鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的地方立法构想

鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的地方立法构想 鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的地方立 法构想 霄2011.4江西崛起策论 鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的地方立法构想 邱润根,舒小庆2 (1.南昌大学立法研究中心,江西南昌330031;2.中共江西省委党校,江西南昌330003) [摘要】发展低碳经济源于人与自然生态协调发展的历史必然,成为当今世界一种新的经济模式,因而和生态经济具有 同一性.鄱阳湖生态经济区的建设理应走优先发展现代服务业,重点发展低碳工业,全面发展生态农业的低碳经济之路.但 在低碳经济全面渗入整个经济产业而目前国家层面还缺乏发展低碳经济的相关立法保障的情形下,探索地方立法予以保障 鄱阳湖生态经济区的建设是非常必要的. [关键词】鄱阳湖生态经济区;低碳经济;地方立法 [中图分类号]D922.6[文献标识码】A[文章编号]1007—8487(2011)04—0056—04 一 ,低碳经济与生态经济的同一性 美国经济学家肯尼思?鲍尔丁早在1966年发 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 的 《一门科学——生态经济学》的论文中就提出了生态经 济这一概念.他认为,不断增长的经济系统对自然资 源需求的无止境性,与相对稳定的生态系统对资源供 给的局限性之间,必然构成一个贯穿始终的矛盾,而解 决这个矛盾的有效 办法 鲁班奖评选办法下载鲁班奖评选办法下载鲁班奖评选办法下载企业年金办法下载企业年金办法下载 就是生态经济发展模式.而低 碳经济这一概念是在全球应对气候变化的过程中提出 来的,最早出现在官方文件是2003年2月24日英国的 《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书.该书 指出,英国将在2050年将其温室气体排放量在1990年 水平上减排60%,从根本上把英国变成一个低碳经济 的国家."此后,低碳经济一词大量使用.中国国家环 境保护部部长周生贤明确指出:"低碳经济是以低耗 能,低排放,低污染为基础的经济模式,是人类社会继 原始文明,农业文明,工业文明之后的又一大进步.其 实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构,核心 是技术创新,制度创新和发展观的转变.发展低碳经 济,是一场涉及生产模式,生活方式,价值观念和国家 权益的全球性革命." 这两个概念的外延有所不同.生态经济主要强调 经济与自然生态系统的协调,强调两大系统的有机结 合,进而要求转变宏观经济发展模式,即强调以太阳能 或氢能为基础,产品生产,消费和废弃的全过程密闭循 环.低碳经济主要针对的是能源领域及其所带来的全 球气候变暖问题,重点是从建立低碳经济结构,减少碳 能源消费入手,进而建立起全社会减少温室气体排放 以应对全球气候变暖的经济发展模式.因此,生态经 济从资源的输入端和废弃物的输出端来研究经济活动 与自然系统的相互作用,而低碳经济则强调经济活动 的能源输入端,即通过减少碳排放量,使地球大气层中 的温室气体浓度不再发生深刻的变化,进而保护人类 生存的自然生态系统和气候条件,使得人与自然和谐 共存和发展. 尽管如此,这两个概念的外延却有着广泛的交叉, 他们所反映的理论基础是相同的.它们都以包括人类 在内的生态大系统为研究对象,借鉴生态学的物质循 环和能量转化原理,考虑到资源和环境的可持续发展 问题,探索人类经济活动和自然生态之间的关系,进而 把经济系统与生态系统的多种组成要素联系起来进行 综合考察与实施,追求经济社会与生态发展全面协调 的最优目标,即追求人类的可持续发展和环境友好型 [收稿日期]2011—01—1O [基金项目】江西省高校人文社科重点研究基地招标项目"中国发展低碳经济的相 关立法问题研究". [作者简介]邱润根(1968一),男,江西新余人,南昌大学立法研究中心副教授,主要从 事国际金融法,经济法研究;舒小庆 (1964一),男,安徽黟县人,中共江西省委党校法学教研部副教授,主要从事法理学, 行政法研究. 56 社会的实现.这表明低碳经济和生态经济具有同一 性,都要求人类在考虑生产和消费时不能把自身置于 整个生态的大系统之外,而是将自己作为这个大系统 的子系统来研究,充分考虑自然生态系统的承载能力, 尽可能地节约自然资源并不断提高自然资源的利用效 率,在此基础上找出符合客观规律的经济原则,促进人 与自然的和谐发展.正是这两个概念外延的相交性所 反映的内涵的同一性要求鄱阳湖生态区的建设必须走 发展低碳经济之路. 二,鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的具体方式 及其地方立法之必要性 (一)鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的具体方 式. 2009年12月12日,国务院正式批复《鄱阳湖生态 经济区规划》,标志着建设鄱阳湖生态经济区正式上升 为国家战略.根据规划,鄱阳湖生态经济区的发展定 位为:全国大湖流域综合开发示范区,长江中下游水生 态安全保障区,中部地区崛起的重要带动区以及国际 生态经济合作重要平台.国务院要求:鄱阳湖生态经 济区规划实施要以促进生态和经济协调发展为主线, 以体制创新和科技进步为动力,转变发展方式,创新发 展途径,加快发展步伐,努力把鄱阳湖地区建设成为全 国生态文明与经济社会发展协调统一,人与自然和谐 相处的生态经济示范区.国务院要求以促进生态和经 济协调发展为主线,努力把鄱阳湖地区建设成为全国 生态文明与经济社会发展协调统一,人与自然和谐相 处的生态经济示范区,这是一次对生态与经济协调发 展新路的探索,是一次对中国大湖流域综合开发新模 式的构建,是一次对促进中部地区崛起战略的具体落 实.为此,江西省已经明确了鄱阳湖生态经济区建设 的主要目标是:通过全省人民的共同努力,把鄱阳湖生 态经济区建设成为全省生态文明示范区,新型产业集 聚区,改革开放前沿区,城乡协调先行区和江西崛起带 动区.充当改革开放前沿区,城乡协调先行区和江西 崛起带动区源于鄱阳湖生态经济区自身的经济规模, 因为在江西,鄱阳湖生态经济区包括南昌,景德镇,鹰 潭3个城市和38个县(市,区),面积为5.12万平方公 里,人口2006.6万,约占全省总人口的一半,经济总量 占全省60%以上.江西在中部崛起进程中当前最有超 速发展条件和最具发展潜力的当属环鄱阳湖板块,其 发展速度直接决定了江西在中部崛起的进度.不过, 环鄱阳湖板块充当这些区域的前提条件是环鄱阳湖板 块的生态文明,因为江西在中部地区的崛起不可能走 纯经济发展的老路子,而应顺应世界发展的潮流走环 境和经济协调发展之路,鄱阳湖生态经济区作为全省 生态文明示范区的示范作用最为显着.鄱阳湖生态经 济区的本质内涵可以概括为四句话:特色是生态;核心 是发展;Ye键是转变发展方式,在发展中保护生态,在 保护生态中加快发展;目标是立足江西实际,顺应时代 发展潮流,走出一条科学发展,绿色崛起之路.但鄱阳 湖生态经济区如何才能走出一条科学发展,绿色崛起 之路呢?生态经济区在当今世界具体体现为低碳经济 的发展,在当今全球变暖的大环境下,发展符合减排要 求的低碳经济将占据世界经济的制高点,因此不发展 低碳经济,生态经济无从谈起. 在鄱阳湖生态经济区发展低碳经济必须调整产业 结构,走优先发展现代服务业,重点发展低碳工业,全 面发展生态农业的新路子,因为生态农业是生态型城 市发展低碳经济的基础,低碳工业是生态型城市发展 低碳经济的主线,现代服务业是生态型城市发展低碳 经济的基本面. 现代服务业作为第三产业是明显的低碳经济产 业.尤其是作为现代服务业之一的旅游业,鄱阳湖生 态区具有得天独厚的优势,名山名水众多.可以庐山, 鄱阳湖,三清山,龙虎山,井冈山,星子温泉等优质旅游 资源为依托,整合资源,形成品牌,提升服务质量和水 平,打造生态休闲旅游的产业集群.并以生态休闲旅 游带动餐饮,购物,休闲,教育等一系列的其它现代服 务业.江西作为有着以鄱阳湖一湖清水和60.53%的 森林覆盖率为象征的良好生态环境的欠发达地区,国 家批准生态经济区建设是希望通过整合资源,探索产 业发展方式转变以实现江西在中部的崛起和经济,生 态,社会的协调和谐发展,进而促成全国经济增长方式 ,鄱阳湖生态经济区要充分利用自身优 的转型.因此 势优先发展作为第三产业的现代服务业. 鄱阳湖生态经济区的第二产业的工业发展同样至 关重要,因为在现代社会的区域经济建设不可能完全 脱离工业进行,尤其是鄱阳湖生态经济区还担负着引 领示范全省其他经济区域的功能.只是在鄱阳湖生态 经济区内重点发展的第二产业应该是低碳工业之路, 这是生态经济建设的应有之义.但如何发展低碳工业 呢?任何一项工业产品在低碳经济中都会经历生产, 流通,分配,消费四个环节,这意味着低碳工业就是要 求做到工业产业低碳化,既包括生产,流通环节市场主 57 体通过使用新技术,新能源,新工艺,新理念,按照节能 减排,清洁能源,绿色环保的要求组织生产,提供低碳 产品和服务,也包括通过政府制定和实施低碳产业政 策,引导消费者培养低碳消费观念,消费低碳产品,形 成低碳消费习惯,进而驱动分配和消费环节的低碳化. 根据鄱阳湖生态区的规划,鄱阳湖生态经济区的湖体 核心保护区禁止开发,湖滨控制开发区严格控制开发, 高效集约发展区从业控制两高和资源性项目的开发. 根据鄱阳湖规划要求,在鄱阳湖生态经济区重点发展 低碳工业应从以下几方面着手进行.首先,建设新能 源产业基地,发展新能源产业.例如,通过彭泽和万安 核电站的建设,大力发展鄱阳湖周边风能发电,逐步改 变江西火力发电为主的能源供应格局,同时发展高性 能且资源高效利用的高纯硅材料,太阳能电池组件与 发电系统等项目,使新能源产业围绕南昌,新余集群发 展.其次,发展光电,生物制药等高科技产业.依托南 昌国家高新开发区和生态工业园,建设硅衬底发光二 极管芯片及器件项目,LED照明光源项目,有机发光器 件项目,计算机等终端电子产品项目,第三代移动通信 产品等高新技术产业集群.依托南昌生物产业国家高 技术产业基地和樟树中药产业传统优势,重点推进中 药产业化和现代化.再次,加强传统制造业基地的信 息化,生态化改造.对江铜集团,新钢,南钢等传统冶 炼企业,通过信息化改造,调整品种,延长产业链,提升 附加值;通过生态化改造,减少污染,降低单位能耗. 最后,通过生态工业园集聚关联企业,发展循环经济, 打造特色产业集群.因为从国内外经验来看,产业集 群是工业化发展到一定阶段的产物,也是工业化发展 到一定程度后进一步深化,加速的必然选择.加速推 进低碳经济,要将大力发展产业集群作为着力点.而 江西有六成以上的工业园区分布在鄱阳湖生态经济区 内,因此加强集群化改造至关重要. 作为鄱阳湖生态经济区的根基,低碳农业既包括 农业生产走有机生态农业之路,也包括大力发展碳汇. 走有机生态农业之路就是在湖区内引导和鼓励农民使 用测土配方施肥,病虫草害综合防治,生物防治和精准 施肥等技术,采取灌排分离等措施,控制农田氮磷流 失;推广使用生物农药或者高效,低毒,低残留农药,禁 止使用高毒,高残留农药.家禽养殖所产生的粪便,废 水要进行无害化处理.水产养殖必须不得使用含有有 毒物质的饵料,饲料,防治环境污染.同时在湖区发展 碳汇(CarbonSink).碳汇是针对碳源(CarbonSource) 58 而言的,碳源是指碳排放源,而碳汇则是指自然界中碳 的寄存体.森林植被是地球上存在的巨大碳汇,因此, 发展碳汇就是通过植树造林进行生物固碳.要发展低 碳经济不仅要从碳源上有效的遏制,减少碳源的排放, 而且还应在碳汇上着力.研究表明,陆地森林植被的 生长通过光合作用,可以吸收并将二氧化碳固定在森 林生物有机体中,每年森林植被净碳吸收量约1O一15 亿吨.国际社会对森林吸收二氧化碳的汇聚作用越来 越重视.《波恩政治协议》,《马拉喀什协定》将造林,再 造林等林业活动纳入《京都议定书》确立的清洁发展机 制,鼓励各国通过绿化,造林来抵消一部分工业源二氧 化碳的排放,并将造林,再造林作为清洁发展机制项 目.植树造林的功能并不是简单的绿化生态环境,而是 成为发展低碳经济的重要组成部分,成为生物固碳,扩大 碳汇,减缓温室效应,减少二氧化碳排放最为经济和有效 途径之一.而具体到鄱阳湖生态经济区建设,尽管该区 域的生态环境具有先天优势,但随着工业园区的建设必 将同时会带来一定程度的碳排放,发展碳汇依然大有作 为,尤其是鄱阳湖生态经济区的定位在于其要具有完好 的生态植被,因此,在湖滨控制区开发带建设环湖防护 林,在赣江,抚河,信江,饶河,修河沿岸建设绿化带,在交 通沿线实施绿色通道工程在市,县,乡镇,村庄所在地以 及基础设施和工业园区等四个重点区域进行绿化.鼓励 在鄱阳湖生态经济区宜林区域营造人工阔叶林和针叶阔 叶混交林,逐步增加阔叶林的比例,不断改善森林质量, 提高森林生态效益.这既是发展低碳工业的必然要求, 也是农业生态的应有之义,更是有利于发展作为湖区现 代服务业重点的休闲旅游业. (二)鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的地方立法 必要性分析.- 发展低碳经济目前在全国更大程度上是停留在政 策宣传层面上,而真正要将发展低碳经济转化为百姓 对国家经济发展方式转变的认识就需要在法律层面上 着手.但因为现在的高碳经济的体系源于工业化,庞 大而又稳固,传统的能源结构在较长的一段时内很难 有颠覆性的改变.正是现代高碳经济的庞大也使得发 展低碳经济将会渗入整个经济产业,而这种全面渗入 以及高碳经济的稳固又使得发展低碳经济一时很难在 国家层面上进行统一立法,再加之学者的认识差异更 是为发展低碳经济进行国家立法增加了困难.但由于 发展低碳经济是从国家长远发展的经济效率而言的, 长远的经济发展所带来的总体经济效益是发展低碳经 济的根本动力,而经济法律制度的调整所追求的也是 效率优先,兼顾公平的价值取向,这与发展低碳经济具 有正向相关性,发展低碳经济的经济立法又迫切需要. 正因此,国家已经从低碳经济的能源角度进行了单项 立法,颁布了《节约能源法》,《清洁生产促进法》,《可 再生能源法》,《循环经济促进法》等,但由于各法的普 法力度薄弱,加之与百姓的关联性小,因而无法做到有 法皆知,这影响了这些单项立法的功能.发展低碳经 济的经济立法的迫切性,以及国家层面的全面低碳经 济立法难度,恰为地方立法提供了空间;再者,国家确 立了鄱阳湖生态经济区的国家战略,也要求地方发挥 自己的主观能动性探索地方立法以保障这一国家战略 的实现,因此,鄱阳湖生态经济区发展低碳经济非常需 要充分发挥地方立法的积极性. 三,鄱阳湖生态区发展低碳经济的地方立法构想 目前,江西省正在研究制定《鄱阳湖生态经济区生 态环境保护条例(草案)》,但真正涉及鄱阳湖生态经济 区产业的其他经济立法目前还没有,而这正是鄱阳湖 生态经济区未来地方立法的重点.鄱阳湖生态经济区 发展低碳经济的方式是优先发展现代服务业,重点发 展低碳工业及全面发展生态农业,对于鄱阳湖生态经 济区的地方立法首先要考虑出台一个指导产业调整的 条例,即《鄱阳湖生态经济区产业发展条例》,对整个鄱 阳湖区发展低碳经济从宏观层面进行立法布局.以鄱 阳湖生态经济区产业发展条例为指导,再结合有关政 府部门的调研从财政,税收,政府采购以及金融制度等 方面进行更为详细,有效的地方立法. 财政政策是目前地方政府最为常用的经济手段. 这一手段的特点是效率高,但同时又易于滋生腐败,因 为它具有随意性.这种随意性会导致以发展低碳经济 之名争取财政支持的行动,其结果会减损财政政策对 于发展低碳经济的正向效果,这要求对于财政政策的 采用必须强化法制化.尤其是在鄱阳湖生态经济区是 一 个全球开放的经济区域的情形下,会有众多外资的 青睐,而外资商主体非常看重法律的稳定性,这一点从 发达省份引进外资的规模与其地方外资立法的关联性 加以佐证.因此,鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的 财政政策手段必须强化法制化.财政政策工具如何通 过法律干预一直是国家立法的难点,这个难点表现为 政策的短期性,灵活性与法律的长期性,稳定性之间的 矛盾,但鄱阳湖生态经济区建设中的地方财政立法经 验将能为国家的未来财政法制化提供依据.这也是符 合国家开发鄱阳湖生态经济区这一战略的宗旨的. 税法调整是发展低碳经济最为重要的法律手段. 尽管税收的制定权很大范围在国家层面而非地方,但 地方对于地方税这一块拥有很大的运作空间.例如, 地方政府对在鄱阳湖生态经济区的低碳产业可以向国 家争取销售环节增值税的即征即退政策后进行立法, 这样有利于降低节能,清洁能源产品及产品的生产设 备的增值税税率,具体退还比例可以由税务局调研审 核后制定.对于新建节能,清洁能源生产企业,可在企 业筹资阶段,给予借款合同,技术合同印花税税收优 惠,对低碳金融所得给予营业税税收优惠;在企业购地 建房,置房阶段,给予城镇土地使用税,房产税及契税 优惠.对节能,清洁能源产品企业再投资给予退税等 优惠.甚至对于消费环节的消费者也可以借鉴欧美经 验,将其纳入低碳经济税收优惠政策的范围中. 政府采购看似是一个行政法上的问题,但当要发 展一种新的经济模式时,政府的带头垂范非常重要,它 昭示着经济发展的方向.同时,政府的采购是最初发 展低碳经济的最大推力,政府的带头采购既有示范作 用,更是推动发展低碳经济的主要经济支撑.目前,国 家层面的政府采购并没有涉及低碳产品的采购问题, 地方立法可以将低碳产品纳入政府的采购范围,这可 以有效地支持发展鄱阳湖生态经济区. 发展低碳经济与金融的发展相互关联体现在未来 低碳经济的发展可以通过以远期换当期化解可能的金 融风险以促进金融健康发展,因此,地方金融涉及低碳 经济领域是可以有效地化解其金融风险.在鄱阳湖生 态经济区建设中地方政府可以通过地方立法鼓励金融 机构信贷支持鄱阳湖生态经济区发展低碳经济,包括 建立绿色基金,发行绿色金融债券等资本市场融资环 节,完善绿色信贷的经营运行体制,构建碳排放权,排 污权交易市场等等. 参考文献: [1]DTI(DepartmentofTradeandIndustry),EnergyWhite CreateaLowCarbonEconomy.Lon— Paper:OurEnergyFuture— don:TSO,2003. [2]陈文华,彭波.产业低碳化与鄱阳湖生态经济区的价 值实现[N].理论导报,2010—03. [3]鲍健强,苗阳,陈锋.低碳经济:人类经济发展方式的 新变革[J].中国工业经济,2008,(4). 责任编辑王飞 59