北京市城乡结合部流动人口社会管理与公共服务研究

49中国市场 第29期 总第640期 * 杨晓东，北京城乡创新发展博士研究会会长中国小城镇发展专业委员会副秘书长，副研究员。研究方向：城市发展定位、区域经济、城乡统筹。电子邮箱：yxd20@vip.sina.com。张喜才，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生。 随着北京市城市化水平的提升和经济的快速发 展，越来越多的流动人口选择北京作为他们流入的 主要目的地，而北京的城乡结合部成为流动人口主 要集中地。目前，北京市城乡结合部的范围主要包 括四环以外直到六环，大致包括朝阳、海淀、石景 山、丰台的部分区域以及昌平、大兴、门头沟、顺 义、通州的部分地区。据估计，2010 年北京含有城 乡结合部的区（县）的流动人口数量将占北京市全 部流动人口总数的 91.5% 左右。由于北京城乡结合 部流动人口数量巨大，所以给北京市的社会管理和 公共服务造成了较大的难题。 一、北京市城乡结合部流动人口社会 管理和公共服务现状 （一）北京市城乡结合部流动人口社会管理 的现状 1．现行流动人口管理政策与管理方式不断完 善，管理理念更加注重服务与权益保障 （1）户籍管理政策不断完善 北京市城乡结合部流动人口户籍管理的法规是 1995 年颁布的《外地来京人员户籍管理规定》，并 于 1997 年进行了修订。2005 年由中共北京市委、 北京市人民政府联合发布了《关于进一步加强流动 人口管理工作的若干意见》，这一文件确立了新时 期北京市流动人口工作的基本思路和总体格局，确 定了首都流动人口管理服务体制的基本架构是“党 委政府统一领导，专门机构统一协调，各部门分工 协调，条块结合、以块为主的属地工作体制”。 （2）居住管理政策注重房屋和人口管理相结合 北京市政府针对外来流动人口的居住问题颁布 了一系列的法规，这些法规中对北京市流动人口包 括城乡结合部的流动人口居住手续和租住的房屋条 件都做出明确的规定，进一步落实了房屋管理与人 口管理相结合的思路，通过明确的职责确定，包括 管理机构的职责、出租人的职责、承租人的职责以 及经纪公司的职责， 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 了首都房屋租赁市场、保 障了房屋出租安全。 （3） 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 生育管理政策更加注重服务和权益 保护 关于城乡结合部流动人口的计划生育管理政策 从 1991 年颁布的《北京市暂住人口计划生育管理 办法》，到 2006 年最新颁布实施的《北京市流动 人口计划生育管理规定》，虽然经过四次修订，但 是 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 基本稳定。在管理 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 基本稳定的情 况下，管理思想从单纯强调管理，转变为在加强 管理的同时，开始重视对外地来京人员的权益保 护和服务提供。 北京市城乡结合部流动人口社会管理 与公共服务研究* 摘要：目前北京市城乡结合部流动人口社会管理和公共服务的各项政策更加注重流动人口 个人权利的保障，但在流动人口住房保障、就业政策、医疗卫生、子女教育等方面依然存 在着较大的问题。本文通过对北京市城乡结合部流动人口社会管理和公共服务现状和问题 的深入剖析，阐述了现阶段流动人口社会管理和公共服务的主要任务，并提出了改善北京 市城乡结合部流动人口社会管理和公共服务的政策建议。 关键词：城乡结合部；流动人口；社会管理；公共服务 中图分类号：C924.24 杨晓东 张喜才 公共政策 50 中国市场 第29期 总第640期公共政策 （4）就业管理政策更加注重保障 北京市针对城乡结合部的就业管理政策，充分 体现了政府对经济性流动人口从“规模控制、严格 管理”到“加强对农民进城务工就业的管理和服务” 理念的转变。如 2004 年北京市劳动和社会保障局 出台了《北京外地农民工工伤保险暂行办法》和《外 地农民工参加基本养老保险暂行办法》，大大提高 了流动人口在北京的医疗和工伤保障水平。 2．城乡结合部设有专门流动人口管理机构 （1）城乡结合部流动人口管理机构体系覆盖面 较广 目前，北京市城乡结合部流动人口社会管理的 格局主要是依据 2005 年北京市政府颁布的《关于 加强流动人口管理工作的若干意见》进行设置的， 意见出台后，北京市政府成立了流动人口和出租房 屋管理委员会，下设办公室，作为专门的协调机构 开展针对流动人口的日常工作。下属各级政府机构 也设立相应的办公室和管理站，截止到 2009 年， 全市共成立了 4000 多个基层流动人口和出租房屋 管理站，向流动人口提供就业、社会保障、卫生和 医疗、公共教育、公共文化、社会治安等包含广泛 的社会管理和公共服务职能。 （2）城乡结合部流动人口管理以“属地管理” 和“以房管人”为特点，坚持管理与服务并重 北京市成立的流动人口和出租房屋管理委员会 是全国首个省级流动人口和出租屋管理专职机构， 以此为标志，北京流动人口管理进入了一个全新 的时期。这一管理流动人口的新模式的特点，一 是根据“属地管理”的原则，把长期在城市就业、 生活和居住的流动人口纳入城市公共服务体系，逐 步做到与常住人口同服务、同管理；二是做到“以 房管人”，加大对房屋出租户的管理力度；三是管 理与服务并重，逐步由“以管为主”转向“以服 务为主”。 3．“封村管理”模式成为目前北京市城乡结合 部流动人口管理的新手段 北京市城乡结合部的流动人口规模较大，对当 地的公共基础设施和资源环境造成了巨大的压力。 在对城乡结合部的流动人口进行管理的过程中，北 京市各区（县）涌现出了一批因地制宜的流动人口 服务管理新模式。目前，北京市正在试点推行城乡 接合部流动人口“倒挂”村的“村庄社区化管理” 模式（又称“封村管理”模式），该模式于 2010 年 4 月最先在北京大兴区开始推行，并取得了较好的 成效。 （二）北京市城乡结合部流动人口公共服务 现状 1．城乡结合部流动人口住房条件将有较大 改善 随着“北京城乡接合部规划和实施措施”编制 的完成，2010 年北京市流动人口的住房问题将通过 租住公租房解决，即通过有组织地建设一部分公租 房，产权归集体经济所有，或农民所有，定向租给 流动人口。 2．城乡结合部流动人口就业状况受环境和政 策的影响较大 城乡结合部特殊的环境条件和政策影响了其稳 定的就业。首先是发展规划缺乏对流动人口的考虑， 比如城乡结合部回收废旧物品的劳动者，经历了一 个从三环到四环到五环的非自愿搬迁过程；其次是 城乡结合部流动人口容易受政策影响，比如 2008 年北京奥运会期间，中国农业大学东校区家属区提 供餐饮的诸多摊位，附近小月河社区的众多服装、 餐饮摊位都被关停。政策的影响使城乡结合部流动 人口的就业变得更加困难。 3．医疗及卫生服务较之以前有较大改善 近年来，北京市在流动人口的传染病控制、免 疫规划、降低孕产妇死亡率等方面开展了大量工作。 城乡结合部的计划生育也是面向流动人口的重要工 作。一些区县政府正积极探索加强流动人口计划生 育工作的新思路。 4．流动人口子女的教育政策不断完善，但矛 盾依然存在 城乡结合部流动人口的子女教育问题一直是多 方面关注的热点。北京市政府关于流动人口子女义 务教育的政策规定已经相当明确，各区县依法承担 主要责任。但是流动人口子女的教育现状依然令人 担忧，这种不合意的现状更多的是因为流动人口的 就业、收入和生活环境造成的，即使城市不断拓展， 城乡结合部也将一直存在，只是其地理分布可能不 断外延，因此解决城乡结合部流动人口的子女教育 问题是关系城市和谐发展的长远问题。 二、北京市城乡结合部流动人口社会 管理和公共服务面临的问题 （一）流动人口管理存在较大挑战 由于北京市城乡结合部流动人口数量每年保持 较大水平的增长，这对当地的户籍管理体制提出 了挑战。据北京市政协社法委、提案委等进行的关 51中国市场 第29期 总第640期 公共政策 于促进首都人口与资源环境协调发展的调研数据 显示，“十一五”前四年北京实际常住人口年均增 长 54.3 万人，比“十五”期间年均多增近 20 万人， 其中流动人口的增长是主要原因，占常住人口增量 的 70%，其中城乡结合部的流动人口又占流动人口 总数的大多数。 （二）流动人口住房保障政策较为缺乏 无论是城市住房保障还是房地产开发都不会以 城乡结合部的流动人口为瞄准对象，由于以廉租房 为主的城镇住房保障体系将“户籍”问题列入享受 住房保障的必备条件，北京市先后出台的各类保障 性住房销售、租赁办法中均规定享受住房保障的人 群必须具有北京户口。所以北京市城乡结合部的流 动人口不能和城镇居民一样享受到住房保障政策， 这使得城乡结合部流动人口的住房问题及由此引发 的环境、卫生等一系列问题较为突出。 （三）卫生环境状况欠佳 北京周边很多城乡结合部的环境状况持续恶 化，污染严重。首先，由于建有大批污染性很强的 企业，使大气和地下水遭到严重污染，生态环境不 断恶化；其次，城乡结合部、郊区乡镇等地区尚未 形成规范的垃圾管理系统，垃圾露天堆放或简易填 埋的现象比较普遍；再次，由于城乡结合部外来人 口多、流动性强，加之配套的市政设施较不发达， 甚至有的连公共厕所也没有，很多街道污水横流、 垃圾遍地，几乎难以下足，人为污染问题严重。因 此，作为城市生态系统重要组成部分的城乡结合部， 在改善环境面貌、绿化美化等方面的建设任务仍很 繁重。 （四）医疗卫生保障亟待完善 北京市城乡结合部的流动人口普遍居住在城乡 结合部的一些生活环境较差的平房区域，这些地区 往往是垃圾处理场或卫生状况很差，同时流动人口 中往往是夫妻两地分居，从而更多导致了卫生健康 的问题，如流动人口的性病发病率比固定居民发病 率要高出 5倍，其它常见病的发病率也要高出 3倍 以上，还有一些流动人口工作在有毒环境的生产厂 家中，从而带来一些职业病的问题。这些问题对首 都的医疗保障体系提出了挑战。 （五）流动人口子女的教育问题存在管理上 的漏洞 尽管近年来北京市政府及教育部门着力解决外 来人口子女的入学问题，但是还有一些流动人口比 较集中的地区没有对流动儿童少年的教育问题予以 真正的重视。不少地区甚至以流动儿童少年迟早要 “流动”回原籍或“流动”到其他地区去为由而有 意识或无意识地拒绝重视流动儿童少年问题。虽然 不重视流动儿童教育问题的原因多种多样，但管理 上的漏洞无疑是一个重要的原因。目前，教育统计 基本上以户籍人口作为统计口径，这使得一些地区 特别是流动人口比较集中的城市和城镇地区对流动 儿童少年的教育问题关心不够。 三、北京市城乡结合部流动人口社会 管理和公共服务的主要任务 （一）加强城乡结合部流动人口社会管理和 公共服务规划 北京市城乡结合部流动人口的社会管理要符合 北京市的总体规划，要严格执行《北京城市总体规 划（2004―2020）》，以确保城市总体规划在城乡结 合部地区得以具体贯彻实施。在北京市城乡结合部 要有计划适当的建设流动人口居住小区，实行身份、 居住、计划生育等工作的一体化管理。要以市场经 济为基本手段，辅以行政手段，限制流动人口的总 量。 （二）加大城乡结合部基础设施建设力度 针对目前北京市城乡结合部基础设施薄弱的情 况，相关部门要对城乡结合部在水、电、暖、线、 道路、绿化等基础设施建设方面加大倾斜力度，特 别是要结合城乡结合部流动人口的需求，投入建设 适合流动人口居住和生活的基础设施，重点解决城 乡结合部基础设施欠账过多的问题。各级政府要加 大对基础设施的财政投入，要建立多种投入机制， 解决资金不足的问题，如可以尝试运用企业投入、 有偿使用的办法，解决资金不足的问题。 （三）加大城乡结合部流动人口社会治安综 合管理 针对北京市城乡结合部流动人口的管理，要加 大公安机关的管理和执法力度。具体来说，一是要 严格暂住登记和暂住证制度；二是要加强出租屋治 安管理和消防安全检查；三是要组织开展对治安秩 序混乱、刑事案件高发的流动人口聚居区的清理整 治；四是加强对流动人口法制宣传教育和防范知识 宣传，依法严厉打击侵害流动人口人身和财产安全 的各类违法犯罪活动，保护流动人口合法权益。 （四）加快推进“封村管理”的社区化管理 新模式 以社区化管理改善城乡结合部治安状况。城乡 结合部治安环境较差与社区内人员高流动性和缺乏 52 中国市场 第29期 总第640期 有效管理有直接关系。2010 年 4 月，北京市大兴 区率先探索实施了村庄社区化管理模式，该模式被 称之为“封村”，下一步，要根据北京市各区（县） 的具体情况，因地制宜，推进北京村庄社区化管理 的统一工作部署，年内城乡接合部地区实行社区化 管理的村庄力争达到 50% 以上，2011 年北京市所 有城乡接合部地区村庄及有条件的农村地区都实现 社区化管理。 （五）建立健全流动人口协调管理机制 在坚持属地管理原则的前提下，建立区（县）、 街乡、社区立体式的协调机制。区（县）级政府可 设立城乡结合部地区流动人口管理协调委员会，加 强政府职能部门间的协调；鼓励各乡镇、街道间建 立协调机制，明确管理责任；加强区级政府职能部 门与街乡之间的协调，建立统一的城市综合管理和 行政执法机制。 四、改善北京市城乡结合部流动人口 社会管理和公共服务的政策建议 （一）加大流动人口管理制度法规建设，创 新流动人口管理方式 建议由北京市流动人口和出租房屋管理委员会 牵头，按照城乡结合部的实际情况，本着控制、疏 导、管理和服务的原则，抓紧地方立法工作，制定 比较全面的流动人口管理办法。其次，建议由北京 市流动人口和出租房屋管理委员会牵头，创新城乡 结合部流动人口的管理思路：第一，要尊重流动人 口的来京和留京愿望；第二，在京流动人口应逐步 纳入当地公共服务和社会管理体系统筹考虑；第三， 应向国务院申请成立首都人口委员会，制定重大人 口决策，督促检查协调人口政策措施的落实；第四， 在“十二五”规划编制和实施中，应充分认识调控 人口规模在破解人口资源环境矛盾中的关键作用， 以内控机制减少北京城市人口数量，以外扩机制化 解北京人口压力；第五，有计划的适当建设流动人 口居住小区，实行身份、居住、计划生育等工作的 一体化管理；最后，促进融合将成为未来北京市长 期的流动人口政策。 （二）改善流动人口住房居住条件，提高流 动人口劳动与就业保障水平 建议由北京市住房和城乡建设委员会牵头，建 设面向流动人口的公租房，改善流动人口居住环境， 对现有居住模式的安全检查和监督管理工作也应该 继续坚持加强。建议由北京市劳动和社会保障局牵 头，提高向城乡结合部流动人口提供的就业保障。 一方面应加强对辖区内建筑单位、用人单位加强监 督和管理，检查用人单位与流动人口劳动 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的签 订情况；另一方面应在流动人口比较集中的社区开 展劳动权益的宣传和培训，培育流动人口的劳动权 益意识。此外，可以培育社区集团、连锁的街头食 品、服装以及其他商业和服务业的大型企业，以此 为依托组织城乡结合部流动人口提供规范并有特色 的相关服务。 （三）建设流动人口医疗卫生服务体系，加 快医保体制改革进程 建议由北京市人力资源和社会保障局牵头，向 城乡结合部的流动人口提供可负担得起的医疗卫生 服务。一方面，应坚持市场导向，引导建立面向流 动人口的平价医院。另一方面，要加快医保体制改 革，向城乡结合部流动人口提供可负担得起的医疗 服务。此外，加强医疗保障制度对满足卫生需求的 促进作用，从社区层面加强动员，提高流动人口实 现卫生需求的可及性和主观能动性。。 （四）加大城乡结合部基础设施投入，改善 流动人口周边的公共卫生环境 建议由北京市住房及城乡建设委牵头，在以政 府作为公共物品投入主体的同时，充分发挥非政府 主体的作用，走多元化的道路。鼓励私人资本进入， 发挥企业和村内能人强人的作用，为公共物品的提 供吸纳更广泛的资金来源。具体的提供方式有政府 单独提供、“公导民办”、私人提供等，但应依据不 同的主体和公共物品种类，选择相应的方式或混合 方式。建议由北京市卫生局牵头，科学制订环卫设 施建设规划，理顺管理体制，明确职责范围，广泛 动员群众参与环卫管理。 （五）加大对民办学校教育的支持力度，切 实保护流动人口子女合法权益 建议由北京市教育委员会牵头，规范引导面向 城乡结合部流动人口的民办学校，改善打工学校的 办学条件。一方面，加强对民办学校的支持，在政 府财政允许的范围内提高对办学规范的学校的人均 补贴，同时加强对民办学校校长、教师的培训和就 业保障，提高民办学校的教学条件；一方面，要严 格按照办学条件对民办学校进行监督检查，确保民 办学校不发生安全事故，对于民办学校存在的安全 隐患必须加以防范，及早发现及早控制；最后，要 改变观念，消除歧视，创立公正、平等的社会氛围。 加强社会宣传，落实政策，切实保护流动儿童的合 法权益。 公共政策 53中国市场 第29期 总第640期 参考文献 : [1] 段成荣．北京流动人口面临的困难与对策 [J]．北京 社会科学，2003（3）. 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