_省管县_财政体制改革研究综述

2011年第11期 经贸北方 BE IFANG J INGMAO “省管县”是相对于 1982年以来的“市管县”而提出的 新的体制改革思路。浙江等地实施“省管县”促进了县域经 济的发展，其经验使得这一体制得到了国务院的认可，并 在其他地区得以推广。由于“省管县”体制改革不仅涉及财 政体制改革，而且关乎行政体制改革乃至其他一系列配套 改革问题，因此，备受学界关注，相关理论成果层出不穷。 纵观当前的有关研究文献，人们对“市管县”向“省管县”体 制的改革方向上基本持有相同的观点，但是，在改革原因、 路径以及对策措施等方面却存在着不同的看法。梳理“省 管县”研究文献，归纳其思想和观点，既有利于进一步研究 的开展，也有利于 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 经验，促进“省管县”财政体制改革的 顺利推进。 一、关于“省管县”财政体制改革必要性的观点 （一）宪法依据不足 宪法是国家根本大法，国家体制和 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 必须符合其规 定。依据宪法第 30条规定，我国地方政府层级包括省（自 治区、直辖市）、县及市（自治州、自治县）、乡及镇（自治乡） 三级，县与市并列为一级，并没有上下层级关系。“市管县” 体制是人为地在宪法框架外形成了省—地级市—县—乡 的四级管理模式。 [1] （二）不适应市场经济体制 学者们认为，财政管理体制作为上层建筑必须与社会 主义市场经济的经济体制相协调，政府应该减少直接干 预，减少政府层级。如有学者认为，“市管县”是计划经济的 产物，“市管县”体制是计划经济宏观管理思想的自然延 续。 [2]“市管县”体制下政府对经济的过多规制和过分干 预，不仅导致了行政成本的上升，甚至是整个社会交易成 本也被拉升。 [3]也就是说，“市管县”体制与计划经济相适 应，却难以适应社会主义市场经济的需要。究其根源，“市 管县”体制的根本问题是政府与市场的关系问题，只有触 动和制约政府整体体系的权力，转变政府职能，[4]才能适应 当前市场经济体制的要求。 （三）“市管县”财政体制存在缺陷 诸多学者指出，在“市管县”财政体制下市和县的事权 与财权不对称现象非常突出，财力主要集中在市一级政 府，从而不仅降低了城市对基层政府经济发展中的积极作 用，并且也导致了县乡财政困难的局面。孙学玉认为，市管 县体制下中心城市未能很好发挥作用，没有真正达到“以 城带乡”、“城乡互补”的“市、县”共同协调发展的目的，而且 普遍存在着市“吃”县、“卡”县等现象。[5]汪宇明指出，“市管 县”体制组织形式的缺陷，不可避免地产生城乡管理、财政 税收、社会就业、社会治安、公共服务、三农问题、土地交易、 环境保护等诸多方面的问题和矛盾。[6] 为什么“市管县”财政体制中出现事权与财权不对称现 象呢？究其根源，是因为分税制财政体制并未彻底所致。贾 康认为，1994年之后，省以下四个层级实际上没有进入真 正的分税制状态。基层财政事权过大、财权过小，事权与财 权不相匹配，政府间财政关系不规范成为了基层财政困难 的最直接根源。因此，必须通过财政体制创新，才能解决基 层财政困难问题，即应取消“市管县”，推行“省管县”财政 体制，同时推进乡镇体制变革，使我国的政府级次就由原 来的五级精简为三级，并以这三级财政为基础，来重新设 计财政体制。[7]贾康认为，中国的地方财政困难主要源于制 度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。[8] 从一定意义上说，分税制财政体制不够彻底与政府层 级过多有一定的相关性。因此，分税制财政体制的完善要 依靠削减政府层级。王海燕在《我国省以下财政分权研究 综述》一文中阐述到，财政体制改革的关键在于，如何在县 级和市辖区建立起真正的功能齐全、职能完善的基层财 权。削减政府层级，实行中央—省—市县三级体制是提升 基层政府财权的必由之路。刘卫东等分析，我国省管县财 政改革，首先从扩权强县改革开始，扩权强县有利于维护 基层组织的利益。“省管县”改革使行政层级减少，并且能 够降低行政成本，改善城市挤压县乡的现象，促进城乡统 筹发展。[9]陈纪瑜等认为，省管县财政体制改革使财政层级 扁平化改革，可以便分税制的更加完善，并且提高省以下 财政体制的统筹水平和整体运行效率，有利于地方政府财 力分配均衡化和公共服务均等化。[10] “省管县”财政体制是分税制财政体制改革进一步完善 的一个新的举措,通过“省管县”财政体制改革，可以在省以 “省管县”财政体制改革研究综述 朝黎明 （广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088） 文摘编号：1005-913X（2011）11-0061-CA 摘要：近年来，学界对“省管县”体制改革的必要性、改革 困境以及改革路径等方面展开了大量的研究，从而为“省 管县”改革实践提供了有力的理论支持。但是，财政直管 和行政直管是否同步，对两种改革方式的分析以及这两 个层面改革的协调等问题，都有待进一步深入研讨。 关键词：财政体制改革；省管县；行政体制改革；综述 中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2011）11-0061-03 Review of "Province Administrating County" in Financial System Reform CHAO Li-ming (Guangdong Ocean University, College of Economy and Management, Guangdong Zhanjiang 524088) Abstract：In recent years, local governments are exploring " province administrating county" financial system reform in China. In order to support the reform, scholars study the reform causes, reform dilemma and reform path about " province administrating county" reform, published many papers, and achieved many results. However, the coordination of the financial system reform and administrative system has not been seriously synchronized and coordinated way is not clearly demonstrated by scholars, which needs further studies. Keywords:financial system reform；province administrating county; administrative system reform; review 收稿日期：2011-09-16 基金项目：广东省教育厅创新人才培育项目（Wym09112） 作者简介：朝黎明(1973- )，女，内蒙古通辽人，讲师，硕士，研究方向：财政学、会计学。 61 2011年第11期 NORTHERN ECONOMY AND TRADE 下各级财政中真正实现分税制财政体制。 综上所述，当前“市管县”体制已经完成了其使命，“省 管县”财政体制已成为历史必然。但是，“省管县”财政体制 改革也面临着诸多棘手的难题。 二、关于“省管县”体制改革困难的观点 （一）省的管理幅度过大 在不改变目前的省级政府区域管辖条件下，取消市级 政府对县级政府的领导，所有县与市均由省级政府直接管 理，省级政府的管理幅度显然大为扩大，省能否有效管理 诸多辖县会成为非常棘手的问题。这是“省管县”改革中多 数人担心的问题。 比如，刘青峰、能郁云指出，对那些人口众多或面积较 大的省份来讲，省一级政府管理幅度过宽从而管理难度加 大的问题是不容忽视的。针对这个难题，“省管县”财政改 革可以配以重新进行行政区划和行政管理体制的配套改 革，并适当减少政府层级。有学者根据管理学理论指出有 效的管理幅度不应超过 50个基层组织单位，并具体指出， 将全国划分 50个省，每个省平均管辖 40个县，则全国应具 备 2000个县的容量为宜。而也有一些专家则提出了在不改 变现有省级行政版图下，进行县并县和扩大地级市辖区的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。[11] 但是，庞明礼的观点与众多热捧“省管县”体制改革的 学者有所不同，他认为地方财政紧张与“市管县”体制之间 没有想象中的因果关系，目前我国对省、市(地)、县的 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx 权限的划分不明确，必然带来管理的混乱和低效率，区域 公共产品的供给不足等问题。[12] （二）市级政府阻力问题 “省管县”体制改革是一次规模宏大的政府改革过程， 不仅涉及到众多官员的切身利益，对于市级政府和县级政 府来说也是一次权力与利益的双重博弈过程。其中，市级 政府是利益流出方，它自然会成为此次改革的主要阻力。 中国实施“市管县”已经有二十多年的历史，由此形成的 利益格局，将是改革的一大阻碍。“省管县”将地级市的人事、 财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配 的问题。目前市县之间的利益关系在短期内很难完全予以 纠正，这定会削弱“省管县”体制改革的预期收效。[13]李明强、 庞明礼（2007）也认为，“省管县”改革使市与县在政策、项目、 资源、人才等方面展开激烈的竞争。竞争中地级市的支出压 力增加，从而地级市会成为改革的最大阻力。 刘青峰指出，在强县扩权中的县级政府权利到位情况 并不乐观，一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力， 对县下放的权力“虚”多“实”少，加剧了市与县的矛盾。[14] （三）配套改革难以跟进 我国财政体制改革与行政体制改革步伐并不协调，也 没有明确的协调改革的时间表，这会阻碍“省管县”改革的 实施效果。 谢禹等认为财政“省管县”是实行全面“省管县”的一个 过渡性做法，财政“省管县”的完善有赖于省以下分税制的 完善，设立市、县的独立税种，规范政府间转移支付，虚化 地级市的财政管县地位，逐步建立起省—县(市)二级财政 体制。[15] 李明强、庞明礼指出，“省管县”财政体制只改变了财政 管理方式，省市县之间的财政管理权限进行了重新调整和 分配，它并没有改变市与县的行政隶属关系。由于行政管 理体制没有同步改革，市级事权与财权不对称问题仍然十 分突出。 张若愚提出，在政府职能转变不到位的情况下，全面推 行“省管县”未必能解决所有问题，因此，要积极转变政府职 能，科学定位和统一政府事权和财权，积极制定其他相关 配套措施等都是实行“省管县”体制的前提条件。[16]何显明 （2004）认为要关注制度变迁下的体制绩效，只有在宪政体 制下才能解决政府间职能分工和权力分割问题。 财政“市管县”体制改革，是解决我国地方行政体制问 题的开端，它只是我国政府再造工程的一个环节，也仅仅 是我国以市场化、民主化为方向的宏观经济政治体制改革 的一个侧面而已。[17]所以，“市管县”体制改革，必须要与行 政体制改革等协调进行，否则无法保证改革的效果。 （四）行政壁垒“再生”困境 实行省直管县（市）后，可能在一定程度上产生县级政 区及县市之间“诸侯经济”的现象。“省管县”改革易形成新 的行政壁垒，造成资源配置在县域间的区隔和不经济。 “省管县”改革是个浩大的改革过程，各种利益协调难度 大，管理工作复杂，所以，必须谨慎选择适宜的改革方案，争 取以最低的成本实现有效的改革。针对我国地域辽阔，区域 差距较大的特点，应该选择因地制宜的不同改革方案。 三、关于“省管县”体制改革路径的观点 虽然“省管县”体制改革是大势所趋，但是，学者们对采 取何种改革措施推进“省管县”仍然众说纷纭。我国 26个省 区已经逐步展开了“省管县”体制改革的序幕，但是，不同地 区的具体改革方案也略有不同。 根据财政管理权与行政管理权是否同时改革作为依 据，将“省直管县”划分为两种不同的类型:一是财政直管； 二是行政直管。2005年刘凌波将“省管县”改革具体模式分 为以下五种类型。即全面放权的浙江“省管县”改革；有倾 斜的山东“省管县”改革；先扩权再直管的湖北“省管县”改 革；稳妥渐进的安徽“省管县”；注重制度创新的吉林“省管 县”改革。[18] 以下是学者所提倡的不同的改革路径，他们从不同的 侧重点以及标准阐述了各自不同的改革建议。 （一）分步实施 因为，“省管县”体制改革涉及到财政体制改革与行政 体制改革等多重改革的问题。并且我国各地实施“省管县” 的具体时间以及实施方法各异，所以，必须分步骤有序进 行改革。 孙学玉认为，“省管县”应分步进行。第一步是目前正 在强县扩权试点改革的县，其财政与主要干部进行省直接 管理，并适当下放经济管理权，但仍保留市对县的行政领 导关系;第二步是市和县分治，取消其上下级关系，合理调 整市和县的职责权限; 第三步则是合理确定市和县的管辖 范围，机构和人员。“省管县”体制在全国范围内也不能“一 刀切”，条件不成熟的地区应保留“市管县”体制，继续发挥 其积极作用。等条件成熟了再采取“省管县”的扁平化公共 行政体制，实行“省—县(市)—乡(镇)”三级制。[19] （二）分地区实施 中国地域辽阔，各地管辖区域以及经济发展状况等方 面存在相当大的差距，所以，不同地区应结合自身的特点 采取适宜的改革方式，“省管县”改革不宜在全国范围内采 用统一模式。 周天勇认为经济发展水平较高，省域面积较小的地区， 应该先实行“省管县”体制改革。张占斌，贾康所提出的改 革方案以各地区经济发展水平作为主要的考量依据，在经 济发达地区先实行改革，并且适当扩大这些地区中心城市 的管辖范围，然后逐步扩大到西部不发达的省份。这样改 革不仅给予中心城市和地级市留下了较大发展空间，也充 分考虑到了不同地区的特殊性。 许艳运用成本 - 收益分析法指出，“市管县”的收益、 改革成本、利益补偿成本的总和如果小于“省管县”的收益 时，“省管县”改革具有帕累托改进余地，应该实行“省管县” 改革。否则，不宜实行“省管县”改革。因中国东部、中部、西 部差异较大，所以，应该因地制宜地使用上述原则进行“省 管县”改革。[20] （三）缩省扩县 财政与税务 62 2011年第11期 经贸北方 BE IFANG J INGMAO 在全国范围内分地区分步实施“省管县”改革过程中，省 管理幅度过大是最大的难题，因此，有必要适当减少省的管 理幅度，否则难以保证“省管县”体制改革的顺利实施。 很多学者提出缩省减幅的建议，缩省减幅是指合理划 定省、地级市领导县级政府单位的数量和规模，在划小省 级政区的基础上，省级政府拟管理 30—40个市和县，超出 该数目的县拟就近安排由适当规模的地级市领导，较发达 的地级市可以领导 3—5个县，而综合实力不足、辐射能力 较弱的市只能领导郊县。[21] 在“缩省扩县”逐渐成为一种占据主流地位的解决区域 经济一体化问题的对策思路时，有学者提出了“复合行政” 概念，并对主流观点的合理性提出了质疑。以何显明为代 表的质疑派认为，在不改变政府职能的前提下，单靠行政 区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能 陷入行政区划调整———新的区域经济一体化与行政区划 的冲突———行政区划再调整的恶性循环。[22] （四）区域联盟 在“省管县”体制改革中县的权利有所扩大，这一方面 有助于县域经济的发展，但是，另一方面容易形成新的经 济壁垒。为了整体的协调发展，“省管县”改革要采取有效 措施避免县域间的恶意竞争行为。 孙学玉，伍开昌指出，实行省直管县（市）后，可能在一 定程度上产生县级政区及县市之间“诸侯经济”的现象。为 了避免此类情况的发生，可以借鉴国外的管理经验，建立 “区域联盟”或“区域联合体”。特别区是一种地方自治体， 享有类似法人的权利，特别区的辖区打破—般地方政府的 边界，不隶属于所在的市、县政府，所以，往往与—般行政区 划交错重叠。虽然我国的政治、经济制度环境与国外有所 不同，但它可以就区域间的教育、医疗、环保、社会保障、公 共交通等公共项目方面颇具借鉴意义。人员组成由各县、 市按经济的大小和人口的多少按比例确定，其权力的行使 由所有成员平等协商 决定 郑伟家庭教育讲座全集个人独资股东决定成立安全领导小组关于成立临时党支部关于注销分公司决定 。这种机构的设立可大大降低各 县、市间的交易成本和内耗，同时也可减轻因省管理幅度 过大而带来的管理压力。[23] 四、尚待进一步研究的领域 目前的研究主要集中在“省管县”改革的意义、改革的 必要性、改革途径、改革困境等方面。根据已有的文献研究， 学界对省管县的改革方向上并无异议，而且都主张在不同 地区结合各自特点分步骤推进财政“省管县”的改革，并且 也都认识到了行政体制改革配合财政体制改革的重要性。 这对于改革的目标以及改革措施的选取方面都奠定了坚 实的理论基础。 虽然“省管县”改革的研究在上述几个方面取得了实质 性成果，但是，在以下几个方面的研究尚待开展或深化。 第一，财政直管和行政直管同步或者不同步这样两种 改革路径的适用条件，制度优势、成本收益以及社会效益 等尚待进一步分析和判断。浙江模式是以财政直管县来带 动行政直管县的成功代表而闻名，而海南模式则成为了以 财政和行政直管同步改革的典范。但是，学界分析得出，上 述两种模式都有其特殊性，不具有全国普遍适用性。[24]在实 践中，各地区改革方案并未形成改革模式上的共识，不仅 与各地的特殊性有关，更主要的是因缺乏相对完整、科学 的理论支持有直接的联系。财政直管和行政直管究竟是同 步改革，还是非同步改革，各自的改革成本和长期效益是 截然不同的，所以，从政治学、经济学和社会学等多学科的 角度深入研究不同改革方案的制度优势、成本收益以及社 会效益，对顺利推进“省管县”改革将会日显重要。 第二，在行政体制和财政体制改革的协调途径和方式 上还缺乏深入的探讨。“省管县”改革涉及到财政省管县、 行政省管县等多个方面，因此，财政直管县与行政直管县 如何协调是改革不可回避的话题。虽然学界对财政体制和 行政体制相互协调的必要性达成了共识，但是，二者应该 如何协调方面的研究显得比较欠缺。当前主流观点是以财 政体制来逐步带动行政体制的改革，但是，具体如何带动、 何时带动等都需要进一步地研讨。 参考文献： [1] 吕晨飞.对我国财政体制分权化改革制度演进的分析 及政策建议[J].财政研究，2007(1). [2] 龚琦，付妮嘉，王雅鹏.湖北省强县扩权效果分析[J]. 华中农业大学学报(社会科学版)，2007(1). [3] 朱香敏.“省管县”改革要警惕市场分割和县域竞争. 新长征[J].2009(3). [4] 董恒富.关于“市管县”体制改革的辨证思考[J].贵阳: 中共贵州省委党校学报，2005(2):19-20. [5] 孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体 制———一项关于市管县体制改革的实证研究 [ J].政 治学研究，2004(1). [6] 汪宇明.中国省直管县市与地方行政区划层级体制的 改革研究[J].人文地理，2004(6):71-74. [7] 贾康 .财政体制改革的反思与对策[J].审计与理财， 2007(10). [8] 贾康.财政的扁平化改革和政府间事权划分[J].中共 中央党校学报，2007(6):44-50. [9] 刘卫东.“扩权强县”与地区公共产品供给研究[J].学 术交流，2007(8). [10] 陈纪瑜，阳敏，张宇蕊.“省直管县”财政体制改革模 式探讨———以湖南为例[J].财经理论与实践，2007(1). [11] 刘青峰，能郁云.“省管县”改革:地方权利再分配[J].中 国经济周刊，2007(8). [12] 李明强，庞明礼.“省管县”替代“市管县”的制度分析 [J].财政研究，2007(3). [13] 孙爱东.从“市管县”到“省管县”———地方政府改革展 现新图景[J].共产党员（沈阳），2008(12). [14] 刘青峰，能郁云.“省管县”改革:地方权利再分配[J].中 国经济周刊，2007(8). [15] 谢禹.关于我国省管县财政体制改革的思考[J].经济研 究参考，2007(37). [16] 张若愚.论当前行政层级改革———对取消“市管县”的 思考[J].宁波工程学院学报，2007(3). [17] 朱香敏.改革市管县必须有大智慧[J].合肥:决策咨询， 2004(7):14-15. [18] 刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J]. 宏 观经济管理，2005(10). [19] 孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体 制———一项关于市管县体制改革的实证研究 [ J].政 治学研究，2004(1). [20] 许艳.“省管县体制”的成本———收益分析[J]. 湖南行 政学院学报(双月刊)，2010(2). [21] 周仁标，汪磊. 省管县”与“市管县”协调并举———破 解体制迷局之方略[J].理论与改革，2009(6). [22]何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分 析———兼论“复合行政”概念[J].中国行政管理，2004 (7). [23] 孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体 制———一项关于市管县体制改革的实证研究 [ J].政 治学研究，2004(1). [24] 王丽娅.中国“省管县”体制改革的现实审视———广东 省“省管县”改革的路径选择[J].辽宁大学学报（哲学 社会科学版），2010(1). ［责任编辑：方 晓］ 63