公共政策制定的利益分析

第 7 卷第 3 期 2005 年 7 月 江西行政学院学报 Journal of Jiangxi administration institute Vol . 7 ,NO. 3 Jul . 2005 公共政策制定的利益分析 张小进 (湖北大学 ,湖北 　武汉 　430062) 　　[摘 　要 ] 公共政策制定的过程其实就是一个社会利益的分配过程 ,这一过程必然伴随着众多利益主体的博 弈 ,而公共利益取向是公共政策制定的应有之义 ,要实现公共政策的公共利益取向就是要通过公共行政改革 ,建立 市场化、透明化、民主化的有限政府、责任政府、法治政府 ,建立和完善各利益群体的利益表达机制与利益协调机制 等途径从 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 上加以保障。 [关键词 ] 公共政策 ;公共利益 ;博弈 ;制度选择 [中图分类号 ]C93 　　　　[文献标识码 ]A [文章编号 ]1008 - 6463 (2005) 03 - 0008 - 02 [收稿日期 ] 2005 - 05 - 15 [作者简介 ] 张小进 (1980 - ) ,男 ,江苏南通人 ,湖北大学法学院行政管理硕士研究生 ,主要研究公共行政理论与实践。 　　后行为主义政治学家戴维·伊斯顿从其政治系统 分析理论出发 ,认为“公共政策是对全社会的价值做 有权威的分配”。换言之 ,“一项政策的实质在于通过 那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部 分人占有它们”。[1 ] (P23) 这一定义从政治学的角度突 出了公共政策的制定过程其实是一个社会利益的分 配过程。而在现实的公共政策制定过程中 ,这种利益 的博弈和分配活动客观存在并且直接影响着公共政 策的有效性。 一、利益 :公共政策制定的博弈 利益是人们的各种需要及其满足。马克思主义 认为 ,“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普 遍的东西存在于观念之中 ,而且首先是作为彼此分工 的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”[2] (P27) , “人们奋斗所争取的一切 , 都同他们的利益有 关”[2 ] (P82) 。从行为学的角度讲 ,人的利益追求是人 类行为的动因 ,人们的一切努力都与自身的利益有 关。但个人只有在集体或者社会中才能得到发展 ,利 益才能得以实现 ,因而公共政策就成为实现利益的手 段之一。从这个意义上我们就不难理解公共政策的 制定过程就是政府对社会利益实行权威性分配的过 程 ,而且 ,这一利益的分配与公共政策的制定过程是 同步的 ,是一个动态的过程 ,也是各种利益群体把自 己的利益要求投入到政策制定系统中 ,由政府依据自 身的利益需求 ,对复杂的利益关系进行调整、综合和 博弈的过程。在这个过程中 ,不同的利益主体为了各 自利益的最大化而在政策的制定中相互博弈。简单 地说 ,我们可以将这些利益分为两类 :政策制定主体 利益和政策制定客体利益。 (一)政策制定主体的利益。 政策制定的主体是政府 ,严格地说 ,政府应该是 社会公正、公平的象征 ,所代表和维护的应该是社会 公众的公共利益 ,这也是政府的责任所在。因此 ,维 护公共利益是政府制定公共政策的主要目的和利益 诉求。但是 ,近来的西方经济学研究特别是以詹姆斯 ·M·布坎南为代表的公共选择理论认为政府在很大 程度上也是一个“经济人”的观点 ,引起了人们对政府 自身利益的考量。越来越多的观点认为政府也会追 逐自身利益的最大化 ,即政府本身存在自利性。 政府的自利性 ,即是指政府也是一个利益主体 , 也存在对自身利益的追求 ,而这种利益是与公共利益 相区别的 ,主要体现在三个层次 :其一 ,政府工作人员 的自利性。政府作为一个相对独立的组织 ,是由若干 成员组成的。理论上 ,政府工作人员应客观公正地行 使公共权力 ,但现实中 ,政府工作人员也是生活在社 会中的人 ,他们也有对政绩、薪金、职位等个人利益的 追求。其二 ,地方和部门等小团体的自利性。任何政 府都有层级和职能的划分 ,由此形成的不同层级的地 方政府及每一层级政府的各个职能部门在行政运行 中经常会与国家争抢利益 ,如地方保护、行业垄断等。 其三 ,政府作为一个整体的自利性。形式上 ,政府是 社会公共利益的最高代表 ,不具有自利性 ;但实际上 , 政府作为一个整体 ,同样拥有自己的特殊利益 ,如特 殊的政治地位、经济待遇、精神文化特权等 ,政府所追 求的规模最大化、财政支出最大化就是其自利性的表 现。政府的自利性必然会导致其所制定的公共政策 不同程度地由公共利益偏向政府利益 ,而使得公共政 策失去公共性的特征。 (二)政策制定客体的利益。 政策制定客体主要指政策所作用的对象 ,包括个 人、群体和各个阶层。公共政策的公共性必然会对政 —8— 策客体产生影响 ,而且公共政策作为一项公共产品也 必然存在外在性。公共政策的外在性对不同的作用 对象会产生不同的结果 ,受到负的外在性的群体和个 人必然会通过各种手段和途径来影响政策的制定 ,从 而减小该政策的实施对自身利益的损害 ;而享受正的 外在性的群体和个人也会通过各种方法促进该政策 的出台以谋取利益的最大化 , 政府作为公共政策的制定者和社会利益的权威 分配者 ,就是在这些利益的博弈中作出权衡 ,制定出 台相应的公共政策。 二、公共利益 :公共政策的应有之义 “公共性”是公共政策最本质的特征 ,主要体现在 它对于公共问题的处理上。公共问题是指那些超越 了个人特定的环境和范畴 ,与整个人类的社会生活 , 制度或全部历史有关的问题。政府制定公共政策的 目的就是针对这些公共问题而进行的价值分配过程 , 这种价值分配的过程 ,实际上是政府通过选择“作为” 或“不作为”来完成利益协调的一种过程 ,它必须遵循 公平的原则来解决公共问题 ,只有这样才能体现出它 的公共性 ,因此 ,公共政策的价值取向天生就具有公 正、公平的特性。 关于公共利益 ,至今学界仍然没有统一的观点。 亨廷顿认为 ,“公共利益既非先天存在于自然法规之 中或存在于人民意志之中的某种东西 ,也非政治过程 所产生的任何一种结果。相反 ,它是一种增强统治机 构的东西。公共利益就是公共机构的利益。”[3 ] (P23) 《公共政策词典》认为 ,公共利益是指社会或国家占绝 对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利 益。公共利益构成一个政体的大多数人的共同利益 , 它基于这样一种思想 ,即公共政策应该最终提高大家 的福利而不只是几个人的福利。[4 ] (930) 而新古典主义 经济学者则认为 ,公共利益是可以由社会福利函数来 表示的。所谓“社会福利函数”,就是一种社会偏好或 “社会排序”,它是以组成的全体成员的个人偏好为基 础 ,对于大家利益相关的、可供选择的各种事物或各 种社会安排的一种优劣安排。这种安排所体现的便 是“公共利益”,即大家共同的利益。[5 ] (P46) 虽然对公共利益没有统一的定义 ,但是这其中都 包含了一个核心 ,即公共利益客观存在并且具有较强 的代表性 ,能够给整个社会带来正向的利益供给 ,并 且公共利益具有社会共享性和非排他性 ,任何人对公 共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。 这是公共利益区别于私人利益的基本特征 ,也是公共 政策制定的应有之义 ,即保证公共政策的公共、公平、 公正 ,保证社会的整体利益。 根据我国的具体国情 ,我们可以把公共政策的公 共利益理解为广大人民群众的共同利益 ,即绝大多数 人的根本利益。坚持从广大人民群众的共同利益出 发 ,是我们制定任何一项公共政策的基本准则。 三、实现公共政策公共利益取向的制度选择 公共利益取向是公共政策制定的应有之义 ,但是 在实际的公共政策制定过程当中 ,众多利益主体和利 益取向的博弈使得自身亦具有自利性的政府很难做 到公正、公平 ,这就需要我们从制度设计上为公共政 策的制定提供一个良好的制度框架和公共政策决策 机制 ,从而实现其公共利益的取向。 第一 ,进行公共行政改革 ,努力建立市场化、透明 化、民主化的有限政府、责任政府、法治政府。 政府作为政策制定主体 ,要保证其在政策制定过 程的客观、公正、公平 ,保证公共政策的公共利益取 向 ,就必须消除政府的自利性。这就意味着要限制政 府的权力 ,通过建立有限政府及政府的市场化改革 , 将政府直接生产和提供竞争性的物品和服务转而通 过 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 外包等方式交由市场提供 ,政府的职能只限于 规则的制定和实施 ,营造良好的市场环境 ,保障市场 竞争合理有序地运行。同时 ,通过政府“阳光”改革 , 将政府的决策权适当分离 ,引入听证制度、公众参与 决策制度和问责制度 ,将政府的决策过程纳入公众的 视野范围内 ,提高公众的民主参与程度 ,并强化责任 意识 ,建立责任政府 ,从而提高政府决策的效率和水 平。最后 ,要通过建立法治政府 ,建立和完善相关的 法律法规 ,对政府的公共政策制定提供强有力的法律 保障和制约。 第二 ,建立和完善各利益群体的利益表达机制。 利益表达机制的完善是有效了解各利益群体利 益需求的前提 ,只有对各个群体、各个阶层的利益群 体的实际利益需求有所了解 ,才可能对公共利益需求 有一个整体的把握。因此 ,建立和完善各利益群体的 利益表达机制是实现公共政策公共利益取向的关键。 在此 ,就需要拓宽政府的信息沟通渠道 ,为各个阶层 的利益表达提供通道 ,可以通过完善听证制度、决策 咨询制度等制度体系 ,并通过在政务网站开辟论坛、 邮箱等方式来保障利益表达的顺畅和流通。 第三 ,建立和完善利益协调机制。 政府制定公共政策的过程其实就是对社会利益 进行重新分配的过程 ,这其中必然会以牺牲某一部分 群体的利益为代价来满足另一群体的利益需求 ,必然 伴随着矛盾和冲突。这就需要政府有一套完善的利 益协调机制 ,也就需要政府能够在对公共利益总体把 握的基础上 ,对直接利益与间接利益、现实利益与未 来利益、长远利益与短期利益、既得利益和既失利益 有一个综合的考量和把握 ,协调各种矛盾 ,从而保证 公共政策的有效实施 ,保证公共利益的实现。 参考文献 : [1 ] [美 ]戴维. 伊斯顿. 政治体系 ———政治学状况研究 [M] . 马清槐译. 北京 :商务印书馆 ,1993. [2 ]马克思恩格斯全集 (第 3 卷) [M] . 北京 :人民出版社 , 1971. [3 ] [美 ]亨廷顿. 变化社会中的政治秩序 [M] . 王冠华等 译. 北京 :三联书店 ,1989. [4 ] [美 ] E. R. 克鲁斯克 ,B. M. 杰克逊. 公共政策词典 [B ] , 上海 :上海远东出版社 ,1992. [5 ]樊纲. 渐进改革的政治经济分析 [M] . 上海 :上海远东 出版社 ,1996. 责任编辑 　查昆岩 —9—