从汲取型政权到_悬浮型_政权_税费改革对国家与农民关系之影响

* 本文是国家社会科学基金项目的部分研究成果,并感谢世界银行、财政部的协助。在写 作过程中,应星、谢桂华、渠敬东等提出了非常有价值的意见,在此一并致谢。文章中的 谬误和纰漏由作者负责。 从汲取型政权到/悬浮型0政权* ) ) ) 税费改革对国家与农民关系之影响 周飞舟 提要: 本文试图通过分析政府行为来观察国家 ) 农民关系的转变。通过 对税费改革过程中政府间财政关系的考察 ,发现过去一直依靠从农村收取税 费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中,基 层政府的行为模式也在发生改变, 总的趋势是由过去的/ 要钱0/要粮0变为 / 跑钱0和借债。在这种形势下, 基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更 为松散的/ 悬浮型0。 关键词: 税费改革 国家 ) 农民关系 地方财政 一、导论:新世纪国家和农民的关系 对国家政治制度的探讨不外乎这样几个大的内容: ( 1)权力的分散 和集中,即皇权和政府权力、中央和地方的关系; ( 2)官员的选拔、晋升 等人事制度; ( 3)财政和赋税制度。其中前两项内容主要涉及到政府 /内部0的关系, 而第三项则涉及到政府和百姓的关系, 涉及到政权的经 济政治运作基础以及合法性。 就中国的历代政治而言, 国家和农民的关系一直是一个主要论 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。 /水能载舟、亦能覆舟0是统治者的警训,轻徭薄赋是统治者的理想。国 家政权要正常运作, 税赋是其基础,财政是其血脉。在以农业为主的国 家,农业税收是国家财政收入的主要来源。一般而言, 地广人众的政权 所需的税率相对较低。中国传统社会的田赋税率就一直保持在一个较 低水平, 战国时期的理想是什税一,西汉时期是三十税一, 唐代曾低至 1 四十税一。新中国建国以后的农业税率也一直非常低。2002 年税费 改革以前,农业税税率约在 3- 4%左右, 基本上也是三十税一的水平。 但是,田赋或农业税并不是国家从农民身上征收的全部收入。除 了田赋,农民还经常承担各种各样的/苛捐杂税0、/ 摊款0、/ 加派0和徭 役,用今天的语言来表述,就是各种/集资收费0、/义务工0等等, 我们现 在一般称其为/农民负担0。农民负担的高低与农业税不同,它随着国 家政治形势的变化而剧烈起伏。一般而言,在历朝建立初期,政治相对 清明, 农民负担较低,而在后期则各种杂税滋生。在许多时期, 这些负 担会远远高出农业税,农民往往不堪重负。而历代一些著名的财政和 税赋改革就是针对这些负担展开的, 例如明代的/一条鞭法0、清代的 /摊丁入亩0和/火耗归公0。 新中国建立以来,国家和农民的关系经历了一个复杂的变化过程。 解放初期通过土地改革平均地权, 50年代中期国家又通过合作化运动 将农民的土地收归集体所有, 而在 80年代初期, 通过实行/包产到户0, 将土地的使用权和收益权又分配到农民手中。在这段历史时期, 虽然 政府一直实行低农业税率, 但是自 1953年实行粮食统购统销制度起, 农民必须以统一的粮食价格(低于粮食市场价格)将粮食出售给国家, 这实际上是一种隐性的农民负担。据有的学者估计, 1953年到 1985 年,国家利用粮食统购统销制度从农民手中得到的额外收入约在 6000 - 8000亿元左右。90年代中期以后,虽然粮食的定购制度被实际上取 消,但是各种/集资收费0增长迅速,远远高于农民所要交纳的农业税。 到税费改革前夕,全国农民直接承担的税费负担总额约 1200- 1500亿 元左右,其中农业税收总额 400亿元左右,其他全都是各种收费。 农民负担的增长表面上是国家对农民的过度征收所致, 但较为直 接的原因是地方政府的财政困难, 这与历史上的情况有许多相似之处。 田赋在历史上一直属于中央政府的财政收入,而地方官员的日常开支、 征收费用以及一些地方公共事务一般依靠田赋以外的/加派0和/ 摊 款0。所以地方开支增加,农民负担就会增长。近代以来,关税和工商 税收增长迅速而成为中央政府的主要财政收入,农业税收逐渐变成地 方性税收。但是由于农业税税率低、总量少、增长弹性小,远不能满足 地方政府的开支需求,所以农民负担增长成为难以避免的现象。2002 年,我国政府在全国推行农村税费改革, 旨在减轻农民负担。所以, 与 历史上的历次改革相似, 税费改革的关键实际上是对地方政府财政、尤 2 社会学研究 2006. 3 其是对县乡村基层政府财政的改革。 根据以上论述, 在整个国家的财政和赋税制度框架内, 要进入分析 的不是国家和农民两个行动主体, 而是中央政府、地方政府和农民三个 行动主体。其中地方政府的财政状况和行为模式又是我们理解国家和 农民关系的关键。将/地方政府0从笼统的/国家0概念内抽离出来进行 重点讨论,是本文一个主要的分析策略。从概念上讲, /地方政府0包括 省、市、县、乡四级,其中县乡两级是直接与农民发生各种关系的最基层 政府,省市两级政府在国家和农民的关系框架中相对不太重要, 主要起 上传下达的作用,所以本文中使用的/地方政府0概念主要是县乡两级, 其中又以乡镇政府的分析为中心。 本文将以税费改革为重点对国家和农民在新世纪的关系进行分 析。本文的问题是: 进入新世纪以来,国家和农民的关系正在发生什么 样的变化? 这种变化对国家的政治制度建设和整个农村社会结构会产 生什么样的影响? 二、国家 ) 社会模式与地方政府行为 作为起源于西方思想传统的学科,社会学对于国家与农民关系的 研究基本从属于国家 ) 社会之关系的分析框架。这个研究视角更为侧 重在国家之中社会力量的形成和成长过程,就国家和农民之关系而言, 更加侧重农村社会中/中间层0的作用。这个/中间层0, 在传统的中国 是士绅阶层, 而在当代中国,许多研究者将关注点放在村干部身上, 将 他们作为理解国家 ) 农民关系的关键所在。 对士绅和农村权力精英的研究在西方中国学中有着比较悠久的传 统,也极大程度地影响了中国本土学者对农村社会和基层政治的理解。 费孝通先生所提出的/双轨政治0的观点就是其中一个比较杰出的代 表。按照这个观点,中国传统政治的结构是国家 ) 士绅 ) 农民的三层 结构,其运作过程则是自中央、地方政府到士绅的政策执行的/一轨0与 自农民到士绅并通过各种非正式关系向上延伸到政府的另外/一轨0的 交互作用(费孝通, 1999)。其中士绅阶层是理解国家和农民关系的关 键。在对晚清以来近代农村社会经济结构的研究中, 许多学者发现士 绅阶层发生了一些重要的变化,即传统类型的、以村庄庇护人形象出现 3 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 的士绅正在消失,他们的位置被新兴的/劣绅0所代替。这些新型的中 间人更加代表国家而非村庄的利益, 以对村庄的搜刮掠夺为能事。这 方面观点阐述颇详的是黄宗智( 2000)、杜赞奇( 1994)。建国以来, 土地 改革、合作化运动基本上彻底转换了农村的社会结构, 传统的中间阶层 消失, 村干部(生产队干部)则基本上代表国家和政府的意志。¹ 原来 三层的社会结构被简单的两层结构所替代,共产主义的/总体性0体制 笼罩了整个中国农村。 改革后对国家和农民关系的研究仍然承接了以前的传统。在社会 学中,这方面的研究有两个焦点,分别从不同的角度分析农村的权力精 英与农民的关系。其中一个是通过对农民税费负担的征收过程, 来讨 论新时期干部与农民和农村社会互动的方式, 并深入挖掘当代农村社 会的权力结构及其运作方式的特点(孙立平、郭于华, 2000; 王汉生、罗 刚, 2001)。另一个焦点是村民选举和村庄自治方面的研究。在这些研 究中, 村干部和村庄内的权力精英仍然是关注的焦点。选举在一定程 度上使村干部更倾向于代表村庄的利益而不是完全将自己作为国家权 力在农村的代理人。更深入一些的研究着重讨论村民选举与村庄内部 的社会结构的关系(贺雪峰、仝志辉, 2002)。我们看到, 这些研究实际 上深深得益于西方中国学中社会史研究的传统,在农村权力精英和村 庄社会的关系问题上取得了很大的进展。但是,这些研究中一个比较 共同的特点是对于国家或政府权力的讨论不够深入。国家权力在这些 研究中被作为前提条件出现,或者作为一个模糊混沌的庞然大物来对 待。基层干部作为国家权力的代表,经常以一副可憎的面目形象出现 在分析之中, 他们的行为模式是作为研究前提而非研究对象存在的。 这样一来, 国家和农民关系的研究很容易陷入一种压迫 ) 反抗或者权 力博弈的简单模式之中。实际上, 中国农村的社会学和政治学研究几 乎完全被笼罩在这种理解模式的阴影之下, 这也算是对西方思想传统 中国家 ) 社会二元对立模式的具体化应用和铺展。 具有突破性意义的研究是应星的5大河移民上访的故事6。作者细 致地讲述了一个冗长的上访故事, 深入展现了基层政府乃至高端地方 4 社会学研究 2006. 3 ¹ 在对生产队的研究中,有的学者发现生产队长的行为并不完全代表国家的意志,而是更 像一个中间层。例如他们一般对监督生产采取睁一只眼闭一只眼的态度 ( Putterman, 1993)。这种行为是完全可以理解的,因为生产队干部并不像一般的政府干部那样有稳 定的晋升机制,所以村庄民众的利益是他们考虑的重要因素。 政府的行为模式。这个研究的价值在于其并非运用潜在的国家 ) 社会 模式去解释农民的上访行为,而是利用对/上访0这种逐级/ 渗入0到各 级政府内部的行为分析, 显现出地方政府行为的复杂特点, 开始打破对 地方官僚的脸谱化理解。基层治理的复杂性在此得到了充分展示, 在 社会学经验研究的意义上,这是将政府行为作为分析对象的可贵尝试。 要做到不囿于/国家 ) 社会模式0来更加全面地理解国家与农民的 关系, 对政府行为的分析与对权力精英和乡村社会的分析同样重要。 对于政府行为的分析, 社会科学中有着与/国家 ) 社会模式0同样悠久 的研究传统,只是这些传统没有充分应用于对乡村社会的研究中而已。 政府间的权力配置、人事、财政制度及其运作都是影响基层政府行为的 重要因素。本文尝试从财政和税赋制度入手, 对基层政府行为及其对 国家 ) 农民关系的影响作一初步探索。 中国的财政历来都是一种/单一制0( unitary system)体制,即中央政 府对税收拥有完全的决定权, 税种、税基和税率都由中央政府决定, 全 国实行统一 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。这种体制相对于以美国为代表的/联邦制0 ( federal system)显得高度集权化,不利于地方经济的发展和地方政府提供有效 率的公共服务。上个世纪 80年代改革以来,虽然/单一制0体制没有改 变,但是税收分配和支出 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 变得越来越分权化, 中央政府与地方政府 实行/分灶吃饭0,这给地方经济发展提供了强劲的动力。有些学者甚 至认为,这种财政分权化的进程是我们理解中国经济改革成功的关键 所在(Qian et al. , 1995)。但是, 这种分权化与财政联邦制的分权化又 完全不同,其特点是预算支出高度分权, 但预算收入却在 90年代中期 分税制改革以后变得越来越集权化。同时, 由于预算外资金处于完全 分权的状态,中央对于地方政府的预算外资金几乎没有控制能力,这也 导致了地方政府对兴办集体企业和圈地占地的热情( Oi, 1992; 刘守英 等, 2005)。而对于企业不发达和土地没有开发潜力的广大中西部地 区, 各种农民负担作为主要的预算外收入, 成为地方政府关注的焦点 (周飞舟、赵阳, 2003)。 上述研究力图从财政体制及其运作过程理解地方政府的行为模 式,但是其政治经济学的色彩浓厚,并且过度注重于制度设计而缺少对 实际的行动与变通过程的分析,也与社会学中的国家 ) 社会模式相脱 离。本文试图将这种政治经济学分析纳入社会学的分析框架之中, 使 社会学的经验研究摆脱注重/社会0而将/国家0形象脸谱化的研究取 5 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 向,将政府行为变成一个/内生0的而非/外生0的变量来理解基层治理。 本文之所以选取税费改革作为研究对象,就是上述考虑的结果。¹ 税费改革既是一种典型的财政改革,又是全面涉及国家和农民关系的 改革。在这个改革中,地方政府扮演了重要而积极的角色。本着实事 求是的态度,本文并非将地方政府假设为乡村社会的对立面,而是试图 理解地方政府的行为动机和约束条件,所有这些都在税费改革的过程 中充分展现了出来。 三、国家 ) 农民关系背后的中央 ) 地方关系 20世纪 90年代,农村的土地产权关系基本稳定, 即村集体拥有对 耕地的所有权, 而农民拥有使用权和收益权。但是税赋制度并不稳定。 农民向国家缴纳的税收主要是农业税,种植经济作物的农民要缴纳农 业特产税。粮食的市场贸易发达, 由统购统销演变而来的粮食定购制 度已经不再成为一种隐性的农民负担。为了能够收购到粮食, 有时为 了减轻粮食市场价格波动对种粮户带来的冲击,国家制定的粮食定购 价经常会高于粮食的市场价格, 出现所谓/粮价倒挂0现象。但是与此 同时,各种其他形式的农民负担却有增无减。 除了税收以外, 农民所要缴纳的费用还包括两大部分。一部分叫 做/三提五统0, 另一部分是各种集资收费。三提五统即/三项提留、五 项统筹0, 是人民公社分配制度的遗迹。三项提留指村级组织的管理 费、公积金和公益金三项, 五项统筹则是指乡镇政府用于乡村道路、农 村教育、计划生育、民兵训练和优抚等公共事业的五类费用。改革以 前, 这些费用会在分配以前就从村集体收入中扣除, 所以称之为/ 提 留0、/统筹0,而在包产到户以后,则需要农户均摊。由于三提五统是乡 村两级自收自用的费用, 所以国家并没有明确统一的标准。这就往往 造成一种现象: 那些比较贫穷、村级集体收入比较少的农村所收的三提 6 社会学研究 2006. 3 ¹ 研究所用材料来自作者自 2004年到 2005年的实地调研。这些调研包括与县乡村组织的 访谈材料和乡镇财政的问卷调查数据。由于税费改革主要是对中西部地区国家 ) 农民 关系产生影响,所以本文所用的材料大部分来自中西部地区。具体而言, 调查的资料来 自湖南、重庆和吉林的 6个县和 12个乡镇。出于非学术原因的考虑,本文在引用资料时 将县乡的名字作了处理。 五统往往较高,而村级集体收入高的农村往往少收、甚至不收。90 年 代中期以后,这个问题愈演愈烈,地方干部盘剥搜刮以致牵牛抓人的事 件时有发生。1998年,中央政府出台了 13号文件, 对三提五统的收取 标准和办法做出了明确规定。文件规定, 三提五统的总量不得超过当 地农民人均纯收入的 5%。但是, 从以后几年的情况来看,虽然标准得 到了执行, 但是许多地区的基层政府通过/人为0提高农民人均纯收入 的办法来提高收费。三提五统的增长并没有得到有效的遏制。 农村地区的集资收费则几乎没有标准可循。乡村干部往往以公共 事业的名义任意制定集资收费的标准,其中办学、修路、农田水利都是 集资收费的主要名目。在这些项目中, 农民或直接被摊派交费, 或者无 偿出劳力, 家庭缺少劳力或不愿出劳力的户则要交钱替代。对于这些 农民负担,至今为止也没有比较完整的经验数据。根据农业部 1999年 全国 6省 12县 820个农户的抽样调查数据, 人均农民负担总量在 100 元左右,约占农民人均纯收入的 7%左右, 其中农业税、三提五统和集 资收费分别占负担总量的 29%、58%、13%(赵阳、周飞舟, 2002)。可见 正税只占不到三分之一, 而其他部分则超过正税的两倍还多。但是由 于抽样调查并不能真实地反映/乱摊派、乱收费、乱集资0的实际情况, 这个数字中/集资收费0的数字应该低于农民实际承担的总量。 总而言之, 税轻费重、缺少 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 是税费改革前农民负担的主要特 点。各种收费过多过重而造成的农民自杀、群体上访恶性事件在 90年 代末期成为媒体中最为常见的报道之一, 以至于农村的社会稳定也受 到越来越严重的威胁,使得税费改革成为迫在眉睫之举。 2000年初, 中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点, 2002 年,农村税费改革试点工作已经在全国 20个省份全面展开。2003年在 全国范围内推开此项改革。 农村税费改革试点的主要内容是:取消乡五项统筹和农村教育集 资等专门面向农民的收费和集资; 取消屠宰税和除烟叶特产税以外的 农业特产税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;改革村提留征收使 用办法;调整农业税和农业特产税政策。简单而言,税费改革可以总结 为/三个取消和一个调整0。 总的来看, 除了农业税被保留之外,几乎所有的提留统筹和集资收 费都被取消了, 农民不必再向政府缴纳除正规税收之外的任何费用。 7 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 但与此同时,农业税的税率有所调整,从 3%左右提高到 7% ¹ , 同时在 此基础上再征收相当于农业税数量 20%的附加税收, 称为/ 农业税附 加0。这样,农业税正税和附加税加在一起, 占农业常年产量的 814% , 这就是改革以后的新农业税税率。 农业税税率之所以有较大的提高,是为了部分弥补停止各种收费 后对地方财政带来的负面影响。其中的农业税附加部分主要用于弥补 村提留取消后村级组织的开支,由县乡政府征收以后返还给村庄使用。 农业税正税中的增加部分主要用于弥补乡统筹和各种集资(主要是教 育集资)取消后乡镇政府的收入缺口。这种制度设计遵循的是/并费入 税0的思路,与/一条鞭法0和/摊丁入亩0异曲同工。但是,由于改革前 /费0的总量要远远高于税的总量, 所以税率的提高只能部分弥补因停 止收费而带来的收入缺口。在这种情况下, 中央政府采取了另外的措 施来弥补地方政府的开支。 2003年财政部出台了5农村税费改革中央对地方转移支付办法6, 对中西部地区 º 的农村进行补助, 这笔补助的名字叫做/ 农村税费改 革转移支付0。在此之前的 2002 年就发放了 245亿, 2003 年又发放了 305亿。2003年当年全国在改革后的农业税正税总量为 338亿元。也 就是说,中央政府发放了与农业税总量规模相当的税费改革转移支付。 按照5转移支付办法6,转移支付的补助方向主要包括乡镇支出、村级支 出和农村义务教育三项内容, 也就是说,全部用于乡村两级的支出。按 照中央政府的设想, /并费入税0带来的农业税增加部分、农业税附加部 分,再加上税费改革转移支付,这三个部分共同填补由于税费改革造成 的乡村两级的财政缺口。三个部分加在一起, 以 2003年的总量计算, 约700亿元, » 如果我们只粗略计算除/五省俱乐部0以外的农民,则平 均到每个农民头上, 总在 100元左右。基本相当于改革前农民负担的 总量。也就是说,税费改革虽然取消了各种收费, 但是制度设计通过三 8 社会学研究 2006. 3 ¹ º » 农业税 338亿元,农业税附加 67亿元,税费改革转移支付 305亿元,总计约 710亿元。 税费改革转移支付的对象不包括北京、上海、广东、江苏和浙江。实际上, 中央许多财政 补贴和转移支付都不包括这五个省市,要求他们用自己的财力解决。有时还加上福建和 山东,所以这些地区被戏称为/ 五省俱乐部0或/ 七省俱乐部0。 这个税率的基数是以农业粮食常产(一般 3年平均)计算,不像三提五统那样以农民的纯 收入来计算。虽然表面看来税率比较高,但是由于农民收入多以副业为主,所以实际的 税率并不高。但是这也带来了农户和兼业户税赋轻重不均衡的现象 (具体论述见田秀 娟、周飞舟, 2003)。 个途径基本弥补了因为改革带来的地方财政缺口。按照这个制度设 计,中央政府出钱、农民受益、地方政府也维持了收支平衡, 是一个皆大 欢喜的改革。 2004年,中央政府推出了更加雄心勃勃的改革计划, 决定自 2004 年起逐年降低农业税的税率, 在 5年左右的时间里彻底取消农业税。 对于由此带来的地方财政缺口, 采用与税费改革相似的办法进行转移 支付补助。地方政府对此政策的响应十分热烈, 到 2004年底, 除五个 省份以外,其他所有地区都宣布将在 2005年底彻底取消农业税。¹ 至 此为止,税费改革及农业税取消政策在理论上彻底将农业负担一降而 为零。从国家和农民的关系上讲,这个改革的确具有革命性的意义。 在中国历史上, 农民第一次可以合法地不再缴纳/皇粮国税0,从而也有 希望摆脱地方官吏的摊派和盘剥。 从表面上看,税费改革的主角是两个,即中央政府和农民。中央政 府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口,农民则直 接从中受益。但从改革的执行和后果来看, 真正的主角是地方政府。 虽然按照改革的设计,地方政府能够维持改革前的财政收支状况,但在 实际过程中, 农村地方政府,尤其是县乡村三级政府和组织,却受到了 前所未有的巨大冲击,其中尤以乡镇政府为甚。 首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑。作为五级政府 中最低的一级, 乡镇政府在改革前的实际职能被概括为/三要政府0, 即 /要钱、要粮、要命0, 分别是收取税费、定购粮和开展计划生育。定购粮 自90年代后期已经基本名存实亡,而计划生育工作也随着社会发展和 人口素质的提高变得不那么困难,最困难的/要钱0任务则被税费改革 一举取消。在这种形势下,有学者和政策研究人员提出应该取消乡镇 一级政府,或者将其作为县级政府的派出机构。 其次,中央与地方基层政府,尤其是县乡村的关系正在发生深刻变 化。税费改革以前, 基层政府的财政主要依靠地方税收(包括地方工商 税收和农业税收)、各种摊派和收费。对于大部分中西部地区的农村而 言,收入结构的特点是费大于税、农业税大于工商税;改革取消了农村 9 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 ¹ 地方政府之所以如此积极,一个原因在于逐年降低税率的办法操作起来十分困难。征收 成本不会随税率降低而降低;另一方面,由于农民预先知道税率下降,在缴税上也容易引 起混乱。 收费和农业税之后, 这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政 府尤其是中央政府的转移支付补助。这些补助不但包括税费改革转移 支付和农业税降点转移支付, 还包括越来越多的名目繁复、数量巨大的 专项补助。改革伴随着巨大的财政资金由中央向中西部地方流动的开 始,用政策语言来说,税费改革是/公共财政反哺农村0的开始。 从改革的设计和初衷来看, 两个目的是非常明显的。一个是减轻 和彻底取消农民负担,另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业 体系,即不是靠向农民收钱,而是由政府的公共财政体系来负担地方的 公共建设。但是执行的任务非常艰巨: 一是要保证农民负担不再反弹, 避免所谓的/黄宗羲定律0 ¹ ; 二是要建立有效、公平的公共服务体系。 这两个任务的成败却主要取决于位于中央和农民中间的地方政府。更 直接而言, 取决于地方政府财政收支的状况和财政体系的运行效率。 也就是说,税费改革表面看来是国家与农民关系的调整,而实质上改革 的关键却在于中央和地方关系的调整。因此, 理解新型的国家 ) 农民 关系的关键在于我们对地方政府行为的理解。 四、县乡政府间关系的基本构架 理解政府间关系的关键在于对政府间财政体制的考察, 对于我们 的分析而言,县乡财政体制尤为重要。县乡财政体制是县乡政府之间 关于财政收入和支出的分配 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 , 或者说是对县乡政府间财权和事权 的划分办法。具体而言, 这种体制规定了县乡之间如何分配税收,同时 规定分别负担哪些财政支出的类型。需要指出的是, 按照什么原则来 划分县和乡的收入支出, 中央政府并没有统一要求,因此各地的体制都 不一样。大致说来,自上个世纪 80 年代中期建立乡镇财政到 90 年代 中期分税制改革为止,县乡财政体制以财政包干为主要形式。分税制 10 社会学研究 2006. 3 ¹ 黄宗羲定律是指对于大多数/ 并费入税0式的财政改革而言,虽然短期效果很好,但/ 中长 期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之 弊,但这些税种包括了能够-巧立. 的一切-名目. ,也使后来者难以再出新花样。如今并 而为一,诸名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移,人们-忘了. 今天的 -正税. 已包含了以前的杂派,一旦-杂用. 不足, 便会重出加派。黄宗羲精辟地把它总结 为-积累莫返之害. 0 (秦晖, 2000)。 以后,则更加多样化,通常是既按税种划分收入,又沿用以前的包干, 形 成了各种各样的/分税包干制0。 所谓/包干0,是相对于 80年代前全国财政的/统收统支0体制而 言。具体到县乡财政, 就是县级财政给乡级财政制定一个收入的/ 基 数0,这个基数就是包干数, 一定几年不变。乡镇实际收入超过基数的 部分按照比例在县乡间分配, 因此有所谓的/超收分成0或者/ 超收全 留0体制。由于大部分乡镇没有自己的国库, 所以所有的财政收入都要 上交到县级财政的国库, 包括基数内和超基数部分。其中基数内的部 分并不是全额留给乡镇财政使用,而是要根据另一个基数 ) ) ) 支出基 数 ) ) ) 来计算。支出基数是根据乡镇常规性的支出规模确定的, 与收 入基数一样相对固定几年不变。如果一个乡镇的收入基数大于支出基 数,差额部分要留在县级国库,算作乡镇对县级财政的上解,叫做/体制 上解0;如果收入基数小于支出基数,则差额部分就是县级财政对该乡 镇所发放的补助,这种财政补助有专门的名目, 一般叫做/体制补助0。 这样,根据县乡财政体制,一个乡镇年终所分配得到的财政收入包括基 数内的部分、体制补助部分(或减去体制上解部分)以及超收分成部分。 另外,乡镇预算内的财力还要加上来自上级政府的其他类型的补助或 者转移支付,不同的地区种类有所不同。 所谓/分税包干0,则是指收入基数是按照不同的税种来制定的, 也 就是说,收入基数有许多个。大部分乡镇一般制定这样几个基数:增值 税基数、所得税基数、其他工商税收基数、农业税基数。也有些县乡之 间对每一种税收都制定基数, 使体制显得非常复杂。但是支出基数总 是只有一个,所以体制补助或体制上解的算法就是各种税收基数之和 减去支出基数的差额。因此, /分税包干0的实质还是包干, 在本质上与 以前没有什么不同。 财政体制反映了县乡政府直接的关系, 最主要的是县级政府对乡 镇政府的行为制约。这直接反映在两个方面。第一, 促使乡镇政府完 成税收任务并激励其税收增长。虽然分税制改革将税务部门独立出 来,但是在农村地区,税务部门并不能独立完成税收的征管,必须主要 依靠乡镇政府的配合。不但农业税收几乎全部由乡镇政府组织实施, 各种工商税收也主要依靠乡镇政府的帮助。如果乡镇政府完不成收入 基数,则会被相应地扣减支出。如果超收,则会有各种奖励和激励措 施。第二, 控制乡镇政府的支出规模。支出基数一般是按照乡镇的财 11 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 政供养人员数目乘以工资数来制定的,有些乡镇还会配备一定的办公 经费。超过支出基数的部分县级财政一般不会给予另外的补助, 主要 是为了限制乡镇人员的增长。 县乡政府间的这种财政体制类似于我们见到的许多委托 ) 代理关 系。与以前的统收统支体制相比,包干体制相对/硬化0了上级对下级 政府的预算约束, ¹ 但是, 这种体制运行的实际结果仍然是/软预算约 束0, 最主要的原因是由于预算外收入和支出的存在。就整个中国政府 预算而言,预算外收入在过去 20年里有巨大增长,其规模一度几与预 算内收入相当( Wong, 1998)。在县乡两级政府,这个问题尤为突出。就 县级预算而言, 东部地区发达县市的预算外规模仍然接近或超过预算 内收入,其中主要以土地开发收入和行政事业性收费为主。而中部地 区的县市预算外则相当于预算内收入的三分之一或一半左右。对乡镇 政府而言, 预算外收入通常比预算内收入更加重要。中部地区的乡镇 所收的提留统筹费一项就往往超过其全部的预算内财政收入。而预算 外资金的管理体制则与上述的预算管理体制非常不同, 虽然近年来财 政部采取了一系列改革将预算外资金/预算化0, º 但由于其中涉及巨 大的部门利益, 所以预算外资金的管理仍以地方政府为主, 而且在实际 上也基本采取/谁收取谁使用0的原则。对于乡镇政府而言,税费改革 前的乡统筹和村提留完全由乡镇支配,其使用权限与乡镇集体企业上 交的利润或租金几乎相同。在乡镇政府看来,预算内资金属于/死钱0, 而提留统筹等预算外资金属于/活钱0。乡镇政府运用这些活钱的手段 可谓出神入化, 一般而言,预算外收入主要用于以下几个方面。 首先是用来完成预算内的收入任务。根据县乡财政体制的规定, 如果乡镇不能完成其/收入基数0, 那么支出基数就会被相应扣减。这 不但会直接影响到乡镇政府发工资和日常运转,也会对乡镇政府领导 的工作考核 » 产生负面影响。这两个因素使得财政收入基数成为乡 12 社会学研究 2006. 3 ¹ º » 上级政府对下级政府官员有一个复杂的考评系统。在我们调查的所有县乡,县政府每年 都会颁布一个对乡镇干部的/ 考核标准0 ,目前一般实行的是/ 百分制0或/ 千分制0考核。 这种标准由许多指标组成,不同的指标有不同的权重,罗列非常详细。一般而言, 招商引 资和财政收入是诸乡指标中最为重要的部分(以重庆和福建为例)。年终考核的名次太 低,会直接影响到乡镇干部的升迁。 这些改革主要包括部门预算改革、/ 收支两条线0改革、国库集中支付制度改革等等,具体 参见项怀诚主编( 2003)。 关于政府和国有企业间的/ 软预算约束0关系的讨论,参见科尔奈(1986)。 镇政府领导工作的首要目标。完成收入基数的困难一般是农业税拖欠 和工商税收税源不足。农业税拖欠可以靠加强征收力度来解决, 但是 工商税收税源的缺乏却无法直接解决。普遍的做法是/ 空转0 ¹ , 将预 算外资金/调入0预算内填补财政收入的基数。 其次是用于发放各种补贴,聘用一些/临时0人员。在预算内的/支 出基数0中,乡镇政府工作人员的工资标准一般都采用/国标0工资制 (国家四项标准工资) ,各种地方政府出台的工资补贴、津贴都不包括在 内。乡镇政府常常利用预算外收入去发放各种补贴和福利, 聘用/ 临 时0人员也是靠这些资金。在许多情况下,聘用人员是为了帮助征收税 费,而征收来的税费又会用于养人。这样一来, 收费越多越难收, 越难 收就需要越多的人来收, 人越多收费就越多, 变成了一个机构膨胀和农 民负担增长的恶性循环。 第三是用于维持乡镇政府的日常运转。中西部大多数县财政并不 给乡镇财政配备公用经费, 即使有也少得可怜。而乡镇政府/ 人吃马 喂0, 招待、开会, 要维持乡镇政府能够开门上班,一个中等规模的乡镇 也要 50- 100万左右。这笔资金也靠预算外的收费来解决。 第四是乡村的公共服务和公共开支费用。三提五统都是以公共支 出的名义来收取的, 虽然乡镇政府一般采取/能省则省0的态度, 但是有 些开支则不可避免。例如校舍、道路、水坝的维修,计划生育开支等等。 在上述四项功能当中,第一项最为重要。其他三项则要看事情的 轻重缓急,乡镇政府领导的个人观念、政府内部的权力结构、当地农村 的经济和社会形势都会影响到预算外资金的支出优先顺序。/拆东墙 补西墙0是乡镇财政的常态, º其资金安排以/救火救急0为原则, 拖欠 工资、没钱开会、欠交水电费以及校舍危房倒塌、道路失修断行等等都 是俗语所谓/按下葫芦浮起瓢0的结果。 总而言之, 对于基层财政而言,预算外远比预算内重要得多。在这 种形势下,不但财政体制对支出规模的控制失去了意义,而且对财政收 入的激励也变成了乡镇政府弄虚作假和浮夸风的滥觞。而机构规模日 13 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 ¹ º 县乡财政流行这样的说法: / 中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补 西墙、乡镇财政哭爹叫娘。0 / 空转0就是用非预算资金充作预算资金来纳入财政帐户,然后通过设立一些支出项目将 资金取出,并且可以多次纳入和取出,从而将收入规模不断增大。/ 空转0的形式多种多 样,具体参见马俊勇 ( 2002)。 渐臃肿、收入浮夸泛滥成风的后果使得乡镇政府越来越依赖于这些/活 钱0, 农民负担的增长便难以遏制。所以,税费改革以前,农村政治表现 最为激烈的就是农民负担问题, 但是其根源是与县乡的财政体制和政 府间关系密切相关的。 五、税费改革前后的乡镇政府财力 农村基层政府的财力主要由三个大的部分计算而来:本级收入(预 算内收入)、补助收入或上解支出、预算外收入。其中本级收入是指经 过财政体制划分之后属于本级政府的收入; 补助收入则是指上级政府 为了弥补本级政府的支出而拨付的各种补助或者转移支付。通常财政 上计算一级政府的/可支配财力0时, 采用/本级收入+ 补助收入- 上 解0的办法,这也等于本级政府的预算内支出的总量。预算外的收入和 支出通常单独计算, 所以/可支配财力0的概念并不包括预算外的部分, 但是实际上,预算外收入无疑是构成政府财力的一个重要部分。 税费改革以前, 县乡政府的财力分布情况大致是, 东部地区以本级 财力为主,还要上解相当大的一部分本级收入,同时得到一部分补助收 入;西部地区则主要以上级尤其是中央的补助收入为主;中部地区的情 况则介于两者之间, 其能够上解的财力很少, 而得到的补助也相对较 少,在其财政支出中,本级收入占相当大的比重。预算外的情况也大致 呈东中西三个级次分布。东部地区预算外收入巨大, 包括各种行政事 业性收费和土地开发收入;而中部地区则以收费为主; 西部地区的预算 外收入总量很小。受税费改革影响最大的是中西部地区,尤其是中部 地区的县乡基层政府。 对于中部地区的大部分县乡政府而言, 本级收入和预算外收费是 政府财力的主要部分。在其本级收入中, 农业税收是主要的税种, 在 2001年占县乡两级收入的 15%左右, 其他部分则是工商税收。¹ 而预 算外收入的部分则没有全国的统计数据。但根据税费改革前的一些研 14 社会学研究 2006. 3 ¹ 按照统计,东部地区农业税收占其预算收入的 8% ,西部地区约 14% ( 据财政部编52001 年全国地市县财政资料汇编6 )。东中西部的省份划分按照 1982年国家计委和统计局 / 关于沿海与内地划分问题的通知0 ,东部 12个省市自治区,中部 9个,西部 10个。 究材料和新闻报道, 我们可以看到反映各种收费问题最为严重的就集 中在中部地区的省份。 税费改革之后, 由于取消了各种农村的集资收费、提高了农业税的 税率,同时又设立了中央的税费改革转移支付补助,中西部地区县乡政 府的财力结构发生了明显变化, 其中最主要的一个变化就是预算外收 入的减少和预算内收入的增加。由于基层政府的总财力并没有发生大 的变化,所以这个变化可以视为预算内对预算外的替代。 在县乡两级政府中, 这种替代效应最明显的又是乡镇政府。因为 税费改革取消的基本都是乡镇政府的收费项目。我们先来看税费改革 前这些乡镇农业税收和提留统筹的情况(见表 1)。 表 1 税费改革前一年调查乡镇的农民负担 (万元) 省 县 乡镇 农业税 特产税 统筹+ 提留 合计 湖南 滨江 江口 142 24 276 442 湖南 滨江 射离 195 39 410 644 湖南 南川 龙头 142 27 393 562 湖南 南川 定阳 120 22 295 437 重庆 同丰 清水 19 3 32 54 重庆 同丰 洋桥 84 33 148 235 重庆 江阳 丰池 43 3 247 293 重庆 江阳 张家 61 3 36 100 吉林 台城 东坝河 297 3 570 870 吉林 台城 真伦 227 0 302 529 吉林 辉发 伏安 43 32 82 157 吉林 辉发 跑马乡 86 0 100 186 首先说明的是, 表 1中最后一列合计数反映的是农民负担,并不是 乡镇政府的总财力,因为这不包括工商类税收和各种补助与上解。其 次,这并不是全部的农民负担, 不包括各种乱集资和乱收费, 只是/ 常 规0的农民负担。我们看到,除了重庆江阳张家镇外,其他 11个乡镇的 统筹提留数都高于农业税收数,在江阳的丰池乡, 统筹提留数高达农业 税收的6倍。总的来看,在这些农民负担中,统筹提留约占三分之二左 右。下面我们再来看税费改革后的情况。 15 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 表 2 税费改革当年的农民负担和转移支付 (万元) 省 县 乡镇 农业税正税 农业税附加 农业特产税 转移支付 合计 湖南 滨江 江口 240 47 12 64 363 湖南 滨江 射离 355 71 24 171 621 湖南 南川 龙头 228 45 14 56 343 湖南 南川 定阳 169 34 12 49 264 重庆 同丰 清水 32 8 29 69 重庆 同丰 洋桥 119 30 53 202 重庆 江阳 丰池 60 12 72 重庆 江阳 张家 105 21 52 178 吉林 台城 东坝河 537 107 3 247 894 吉林 台城 真伦 313 62 1 82 458 吉林 辉发 伏安 113 23 21 62 219 吉林 辉发 跑马乡 87 22 34 93 236 对比表 1表 2, 我们就可以看出税费改革的主要内容。特产税明 显下降,但是农业税和农业税附加大幅度上升。一般的乡镇是翻了一 番,这和农业税税率提高的程度基本吻合。税费改革转移支付部分是 用来补充乡村财力的。但是如果我们对比这两个表的合计数, 会发现 改革后的财力比改革前的财力有明显下降。下降的幅度各地不等, 但 除了重庆江阳县的两个乡镇外,其他乡镇的下降幅度多在 30%左右。 实际上, 我们并没有计算那些不规范的乱摊派和乱收费, 如果计算在 内,下降幅度则远不止 30%。¹ 六、乡镇财政的/ 空壳化0 造成乡镇财力下降的直接原因是转移支付和农业税增加额不足以 弥补原来的三提五统收费。那么, 税费改革转移支付是按照什么原则 分配下去的呢? 按照财政部5农村税费改革中央对地方转移支付暂行 16 社会学研究 2006. 3 ¹ 需要加以说明的是,我们的计算没有包括乡镇的工商税收和其他一些预算外收入, 这是 因为这些税收和收入并不会直接由于税费改革而发生变化,而是受到一些其他因素的影 响。如果将它们包括在财力的计算中,将难以看出税费改革的直接影响。从上述的分析 来看,乡镇财力 30%左右的下降幅度是税费改革造成的,但事实上并不这么简单。 办法6(财预=2002>468号文件) , 某地区转移支付额= 乡镇转移支付+ 村级转移支付+ 教育集 资转移支付 其中: 该地区乡镇转移支付= (该地区乡村两级办学经费+ 该地区 计划生育经费+ 该地区优抚经费+ 该地区乡村道路修建经费+ 该 地区民兵训练费+ 其他统筹支出+ 该地区屠宰税减收+ 该地区农 业特产税政策性减收- 该地区农业税增收) @ 该地区转移支付系 数¹ 我们可以看到, 乡镇转移支付的计算依据实际上就是原来/五项统筹0 的内容。而乡镇转移支付是税费改革转移支付中最大的一个部分。这 说明中央实际上是根据地方改革前的乡统筹为基础来计算的。有意思 的是,在税费改革前,财政部要求各地上报/三提五统0等农民负担的实 际数量,而各地政府因为并不知道这个上报数是为了计算转移支付, 反 而以为是对农民减负工作的检查, 所以大部分上报的要少于实际数。 而中央对地方转移支付的测算则是以这些上报数为主要依据。这是我 们理解转移支付不足的一个根据。 但更为重要的变化发生在基层。县级政府在向下进行税费改革转 移支付时, 对事权进行了一些实质性的调整。正是这些调整使得税费 改革转移支付有相当大的一部分并没有发放到乡镇政府中去。这些调 整主要包括农村义务教育与乡镇人员工资的发放形式。 2002年前后,与税费改革的推行相伴随的另一个财政改革是农村 义务教育投入体制的改革,通常被称为/以县为主0的义务教育改革, 于 2003年在全国普遍推开(关于改革的具体内容,可参见周飞舟, 2004, 此 不赘述)。简而言之,这个改革就是将农村义务教育(主要是小学和初 中教育阶段)的投入主体由乡村两级组织变为县级财政。这里/直接0 二字是改革的实质。改革以前, 小学和初中公办教师的工资由乡镇的 17 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 ¹ 某地区转移支付系数= (该地区农业税等四项收入占其财力比重A全国平均农业税等四 项收入占地方财力比重 @ 权重+ 该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重A 全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重 @ 权重) @ 中央财政负担系数 预算内财力支付,改革以后,则由县财政的预算内财力直接支付, 即县 财政直接将工资发放到全县每个公办教师的个人银行帐户上, 不再和 乡镇财政发生任何关系。表面上看,县财政的负担增加而乡财政的负 担减轻,实际上并非如此。如上一节所述,县乡之间的预算内财力分配 是由县乡财政体制决定的。改革以前,县级政府会在体制中为各乡镇 安排发放教师工资的财力,而改革以后,则不再安排这一部分财力。一 个简单的做法是,各乡镇将原来用于发放教师工资的财力上解到县财 政,由县财政直接发到教师个人帐户里去。实际上,这些财力本来就放 在县级国库里, 所谓/上解0,其实就是县财政不再下拨到乡镇而已。从 财政上说,发放教师工资不再是乡镇财政的事权, 而变成县级财政的事 权,所以叫做/以县为主0。改革的主要意义在于解决乡镇财政因为自 身困难而拖欠、挪用教师工资的问题。这个改革几乎与税费改革同时 发生,其间有着潜在的密切关系。 在税费改革转移支付中, 有一部分是按照五项统筹中的一项/乡村 两级办学经费0来进行测算的。在全国大部分地区,这一项统筹一般占 到/五统0总量的 60%。¹也就是说, 在税费改革转移支付的测算中, 这 是相当重要的一块。而在实行了/ 以县为主0改革的地区,县级政府通 常把这一部分转移支付资金/切0出来, 留在县里。我们来看南川的税 费改革转移支付测算。南川的税费改革转移支付方案几乎与中央对省 的一样。具体如下: 某乡镇转移支付额= (该乡镇乡村两级办学经费+ 计划生育 经费+ 优抚经费+ 乡村道路建设经费+ 民兵训练经费+ 教育集资 支出+ 补助村级基本支出- 农业税增收) @该乡分配率 按照这个分配公式计算出来的结果如表 3: 18 社会学研究 2006. 3 ¹ 三提五统各自不得超过农民人均纯收入的 215% ,其中的乡村两级办学经费不超过 115%。按照国务院 1991年颁行的5农民承担费用和劳务管理条例6 , / 乡村两级办学经费 在乡统筹费内所占比例,由省、自治区、直辖市人民政府教育主管部门提出,经同级农民 负担监督管理部门审核,报省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院农业行政主管 部门和教育主管部门备案0。以河南为例,5河南省农民承担费用和劳务管理条例6规定, / 乡统筹费,,不得超过上一年农民人均纯收入的 215%。其中:乡统筹费内的乡村两级 办学经费(即农村教育事业费附加) ,为上一年农民人均纯收入的 115% ,用于本乡范围内 的乡村两级中小学房屋维修、改造,民办教师工资补贴和其他民办教育事业0。 表 3 湖南省南川税费改革转移支付分配方案 (万元) 龙头乡 定阳乡 全县合计 中央省市县转移支付总额 17718 15114 3657 减:屠宰税和农特税 717 619 155 一、乡镇应分配总额 5517 4914 117716 1 补助村级支出 1218 1012 27116 2 优抚经费 411 416 84 3 计划生育经费 1016 915 22613 4 五保户补助 2015 1819 42716 5 乡村道路修建费 717 612 16811 二、教育经费 11311 9414 228314 三、民兵训练费 113 17 41 从全县的情况来看, 转移支付总额 3657万元,我们没有得到全县 在税改前提留统筹的总数, 但是这两个乡的总数可以参见表 1。以龙 头乡为例,改革前农业税 142万,提留统筹 393万, 改革后农业税正税 和附加合在一起 273万, 增加了 131万,再加上补助(总补助额见上表 第一行)的 17718万,共计 30818万,前后的缺口是8412万。也就是说, 即使总补助额全部下拨到此乡,其因为改革造成的缺口还有 85万, 但 实际上即使是这些补助也只有不到三分之一发了下来。 从表 3可以看出, 龙头乡的 17718万转移支付总额中, 先扣掉了 717万屠宰税和农业特产税减收的补助, 因为这两个税种在改革前算 作县级财力,然后又扣掉了 11311 万元的教育经费和 113 万元的民兵 训练经费,最后发到乡镇政府手里的只有5517万元。定阳乡的情况与 此差不多。 首先需要说明的是,这并不能算是县政府截留了对乡村的转移支 付补助。因为根据我们介绍的/以县为主0的教育改革情况, ¹ 农村乡 村两级义务教育是县财政的主要责任,所以县财政会将这部分转移支 付直接转给县教育局而非乡镇政府。同时, 民兵训练在南川成为县委 人民武装部的事权, 所以也像教育经费一样, 民兵训练经费直接转给了 县人武部。 但是这里值得进行更细致的分析。/以县为主0的主要内容是教师 19 论 文 从汲取型政权到/ 悬浮型0政权 ¹ 湖南省在税费改革之前就实现了教师工资的县财政统发制度。 工资由县财政统发, 而办学的其他费用, 如学校运转的公用经费, 县财 政很少负担,主要由学校直接向学生收取的杂费负担。学校的危房改 造等校建开支, 则由中央以下层层配套的专项资金负担。/以县为主0 除了工资以外, 并没有改变这种教育的投入构架。而教师工资的资金, 无论在改革前还是改革后,都是由预算内财力负担,并非自预算外的统 筹提留费中来。那么,统筹费中的/乡村两级办学经费0到底是用于什 么方面呢? 一个是用于乡村两级(初中和小学)学校中的民办教师的工资, 另 一个则是用于学校的一些日常性的校建,如门窗桌椅、修修补补之类。 但是,大部分乡镇政府并不会将这笔经费专门留作办学之用,而是放在 乡镇预算外的/大盘子0里/ 自由0使用。名曰/统筹0,即非专用之意。 /三提五统0分项虽细,但主要是充作征收的名目, 与支出类型关系并不 大。湖南虽然在税费改革前就实行教师工资县级统发, 但是并没有要 求乡镇上解乡统筹的/办学经费0部分到县财政, 也就是说, 在改革前, 乡统筹的资金是完全属于乡镇的。 那么,县政府为什么就能够/名正言顺0地将转移支付中的/乡村办 学经费0留在县里呢? 这是因为/以县为主0以后, 虽然名义上乡镇政府 仍负责民办教师工资和学校日常运作费用, 但这些支出责任实际上已 经有名无实。民办教师大部分分布在小学,在初中的非常少,而小学民 办教师的补助按照历来的/三级办学0体制(村负责小学、乡镇负责初 中、县政府负责高中)是村级的责任。教师工资统发一般伴随着对民办 教师的清退、转正工作,而且是以/清0为主、以/转0为辅。所以在实现 /以县为主0后, 民办教师的工资支出已经是很小的一部分了。而学校 的日常运作则主要依靠向学生收取的杂费, 只是在运转十分困难的时 候,校长才会去找乡镇政府要求补助。如果是小学,则要先找村长, 村 里办不成, 再和村长去找乡长。能否得到、得到多少, 都很难说。而在 这种形势下,县政府将转移支付的办学经费留在县里, 乡镇政府也难有 异词。 在全国范围内,教育事权和财权的上收是与税费改革相伴随的普 遍现象。随着工资由县财政统发, 乡镇政府也不再负责乡村两级中小 学的其他财政性投入。当然这不是说在改革前乡村两级就对学校的运 转有大量投入, 但是当时的事权和支出责任是在乡镇政府和村级组织。 湖南的/以县为主0在税费改革前就已经实施, 但是全国大部分地区是 20 社会学研究 2006.