5. 李冬梅:《中国地方政府债务问题研究》，北京:中国财政经济出版社， 2006 年版。 李萍主编:《地方政府债务管理:国际比较与借鉴》，北京:中国财政经 6. 济出版社，2009 年版。 7. 周成跃、周子康编著:《当代国债风险问题研究概况述评》，北京:中国 财政经济出版社，2004 年版。 8. 蔡玉平著:《中国公共财政改革与发展》，呼和浩特:远方出版社，2004 年版。 9. 李光荣著:《中国金融风险与经济安全论纲》，北京:中国社会科学出版 社，2010 年版。 10. 欧明刚著:《城市商业银行问题研究:公司治理与发展战略》，北京:中 国经济出版社，2010 年版。 11. 杨志勇、杨之刚:《中国财政制度改革 30 年》，上海:上海人民出版社， 2008 年版。 12. 卢文鹏著:《经济转型中的政府担保与财政成本》，北京:经济科学出版 社，2003 年版。 13. 巴曙松著:《金融危机中的中国金融政策》，北京:北京大学出版社，2010 年版。 — 31 — 地方政府债务违约风险法律防控研究 14. 李昌麒主编:《中国改革发展成果分享法律机制研究》，北京:人民出版 社，2011 年版。 15. 陈锡文主编:《中国县乡财政与农民增收问题研究》，太原:山西经济出 版社，2003 年版。 16. 王宁著:《地方财政改革研究》，成都:西南财经大学出版社，2004 版。 17. 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