中国财税改革30年：简要回顾与评述（贾康）

中国财税改革30年：简要回顾与评述 贾康 2008-12-24    内容提要：财税改革是中国经济改革的重要组成部分。改革开放30年来，中国财政体制改革的脉络清晰可见：从“分灶吃饭”到“分税制”，从建立健全政府公共收入体系，到公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设。在其中税制实现了从过度简化状况向多层次复合税制的演进，并配合财政分税分级框架的构建和适应宏观调控的要求，动态实施税收体系的不断改进完善。政府以财税工具实行宏观经济调控也逐步走向成熟。但深化财税改革及其配套改革的任务，仍然十分艰巨。公共财政创新对全局综合配套改革的进一步贡献，也值得重视和期待。 　　以1978年末中国共产党十一届三中全会为起点，中国实行改革开放，进入了由 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转轨历程。财税改革是总体改革的一个重要组成部分。 　　在中国以渐进性为显著特点的改革中，财政改革的过程可大体划分为两个阶段。第一阶段：财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口，以行政性分权的方式通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，并探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，这是中国从计划经济向市场经济转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致是从1978年到1992年。第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式起，初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，进入市场经济体制的全面建设和完善时期，财政方面相应于1994年进行了根本性的制度改革，通过经济性分权，建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后又将财政公共化的目标明确定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭，以及对改革全局的促进与配合。 　　一、财政分权与财税体制改革成为中国改革在宏观层面的重要突破口 　　财政分权，是指在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。 　　财政分权化改革成为中国经济体制改革重要的突破口之一。 　　(一)传统体制下财政体制运行的特征及评价 　　从中华人民共和国成立到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。实践证明，这种财政体制的出现具有一定的必然性，又存在明显缺陷。 　　1.高度集中财政管理制度的基本特征。 　　有一系列的历史原因使我国于1949年后逐步形成了高度集中的计划经济体制，进而必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式。 　　2.以非税收入为主的财政收入制度。 　　我国传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要特点和内容有： 　　(1)以低价统购农副产品和低工资制为条件，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。 　　(2)国营企业利润几乎全额上缴。在低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润基础上，国家财政对国营企业实行统收统支，企业创造的利润(纯收入)，基本都上缴国家财政并成为传统体制下财政收入的主要形式，企业能够自主支配的财力极其有限。 　　(3)国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧(属固定资产消耗的价值补偿部分)亦由财政集中。 　　(4)国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950—1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能以有力地支持经济恢复与社会主义改造。但其后在财政收入运行机制中，税收收入转而居于次要地位。据统计，1956—1978年期间，企业收入占国家财政收入的比重高达52.45%，而税收收入只占国家财政收入的46%，不足一半。 　　3.事无巨细大包大揽的财政支出体制。 　　在传统的计划经济模式下，全社会如同一个大工厂，国家财政便类似大工厂的财务部，其大而宽的财政支出机制具体表现为： 　　(1)经济建设支出比重高。财政成为社会投资主体。基本建设拨款居财政支出首位，占国家财政支出的30—40%。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。此外，国家财政还承担为国营企业供应流动资金的任务：企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行供应。 　　(2)财政包揽各项社会事业。除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外，还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。这主要表现在两方面：一是国家财政投资兴办各项社会事业；二是国家财政实际上承担国营企业职工养老、医疗、住房等方面的社会保障。 　　4.对中国传统财政运行机制的简要评述。 　　纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。 　　(1)传统体制下财政体制与运行机制为中国进入社会主义阶段后的经济建设和社会发展做出重要贡献。一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固做出贡献。二是支持社会主义改造的完成与制度的建立。三是支持比较完整的国民经济体系，特别是独立的工业体系的建立，奠定了国家工业化的基础。四是支持发展各项社会事业。 　　(2)传统体制下长期实行的高度集中的财政体制和运行机制，其弊病在中国经济社会发展中逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系体制及其财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。由于中央政府基本上实行统收统支和高度集中的管理，忽视了各部门、各地方和企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，所以在改革开放时代成为经济市场化改革需要打破其约束的重要环节。 　　(二)财政分权化改革的路径选择 　　财政方面的改革，是在党的十一届三中全会后渐进实行的。初期主要有以下几个方面：一是从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法、利润留成办法和盈亏包干办法。二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法。三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点。四是从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制。五是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法。六是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。以上改革举措中，最具重要性和代表性的，是财政预算管理体制的“分灶吃饭”。 　　1.以“分灶吃饭”方式开启财政分配关系改革，并最终推进到“分税制”。 　　在农村改革、建立特区等微观层面与局部区域的改革得以启动的同时，决策层在宏观层面上选择财政的制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此在以原计划体制继续维持整个社会再生产的同时，宏观上渐进改革的初始路径就是通过分配权力的下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和打开后续的多方面改革的渐进空间。 　　以“分灶吃饭”的分权方式扩大地方政府的经济资源支配能力，其主要内容和主要推进步骤是：(1)从1980年开始，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。(2)1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。(3)1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。(4)1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低等问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了“经济性分权”的分税制财政改革并延续到今。迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。 　　2.逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。 　　改革伊始，就通过放权让利、逐步松动国营企业的经济束缚来努力搞活企业，先后以“企业基金”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等方式来逐步塑造适应市场环境的微观主体。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入新阶段。随着1994年的财税配套改革，企业承包制让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式，股份制试点工作随后推开。1997年9月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快了搞活国有小型企业的步伐。 　　这些企业制度变迁，都与财税体制的变革密切相联，前期较关键的，是通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。中后期最为核心的是1994年配套改革中打破按照行政隶属关系组织财政收入的旧框架，使企业不分大小、不论行政级别和经济性质，依法纳税公平竞争，并将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，同时规范企业税前列支项目扣除标准。统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并真正刷出了“一条企业公平竞争起跑线”。与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成了以税收为主的规范的公共收入制度，并且财政支出结构日益向公共化领域倾斜。 二、中国政府间财政体制的变革：从“分灶吃饭”到“分税制”的回顾 　　(一)1980—1988年“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容 　　1979年4月中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。其后筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。 　　1.1980年的“划分收支、分级包干”财政体制。国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。 　　同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了吃大锅饭的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。三是分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划。四是寻求事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。“分灶吃饭”开始后对于直辖市、广东、福建、江苏和少数民族地区，仍分别定有特殊体制或特殊照顾。 　　2.“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》的精神，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制。其基本规定如下：一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在5年内，继续实行每年递增10%的办法。六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。 　　(二)1988年以后的多种形式的地方财政包干体制 　　1.财政包干体制的形式。 　　1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。一是“收入递增包干”办法。这种办法是：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率、影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”办法。这种办法是根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央的比例。三是“总额分成加增长分成”办法。这种办法是在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。四是“上解额递增包干”办法。这种办法是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。 　　此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。 　　2.对“分灶吃饭”框架下财政包干责任制的述评。 　　财政包干体制的原则和框架，发轫于80年代初的“划分收支，分级包干”，并受1987年后普遍推行的企业承包(包干)的影响，在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。但是随着改革的深化，它的弊端也日益明显，主要表现为：一是仍然束缚企业活力的发挥、无法实现真正的公平竞争。二是强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。三是中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，脱离不开频繁变动之苦。四是运行结果带来财力分散，“两个比重”(财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重)过低，地方缺乏必要的税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。 　　随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系和财政关系的迫切任务。这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。 　　(三)“分税制”财税体制改革 　　1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。经过一定的前期准备，1994年，中国实行“分税制”财政体制改革，体现了按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。这次改革的着力点集中在解决改革开放前15年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题；关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系，为适应市场经济客观要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的全局性深化改革奠定基础。 　　1.分税制财政体制的主要内容。 　　1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。分税制财政体制主要包括以下三方面的内容： 　　(1)中央财政与地方财政税收划分。根据事权和财权相结合的原则，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。 　　中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上交利润，外贸企业出口退税。 　　地方财政固定税收及收入有：营业税(不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税)，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。 　　中央与地方共享税收有：增值税(中央分享75%，地方分享25%)、资源税(海洋石油资源归中央，此外资源税归地方)、证券交易税(当时规定中央和地方各分享50%)。 　　(2)中央财政与地方财政支出划分。根据财权与事权相统一的原则，在支出范围上作了如下规定。 　　中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。 　　地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。 　　(3)中央财政对地方税收返还额的确定。实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化(后来取消了地方上解的“递增”)。 　　2.分税制财政体制的配套措施。 　　(1)改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况，在一段时间内对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。 　　(2)同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。 　　(3)改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。 　　(4)建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。 　　(5)妥善处理减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995年。 　　3.1994年后中央和地方收入划分的调整和变动。 　　1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有： 　　(1)证券交易(印花)税分享比例的调整。自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。从2002年起中央97%、地方3%。 　　(2)1997—2001年期间将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险行业的改革，从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分3年将金融保险业营业税税率从8%降低到5%。 　　(3)实施了所得税收入分享改革。国务院决定，2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司(子公司)所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。所得税收入分享改革自2002年1月1日起实施后，国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。 　　(4)改革出口退税负担机制，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。自2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5：7.5的比例共同负担。 　　(5)政府间转移支付制度不断改进。1994年实行的分税制改革，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，建立了中央对地方的税收返还制度，其目的在于保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以、1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将净上划中央的收入返还地方，1994年以后，返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%。另外，以“过渡期转移支付制度”为开端，基于“因素法”的转移支付办法逐步发展，较客观、公正而有力地支援欠发达地区。 　　4.省以下财政管理体制的改进。 　　在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，试行省以下分税制，力求按税种划分各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，规模也逐年扩大。 　　中国省以下政府间财政关系在1994年后的突出问题，是基层财政的困难没有有效缓解，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。从2005年起，中央财政另外拿出150亿元对地方实施“三奖一补”政策。政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，力争在3年时间内，使县乡财政困难状况有明显的缓解。 　　综上所述，1994年分税制财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了各级地方政府的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并开启了后续深化改革推进公共财政转型的空间。 三、税制改革和建立健全政府公共收入体系 　　20世纪80年代之后，随着经济发展和体制改革，税种增加，财政收入中税收收入比重逐年扩大，各种收费和预算外收入也猛增，90年代后期预算外收入被明确纳入规范轨道。政府在税费制建设方面的改革探索为我国现代税收制度和公共收入制度的建立打下了基础。 　　(一)适应市场化改革，建立和完善税收制度 　　1.20世纪80年代初的税制改革。 　　为了适应国家对外开放的迫切需要，第一步先行解决对外征税的问题。 　　从1980年9月到1981年12月，五届全国人大三次会议和四次会议先后通过并公布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时，国务院明确规定对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税及车船使用牌照税。这样初步形成一套大体适用的涉外税收制度。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》，并很快获得批准。1982年11月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括“利改税”在内的今后3年税制改革的任务，获得批准。 　　(1)国营企业利改税和税制改革。从1983年6月1日起，在全国范围内，对国营企业实行利改税第一步改革，实行一种税利并存的模式。即：把国营企业过去上交国家的利润改为在大中型企业按55%的比例向国家交纳所得税；小型企业按八级超额累进税率交纳所得税。税后利润在保证企业合理留利之后，再按固定比例、定额包干、递增包干和调节税等多种办法上交财政。从1984年10月1日起进行利改税第二步改革。将国营企业应当上交国家的财政收入按11个税种向国家交税，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全“以税代利”，税后利润归企业自主安排使用。这次改订的税种、税目和税率，不仅适用于国营企业，而且适用于集体企业和个体工商户(不适用于外资企业和中外合资企业)。因此，它实质上是工商税制的一次全面改革。通过这一改革，使中国的工商税制改变了过去税种过于简单的格局，初步建立起一套以流转税和所得税为主体，与其他各税相配合的复合税制。它比较适应新时期多种经济成分、多种经营方式、多种经济渠道的经济情况，可以在筹集财政收入的同时多层次、多环节地发挥调节作用。 　　(2)建立涉外税收法规，促进对外开放。继1980—1981年全国人大颁布《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》后，又经国务院批准由财政部分别公布了这三个税法的 实施细则 工程地质勘察监理实施细则公司办公室6S管理实施细则国家GSP实施细则房屋建筑工程监理实施细则大体积混凝土实施细则 。1984年，国务院又公布了经济特区及14个开放城市对外税收的有关规定，以及其他一些有关涉外税收的规定。短短几年时间，初步建立起一套比较完整的涉外税收法规，中国的税务机关也陆续建立了涉外税收机构，办理涉外税收业务，并同一些国家签订了避免双重课税协定和其他单项税收协定。中国对外商投资采取了多种税收优惠措施，主要有加工装配、补偿贸易涉外税收的优惠以及经济特区和沿海14个港口城市涉外税收的优惠。 　　涉外税收工作的发展，维护了国家的权益，促进了对外经济的交往，在利用外资、引进先进技术、扩大对外贸易等方面，都发挥了很好的作用。 　　2.20世纪80年代后期逐步构建适应市场经济发展的税收制度。 　　80年代后期构建与改进复合税制的主要内容有： 　　(1)建立健全所得税制度。包括建立健全所得税制度、改进国营企业所得税制度、调整城乡个体工商业户所得税、开征私营企业所得税、开征个人收入调节税等方面。 　　(2)进一步改革流转税。1984年9月18日，国务院发布了《中华人民共和国产品税条例(草案)》、《中华人民共和国增值税条例(草案)》和《中华人民共和国营业税条例(草案)》，标志着中国新的流转税体系初步建立起来。此后又采取了一系列完善流转税制度的改革措施，包括调整增值税和产品税的征税范围、规范增值税的征收制度、调整营业税若干政策、增设新的营业税税目等方面。 　　(3)建立、完善和恢复具有特定目的的税种，拓宽税收调节经济的领域。一是在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税；--是开征特别消费税；三是改进房产税；四是恢复征收印花税；五是开征筵席税；六是建立城镇土地使用税；七是开征耕地占用税等。 　　(4)进一步调整和完善涉外税收和关税制度。一是对涉外税制的修改与补充；二是健全关税立法，完善关税的制度。 　　(二)适应市场经济的发展，在配套改革中建立现代税收制度 　　1992年邓小平同志南方谈话后，明确了社会主义市场经济目标模式，财税部门加快制定全面改革财政体制和工商税制的总体方案与具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，从1994年起在全国实施财税配套改革，税制改革由此进入一个新的历史阶段。 　　为了适应市场经济发展和分税制财政改革的要求，1994年中国税收制度的重大改革，侧重于税制的结构调整，实行公平税负和鼓励竞争，主要内容有： 　　——建立以增值税为主体的新流转税制。在总体税负不变的情况下，彻底改变了原流转税按产品分设税目、分税目制定差别税率的做法，确定了在生产和流通环节普遍征收增值税、凭专用发货票注明税款扣税的制度。同时对部分产品开征消费税，或实行营业税制的改革。新的税收体系对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税，重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目。改革后的新流转税制度，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。 　　——统一企业所得税制度。对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制度，相应取消了国有企业调节税，规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33%的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。 　　——简并个人所得税。将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。 　　——农业税的改革。1994年1月国务院颁布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征收范围，解决了部分产品交叉征税的问题，扩大了农业特产税的税基，并相应调整了税率。 　　——其他税制的改革与调整：一是开征土地增值税；二是改革资源税；三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税；四是把对股票交易征收的印花税改征证券交易印花税；五是将特别消费税、燃油特别税并入消费税，盐税并入资源税。 　　经过1994年税制改革，中国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制体系，初步具备了现代税制的基本特征。改革后税种由原来的37个减少到23个，按课税对象划分，具体情况是：流转税类(4个)，包括增值税、消费税、营业税和关税；所得税类(4个)，包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、农(牧)业税(包括农业特产税)；资源税类(2个)，包括资源税、城镇土地使用税；财产税类(5个)，包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税；行为税类(8个)，包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税、土地增值税、屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税。 　　在进行税制改革的同时，国务院作出税政与税务职能分离的决定，在国务院批准的财政部“三定”方案中明确：财政部在税政方面的基本职责是制定和解释工商税收、关税和农业税收的税法、条例、规定及有关实施细则；税务局负责税收的征收与管理。这就为中国在税收体制方面的立法与执法分离奠定了基础。 　　1994年以后，对税制又有一系列的改进和调整，主要涉及增值税、消费税、营业税、所得税、进出口税收与农业税，并努力加强税收的征收管理。值得特别提到的是，1990年停征固定资产投资方向调节税，2000年后取消了屠宰税，2006年全面取消了农业税。 　　(三)强化非税收入管理，规范政府收入行为 　　1.加强预算外资金管理，逐步整合财政资金。 　　改革开放后随着国民经济的迅速增长和放权让利的改革，预算外资金迅速增长，并发挥了重要的作用。与此同时，针对规模失控、规范不足、“预算外”又出现“制度外”资金(小金库等)、问题较多的情况，各级财政积极探索预算外资金管理办法，包括清理整顿、规范收费管理以及费改税等。1996年之后，实现了取消制度外资金地位、将政府财力“三而二”的进步，2000年后继续向预算内、外“二而一”演进。 　　2.改革税费制度，规范政府收费行为。 　　税费制度改革是1998年新一届政府的施政目标之一，对已有的收费制度采取“一清二转三改四留”的办法分别进行处理。“一清”是对现有收费、基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的部分项目。“二转”是将现有收费中体现政府职能、可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税。“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系。“四留”是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。其后，又推行了“收支两条线”的改革措施，要求运用公权执收执罚单位的收入全部直达国库，支出另从预算安排，收支脱钩，以防治收支挂钩带来的公权扭曲。 　　3.结合国有资产管理体系改革，加强国有资产收益管理。 　　20世纪80年代中后期，在改革中提出了在“政企分离”的同时实行“政资分离”，建立专门的国有资产管理机构和国有资产管理体系的认识，并在其后于这一方向上进行了反复探索。由于种种原因，1994年之后国有企业的资产收益曾长期留归企业支配不作上缴，到2002年后根据党的“十六大”提出的中央、地方政府分别行使国有资产出资人职责、建立专门管理机构的思路，着力于加强国有资产管理，后有对大型垄断国有企业征收特别收益金的举措出台，自2008年起，在中央级编制国有资本经营预算，并明确规定国资委管理范围内的国企分别按5%和10%两种比例上交国有资产收益。 四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设 　　1994年财税体制改革取得初步成功后，财政支出管理体系的改革提上议事日程。1998年，决策层明确提出了“积极创造，条件，尽快建立公共财政框架”的要求，成为整个财政体系适应社会主义市场经济而实现转型的纲领和总体指导方针。在公共财政导向下，1999年后，包括部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度在内的预算管理制度改革和侧重于支出的制度创新全面铺开。 　　(一)部门预算改革 　　1.部门预算的内容与特点。 　　传统的预算编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同的功能支出。部门预算继承了传统预算便于财政收支结构分析和政府宏观调控的优点，同时又具有以下特点：(1)一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整清楚。(2)一个部门所有政府性资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面。(3)预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。部门预算改革的实质，是构建具有政府资金完整性的综合预算。 　　2.部门预算编制实践。 　　(1)2000—2001年中央部门预算改革。2000年主要是建立部门预算基本框架。这次改革的主要内容包括：一是提前编制预算，延长预算编制时间。二是延伸预算层次。从基本预算单位开始编制预算，逐级审核、逐级汇总，克服代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。三是提高预算的完整性，实行“一个部门一本预算”。2000年中央部门全部按照部门预算的要求进行了编报，财政部也按时批复了各部门预算，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、“一个部门一本预算”的目标。四是采取综合预算的编制方法，部门预算报表中包括了部门的全部收支。五是细化预算，预算落实到具体单位和具体项目。六是选择教育部、农业部、科技部与劳动和社会保障部4个部门作为部门预算试点单位，向立法机关不仅提供传统的功能预算，而且提供4个试点部门的部门预算。七是改革预算批复方式，细化预算批复内容，统一、规范预算批复格式，统一由财政部预算司按照法律规定的时间批复预算。 　　2001年中央部门预算改革，主要是部门预算的细化。在2000年工作取得成功的基础上，2001年部门预算的编制又采取了以下几项改革措施。一是进一步延长预算编制时间，将预算编制时间从2000年的4个月延长至2001年的6个月。二是进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分。基本支出预算试用定员定额；项目支出预算试行项目库的方法编制。三是适应部门预算的管理要求，调整财政部内部机构及其职能。四是试编“政府采购预算”。五是扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001年向全国人大报送了26个单位的部门预算。 　　(2)2002年中央部门预算改革。 　　一是按照新的方法编制基本支出预算和项目支出预算，分别按照《中央部门基本支出预算管理试行办法》的要求编制。 　　二是按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。财政部对2002年政府预算的目级科目进行了调整，将原一般预算支出中的12个科目修改、扩充并细化为44个目级科目，同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理4个部分。 　　三是加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算的进程。对公安部等5个部门的行政性收费全部纳入预算管理，收入全部缴入国库，支出由财政部根据其履行职能的需要通过预算予以安排；对国家质检总局等28个部门实行真正的“收支两条线”管理，预算外收入全部纳入专户管理，相应的支出由财政部根据部门履行职能的需要统筹安排；改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出，加强预算外资金管理。取消收支挂钩，实行定员定额的预算核定办法，在实行收缴(或票款)分离的基础上，选择一部分中央部门及其直属事业单位的76种行政性收费进行试点。 　　四是编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位，都正式编制政府采购预算，财政部在批复其部门预算时一并批复。 　　五是在细化预算编制的基础上，进一步细化预算批复，为国库集中收付制度改革试点工作创造更有利的条件。 　　六是摸清“家底”，提高预算编制的准确性。2002年的中央部门预算根据各部门资产、资源的占用状况，按照定员定额方法和分轻重缓急的原则核定基本支出和项目支出。 　　七是进一步提高年初预算的到位率，增强预算透明度。 　　八是进一步规范预算编制时间和流程。 　　(3)2003年中央部门预算改革的进展。到2003年底，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。针对这一体制仍然存在的一些问题，2003年做了如下工作：一是进一步规范基本支出与项目支出管理。二是继续推进政府收支分类改革。三是规范和强化政府资产管理，为部门预算编制创造有利条件。四是制定统一、规范的预算编制操作规程。五是进一步做好预算编制的准备、协调工作。六是加强预算编制的业务培训和技术服务工作。 　　(二)国库集中收付制度改革 　　1.国库集中收付制度改革的背景与过程。 　　中国的国库集中收付制度改革是在国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署等国际机构的帮助下进行的。1998年底，政府部门机构改革后重新组建的财政部预算司和中国人民银行国库局，共同确定了推动国库改革的方针，1999年2月，由预算司、人民银行国库局、国家税务总局联合组成国库改革工作小组，并制定了 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 。2001年在财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金6个部门进行改革试点。 　　2.国库集中收付制度内容。 　　(1)建立国库单一账户体系。中国国库集中收付体系主要由五类账户构成：国库单一账户、财政部门和预算单位的零余额账户、小额现金账户、预算外资金财政专户、特设账户。建立国库单一账户后，相应取消各部门各单位的各类收入过渡性账户和各类支出账户。 　　(2)规范财政收入收缴程序。按经济性质分类，所有的政府财政收入可以分为六大类：税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入、债务收入；按预算管理要求进行分类，财政收入分为预算内和预算外收入。此次国库集中收付制度改革对以上所有财政资金的收入收缴流程都做了规范。但由于考虑到目前预算外资金收缴过程中存在问题较多的现状，收入收缴改革首先定位于对预算外资金的收缴方式进行改革，同时，已纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位的罚没收入等，也参照预算改革方案进行，最终改革要扩大到对所有政府性资金的收入收缴进行规范。 　　(3)规范财政支出拨付。一是支出方式。按照不同的支付主体，对购买性支出和转移性支出等不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。二是支付程序。根据财政直接支付与财政授权支付两种不同的支 　　3.国库集中收付制度改革的成效及走向。 　　国库集中收付制度改革有如下主要成效：(1)统一了相应制度规范，实现了财政资金支出管理制度的创新，初步建立了与社会主义市场经济相适应的现代国库集中收付制度体系。(2)规范了财政资金的入库、拨付及信息反馈行为，创立了新的预算执行机制。(3)强化了财政资金支出的合规性审核，完善了财政资金支付监督体系，建立了从源头上遏制腐败的制度机制。(4)财政资金在支付前均保存在国库一个“蓄水池”中，创造了“国库现金管理”操作前提，为提高财政资金使用效率、加大财政宏观调控能力奠定了基础。(5)通过制度规范和技术手段的实施，强化了预算执行的外部约束和全程监督，促进了预算单位财务管理意识和管理水平的提高。 　　其后一段时期，国库集中收付制度改革进入较大规模推进和继续完善的阶段。主要的改革工作还需要进一步完善，要点是：(1)继续推进国库集中收付管理制度创新，逐步建立现代国库集中收付法律法规体系。(2)继续实施中央部门支付管理制度改革，全面确立新的中央预算执行管理机制。(3)进一步落实各项配套改革，为国库集中收付制度改革提供良好的运行环境。(4)加快“金财工程”建设，为改革提供技术保障。(5)逐步建立对代理银行的合理激励制约机制，保证代理银行规范、高效地代理财政业务。 　　(三)政府采购制度改革 　　政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所屑机构为了开展日常政务活动或向公众提供公共服务的需要，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。 　　我国传统政府采购方式是各预算单位分散采购，存在的缺陷是：(1)采购资金分配和使用环节脱节。(2)采购过程透明度不高，“吃回扣”等不正之风和腐败行为高发。(3)不利于提高采购效益。(4)不利于发挥政府采购的政策功能。(5)不利于开放条件下与国际接轨。 　　1996年前后，以集中招投标为代表形式的政府采购制度改革在一些地区各自进行了试点。1998年之后，财政部根据国务院的指示及本身的职责，在进行充分理论准备和国际经验比较研究后，拟订了政府采购的基本制度，广泛开展了宣传和培训工作，指导推动政府采购改革试点工作，并促使政府采购法制建设加快，该项改革由初创阶段发展到全面试点和推行阶段。 　　2006年，纳入政府采购改革轨道的采购规模超出3000亿元，虽还仅占GDP的不足2%，并还面临一些有待解决的问题，但已体现出一系列正面效应和广阔的发展前景。 (四)财政转移支付制度的改进 　　我国财政转移支付制度在1994年“分税制”改革后实现了重大的进步，并在其后建设公共财政框架的过程中进一步改进完善。转移性支出是财政支出中的重要组成部分，广义地说既包括对欠发达地区的转移支付，也包括对低收入居民的转移支付。这里的转移支付制度的概念是狭义的，仅就中央对地方(主要意图在于调节地区差异)的转移支付而言。 　　1.中央对地方转移支付的基本情况。 　　我国1994年“分税制”改革后形成并动态改进的中央对地方转移支付体系包括： 　　(1)税收返还。 　　1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。中央对地方税收返还，包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1：0.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还为3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算，2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8%；如果将其视同地方财政收入，则2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%。 　　(2)财力性转移支付和专项转移支付。 　　财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安