【doc】土地收购储备中抵押法律分析

【doc】土地收购储备中抵押法律分析 土地收购储备中抵押法律分析 ?地收黼备中抵押法律分析 自1996年上海市建立第一家土 地收购储备机构UU上海土地发展 中心以来,截止到去年,全国已有近 半数的市,县建立了土地收购储备 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 .这一制度的建立,对我国土地 市场建设产生了积极的影响.但这 一 制度在实际运作中,还存在着一 系列问题需要完善,其中,最为明显 的就是土地收购储备中的抵押贷款. 当前,全国各地土地收购储备中心 在资金筹措上,大部分依赖银行贷 ,银行贷款所占比例相当 款,而且 高,在土地收购储备搞得比较早而 且比不以营利为目的”的特殊 机构.关于土地储备机构的性质,当 前大多数人认为,这个机构应具有 调控市场和增加土地收益的双重职 能,且以前者为 主,兼顾后者.也 就是说,土地储 备机构要在充分 发挥储备土地对 市场的调控功能 下,才能考虑其 经济效益,这就 决定了该机构不 可能是企业,只 能是行政单位或 经授权的事业单 位.但在当前实 践中,以全额拨 款形式出现的土 ?钟京涛 地储备机构只占比较小的一部分, 还有相当一部分以公司的形式出现. 当前,土地储备机构主要以两 种形式出现:一是事业单位,以杭 州市为代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf .杭州市土地储备中心 是全额拨款的事业单位,其职能是 接受政府委托,行使征用,征购,收 购,收回土地等职权,并进行土地 出让的前期准备等工作.二是开发 公司,以厦门土地开发总公司为 代表.厦门土地开发总公司是正 式在市工商管理局注册成立的企 业法人,但是,根据市政府的有关 文件,它具有”收购,储备,出(转) 让”土地的职能,并承担全市范 围内土地使用权公开招标,拍卖 出让的具体工作;也有权代表市 政府,有偿收回土地使用权.土 地开发公司收购,开发土地的费 工洽也法肇l坛 用,全部由财政从基金中支付,土 地招标,拍卖后的价款,直接进入 财政专户,土地开发公司只负责对 土地收购计划的制定,具体地块的 征用和征购,土地招标拍卖及挂牌 等具体工作,其本身不存在盈利问 题.可见,土地开发公司不是一般 意义上的公司. 根据《中华人民共和国公司法》 规定,国有独资公司是指国家授权 投资的机构或者国家授权的部门单 独投资设立的有限责任公司.因此, 厦门市土地开发公司也不是《公司 法》中规定的国有独资公司.从其运 作方式来看,具体项目的运作也是 通过政府发文,政府计划,规划,建 设,土地等部门出面协调,然后,从 财政注入资金方式进行,因而,它也 不是一般的企业或事业单位,它虽 然是以”公司”的名义出现,但其实 质上是政府的一个职能代理机构, 并非严格意义上的市场主体. 因此,当前的土地储备机构无 论以何种形式出现,其实质上都是 当前地方政府经营城市中的一个代 理机构.然而,在更多场合,它却以 “公司”的名义出现,这主要是为融 资提供方便,筹集足够资金已成为 许多土地储备机构发展过程中面临 的首要问题.当前,”全额拨款事业 单位不能贷款”的规定虽然有所放 松,但是按当前规定,地方政府,事 业单位不能发行债券.也就是说,如 果要实现市场化运作,从社会上筹 集资金,以”政府事业单位形式出 现,土地收购储备中心是不符合规 定的,也正因为如此,杭州市土地储 备中心也正在运作成立土地发展公 司.在市场经济条件下,尤其是加入 WTO后,企业间强调平等,土地储 备机构如果以公司的形式出现,同其 它市场主体有何区别?也就是说, 其市场定位还有待于从法律上予以 解决. (二)土地储备机构不具备严格 意义上的民事行为能力 目前,各地成立的土地储备机 构在名义上都是独立法人,但其能 够独立支配的财产是有限的.也就 是说,土地储备机构作为一个民事 主体其民事行为能力是有限的,比 如:厦门市土地开发总公司土地储 备所需资金全部由财政提供,土地 招标,拍卖后的价款直接进入财政 专户.其本身不存在盈利问题,财政 局根据公司每年完成任务的情况拨 付一定的管理费,公司只就其收取 的管理费部分具有独立支配权,并 以此作为其营业收入,缴纳营业税. 在这里,如果以土地开发总公司的 名义贷款,其偿还能力用什么来保 障?能否用财政资金部分来偿债? 等等一系列问题从法律上来说都是 有疑问的.这就是说,当前的土地储 备中心作为一个民事主体存在时, 是否具有偿还能力,即由其储备的 土地是否就是它的财产,是否可以 有权处分?从前面分析可以看出, 当前土地储备中心大多是由政府全 额拨款的事业单位,即使以”公司” 的名义出现,其实质也不是真正意 义上的公司,从其职能上来看是只 能是政府的一个代理机构,按照政 府的授权在进行运作.如果以其储 备的土地使用权抵押贷款,就等于 储备中心有权处置土地使用权,这 从当前的有关规定来看是没有法律 依据的.这就是说,如果是土地储备 中心代表政府抵押贷款,那么,贷款 的主体就应是政府而不是储备中心, 如果是储备中心,那么它就应是具 有独立民事行为能力并可有权处理 抵押物,否则就缺乏法律依据.因 此,在这种情况下,一旦产生法律纠 纷,对贷款银行将产生相当不利的 后果. 二.土地储鲁机构贷款抵 押中还存在着法?黼 (一)抵押物的性质不明确 土地储备机构抵押贷款中,作 为抵押物的土地使用权到底是一种 什么性质的土地使用权,目前在法 律上还无定论,按照我国《土地管 理法)),《房地产管理法癸,袋担保法)) 等相关法律法规规定,我国土地使 用权根据其取得方式分为:出让土 地使用权,出租土地使用权和划拨 土地使用权,可以设定抵押权的土 地使用权有出让土地使用权,经批 准的划拨土地使用权.土地储备机 构代表政府将土地通过征用,征 购,收回等方式储备后,宗地上设 定的原土地使用权被注销,在其被 重新出让,划拨及出租前,应该说 储备地块上的土地使用权处于虚置 状态,因为只有经过法定程序以出 让,出租及划拨等方式才能在国有 土地上设置土地使用权.从前面分 析我们看出土地储备中心只是代行 部分政府职权的代理机构,它并不 是实质意义上的土地使用者,因而 对其储备的土地也就谈不上拥有使 用权. 从另一个角度来讲,国家作为 土地的所有者拥有建立在土地所有 权之上的完整的使用权,那么,土地 储备机构作为地方政府的部分职能 代理机构在抵押贷款中可否理解为 它代表国家来行使土地使用权呢? 答案同样是否定的,因为当前国家 对国有土地的管理主要是通过对国 有土地使用权设定,处置等环节来 实现,而国有土地使用权的设定,处 置是规划,土地管理,计划等政府职 能部门的法定职权,是通过《土地管 理法》,《城市规划法》等相关法律来 确定的,目前,还未有一个法律,甚至 一 个法规,来对土地储备机构授权, 从职权法定原则上来说,土地储备 机构代国家行使土地使用权还没有 法律依据. (二)在实际操作中不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 有的地方土地储备机构,将收 购,收回的土地先过户到自己名下, 办理一个以土地收购储备中心为使 用者的土地使用权证,然后,再到银 行按地块办理抵押;有的直接把规 划红线图拿到银行进行”质押”.当 前,这类土地证的填写也五花Ar-], 在”用途”一栏,有的填”商业”,有 的填”工业”,也有填”居住”的;在 “取得方式”一栏,大多填”划拨”, 也有的填”出让”;在”期限”一栏 中,一般填”长期”,等等.从严格 的法律意义上来说,这些都是不规 范的,在拆讼中可能成为无效. (三)抵押物价值 难以确定 从理论上讲,土地 储备后将由政府根据 实际需要重新进行处 置,设定土地使用权, 有的可能通过划拨方 式无偿供出,以用作 机关用地,军事用地, 公路等公益设施用地 等;有的可能通过出 让方式供出,但可能 改变原来的用途,可 能是工业用地改为商 业用地,也可能是商 业用地改用住宅用 地;有的可能通过出 租方式供出,等等.因此,按具体 地块办理抵押贷款时,抵押地块在 处置时,由于未来用途,建筑密度, 容积率等规划指标与其收购前将有 巨大差别,而且,加上一些不确定 因素的存在,有的地块可能因改变 用途后迅速升值,而有的地块可能 因用作公益用途而不再具有商业价 值,因此,其抵押价值将 大大降低,甚至降为零. 可见,土地收购储备机构 以收购具体地块抵押时, 其土地使用权的性质和 价值都是模糊的. 三.过膏比例的贷 款加重了土地储备中 心的负担 过高的贷款比例给土 地储备中心也带来了沉重 的利息负担.l:L~n杭州市 土地储备中心,目前贷款 额为l6个亿,每天的利息 就是一辆奥迪车;福州市 目前贷款额是8个亿,去年利息是 3500万元.同时,过分依赖银行贷款 还会有以下弊端:银行贷款的期限 与储备土地的运营周期不配套,银 行贷款周期短,一般为半年到一年, 而储备土地的运营周期一般2到5 银行贷款金额小,难以满足土地 收购,旧城改造大量资金投入的需 戛银行贷款来源不够稳定,受金融 政策和经济环境的影响较大.单一 的融资渠道,使得不少地方土地储 备机构为偿还贷款,要么短期内过 量向市场供地,要么只收购潜在价 值较高的地块.严重影响了这一机 构应有职能的发挥. 可见,加快立法进程,完善制 度建设,进一步规范土地收购储备 机构运作机制,拓宽其资金来源渠 道,以确保其社会公益职能的充分 发挥,已成为这一制度建设的当务 之急.口 (作者单位:中国土地勘测规划 院地政中心)