公共政策的制定程序

公共政策的制定程序 南京大学法学院 杨春福 刚才听了两位美国专家的讲解我也很有感慨，在当代中国建设社会主 义市场经济社会之中，我们不仅仅要有私利意识，更重要还要有公利意识。 在公利意识的培养中最重要的是关于公共政策的问题。法实际上是最 大的公共政策。 我今天主要讲一下公共政策的制定程序。从以下三个方面和大家交流 一下。 第一个方面，公共政策是什么？公共政策与法的关系。这是一个简单的 理论铺垫。 第二个方面，讲公共政策的制定程序。 第三个方面，讲公共政策制定的原则是什么？ 尽管学者们对公共政策有着不同的理解，我们对公共政策可以列举出数 十种，公共政策的概念是非常丰富的，但一个基本的认识是：它是关于公共 利益的一个政策，所以说公共政策的核心是公共利益。 公共政策的主体是什么呢？它主要是由作为公共权威机构代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 的政府 为主体所制定的政策。 在公共利益问题上，理论界与实践界在认识上还有很大差异。 公共利益，首先是公共，公共是什么地方呢？如何理解公共呢？公共有 三个方面的特点： 第一，它必须是在一定地域。例如，宁海路要扩建，在南京市鼓楼区这 1 个范围内是公共利益。这件事情在全国范围内就不算是公共利益了。 第二，是不特定多数人的利益。这是指多数人的利益，不是私人，也不 是几个人。 第三，开放性。 公共利益不特指这一地区的居民，包括这一地区的流 动人口。公共政策制定的主体必须是权威的公共机构。少数商业机构，个别 营利性的组织，哪怕它有一定的官方的利益，所制定的政策也不能叫公共政 策。这种权威性的公共机构包括国家行政机关、也包括国家立法和司法机关。 不过我们在此所讲的公共政策的制定主体主要是就政府而言的。立法机关所 出台的法律也是公共政策，执法机关的司法解释也可以属于公共政策。你们 这个公民教育中所讲到的公共政策主要是政府方面的公共政策。 公共政策也是法律，法律也是公共政策。但他们是有区别的，公共政策 的最高表现是法律。在我们国家法律的制定是分层面的，既可以是全国人大 常委会，也可以是国务院、地方各级人大常委会、地方政府。 广义上的公共政策包括法律、行政法规、地方政府的规章，也包括地方 政府所制定的决议、决定、政策，命令、指示、规定等等，这都属于广义的 公共政策。列宁说过：“法律是一种整治 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ，是一种政策”。法律与公共政 策一样，都是公共权威为解决公共问题、协调各利益主体间的关系，都是为 了解决公共利益的，不是解决私人利益的，公共政策的核心是利益关系，所 以在今后你们设计公民教育养成 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的时候，一定要注意多元利益主体的多 元利益的问题。 为确保社会有序发展、实现公共利益而制定的公共政策，是构建和谐社 会的需要。我们在考虑公共利益的时候还要注意公共利益的本土化，我个人 2 感觉美国教授讲的主要是方法问题和技巧问题，但是他的内容必须和中国的 本土相结合，我们是借用他的壳，充实我们的内容。所以你看他们热情洋溢、 激情澎湃地讲的主要是方法的问题。我们要注意我们面对的是中国的公共利 益，面对的是中国的公共政策，各位还要进行社会实践和社会调查，知道哪 些是中国的不同的利益主体的不同利益 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 ，法律和政策都是作为上层建筑 的组成部分而体现出来的、以国家强制力保证实施的、权威性的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，都是 国家进行管理的方式和手段。可见，法律是一种特殊的公共政策，是立法机 关将成熟、稳定和有立法必要的公共政策经由政策法律化过程，上升为法律 后而形成的相对固化了的形式，是公共政策的最高层次，是相对于一般公共 政策更权威的政策表达。 但是公共关系与法律还有不同点， 法律相对于政策来讲它更是一种成熟化的政策.法律是一种特殊化的政 策,是成熟的稳定的有立法必要的公共政策.是政策法律化的过程。 政策是什么呢,政策是灵活的,是多变的；法律是相对稳定的,法律是长期的能够形成稳定关系的政策，是国家权力机关经过转换把它上升为法律。 公共政策制定之后并不是万事大吉了，公共政策往往会随着时间的发展 有所调整,它有一个完善的过程,需要不断地补充,可能的话还要废止。 所以从它们的关系来看,法律是公共政策的最高形式,对于一般的公共政策而言具有更高的权威性. 3 第一，民主化原则。 这也应该是公民教育过程当中的一个最重要的原则。 决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，公共政策 要体现公共利益,每一个利益主体都能够参与进去,让自己的利益需求都能够得到体现,这样制定的政策才能符合绝大多数的利益,它追求社会公正，强调公民参与。 第二，规范化原则。 制定一个公共政策必须具有严格的规范,不是随意的,也不是任意的。规范化是现代公共政策制定的另一个基本原则。社会中利益主体的多元化和公 共政策制定过程的复杂性，都要求遵循规范化原则，不能是拍脑袋决定。比 4 如过去我们南京地区的有些公共政策,现在看起来是缺乏科学的论证和规范 的程序,可能是某个领导的主观决定的。如果我们有规范的程序,一些负面的、现实中很难操作的公共政策,可能就不会出台或者会被取消。 公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及到社会生活的方方面 面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展。因此，公共政策的制定必须是 一项非常重要的规范性行为，必须有严格的规范化的制定程序。 第三、合法化原则。 公共政策的制定必须符合宪法、法律和相关的法规。公共政策的制定不 能违反国家的根本大法,所以公共政策的制定之前我们一定要分析是否符合 宪法,符合我们相关的法规。这里所指的法规既有国务院的行政法规,也有地方性的法规,我们在法律效力层次上一定要强调这一点,宪法效力最高,其次是法律,然后是法规。公共政策应该在次一点的地位上。在法学理论和实践 上都有一个原则：下位法不得和上位法相抵触,那就是公共政策不得和法规 相抵触,法规不得和法律相抵触,法律不得和宪法相抵触。我们制定的公共政 策也许合情合理,但有可能会不合法。因此，我们制定公共政策的时候就不 能仅仅关注利益,利益有正当和不正当之分,有合法和非法之分。所以我们在 制定公共政策的时候要坚持合法化原则,要坚持把我们正当的利益、合法的 利益贯彻到我们的公共政策的制定的过程中。 第四，公开化原则。 这个公开化原则要求我们在公共政策的制定当中,要透明、公开。这也是民主化的具体要求。听政会就既是民主又是公开，在我们国家的个人调节 税法律修改的过程中，就召开了听政会。我们在社区要制定公共政策的时候， 5 也应该事前公告，告诉大家我们要制定一个公共政策，可以进行民意调查， 要制定一个初步的意见，请大家参与，一步步的制定草案，制定的规范化内 在地要求公共政策制定过程的公开化，要建立有效的监督机制，避免“黑 箱”操作。 对公共政策的制定程序,我依照我们国家法律制定的程序为蓝本进行解 读。公共政策的制定可能并不如下面我讲的法律的制定这样严格、规范，但 是它具有类似性。要使得我们公共政策的制定能体现规范性，要使得我们公 共政策的制定能体现可操作性，要使得我们公共政策的制定能体现公共的利 益，我们要从一开始就注意培养学生的规范意识。 法律和公共政策的制定都是一个动态的活动过程，下面我以法律的制定 程序为例来说明公共政策制定的程序。 法律的制定可以分为三大阶段： 第一阶段是立法的准备阶段，也可称为前立法阶段；或者说是公共政策 的准备阶段。 第二阶段是由法案到法的阶段，也可称为中立法阶段； 第三阶段是立法的完善阶段，也可称为后立法阶段。 这一阶段的主要内容： 在宏观上，通常包括：进行立法预测，编制立法规划，形成立法创议， 作出立法决策等。 在中观上，包括确定立法的目标和指导思想，通过调查研究弄清立法的 6 客观依据和主观条件是否具备，收集相关资料，组织相关的草案起草班子， 这个起草班子很重要，它可以由政府的法制部门，可以委托政府的某一个部 门，也可以委托专家进行起草。协调与有关方面的关系等。如果说由我们公 民直接参与起草的话，还要协调好到相关的部门去进行调查的相关的协调手 续。 在微观上，起草者明确立法意图，拟出法案提纲，起草法案草稿，征求 有关方面意见，形成正式草稿。这是立法准备阶段的最后一个也是最重要的 一个标志性的成果就是要形成一个正式的草稿。我们制定一个公共政策，不 是一开始就立刻制定的，从逻辑顺序上首先要有一个准备阶段。让所有的具 有公共利益的人都来起草那是不可能的，首先必须组建一个起草班子，起草 好以后遵照公开的原则、民主的原则进行讨论、听政。 这一阶就是狭义上所说的立法程序。这一阶段有四个环节。 第一，法案的提出。对于公共政策来说可能比较简单,有政府部门提出来就可以了。而立法的话就比较规范了，是由人大常委会提出。也可以是由 国务院提出，或是中央军委提出，还可以是三十个以上的人大代表提出。即 由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权接受提案的机关， 提出关于制定、认可、修改、补充和废止法的提案。 第二，法案的审议与讨论。这个环节是非常重要的环节，它有广义和狭 义之分。从狭义上说是有权制定公共政策的人坐在一起进行讨论，比如说通 过五天或十天的会议进行讨论。广义的讨论是什么呢？是会议代表、议员们 在开会时的讨论，可以是会前讨论、会中讨论、会后讨论、个别讨论、全社 7 会的不同利益群体、普通公民的讨论。我们一个小的社区要制定一个公共政 策也可以采取类似的讨论。立法的听证是最为有效的途径。这个听证会形式， 对于我们的学生来说一定要引导他们规范化，不要让他们觉得这种形式只是 一种形式。 第三，法案的表决与通过。有法案表决权的机关和人员，对法案表示 最终的、具有决定意义的态度。表决的结果直接关系到法案究竟能否成为法。 经过表决，法案如获法定数目以上人的赞成、肯定、同意，即为通过。表决 有公开表决与秘密表决两种方式，同时也有整体表决与分步表决方式。通过 的含义（涉及基数票及弃权票的问题）表决里面有很大的学问，人们好象觉 得公共政策公开的表决好，其实不一定。我们法律的制定经常也不用公开表 决的方式，公开表决是什么？是举手,还有鼓掌通过;有记名的投票。现在为 了更多的尊重投票者的自主自愿,大都采用秘密投票的方式、无记名投票的方式或按电子表决器投票的方式。表决结果是公开的，但是要尊重投票者个 人意见，尊重个人的主张。不能简单的说秘密表决不好，秘密表决更能表达 自己的自由。表决还分整体表决和一条一条的表决。 这是表决，还有通过。什么是通过？符合一定的法定人数并赞同就是通 过。那么符合法律人数是什么意思呢？具体的说就是基础票怎么定。例如51 个代表，通常讲过半数就通过，问题是过什么的半数。是过全体代表的半数， 还是过到会人数的半数。这都是很讲究、很严格的，不是随便确定的。这些 在制定公共政策时都必须事前规定清楚。这是基础票的问题，还有弃权票。 什么是弃权票？如果说赞成者过半数表示为通过，那么弃权票等于什么？例 如7个人三票赞同，三票反对，一票弃权。那么弃权票就是反对票。那么如 8 果规定反对者不过半数就视为通过，弃权票等于什么？等于赞同票。所以弃 权票的规定性必须是事前规定好。 第四，法律的公布。它是由有关机关或人员，在特定时间内、采用特定 方式将法公之于众。 它涉及到的内容有：为什么公布？不公布就没有效力。 谁公布？公共政策的公布由谁来公布？由政府公布。 何时公布？ 何地公布？ 它主要包括： 进行立法解释； 进行法的修改和补充； 进行法的废止； 法的清理； 法的汇编； 法的编纂。 分享无处不在 9