本科生优秀毕业论文完整版

HUDIELAN大学 本科生毕业论文（设计） 题 目 西方政府再造理论对我国行政改革的启示 学 院 文法学院 专业班级 08级行政管理3班 学生姓名 HUDIELAN 指导教师 HUDIELAN 撰写日期： 2012年5月5日 目 录 3摘 要 7引 言 7一、政府再造理论 7（一）政府再造的背景原因分析 8（二）“政府再造”理论起源 9（三）关于政府再造理论的基本观点 10（四）西方政府再造的具体模式 14二、政府再造理论的普遍性分析 14（一）从兴起的基础上分析 15（二）从管理模式上分析 16三、我国行政改革的问题 17（ 一）机构膨胀与“吃饭财政”的问题 18（二）改革缺乏法制保障 19（三）官僚主义文化的阻碍 19（四）权力问题 20四、政府再造理论视角下我国行政改革的主要对策 21（一）适应市场经济发展的需要，加快行政组织结构变革 21（二）营造新型的以顾客为导向的公共行政文化 22（三）重新界定政府的角色作用，切实转变政府职能 22（四）强化政府责任，建设服务型政府 23五、结束语 24参考文献 25致 谢 摘 要 在西方发达国家，20世纪80年代是一个政府改革的标志性时代，形成了一个大范围的政府改革潮。社会环境的要求将政府履行职责的方式推到了政治改革的浪尖上，迫使政府进行没有终止的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 和行为的革新。西方政府再造的核心理念是企业型政府。它的基本特征主要表现为以下几个方面：重视成本效益关系，要求以最小的投入，获得最大的效益；强调顾客导向，政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准；强调市场机制重视选择和竞争，主张通过市场机制的发挥，提供公共服务，使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会；授予权能，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误； 政府再造模式主要有四种：市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式。这四种模式冲击了传统的政府职能观，以注重质量的职能标准来反对注重数量的传统政府职能标准。尽管他们都遭到不同程度的批评，但是作为政府改革的新理念和新方法，他们仍然有着开创性意义和实验性价值，并对我国的政府改革有积极的意义。 我国行政改革存在的主要问题有机构膨胀与“吃饭财政”的问题在我国，各级政府长期以来都自觉或不自觉地扮演着全能政府的角色，加上预算约束与权力制约的双重不足，使得各级政府机构都陷入了人员膨胀的状况；改革缺乏法制保障，从制度层面和行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩比较浓厚；官僚主义文化的阻碍，官僚主义是世界性的问题，在中国则有更深厚的传统，无论是儒家推崇的“学而优则仕”，还是现在的“万般皆下品，唯有做官高”的官本位意识，都体现了一种官僚主义文化或“权力拜物教”； 权力问题，各种行政管理机构由于其所处的政治 HYPERLINK "http://www.qiqi8.cn/article/37/39/Article_039_1.html" \t "_blank" 环境的影响，都在不断地为政治生存而斗争。官僚们为维持其组织的生存，竞相向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。中外行政管理和实践一再证明：“行政管理的生命线就是权力”。 在我国政府的历次改革中，往往没有充分认识到这一问题，这是改革不彻底，没有取得应有效果的原因之一。 正如邓小平同志所讲的：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法”。 我国是世界上最大的发展中国家，正在进行着举世瞩目的社会主义市场经济建设。我们应该积极认识和分析以市场化为导向的新公共管理思想对我国行政改革的借鉴和指导意义，主要是指将西方的新公共管理思想和我国的基本国情结合起来，从实际出发对我国的公共行政体制进行改革，逐步建立起具有新公共管理思想内涵和中国特色的公共管理新模式。适应市场经济发展的需要，加快行政组织结构变革；营造新型的以顾客为导向的公共行政文化；重新界定政府的角色与作用，切实转变政府的职能；强化政府责任，建设服务型政府。 关键词：政府再造，行政，改革，对策 Abstract: In Western developed countries, the 1980s is the symbol of a government reform era, the formation of a wide range of government reform tide. The requirements of the social environment to push the Government to fulfill its responsibilities to the wave of political reform, forcing the government did not terminate the innovation system and behavior.Western governments and recycling the core concept of enterprise-oriented government.Its basic features the following aspects: emphasis on cost-benefit relationship, the requirements to obtain the maximum benefits with a minimum investment; emphasis on customer-oriented provision of public services the government should have a strong party orientation, the policy goal should be to the citizens needs to consider, depending on the customer as the object of care, emphasizing the customer is responsible, and customer satisfaction as the measure of public service quality standards; emphasis on market mechanisms emphasis on choice and competition, advocated by the play of market mechanisms to provide public services, civil co-production of the sector and the Government to provide a variety of choices; granted power, which means that the expansion of discretion, but also includes support and tolerate errors; Reinventing government model there are four: market model, engagement model, the elastic mode, the solution of the system mode. These four models the impact of the traditional functions of the government view, against the emphasis on the number of traditional government functions standard to focus on the functions of the quality standards. Even though they have suffered varying degrees of criticism, but as new ideas and new methods of government reform, they still have a ground-breaking significance and experimental values, and government reform in China have a positive significance. The main problems in China's administrative reform bloat and "eating finance" in China, governments at all levels has long been consciously or unconsciously plays the role of omnipotent government, coupled with budget constraints and power constraints, inadequate, making government agencies at all levels into the expansion of the status of personnel; reform and the lack of legal protection from the institutional level and administrative point of view, the standardization of the Chinese government agencies, the legal system is not high, the randomness of change, personal nature is relatively strong; bureaucracy and cultural obstacles, bureaucracy is a worldwide problem in China is more profound traditional Confucian respected "excellent official, or" things are beneath contempt, the only high official. " the official standard consciousness reflects a bureaucratic culture or "power fetishism; powers of the various administrative agencies due to the impact of the political environment in which the constant political survival struggle. Bureaucrats to maintain their organization's survival, competing to affiliated organizations, legislative bodies, implementing agencies and the general public to compete for a limited power source. Chinese and foreign administration and practice has repeatedly proven that: "the lifeblood of administration is power". The previous reform of our government, often do not fully understand to this problem, this reform is not complete, did not achieve the desired effects, one of the reasons. As Comrade Deng Xiaoping said: "socialist to win the advantage compared with the capitalist must boldly absorb and draw on the achievements of civilization created by human society to absorb and learn from the countries in the world including developed capitalist countries to reflect modern production advanced mode of operation of the law, management methods. " China is the world's largest developing country, being remarkable the socialist market economy. We should actively understand and analyze the new public management ideas to market-oriented reference and guidance on administrative reform in China, mainly refers to the combination of the new public management ideas of the Western, and China's basic national conditions, proceed from reality in China The system of public administration reform, and gradually establish a new public management ideological content and characteristics of New Public Management.Meet the needs of the development of market economy, speed up the administrative organizational structure changes; to create a new culture of customer-oriented public administration; to redefine government's role and function effectively change the functions of government; to strengthen the government's responsibility for building service-oriented government. Key words: Reinventing government, administrative reform, measures 西方政府再造理论对我国行政改革的启示 引 言 现代政府利用日益强化和集中的行政权力行使着越来越多的职能。但是，政府如何行使行政权力，如何在制定政策和执行政策过程中保持与社会的密切联系，维护公众的利益却一直是一个争论不休的问题。人们一方面希望政府能够成为救助社会的核心力量，另一方面又保持着警戒心，防范着政府权力的膨胀乃至对自身权利的伤害。这种矛盾的心态决定了政府政策的过程不是那么轻而易举，也决定了现代政府与社会关系的紧张和变革。社会环境的要求将政府履行职责的方式推到了政治改革的浪尖上，迫使政府进行没有终止的制度和行为的革新。 在西方发达国家，20世纪80年代是一个政府改革的标志性时代，最先是一些核心资本主义国家（如英国、美国、法国等）拉开了改革政府的大幕，然后是其他发达国家政府（如加拿大、澳大利亚、北欧国家、荷兰、新西兰等）纷纷仿效，形成了一个大范围的政府改革潮。这些国家大胆引进市场竞争和管理主义的方法，以“三E”（经济、效率、效能）为改革标准，改革以旧官僚制为主要特征的政府结构，转变传统的行政方式。 20世纪80年代以后 ,为了迎接国际化和国际竞争的挑战 ,解决越来越复杂的国内社会问题 ,克服政府的各种弊病 ,世界各国都进行了大规模的政府再造即政府改革运动。这个改革的主导理论就是企业型政府理论。该理论主张把企业经营中重视成本、品质、顾客至上等策略注入政府管理之中 ,主张用创新、积极、弹性来改造传统的官僚体制 ,使政府运作更有效率、更具品质 ,从而成为一个“具有企业精神的政府”。这一改革历时 10多年 ,取得了明显的成效。随着我国加入ＷＴＯ以及由此引发的政府管理体制的改革 ,随着党提出建设社会主义政治文明而必然进行的政府管理改革 ,我们很有必要对这一世界范围内较大规模的政府改革作一番回顾。 一、政府再造理论 （一）政府再造的背景原因分析 第一，政府职能的扩张带来机构的臃肿。第二次世界大战以来，受国家干预理论和福利国家理论的影响，政府加大了对市场和社会经济生活的干预。公众对社会福利和公共服务的期望值也越来越高。政府要管的事太多使得政府的职能和规模不断扩张，政府角色不断膨胀。虽然表面上政府管的事越来越多，但政府揽了不少自己干不了也干不好的事情，行政效率日渐低下，社会问题层出不穷，因而引发了社会公众对政府能力的质疑和不满，也就是所谓的政府失灵问题。使得公众重新考虑政府的角色问题。 第二，官僚主义的加剧和民众对政府的不满。随着世界和时代的变迁，传统官僚体系与生俱来的局限性以及与时代发展的不适应性日益暴露出来。主要表现在以下几个方面：组织结构趋向僵化和效率低下，丧失了迅速解决公共问题和及时回应公众需求的能力；过多陈旧的法规制度限制了公共机构中人员的积极性和创新能力，无法及时适应环境的变化；行政机构的规模和公共预算总额产生的最大化倾向，造成公共服务成本高而效率低；除了结构性因素外，官僚体系中还有很多官僚病症和组织病症，如滥用权力，以权谋私等。诸如此类问题的出现，导致了政府的信任赤字，甚至形成合法性危机。 第三，国际化与国际竞争的压力是当代西方政府再造的推动力和催化剂。20世纪末，历史发展的一个显著特征就是国际化。国际经济自由化趋势所造成的竞争压力日趋加剧，国际经济竞争的压力迫使一个国家的政府不但必须和国际社会的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效地方式，以更强的能力制定更具前瞻性的经济和社会政策，以应对复杂多变的经济环境。传统官僚制行政模式在全球化的挑战面前，就显得日益僵化、迟钝和低效，难以适应时代的需要。 第四，现代企业的成功经验影响着政府的管理创新。科学技术的迅猛发展，竞争的日益激烈，使得企业不得不进行管理创新，以求得更好的发展，企业通过改善形象提高顾客地位等一系列措施获得了顾客的好评，同时提高了公众对高服务水平的认识与期待，这对一向以控制为导向的官僚制政府向以服务为导向的政府转变提出了要求 （二）“政府再造”理论起源 “政府再造”理论源于企业再造理论，而企业再造理论则形成于1993年迈克·哈默和詹姆斯·钱皮合著的《再造公司：企业革命宣言》一书。他们认为再造是“为了在衡量绩效的关键上取得显著改善，从根本上重新思考、彻底改善业务流程，绩效的衡量应包括产品、服务质量、顾客满意度、成本以及工作效率”。“再造”不同于一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”，因为它涉及的层次更深，即改变整个体制的DNA。公共部门DNA最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制和权力结构以及组织文化，各国政府无一例外，它们都是在复杂的政府体制背后潜伏着的使公共组织制度按其所需方式进行运作的一些根本的杠杆作用，这些杠杆作用早就存在并影响着政府体制的思维与行为模式。 一般认为，“政府再造”就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。“政府再造”就是要抓住这些因素，修改政府体制的遗传密码，达到重塑政府角色和职能以适应变化了的新环境之目的。西方政府再造的核心理念是企业型政府。企业型政府具有传统政府所不同的特征和策略，它的基本特征主要表现为以下几个方面：重视成本效益关系，企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获得最大的效益；强调顾客导向，政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准；强调市场机制重视选择和竞争，主张通过市场机制的发挥，提供公共服务，使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会；授予权能，企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误；创新与改革，创新乃是企业型政府的主要特征，企业型政府要求解除规则枷锁，打破传统结构惯性，活化官员思维，它主张公共企业家(即指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者)运用各种创新策略达到管理目标。 （三）关于政府再造理论的基本观点 关于“政府再造”理论最典型的代表是奥斯本等学者。美国政府再造大师奥斯本等人认为，所谓政府再造，就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励和责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程[3]。这种再造，也就是用企业家精神改革公营部门，用企业化体制来取代官僚体制，创建企业化政府，使政府具备创新能力和应付各种挑战的能力，适应当前和未来环境的变化，提高政府的绩效。当然，创建企业化政府，并非要将政府变为企业，并非意味着政府以谋求利润为取向，而是要求政府抛弃传统的思维模式，将全新的企业经营管理理念注入政府部门，以创新、竞争、高效和顾客导向的方式使用资源和提供服务。企业化政府代表着一种不可逆转的组织范式的转变。正如美国管理学大师彼得·德鲁克(Peter F. Drucker)所言：“在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重要的政治任务。” 奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了企业化政府运作的十条原则，成为政府改革的重要理论根据。这十条原则是：企业化政府应该把政策制定(掌舵)与政策执行和服务提供(划桨)分开，政府的职能主要是掌舵；政府将部分控制权和职能转移至社区，鼓励民众关心和参与公共事务；把竞争机制注入到提供服务中去，改变政府对公共服务的垄断；政府要在内部放松管制，并从根本上简化行政制度；按结果而不是按投入进行拨款，引导政府对其施政结果负责；满足顾客而不是满足官僚制度的需要，经常关注顾客的利益和要求；政府应发挥企业经营的精神，进行有效的投资；政府管理要有战略眼光和预见性，防患于未然；通过组织等级扁平化和使用团队等方式下放权力给基层和员工；通过市场的力量进行变革，公共服务的市场要对社会开放。 （四）西方政府再造的具体模式 以质量意识为潜在特征的政府服务改革将目标对准了政府的价值关怀、组织结构、行为方式、授权和民主参与几方面。正是在这几方面的变革引起了几种政府改革新模式的出现。盖伊·彼得斯将其 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 为四种模式：市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式。 1．市场模式 市场模式已经成为最受政府欢迎的改革概念，也是新公共管理运动使用最广泛、影响最大的模式，其他模式都间接或者直接地与市场模式发生关联。市场模式的主要理念是市场效率、打破垄断和管理主义。传统官僚制行政通过层层建构的官僚组织垄断着社会资源的分配，严格的规则成了官僚的保护网，使得官僚有机会扩大个人权力，推卸社会责任。“这种资源分配方式是对自由市场体系运作结果的歪曲”。所以引进市场或竞争机制可以有效的打破官僚垄断，开放政府内部市场，将政府行为推到市场竞争秩序中，提高政府工作的效率。管理主义认为，公共部门和私人部门都是组织，其管理都是相似的。所以采用私人部门的管理方法来管理公共部门可以取消公共部门的特权，并开放传统的内部劳动力市场以吸引更多的外部竞争对象。“私人部门管理的管理技术和激励手段能够以较少的成本缔造一个运作良好的政府” 市场模式在组织结构改革方面的原则是分散决策和政策执行的权力。其方法主要是利用私人组织或者半私人组织来提供公共服务，以及将庞大的中央部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层次的政府机关等，达到打破大政府垄断的目的。在管理方法上，市场模式主张引进竞争机制改革人事制度的资历主义。根据绩效来评价公务员的表现。在财政管理上主张将购买者和提供者分开，建立内部市场。市场模式的政策制定主张将管理体制的政策职能分散给各个“企业型”机关，并授予他们独立的决策权。这种决策模式意味着反应迟钝的官僚制决策机制将得到解放，一些富有冒险性和创新性的政策有可能出台。市场模式判断公共利益的标准是低成本，即政府是否用较低的成本完成了较好的公务。另外一个标准是公民被看成是消费者和纳税人，也就是说公民作为纳税人（即付费者）有权利选择自己对公共物品的消费方式，公民的选择得到了承认和扩大。 市场模式以新古典经济学和科学管理理论为理论支持，在突破传统官僚体制对个人创造性的过分束缚和效率低下等问题上形成了自己的理论，并取得了实际的效果。但是他也遇到了难以回避的难题，即市场方式和私人管理方法究竟多大程度和范围上适用于更加注重社会责任和公共福利的公共部门，以及权力下放后的统一与协调的问题。这也是许多批评者最不满意的地方。这些问题的严重化将会削弱市场方法的社会认同度。 2．参与模式 参与模式不同于市场模式，参与模式认为政府层层控制是政府效能低下的根源，而提高政府能力的重要途径就是消减层级，鼓励那些有能力、有才华的低层员工参与政策过程，共同努力，集思广益。参与模式的理念是参与管理、基层官员的价值、对话式民主和公有社会。参与管理理念是民主运动对政府管理推动的结果。参与意味着开放和授权，意味着被排除在决策圈之外的大量基层官员有机会发挥个人主动权，与高层官员一起共同协作，形成集体的一致性能力。参与模式主张对话式民主，即政府在制定政策时应该广泛地听取民众的意见，在与利益团体、专业协会、科学家、积极分子等角色的对话协商中确立“平衡点”。公有社会是参与模式的一个非常重要的理念。公有社会否认官僚体制在提供社会服务方面的核心地位，而是强调寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能。公有社会要求恢复志愿精神，并且主张发展非营利的第三部门，来消减市场化带来的效率主义和利己主义的后果。 根据这些理念，参与模式在结构上主张消减组织的中间层级，塑造扁平组织。因为这样的组织是发挥基层成员主动性、加强组织全体合作的必要手段。参与模式的另一项结构意义是建立新的单一性目标的机构，以补充政府在专项事务上的不足。在管理上，参与模式推行一种新的控制手段。即在给予员工参与机会，并提高他们的忠诚度和积极性的时候实际上也发挥着组织控制的作用，不过这是一种自愿合作的组织控制。这种模式的政策制定不同于市场模式的高层决策，而是从下到上的决策方式。被赋予了高度自主权的员工能够根据实际情况做出适宜的政策，这一决策并不需要得到高层的批准而能够在相应的范围内得到执行。与此相关，参与式政府对公共利益的照顾则是通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现的。其具体的方法是给与公民申诉权、增强公民影响决策的能力、建立对话协商机制以及授予公民对服务的选择权等。 参与模式推进了政府行政的民主化，调动了基层员工和公民的积极性，使政府和社会的关系更融洽。但是参与方法决策权的下放、决策面的扩大也面临着政策协调和集体利益平衡的困难。如何在更多的人享有对政策的影响力的情况下有效地控制分散的权力，使政策保持一致是参与模式必须越过的难关。 3．弹性模式 弹性模式针对的问题是政府官僚制机构的永久化和僵化性。弹性化政府是指“政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式迎接新的挑战”。弹性模式的理念是追求政府机构的灵活性和适应性，以提高政府工作的效能和社会服务水平。弹性模式认为公共组织的稳定性尽管使得政府机构能够形成稳定的政策途径，使政策保持持续性和连贯性。但是这种稳定持久的组织结构极容易导致僵化和无效。在这个组织中，公务员终身任用，握有铁饭碗，他们习惯于安定的、按部就班的生活。而这正是政府政策越来越保守，组织习惯越来越制度化并变的更加不易变革的原因。不仅如此，官僚制的永久性还是得组织更加封闭，与外部环境相隔离，它的适应能力也受到严重的限制。所以改革者主要减弱组织的永久性，构建灵活、机动的小组织来应变不断变动的环境。 弹性方法强调弹性，主张不断撤销和变革组织，以避免组织僵硬可能造成的困扰。“弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构。”政府在弹性化改革中，尝试建立灵活的“虚拟组织”（以松散、非正式、利用互联网等现代技术、联系密切和沟通顺畅为特征）开展原来有官僚组织负责的工作。他们认为这样的组织可以避免僵化的组织固有的特性，克服因成员永久化而出现的财政浪费甚至内耗的问题，提高组织的效率。在人事管理上，主张招募大量临时员工适应政府工作的变动性，并节省政府开支。在政策制定方面为了反对永久性的观念，改革者提出实验性的政策概念，不断调适，渐至完善。因为以上改革，弹性政府能够降低成本，避免浪费，因而保护公共利益。同时，灵活的政府能够不断创新，保持生产力，给公众带来实惠。 弹性政府打破了传统观念中政府组织神圣不可动摇的神话。它通过引进新的组织理念和方法，重构了政府组织的形态，市政府从僵化和永久性的阴影中走出来，焕发出强大的生产能力。但是，弹性化对组织的解构和对临时人员的钟爱却不可避免的带来了使政府组织的责任和价值遭到减弱的问题，而这一问题反过来制约了效率的提高。因此，弹性化改革必须坦承地面对效率与责任如何达到最佳结合的难题。 4．解制模式 解制模式针对的主要问题是官僚机构内部对公务员过分严密的规制造成了官员创造性的消失和办事效能的低下。解制模式的基本设想是，取消过度的限制，政府机构就可以将工作做得更有效率，更富有创造性。 对解制模式的解释存在着不同意见。彼得斯将它们总结为三种：第一种意见认为解制是解除内部繁文缛节，释放公共部门的能量；第二种意见认为它只不过是市场模式和管理主义的另一种说法，主要目的在于解除内部控制，提高管理者的能力；第三种意见认为它包含有参与模式的部分内涵，即相信运用裁量权将比运用规则、管制更能实施有效的公共行为。以上三种意见所反对的对象本质上是共同的，即公共部门的官僚化。如果说前三种模式注意的分别是政府的行为方式、人员能力、结构规模等问题的话，那么解制模式注重的是官僚制内部的规则限制。提倡这种方法的人发现，过分的规则制度使政府在许多领域运行缓慢、缺乏弹性，并可能构建“制度迷宫”，使官员和公众陷入其中不能自拔。 解制模式有关结构方面的意义不多，在它的支持者看来，结构远没有规定结构运作的法规和程序重要。不仅如此，他们甚至认为，官僚结构是可以接受的，“层级节制在解制模式中比其他模式更有积极意义”，因为这样可以发挥领导者的作用。所以在管理上，他们也认为层级节制是有效的。当然这必须和对领导者的高要求和员工的积极参与相配合。他们坚信，在公务员制度的精神占优势的情况下，这种管理必然成功。同样，政策的制定也应该是在官僚组织更强的决策角色和底层人员的权力相结合下进行。在公共利益方面，它显然更相信具有奉献精神和才干的公务员可以为社会提供更好的服务，尽管这一点遭到参与模式的极力批判。 解制模式抓住了官僚制的本质：非人格化的制度。根据这种方法推行的改革的确在很大程度上解放了官僚制的生命，提高了公共部门的效能。但是，它也可能事与愿违，导致出现推卸责任和其他熟悉的官僚病症。所以，如何与行政责任制等传统理念协调是解制模式必须考虑的关键问题。 以上是对四种政府治理新模式的介绍。这四种模式冲击了传统的政府职能观，以注重质量的职能标准来反对注重数量的传统政府职能标准。同时，他们也从不同角度设计了政府职能在变革时代的适应方式。主张市场模式的人们认为利用市场竞争方法来履行政府职责，可以提高政府效率。参与模式提出了政府职能表现的开放化，即底层人员和社会公众的参与，这样能够更好地切合与满足社会需求。坚持弹性模式的人主张改革政府结构，以灵活的组织形式来执行政策。而解制模式的提倡者则认为解除官僚制内部的繁冗规则可以使得公务人员更加创造性地为公众服务。尽管这些模式各有特点，有的甚至相互冲突，尽管他们都遭到不同程度的批评，但是作为政府改革的新理念和新方法，他们仍然有着开创性意义和实验性价值。 二、政府再造理论的普遍性分析 西方兴起的这一场声势浩大的政府改革运动，对我国政府改革的理论与实践的价值如何呢？是否具有普遍性意义呢？对这个问题，我们应该进行理智的分析。 （一）从兴起的基础上分析 一个国家的国情与特定任务，构成该国政府改革的土壤，任何政策措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。根据“中国现代化战略研究”的科学家们的调查分析，我国的基本情况如下：1998年中国第一次现代化的实现程度为73%，世界排名第63位；1998年我国第二次现代化的发展状况在109个国家中排第55位。中国现代化进程总体结论是：目前，中国现代化包括第一次现代化和第二次现代化，是双元结构。20世纪90年代，我国学者提出“第二次现代化理论”，认为18世纪以来的世界现代化进程包括两大阶段：第一次现代化以发展工业经济为基本特征，第二次现代化以发展知识经济为基本特征；每一次现代化又分为起步期、发展期、成熟期和过渡期。从总体上看，中国虽然有了较大的发展，但还处于第一次现代化的发展期，属于社会主义初级阶段。 首先，政府再造兴起的一个基础是信息社会。我们知道，信息时代的经济基础对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于工业社会时代经济基础对上层建筑所提出的具体要求。具体要求不一样，针对具体要求而设计的政策选择就不一样。发达国家的官僚制发展比较充分，官僚制的固有弊端充分暴露，所以试图进行官僚制转型，探索走向非官僚化的政府新模式。而中国目前虽然处于信息社会的时代背景之下，但中国绝大多数地区处于工业文明的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有极小部分的地区和少数城市已基本上处于信息社会的前沿。工业社会的时代更多地要求实现官僚组织的理性化、现代化，即处于尽力完善官僚组织的阶段。 其次， 政府再造兴起的另一个基础是成熟的市场经济。西方发达国家市场经济发育完全，现代企业发育比较成熟，形成了一套成熟的管理理论、管理方法、管理技术。企业成功的管理经验，推动着政府进行管理改革，在实现行政现代化的过程中，政府大量借鉴私营部门的管理经验、管理技术。我国的情况却不是这样，由于市场经济不很发达，市场体系还不完善，现代企业制度还没有真正建立起来，不是中国企业推动政府改革，而是政府通过行政改革推动企业走向市场。 （二）从管理模式上分析 不同的国家具有不同的政治体制和行政文化传统，所以对别国的行政改革经验不能完全照搬或借用，一种新的政府治理模式被一个国家和社会所接受，必须要有相应的行政土壤、相应的制度和技术支持。我们知道，分权虽然有利于增强自主性和灵活性，但是也带来了分散主义、本位主义、保护主义并增加公共开支；在某种程度上，分权极易造成权威资源的流失，使地方保护主义抬头、中央政府的整合能力降低。解制是为了解除繁文缛节的限制,但是，如果缺少制度、规则的制约，公共官僚机构不是滥用公共权力就是一事无成，很难防止各自为政的现象与为实现自己的目标和组织的自我利益而损害集体利益现象的出现。解制最终的结果可能是，导致出现推卸责任和其他熟悉的官僚病症，而不是产生精干、高效的组织；另外，各个国家情况千差万别，有的国家可能是“制度剩余”，有的国家却可能是“制度不足”，营养过剩的胖子要减肥，而营养不足、本身发育不良的却没有必要去赶这个时髦。在中国这个法律体系还不完备的国家，重要的不是解制，而是加快各方面的立法。另外，人事行政上过度强调灵活性和行政组织上的半自主性的执行机构的设立，也很容易危及社会的稳定，造成协调、控制上的困难。 当然，西方“政府再造”是对发达国家行政改革实践的一种总结，反映了行政改革的一些内在规律，这些规律对处于较低发展阶段上的国家未来的行政改革具有借鉴意义。包括中国在内的发展中国家不能对发达国家迈向行政现代化过程中出现的问题及其对策选择视而不见，否则只会对自己的发展带来盲目性。我国的知识经济已有了一定程度的发展。另外，尽管各国成熟的程度不同，但是同处于信息技术时代，行政管理的发展有其一般的规律，权力的运作有其共同规律，这决定了“政府再造”某些方面在目前对我国谋求行政现代化也具有现实意义。 比如：对效益的强调带有普遍的指导意义。效益是行政管理的核心问题，它作为一根红线贯穿于整个行政管理活动的始终。而效率低下正是我国行政管理的一个致命弱点，是我国目前的普遍状况。“顾客”理念有助于服务型政府的建立。顾客至上的观点，其目标无非是为了改进公共管理的质量，要求行政人员摆正和公民之间的关系，其精髓正是要摆正政府与公民之间的关系，这对我国这个封建专制主义传统非常悠久的国家来说很有意义。“掌舵与划桨分开”的观点有助于我国正确划分行政职能。其主张将政策与规章制度制定的角色同服务提供及执行角色分离开来，并将不同的服务职能和不同的执行职能分属于不同的组织。 总之，我们不能否认“政府再造”理论中有很多值得借鉴的成分，在许多方面对我国的政府改革具有现实的指导意义。但是，在西方发达国家兴起的“政府再造”目前还只是处于探索阶段，可行性如何还有待实践的检验。对包括中国在内的发展中国家而言，强有力的私营部门和强大的市场、与行政管理密切相关的基础条件如坚持法制、保护竞争、防止垄断的法律等都很缺乏。“在没有建立合适的先决条件时，该理论必须以审慎的态度引入”。 三、我国行政改革的问题 我国自建国以来，随着国家建设情况和国际形势的发展变化，其行政组织先后进行了多次改革。从整体上来看，这些改革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理的重点目标而展开的，其基本的形式也是世界通用的，如调整结构和精简人员，以及后来的转变政府职能等等。这些变革，反映了我国为了进行社会主义建设而对社会主义国家行政管理体制的不断认识和不断发展。但是，这些变革并未完全取得预期的成效，特别是1998年以前的数次行政机构改革，相反而在某些方面强化了行政管理体制上的某些弊病和不足，因而严重影响了国家行政管理职能充分而有效地发挥，并且不约而同地出现和形成了“精简——膨胀——再精——再膨胀”、“合并——分开——再合——再分开”和“权力上收——下放——再上收——再下放”的三个循环怪圈。因此，总结历史的经验教训，探索未来的发展模式，对于提高我国社会主义初级阶段政府行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义大业，是十分必要的。 1982年以前的多次行政改革是我国建国初期进行的，由于“抓革命，促生产”是这个时期党和国家工作的重心，所以行政改革都是在不触动高度集中统一的行政体制的前提下，围绕着政治运动和阶级斗争而展开的。这种高度集中统一的行政体制有三大支撑点，即工作重心以阶级斗争为纲、追求纯粹的公有制和计划经济体制。这三大支撑点不易被触动，改革也就根本没有涉及到政府职能转变和与其他改革配套进行等深层次的问题。所以，真正意义上的行政体制改革是从1982年开始的。1982年行政改革的任务主要是精简人员，要求干部年轻化、组织规范化，大量设立经济部门，逐步转向以经济建设为中心。但是1988年又发现，仅仅农村改革还不够，还要进行城市改革、政治改革，要将机构改革纳入政治改革之中。1992年，邓小平提出搞市场经济，随后的机构改革，特别强调的是政府的经济职能，完成从计划向市场的过渡。1998年的行政体制改革的力度是最大的，同时也是回潮最少的。因为我们逐渐摸索到了一些经验，考虑如何向国际规则靠拢，加速入世，这时将上一轮改革提出的政府职能转变当作核心要求，逐渐废除不合国际规则的做法，主要是调整经济职能部门，管产品管行业的部门放在国家经贸委和其他部门下面，直接的经济管理部门越来越少。同时加强国家宏观经济调控部门，加强调控力度。到2002年，从计划向市场转型的任务已经基本完成，政府的指导思想、部门设置、调控力度、运行方式基本上摆脱了传统计划经济体制的框架。2003年的改革与1998年改革的不同可能在于我们现在是在加入了WTO之后的改革。加入WTO，我国政府作了许多承诺，而要保证这些承诺到位，必须深入进行行政体制改革；更重要的不同在于，中共十六大的召开，明确地提出本世纪前20年建成全面小康社会，同时将政治民主化、政府法治化提出来，也提出了法治国家的要求。 但是，同世界上其他国家的改革相比，我国的行政改革还远没有达到预期的目标，已经取得的成绩也还是刚刚起步，要想把取得的成果落到实处，还有很长的路要走。同时，还有许多问题要我们去克服。   （ 一）机构膨胀与“吃饭财政”的问题 经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目标最大化？尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩入，甚至财政支出规模增长超出了公用品最优产出水平所需要的支出水平。所以，任何全能政府都具有自我扩张的冲动，如果缺乏制度约束的话，政府机构将按照帕森斯定律而不断膨胀，直到财政资源难以为继而止。这不是说中国的财政能力已经走到了崩溃的地步，但不少地方政府的财政确实已经变成了纯粹的“吃饭财政”。在我国，各级政府长期以来都自觉或不自觉地扮演着全能政府的角色，加上预算约束与权力制约的双重不足，使得各级政府机构都陷入了人员膨胀的状况。改革开放20年来，中国党政机构膨胀问题积重难返，导致国家行政成本水涨船高，成为社会经济发展的绊脚石。1992年6月，江泽民在中央党校的讲话中指出，全国党政群机关及事业单位工作人员已达到3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编约60万人，乡镇一级超编约216万人。因此，各级财政不堪重负，精兵简政刻不容缓。  随后，我国在1993年进行了一次较大规模的行政体制改革，但并没有实质性地改变“庙大菩萨多”的问题。朱镕基在当选总理后的记者招待会上公开抨击政府机关庞大、“吃饭财政”的流弊，要求三年内政府机构精简一半，这就是1998年开始的又一轮政府行政改革，这次改革的力度之大为历次改革所罕见。但是，到2000年，全国财政供养人口还是有4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％。更严重的是，乡镇政府在国家编制规定外，还聘用了数百万公务人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺张浪费，行政成本是相当惊人的。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候了，否则，政府职能转变和行政体制改革将会变得毫无意义。 所以，以往的行政机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。 （二）改革缺乏法制保障 从制度层面和行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩比较浓厚。所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”。 中国政府机构存在的问题之一就在于不按规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。  建国以来，小规模的行政改革年年不断，大规模改革也有10多次，但是至今还没有出台一部“政府机构改革法”，也就谈不上“依法改革”了。令人难以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。例如，被迫下岗的干部如何安置，就缺乏相应的法律依据，如果依照《国家公务员法》进入政府的公务员，却不依法“出局”，那么公务员的合法权利又将如何维护？其次，设立和废除一个政府职能部门都应该经过严格的立法程序来确定，这样才能维护政府的权威性、政策的连续性。现在缺乏这样的改革法，导致改革本身无法可依。这种具有很大随意性的改革，不仅打击了公务员的士气，而且损害了政策的连续性。从建设社会主义市场经济的角度说，行政改革，实质上是调整政府与市场的关系。由于上层建筑最终受制于经济基础，调整政府职能及机构设置、运作方式是必然的选择，让市场来适应政府显然是不现实的，甚至会导致大的失误。如果说计划经济时代的行政体制改革始终未摆正政府与市场的位置，那么，改革开放以来的几次改革则是一次比一次有了突破。至于到底能否走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，最佳的出路还是法制，机构编制必须立法，而且要依法办事，违法必究。政府的法制化程度关系到社会的法治化水平。我们寄希望于法治，即组织法定化、职能法定化、编制法定化、工作程序法定化。 （三）官僚主义文化的阻碍     机构改革不仅是对权力结构和利益关系的调整，而且是一场深刻的思想革命和观念变革。没有观念的变革和思想的解放，就不可能有改革实践的飞跃，公共管理就不可能有效地发挥作用。文化观念因素对机构改革的影响是不可忽视的。在很长的一段时间内，如果一些陈旧的观念存在必然会对政府机构改革和公共管理产生不利影响。     官僚主义是世界性的问题，在中国则有更深厚的传统。无论是儒家推崇的“学而优则仕”，还是现在的“万般皆下品，唯有做官高”的官本位意识，都体现了一种官僚主义文化或“权力拜物教”。在“权力拜物教”的文化气氛下，要求进入党政机关的人员趋之若鹜，导致跑官、要官、卖官等官场腐败屡见不鲜。“权力拜物教”是导致官僚组织庞大、人员臃肿、鱼龙混杂的文化基因。     我国的高层领导人多次抨击党政机关的官僚主义。毛泽东指责官僚主义者是“死官僚”，希望以群众运动的严厉形式整肃官僚主义。邓小平则希望以改革的方式来消除官僚主义。而无论是群众运动还是体制改革，都没有清除官僚主义的文化基因。江泽民在十五大报告中更严厉地抨击了官僚主义，他说道：“机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重，直接阻碍改革的深入，影响党和群众的关系。”    （四）权力问题      美国现代政治学家诺顿·E.朗指出：各种行政管理机构由于其所处的政治 HYP