公共政策制定

公共政策制定 公共政策制定中公众的有效参与 周红云 《 人民论坛 》(2011年第2期) 编者的话 任何一个公共政策的出台，无不涉及到群众切身的利益，其制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。公共政策是对社会价值在不同社会利益群体中作出的权威性公平分配。政府机构作为公共政策的主体，在公共政策制定及其实施过程中起主导作用。这种公平分配是通过机构和机制实现的，如果没有公民民主参与的渠道和制度平台，那么，公平公正就变成一句空话。公共政策制定过程中需要考虑哪些主要因素,政策制定如何充分体现民意,公众如何有效参与公共政策的制定,这些都值得思考。 关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依赖于有效的公众参与。公共 效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过政策中的有 程。保障公众的有效参与需要拓宽参与渠道，保障信息公开，营造公众参与的良好社会氛围，并且不断提高公民的参与能力。 随着我国社会的发展和民主政治的推进，公众参与公共政策制定过程中的需求与能力、广度与深度、渠道与机制、效果与影响都有了极大的改善。然而，在现实生活中还是存在公众对参与公共政策制定的冷漠与被动，公共政策制定中公众参与的渠道缺乏与不畅通，公共政策制定中公众参与的制度化和组织化水平较低等问题。因此，公共政策制定中公众的有效参与仍然是一个有待深入探讨的问题。 公共政策与公众参与 所谓公共政策，是一种以公共利益为目标、关系社会公众切身利益并对公众可能产生重要影响的政策，它是各种利益博弈的过程和结果。公共政策过程实际上是把社会上各种利益诉求和利益表达输入决策系统并转化为政策输出的过程。公共政策的出发点在于解决公共问题、达成公共目标和实现公共利益，具有显著的公共性，因此，公众参与是公共性的内在要 求，是公共政策的本质属性，公众参与必然构成公共政策过程的题中应有之义。公共政策中的公众参与是现代民主政治的基本要求，它有利于提高公共政策制定和执行的效率，有利于公共政策更好地体现广大公众的切身利益，有利于对公共权力的有效监督，有利于建立政府与公众的信任合作关系。 什么是公共政策中的公众参与,所谓参与(Participation)就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为;而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。 简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而 和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体通过制度化 性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。 公共政策中公众参与的有效性 关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依赖于有效的公众参与。公共政策中的有效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程，哪一个环节不能有效地实现，都必然影响到公共政策中公众参与的有效性。具体来说，公共政策的有效参与必须符合以下三个基本条件: 第一，合适的参与渠道与恰当的参与方法。无论在公共政策的提出与形成，还是在公共政策的实施与反馈阶段，有没有合适的参与渠道和途径、有没有恰当的参与工具与方法，都会影响到公共政策的有效参与。目前，在我国，公共政策中公众参与的渠道普遍匮乏，公众 参与的方法和工具也极为有限。作为公民参与的主要制度形式，我国实行由公民选举人大代表作为利益代表的人民代表大会制度。然而，由于人大代表制度的改革和完善很难在短时间内完成，在相当长的时间内，我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调的制度化渠道。这必然导致公共政策中公众参与很不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，有些利益相关方甚至因为缺乏组织和技术支持而无法参与公共政策制定的过程。目前，公共政策中公众参与的技术少、方法简单，仅有的几种类型是公民通过选举代表参与公共政策的制定、表达自身利益，公共政策过程中政府象征性地征集意见和搜集反馈信息，或者在制定涉及社会公众利益的政策前召开听证会等，公民很难真正参与到公共政策当中。 第二，积极的参与意愿。有了参与畅通的渠道和恰当的参与工具，公众有没有积极的参与意愿则成为决定有效参与的重要因素。随着我国社会的发展和公民权利意识的增强，应该说，公众的参与意识和参与水平都大大提高。然而，由于长期以来，在我国，公共权力部门忽视或者不重视公众参与，信息不公开而导致公众对政策制定的知情权不够，公共权力部门往往出于形象工程的需要，简单地或者形式化地允许公众参与;有时，公众通过主动的参与，直接向公共权力机构或者政策的制定者反映社会的现实问题和各种利益诉求，请求公共权力机构制定和出台相关的政策和措施，却得不到公共权力部门的及时回应而无法形成有效参与，这些都大大影响了公众参与热情、公众参与意识和公众参与的有效性。其次，在公共政策的执行和反馈阶段，公共权力部门是否真正采纳和听取公众的意见，也将大大影响公众参与的积极性和意愿。再次，鼓励公民参与的政治文化会促进公民的参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。高涨的参与意识与因为参与的无效性而导致参与意愿的丧失已经成为我国公共政策中公众参与的一对深刻矛盾。 第三，一定的参与能力。参与能力的不足是影响参与有效性的重要因素。因此，提高公众的素质，大力培育公众的民主法治意识，提高参政议政能力也是公共政策中有效的公众参与的前提条件。努力提高公众自身的素质，使之掌握决策所需的信息和参与技巧，使自身能 力符合参与的要求，这样才能保证公民与政策的制定者顺畅的沟通和交流，也才能真正形成有效的公共参与。 保障公民有效参与公共政策制定的路径 鉴于前述条件，如何保障公民有效参与公共政策制定呢,路径有四: 第一，拓宽制度化的公众参与渠道，提高公众参与的制度化水平和组织化水平。只有畅通制度化的公众参与渠道，才能实现公共政策参与中的程序化和规范化，也才能保证公众参与的有效性和稳定性。另外，在公共权力部门对公众利益诉求的回应方面，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动关系，推动公众参与的有效性。 第二，保障信息公开，扩大公众知情权。在公共政策的制定、执行和评价的任何一个环节中，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，公共权力机构必须保障信息公开，扩大公众知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件。 第三，营造公众参与的良好社会氛围。良好的公众参与氛围，取决于公共利益机构真正利用各种方式或者渠道搜集公众的看法、意见或者态度，并让公众充分表达各自的利益诉求，真正认真听取公众的意见，最大限度地满足和平衡各种不同的利益要求，让公众感觉到参与的有效性，提高公众参与的意愿和积极性。 第四，培育公民的民主精神和法治精神，提高公民参与能力。公众要真正参与到政策制定的过程中去，就必须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公众参与政策制定的能力，确保公众的有序参与。 (作者为中央编译局当代所社会与政治处处长、比较政治与经济研究中心副主任) 延伸阅读 公共政策过程中公民参与的主要问题 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 问题一，传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄，影响了公民参与的正常发展。从政府角度来看，还存在官僚主 义，把公民当作公共政策的客体，使公民参与流于形式;从公民角度来看，公众参与的主体意识还不强。人们对政策参与的冷漠感，遏制了人们对政策过程参与的主动性和积极性。 问题二，经济发展水平相对落后以及不平衡状态的影响。经济发展水平高低直接影响公民参与的程度。目前我国经济发展水平相对落后，并呈现出不平衡的状态，对公众参与形成根本的制约。在经济发达地区，公众对自身利益的关切比较有目的，而在经济欠发达地区，公众参与往往是低层次的、被动的。 问题三，公众参与渠道不足和参与制度不明确。我国公民参与公共政策过程有制度性和非制度性两个途径。制度性的政策参与是主要渠道，但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少。而公众通过非制度性的途径参与公共政策过程所需的成本往往比较高。 (来源:据《光明日报》刘丽霞文章整理) 公众参与政策制定的有效路径 毛寿龙 《 人民论坛 》(2011年第2期) 我国目前公众参与政策制定的途径流于形式。政府要拓宽渠道保障公众有效参与，要真正认识到公众参与决策制定的重要性，明确召开座谈会、听证会需注意的要点。公众要有效参与公共政策的制定，不能仅仅靠行政运作，更多的还需要充分发挥政治参与的作用，比如充分发挥人大、政协的作用。 公众参与政策制定的现有途径流于形式 在过去，公共政策的制定，基本上都是政府的事情，老百姓只有在执行政策的过程中涉及到自己的时候，才会感觉到公共政策的存在。封闭式的公共政策制定，出台容易，但是执行却往往会遇到很大的问题，因此其效果也往往大打折扣。最典型的是2008年某部门的“绿坝—花季护航”政策，政府一年花4170万元购买该软件，要求所有的计算机都预装该软件，没想到政策一出台，就遇到多方面的质疑，不得不延缓执行，最终不了了之。“闭门造车”行不通，政府开始尝试“开门造车”，在公共政策制定中日益重视民众的参与。比如最近， 北京市交通治理拥堵方案出台前，征求市民对治堵方案的意见，共征得有效建议3000余份后，宣布政策生效。公众是否满意了呢,很多人不置可否。但3000多份的有效意见，相较于有着近两千万人口的京城来说，民众的参与实在不能说是充分的。 这其中的原因是多方面的。从政府方面来说，交通治堵方案在征求意见之前，一直处于行政内部运作，这使得公众难以提前参与。有关交通拥堵的信息，公众有直观的体验，但缺少系统了解，政府掌握的有关交通拥堵的相关信息，缺乏公开的途径，也使得民众难以有效参与;从民众方面来说，过去参与公共政策制定的机会少，渠道不畅，缺乏参与的经验，公众参与需要付出较大的成本，但参与的结果很难预料，缺乏积极参与性。当然，更为重要的，可能还是公共政策制定本身，没有真正认识到公众参与的重要性，只是形式上需要，所以才匆匆走过场。由于在征求意见时，事先方案不透明，征求意见的时间很短，在民众提出意见后只能看到意见条数，不知道具体结果，因此，在公众看来，征求意见自然是走过场，而走过场的公众参与，自然也别指望它能带来什么效果，更不用说公共政策制定会因此而民主化、科学化。 公共政策制定的另一种形式，是听证会。所谓听证会，就是借鉴司法的经验，召集利益相关方，而且不同利益不同意见的人各自陈述后可以相互辩论，听证对最后的决策有很大的影响，听证会上的意见，决策者在决策时必须做出回应。一般来说，中国目前的听证制度，在行政听证中得到的意见和事实，对行政决策没有约束力，因此很容易给人听了也白听的感觉。从法律上来说，国务院的《规章制定程序条例》第35条 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 :“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益„„应当向社会公布，征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。”据此，如果某个政府机构发布直接涉及公民切身利益却具有普遍约束力的决定，未向社会公布征求意见，也未举行听证会听取意见，是缺乏法律依据的，这剥夺了公民的知情权和监督权，尤其是参与权。如果具有普遍约束力的决定，涉及公民的切身利益，只是在行 政内部决定，然后直接向社会发布实施，就会失去公众的理解和支持，其执行的效果，自然会大打折扣。 听证会容易形式化。比较普遍的是，价格听证，逢听必涨，逢听必过。参加听证的代表可能是事先安排好的，听证的内容是不重要的，听证后总是绝大多数同意政府的方案。其结果是，听了也白听。据此，很多人认为，如果听证会听了也白听，就不要让公众“被听证”了，听证不仅没有用，反而浪费公共财政，也浪费公众的精力和感情。对政府来说，闭门造车，容易使车一出门就遭到阻力;开门造车，犹抱琵琶半遮面，只是把听证会当作遮羞布，实际上依然是闭门造车，不仅政策很难得到执行，即使执行了，政府也将付出很大的信用成本，而且政府制定政策过程的本身，也将失去公众的信任。信任资源的进一步流失，必将影响政府的形象，从而全面影响政府的有效性。 听证会形式化，听了也白听，往往与有些政府部门没有诚意组织听证会有关。不过，听证会也可以是民间发起的，也就是政府应民间的强烈要求不得不举行听证会。民间发起举行的听证会，很难形式化。最近的例子是某市城市规划局，就“绿地变高楼”事件，应广大市民的要求举行听证会，在提问阶段，官员代表面对市民的提问，招架不住，避而不谈，最后不顾参加听证的市民代表的反对，草草宣布听证会结束。很难形式化的听证会，往往被强力看淡，让其没有效果。这也是听证会作为公众参与公共政策制定的手段形式化的一种情形。到目前为止，该事件还没有结论，不过可以看到，不成功的听证会，其实政府已经丢分，而参与听证的民众已经获得了一定的影响，该项目已经停止执行，未来如何，依然取决于民众如何参与，以及参与的力度如何。 政府要拓宽渠道保障公众有效参与 首先，政府及其部门要真心“开门”，而不是假心假意，半信半疑。政策制定一旦开门决策，就要准备花费较长的时间，而且需要投入较大的决策成本，这些成本花费都是决策制定所必须的。 其次，座谈会要做到几个方面。政府征求公众的意见，要给与足够的时间;要提前征求公众的意见，不仅要就方案征求意见，而且要就政策议题征求意见，让民众参与到议题的选择、方案的 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 过程中来。一旦方案形成，可以准备多个备选方案，让公众讨论和选择。在方案征求意见阶段，也可以继续开放议题。对于征求到的意见，要有专门的整理，对于未采纳的建议，要给予充分的解释。如果依然存在争议，则需要进一步讨论。 第三，听证会要做到的几个方面。首先，要明确听证会的目的是什么，听证会在整个过程中的地位是什么。如果只是征求意见，则开座谈会就可以。如果要广泛征求意见，则征求意见就可以。举办听证会的任务是:召集利益相关方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益会受到多大的影响，是否在法律的保护范围之内;如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施;如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。其次，要在听证会的程序上下功夫，依据随机选择或者公开选择的规则，适当选择听证代表(主要是利益相关方，也可以选择几名没有利益关系的市民代表和专家代表)。第三，要根据一般听证的要求，要求所有的代表陈述自己的利益，没有利益相关的可以从公共的角度，提出公共的意见。第四，在辩论交锋阶段，可以相互质疑，但要有序。最后，听证会的记录，要作为决策的依据，如果决策的依据不足，则需要进一步听证，从而让听证会真正发挥作用。 当然，一般来说，行政决策的过程，往往是封闭性的，而且行政一般强调效率，行政有实施的权力，相对于公众来说有很大的优势。其结果是，行政决策一旦开放，往往依然给人一种很封闭的感觉;行政强调效率，要求短期内立即来解决问题，而开门决策，往往耗费时日，所以公众参与行政决策有很大的时间上的局限性;行政强调实施的优势，而且很多情况下有强制力，所以，很多公众，尤其是利益相关方，一旦面临政策强制执行的时候，往往感到非常无力。比如，北京市根据实际情况，快速形成治堵方案，然后提交中央批准，中央原则批准后，交给公众征求意见，快速出台，以求在新年到来之后让拥堵情况快速改善。而一旦政策出台，政府就有强制力来执行，限制车牌，即使有钱买车也得摇号上牌;违章出行， 就要面临100元/天的罚款，同天不限次数拍照罚款。这表明，公众有效参与行政决策过程，是有很大限度的。在这个限度之内，可以很好的参与，但一旦超过一定的限度，公众就很难参与，否则将严重影响行政效率。而如果公众继续大规模高强度参与，最严重的后果是，导致政府瘫痪，无法运作。 充分发挥人大、政协的作用，保障公众有效参与 公众要有效参与公共政策的制定，不能仅仅靠行政运作，更多的还是需要充分发挥政治参与的作用，比如充分发挥人大、政协的作用。 人大代表和政协委员，都是人民的代表，如果人大代表和政协委员，能够及时凝聚公众 议，代表百姓的利益，无形之中，就可以节约很多公众参与的成本。我国的行政的意见和建 官员领导班子都是由各级人大代表选举产生的，他们必须向人大代表 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 工作，对其负责。人大代表和政协委员可以监督政府，也可以提建议。如果充分发挥了人大代表和政协委员的作用，公众有效参与公共政策制定就有了政治保障。一旦有小问题，及时向社会征求意见、举行听证会，其负担就不会那么重，也就很容易解决问题。 当然，公众参与公共政策制定，其主语还是公众自己。公众参与公共政策，对自己可能有利，但其利益关系并不明确，往往是个人付出很大的精力，付出很多成本，乃至心理成本，而受益的确是社会大众。所以，公众有效参与公共政策，其实是对社会、对国家，尤其是公共利益的贡献。一个公共政策的活力和质量，不仅取决于政府的能力，取决于参与公共政策的制度和程序细节，更取决于公众参与的意愿、积极性以及投入的多少。有什么样的公民，就有什么样的国家，有什么样的公民，自然也有什么样的公共政策。积极公民，对于有效的公共政策参与，是至关重要的。 (作者为中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博导，中国政府制度创新研究中心主任) 走向公共政策民主 陈潭 《 人民论坛 》(2011年第2期) 公共政策既是民主的产物，同时又是民主的反映，是公众参与、专家论证和政府决策相结合的政治产品。要实现公共政策民主，走向公共政策的科学化、民主化和制度化，就必须开展公共政策调查、公共政策听证和公共政策咨询，广泛收集和表达民意，引导和动员公民参与公共决策。 公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排。公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志和理性选择的产出。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。公共政策要实现“公共”的图景，就必须进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大公共政策决定都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。如今，城市管理中的治堵费、停车费、房产税、车船税、拆迁条例等一系列公共政策的出台，无不涉及群众最切身的利益，其制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。那么，要征集和反映民意、实现公共政策民主，就必须开展公共政策调查、公共政策咨询和公共政策听证。 公共政策调查 公共政策调查是基于特定的政策问题、政策对象，围绕所形成的或将要形成的政策议案而开展的社会调查活动。公共政策调查是公共政策理论联系实际的主要途径，是考察公共政策运行状况的重要方式，是形成公共政策的路径依赖。公共政策调查根据政策研究对象的范围，可分为全面调查和非全面调查。全面调查即普遍调查，非全面调查就是对调查对象总体中一部分所进行的调查，如典型调查、重点调查、个别调查、抽样调查等。典型调查就是从调查对象中选择具有代表性的对象作为典型，并由典型推及一般的调查;重点调查是指对某种社会现象比较集中的、对全局具有决定作用的一个或几个对象所进行的调查;个别调查即 个案调查，是指为了解决某一具体问题对特定的个别对象所进行的调查;抽样调查是从调查对象的总体中抽取一部分对象作为样本，并以对样本进行调查的结果来推断总体的调查。公共政策调查是公共政策形成与完善的重要途径，也是开展公共政策研究的重要方法。从一定意义上讲，以公共政策议程为中心所开展的调查研究更加促进了公共政策决策系统的民主化和科学化，从而提高公共政策系统及其运行的质量。公共政策调查一般采用以下方法: 观察法。观察法是一种直接调查方法，是公共政策资料获取的一个重要来源。观察能帮助我们获得对政策问题的深入了解，观察能够提供对一个政策制定情况或一群人、一个组织所经历的问题的迅速洞察。通过观察所收集的资料包括路边调查、机械性的点数(例如交通量的点数)、选择商品和物件的偏好、类似表面磨损或腐蚀之类的物理力量，甚至包括通过卫星传输的图像。观察法要坚持客观性原则，从实际出发，按照政策事实的本来面目正确认识;坚持全面性原则，考察对象的不同侧面、不同角度、不同层次;坚持深入性原则，进行深入、细致的观察，不能走马观花、浮光掠影;坚持持久性原则，进行长时间而不是短暂的考察。在观察时，要注意以下一些问题:选择观察的对象和环境;选准观察的时间和场合;灵活安排观察的程序;努力减少观察活动对被观察者的影响;及时作好观察记录。 访谈法。访谈法就是访问者通过口头交谈等方式向被访问者了解实际情况的方法，是面对面的直接调查，是获取公共政策信息的口头调查。访谈可以分为直接访问和间接访问(如电话)、集体访谈和个别访谈、标准化访谈和非标准化访谈等类型。在政策研究和分析中经常使用精英访谈，作为一种迅速、基本的资料收集方法。在许多情况下分析者都要依赖于这种方法，特别是对短期项目、新的主题以及在很少或几乎没有文献的场合。在这种情况下，被采访者不愿意将某些答案写出来，大量的资料难以获得，被雇用的采访者也可能对突然出现的政策问题的复杂性感觉迟钝。在这些情况下，政策分析者要获得专家的洞见，包括机关的全体职员、规划的参与者以及有机会接触未被发表的材料的人。在访问调查过程中，应注意下列问题:准备好详细的访问提纲，选准访谈的具体对象;要选好访谈的具体时间、地点 和场合;要建立良好的人际关系，表明来意，消除疑虑;掌握语言技巧和非语言信息交流的技巧;做好访谈记录。 问询法。问询法即问卷调查法，是调查者运用统一设计的问卷向被调查者了解情况或征询意见的方法。问卷调查是标准化调查，一般都是间接调查、书面调查。根据问卷的传递方式不同，问卷调查可分为报刊问卷、邮政问卷、送发问卷和访问问卷;根据问卷的填答者不同，可分为自填问卷和代填问卷。问卷调查的一般程序是:设计调查问卷，选择调查对象，分发问卷，回收问卷和审查问卷。其中问卷设计是关键性阶段，因为它在很大程度上决定着问卷调查的回答质量、回复率、有效性。问卷一般包括前言、主体和结语三个部分。前言是对调查的目的及有关事项的说明，包括调查目的和意义、对被调查者的希望和要求、问卷调查的匿名性和保密性、回复时间与方式、组织单位及个人身份等;主体是问卷的主要组成部分，包括调查的问题、回答的方式及其说明等内容，其中选择调查问题必须符合实情，必须围绕案例所需要的问题，必须符合被调查者回答问题的能力及考虑其真实回答的可能性;结语是对被调查者的合作表示真诚感谢之类的部分，也可征询被调查者对问卷设计和问卷调查的看法和感受。 在对调查对象进行调查之后，要进行统计和调查资料分析，并形成分析报告。最后的分析报告应该包括如下一些内容:摘要、问题界定、评估标准、替代性选择方案、分析与比较、结论。但从目前来看，相当多的公共政策调查流于形式，对调查对象的广泛性、层次性和优先性缺乏认识，调查手段单一，调查方法贫乏，因而未能充分地收集民意和表达民意。 公共政策咨询 公共政策咨询是政策咨询人员根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法和手段进行调查、研究、分析、预测和评估，客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的公共政策方案，为咨询者提供服务的活动。公共政策咨询主要针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。它是帮助决策者做出最佳决策的 有力保障。具体来说，公共政策咨询的主要作用体现在以下几个方面:帮助决策者准确地判断公共政策问题，确定决策目标;帮助决策者科学地择定公共政策方案，并对公共政策方案的实施进行监控;有效地保证公共政策效果，减少决策失误。公共政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。 在面临全球化冲击的现代社会中，公共政策问题不仅繁多，而且涉及的领域广阔，因此，仅仅凭政府的公职人员掌握的有限知识和技术，已经无法满足制定和实施各种繁杂政策的需要。要解决公共政策制定和实施中专业知识和技术紧缺的困难，就需要政府或非政府的公共机构在政策制定和执行中大量依靠公共机构外的专业人才和他们的智慧。在美国，联邦、州、市(县)三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询和公众咨询。卡内基基金会、布鲁金斯学会和美国企业研究所等一批致力于运用专业知识分析的专家咨询机构，能够通过专业分析帮助决策者和公众了解各种政策选择的可能后果和影响。我们知道，公共政策专业咨询机构是意见交换和政策理解的促进场所，多数政治家经过和专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，能为决策者提供多方案的政策选择，并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。同时，通过对政策制定过程、决策、执行过程和效果的分析、评论，专业的政策咨询机构可以帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力，帮助公众深入了解公共政策议题。美国政府提交的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。 专家咨询正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了公共政策决策过程中一个不可或缺的环节。在中国，政策研究室、调研室、参事室、研究中心等成为了政府系统内部常设的咨询机构。这些机构的职能主要是围绕各级党委和政府的中心工作和经济社会的重大问题进行调研，为决策提供情况、报告和政策建议。有些地方政府成立了专门的咨询委员会，汇聚了地方专业技术拔尖人才、高等院校教授、有丰富领导经验的领导干部， 重点围绕地方政府的中心工作，有计划、有组织地开展咨询活动，参与重大公共决策的可行性研究、论证和设计，参与重大项目方案的制定和实施。这种专家咨询支持下的公共政策决策流程其中有两个重要的环节:一是委托或部署专家进行研究，一是专家对研究结果进行论证、检查、验收。但是，独立咨询机构的缺乏和决策流程的简单化容易导致政策结果成为“空中楼阁”或者只为少数人服务。 众所周知，专家咨询既是公共决策对技术理性的追求，又是决策民主化的重要形式，但是这种民主化的形式不应该代替公众的参与。由于专家行为的自利性存在，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，专家有可能利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是最大限度地增进公共利益。当专家咨询制度被过度使用而忽略公众对公共决策的参与，便会损害公共决策的公共性和民主性。过分地强调理性、技术和专业知识的技术路线，容易形成官僚精英和知识精英联手的“知识—权力”垄断体制，或多或少地会使公共决策偏离公共价值和公共利益取向，因此公众咨询也显得不可或缺。 美国联邦、州、市(县)各级政府都非常重视公共政策制定和公共决策过程中的公众咨询。法律都有明确的法定程序让社会公众对公共政策有全面的知情权和参与政策制定过程的表达权，典型的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、新闻媒体的政策辩论等。虽然任何一项公共政策不可能100%为所有的团体和个人带来均等的利益，但是总有利益分配不均衡存在。因此，美国各级政府在公共政策制定和决策过程中不反对利益团体和个人的游说活动，而且还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见和主张，以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。由于公众咨询在美国公共生活中的重要作用，美国各级政府非常重视在政策方案制定和评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见，尽可能地使政策方案趋于完善。 公共政策听证 公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要，于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。听证作为公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。 公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义:首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞;其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触;最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。 重大公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性，这也说明公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称和利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。 但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以 下两个方面:其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会:一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。 要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，体现充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作:第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成显得很有必要的;第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际;第三，提高公共政策听证的透明度。要增强公共政策听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前一个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场 直播或跟踪报道;第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏袒任何行业和任何利益集团。 (作者为中南大学政治学院副院长、教授、博导) 考量有效参与公共政策过程的三个维度 戴长征 《 人民论坛 》(2011年第2期) 公共政策过程中的公共参与可以分三个维度来考量，即参与的广度、参与的深度和参与的效度。参与广度主要依赖参与人数的累加来实现;参与深度指参与者对公共政策实质和内容的把握深入准确、辩论深入、意志独立;参与效度指的是参与的可控状态。只有将这三者综合起来加以分析才能深入认识公共政策过程中的公共参与问题。 公共政策的参与广度 公共政策过程，按照卷入人数的多寡，可以构成一个连续谱，在连续谱的一端是最低限度的参与，即一个人决策;在连续谱的另一端是最高程度的参与，即所有人决策。但在现实中，这两种决策的方式都很难实行。因为即使是极端的个人独裁，也要依靠少数人构成的智囊;即使是极端的全体决策，最后的选择权仍然属于一部分人——不管这部分人是多数，还是少数，而不可能是全体。由于人的社会性的存在——社会性的根本是“差别”，任何全体意志的达成都不可能。历史上的思想家，都讨论过所谓“全体意志”问题，但他们讨论的“全体意志”至多不过是一种逻辑的抽象，而不可能是现实的存在。如果在现实社会中，“全体意志”容易达成，那就意味着公共政策过程是同样容易的事，但实际给出的却始终是相反的回答。 因此，在现实社会中，一般情形下公共政策过程总会有不等数量的人参与，包括公共政策过程的所有环节——公共政策制定、执行、评估和监督等，都是如此。即是说，公共政策过程的参与程度总会落入上述所谓“连续谱”两端中间段的任何一个点上。一般地说，人们认为，越多的人参与公共政策过程，则公共政策过程价值度就越高、就越符合大多数人的利 益诉求，所获得的政治合法性也就越强。这就是所谓“民主决策”的通常含义。这样的讨论一般意义上说，是没有问题的。因为显然，越多人参与公共政策过程，就意味着越多人的愿望得到满足、越多的价值要求被包含进来，越多的利益诉求被予以重视，越多的智慧被加入，越多的意见被采纳;因此，也就意味着越少犯错误、越少矛盾、越少紧张、越少冲突。这也是为什么人们越来越重视“政策民主”或“民主决策”，并予以倡导和实行的根本原因了。 事实说明，没有一定广度的公共参与，公共政策过程就仍然只是个别人或少数人的事。最根本的，缺乏一定广度的公共参与，公共政策过程的权力就会落入少数人或个别人手中，所形成的公共政策，必然反映和代表少数人、少数阶层、少数集团的价值和利益，因此，必然排斥多数人的价值要求和利益诉求。这种以“公共”名义制定出来的政策，就可能最终丧失公共性，“公共”则自然成了“私益”的代名词。危险还在于，即使少数人是诚心诚意代表人民，满腔热情为人民服务，但这并不能保证他们在处理复杂公共问题时智力上的优越。因为，一般地说，在智力相当的情形下，显然少数人犯错误的几率相应地会更大。在公共政策过程中，利用参与人数的累加，扩大智慧容量，使得公共政策“聪明”程度得到相应提升，仍然是首选的办法。 但是，问题在于，用这种扩大公共政策参与广度的办法，也即利用累加参与人数的办法，并不必然保证公共政策的切实和有效。原因是，即使是1000个人在一起做出的决定，也不必然比10个人在一起做出的决定要出色。这是因为，即使讨论和决定公共政策的会场坐满了1000人，而这1000人却三缄其口，毫无主意，那么这样的公共政策命运就可想而知了:或者根本达不成所谓公共政策，或者公共政策的决定权仍然会落到一些“冒险者”或“勇敢者”手中，即现实的“领导”或“领袖”手中。在此情形下，表面看来，公共决策是1000个人参与者制定的，但实际上这1000个人中则可能99%都只不过是“木偶”或“傀儡”。当然，即使是会场上的这1000人每人都踊跃发言，却仍然不能保证做出的公共政策的切实 和有效。原因在于，这1000人或者对问题的性质和内容一无所知，其发言和表达实在是一种“装佯”，或者按照事先的安排，表达相似的看法。 因此，利用参与人数累加实现公共政策的“民主化”，或片面强调公共政策过程的参与广度，是解决不了公共政策民主化的目标问题的。当然，最理想的状态是，参与讨论和制定公共政策的这1000人，都对所讨论议题有相当理解，都能充分表达自己意见，并独立行使决定权。但问题是，大多数情形下，所有利益相关者都参与问题的讨论和决定，其时间成本和交易成本之高，足以让人们放弃这种选择。这是最广的公共参与和“全体意志”难以达成的另外一个原因。 相反，由10个人参与制定的公共政策倒有可能真正做到切实有效，原因在于他们对公共政策过程的参与可能满足了如下条件:一是这些人确实对该项政策的性质和内容有透彻的了解，对政策要达到的目标，所涉及的问题有深入的认识，并且他们获得的有关该项政策的信息是完备和准确的;二是这些人的道德品质足以让人信赖，即他们抱着真诚为大众服务的愿望，并能保证自己行为的公正不倚;三是这些人具有足够的判断、分析和解决问题的能力，即他们的智力水准和相关知识足以保证有效介入议题;四是这些人的判断和选择是独立做出的，即他们有不受他方控制的意志表达自由。假使参与讨论和制定公共政策的少数人都能满足以上条件，那么，他们做出的公共政策决定，即使不是最优，也必然是次优了。这就是现代民主的真正含义。意思是，既然在一个广大的共同体中，所有人参与决策要么什么决定也得不到——因为时间成本和交易费用的问题，要么得到只是反映少数人价值要求和利益诉求的决定——1%的人做决定，99%的人是傀儡。这就是民主制为什么从古典的参与——最广的全体参与，演变到现代的“适度”或“有限”参与的原因，也即现代民主之所以采取“代表制”或“代议制”的现实原因。 公共政策的参与深度 最广大的“潜在参与者”选择部分“现实参与者”，即选择一部分代表参与公共政策的决定，之所以被认为是明智的并且是可行的，主要在于，采取这种方式，就能以“参与的深度”有效克服参与广度的不足。既然全体利益相关者参与公共政策过程是不可能的，并且即使全体参与也有可能得到只是最差的结果，那么还不如选择利益相关者中的部分人，通过充分的调查研究、集思广益、深入辩论、反复比较，从而做出即使各方未必充分满意，但也能部分满意的决定。可见，公共参与的深度，是考量公共政策过程民主化的另一个重要维度。这一维度实际上内含了公共政策的科学化，因为人们选择的有权做决定的人，是被期望在道德、智力和知识上都值得信赖的人，因此，他们做出的决定一般也被期望是明智的、适当的和可行的。 当然，在参与的广度和深度问题上，关键在于能否以两者各自所长，弥补两者各自所短。假使公共政策问题涉及到1000人，这1000个意志独立的人，在道德上和智力上相当，都愿意承担进行讨论和做出决定的成本，并都愿意承担时间成本和交易成本增加所带来的牺牲，那么他们经过辩论和评议所做出的决定就是最佳的——即使据外人的判断看来也许并不如此。因为这是最广的参与，也是最深的参与，即对这1000人来说，这就是最优公共政策。 但是，如上所述，这种全体参与在一个大共同体中一般难以实现，就必然要求限制参与的广度，但要以增加参与的深度为条件，即参与的深度足以克服参与广度削减所带来的不足。当部分人所做出的决定，既能最大限度满足参与广度的要求，又能最大限度满足参与深度的要求时，所获得的公共政策结果就仍然是最佳的——在代表性和有效性上，这样的公共决策与充分条件下全体参与所做出的公共决策是等量等质的。但是由于在现实生活中，人们一般很难准确判定在参与广度和深度上的最佳平衡值在哪，因此，一般认为，作为现实参与者被选择出来的代表们所做出的决定是次优的。 选择部分人，也即选择代表为全体利益相关者做决定，这是受现实条件限制被迫做出的选择，因此，民主制下的公共参与是有着重大缺陷的选择或制度安排。原因在于，一是人们 无法完全保证所选择的现实参与者，即代表们的道德水准、智力水平和知识状况是优秀的，即使选出的代表中部分人确实是优秀的，但却保证不了这些代表们整体上是优秀的;二是人们无法确定代表们一直都如他们所声称那样，保证以最广大群体利益为重，真诚为大众服务并信守公正;即使确如他们所声称的那样，他们做到了，但一时做到，并不保证能永远如此;三是现实条件无时无刻不在发生变化，外界环境变化的诱导，内在期望改变的影响，足以让代表们中的一些人改变初衷，因此价值选择和利益要求上的不稳定，对现实参与者，即代表们来说始终是一种严峻的挑战，因而最终会危及代表们对公共决定的选择;四是人们无法保证代表们独立的意志自由，现实的参与者或代表们稍有不慎，就会被现实存在的各种势力所控制和捕获。首先，他们容易被强势力量所捕获，因为强势力量所释放的能量极其巨大，所形成的压力和威胁在一些情形下，是难以抵挡的，参与者是否屈从于这种压力和威胁是难以预料的;其次，代表们还容易被自身所关联的利益方所俘获，因为参与者要面对众多的利益差别团体，从与自己最近的利益团体——家庭亲属团体，到全体利益所在的最高共同体——国家和社会，其利益的分立和差别及其内含的冲突实在太大太广了，选择站在哪个群体的立场上，对于包括代表们在内的任何社会人来说，都是艰难的，并极易偏离初始立场。 公共政策的参与效度 作为有限参与的代表制，也最终不能保证公共政策过程的民主和公正，并且不能保证公共决策的切实可行。这是因为，如果代表们的立场可以改变，即他们的价值要求和利益诉求并不能保证与选择他们的“潜在参与者”，即全体或至少是大部分选民们保持一致，即使他们在智力和知识上仍然是可靠的，但已不能指望他们在公共政策过程中带来公正了。相反，可能现实参与者们越是聪明，则他们做出的公共决策越不可信赖，因为基于偏离了大众初衷的政策选择，越是容纳了高度个人算计或小团体利益考量的“智慧”，这样的政策选择可能就越是不公、越是不切实、越是不可行。如果说，这样的政策是切实可行的话，那也只是对他们偏离了大众初衷所代表的那一部分人群和势力来说的，而对于最初选择他们的潜在参与 者来说，作为现实参与者的代表们所制定的公共政策已经变成了“公共恶果”。因此，公共政策过程中的公共参与必须引入第三个维度，即“参与的效度”。 这里所说的公共参与效度并不仅仅指公共参与的有效。因为，少数人或部分人基于偏离公众初衷所制定的公共政策可能是有效的，但却不能满足我们所说的公共参与的效度要求。公共参与的效度，是指公共政策过程的公共参与一直处于可控的状态，即全体潜在参与者对现实参与者，即代表们的道德水准、价值立场、知识状态有着充分的把握。如果潜在的参与者对现实的参与者在上述诸方面，是充满疑虑和没有把握的，那就表明，这种状态下的公共参与是无效的，即是这样的公共参与是满足不了潜在公共参与者的价值要求和利益诉求的，因而就失去了最初他们所设定的参与价值和目标。因此，引入公共参与的效度概念，对于公共政策过程中的公共参与来说，有着极其重要的意义。因为，这一概念的引入，立即使我们超越了参与的广度和深度的静态框架，从而以新的动态视角观察和考虑问题。在最终意义上，公共参与的广度和深度都不能代替公共参与的效度。原因在于，参与的广度扩张与深度拓展，都不能保证公共参与处在一种可控制状态——不管参与公共决策的人数多寡，都不能保证他们不会偏离大众愿望和初衷。 因此，公共参与的效度问题，要解决的正是人们所常常谈论的监督和制约问题。如果潜在的参与者不能发现或发明对现实参与者的监督和制约机制，则现实参与者就会超越大众最初设定的参与目标和要求，转而追求自我价值的实现和自我利益的满足。因此，这些参与者们所制定出的公共政策，就不再是充分意义上的公共政策了。不可否认，公共政策就是在不同价值和利益之间的选择和调适，但这种公共选择如果是随意的、飘忽的和不可控制的，那么，对于大众来说，这样的公共选择则极大可能会演变成失败的公共政策。 结 论 只有从参与的广度、深度和效度三个维度出发，考量公共政策过程中的公共参与问题，才能全面把握和理解问题的实质，并在实践中切实加以改进。 对于现实中国公共政策过程的公共参与而言，无论是参与的广度、深度或效度，都有加强的必要。无可否认，中国公共政策过程中的公共参与受到越来越多的重视，国家创设了各种公共参与的渠道，广泛利用在政策过程中举行的各种类型的听政会、专家咨询会、征求意见座谈会、民意调查问卷、政策说明会、反映意见和建议的电话和网络热线等形式拓展参与渠道，倾听群众呼声。但是，由于受到传统行政习惯和僵化行政体制的影响和约束，中国公共政策过程中的公共参与远未达到理想水平。原因在于，即使公共参与渠道是畅通的、健全的、形式多样的，但并不必然保证公共政策过程就容纳了充分的公共参与。首先遇到的一个问题就是，公共政策议程的设定者是如何看待公共参与的。假使公共政策议程设定者的初衷只是将公共参与看作是上级要求必须经过的程序和过场，只是想让公共政策显得更加具有“合法性”，那么，即使参与议案讨论和决定的人再多，也不能保证公共参与的有效。其次，即使公共政策过程在形式上吸纳了众多的参与者，在信息封闭，对问题的了解和认识受到极大局限，有关问题的论辩无法深入的情况下，公共参与则仍然难以达到预期效果。最后，随着我国改革开放的深入，社会利益分化加速进行，政策过程中的参与者出现了明显的分化，一些强势利益群体比一般民众获得了更多的公共信息资源和话语资源，因此获得了更多的影响公共政策制定过程的权利，这些群体就必然在更大程度上影响公共政策制定过程。 因此，对于中国公共政策过程而言，从参与的广度来说，需要容纳更多数量的参与人群，以便将不同价值要求和利益诉求纳入公共政策过程。从参与的深度而言，需要在制度和机制创新上下更大功夫，以使参与者更加充分了解信息、介入问题、进行辩论、表达意愿。在参与的效度问题上，政府应起主导作用，或引入第三方机制，以对公共参与进行评估和监督。 (作者为对外经济贸易大学国际关系学院院长、教授、博导) 社会政策咨询:非诚勿扰 唐钧 《 人民论坛 》(2011年第2期) 公众参与是社会政策的基石。我国的社会政策咨询时间短，公开方式简单，缺乏有效组织，咨询的结果不公开、不透明。政策咨询要抱着“闻过而喜”的态度听取不同意见;扩大政策咨询的渠道;聘请独立的“第三方”机构整理汇总意见;公开咨询意见，尤其是要对不同的意见作出解释，回答公众的疑问。 公众参与社会政策制定的必要性 以社会政策的视角看问题，公众参与是社会政策的基石。北京大学的王思斌教授指出:认真地说，公民参与是社会政策的精髓。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。同时，民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。既然社会政策是为民众或社会弱势群体的，那么没有他们的参与就无法形成社会政策。由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是不言而喻的。 道理其实很简单，既然社会政策是为社会大众制定的，那么在制定政策的过程中充分听取他们的意见应该是顺利成章的事。但是，实际上各个阶层、各个群体所拥有的经济资源、权力资源和信息资源是不均衡、不对称的，弱势群体的利益因为其“势弱”而常常可能被忽视。所以政府尤其应该注意听取他们的意见。 我国公众参与政策制定的历史变迁 上个世纪80年代以后，社会政策界常常借用市场化的语言来表示这种与时俱进的新理念，譬如将社会政策看作是政府的“产出”，而政策对象则是“客户”。借用市场经济理论中将客户看成“上帝”的说法，在政策制定、实施和评估(亦即政策的“制造”、“营销”以及“售后服务”)的过程中强调要时刻倾听“客户”的声音。这也意味着，各个阶层、各 个群体在社会政策制定上为维护自己的利益而斗争将成为一种权利，同时也更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共服务性质。 然而，回顾一下计划时代，制定政策被看成是一个政府昭示并实现其意志或权力的过程。由国家制定的政策具有绝对权威的“指令”，政策常常被看成是对政策对象的自上而下的恩赐。到了文革年代，与老百姓切身利益相关的政策，一来因为“政治挂帅”和“以阶级斗争为纲”，所以政策的政治意义总是大于社会意义;二来因为物质财富的极度匮乏，政策的结果常常是对老百姓不利的。所以，在计划时代，总的来说，政策制定的特点是不公开、神秘化，政策实施的特点是强迫性、一刀切。 改革开放以后，随着政治体制改革的逐渐深入，社会政策的制定过程也开始强调公平、公正、公开、透明。但是，因为政治体制改革的不彻底，政策是政府的意志和权力的理念仍然顽固地盘踞在相当一部分官员的脑中，因而导致“征求公众意见”常常只是一个走过场的“秀”。 一度非常流行的“听证会”，现在已被公众当作茶余饭后的谈资笑料。有人总结，凡涉及物价的“听证”，规律是逢听必涨。唯一的一次例外，是因为那次“听证”的是个人所得税的起征点(扣除额)，结果不涨反跌。 当然，也有各种各样的专家咨询会，但中国的专家多多，总能找到“听话”的。近年来似乎有所改变，不求“一致通过”了，也找几个持不同意见的作为点缀，但咨询的结果对政府拟定的方案以“多数赞成通过”还是有绝对把握的。 我国社会政策咨询的特点 “十一五”以来，政府也开始尝试在制定社会政策时作更加广泛的公众咨询，常有政策法规的“草案”或“征求意见稿”在网上公布，但响应者似乎不是那么踊跃。最遗憾的是，咨询的结果并不公开。与国际惯例相比，中国的社会政策咨询应该说颇有特色: 一是时间短促。通常都是一个月，但国际惯例一般都是半年到一年。这并不意味着中国政府的效率高，而是诚意不够。近年来，中国政府对社会政策的出台确有加紧加快的意向，但是，不经过充分的讨论而制定出来的政策必然很粗糙。 二是公开的方式过于简单。通常都是将“草案”或“征求意见稿”在网上公布。中国虽然号称网民4亿，但大多数人上网是为了娱乐和聊天，真正关心政策动向的人还是比较少的。国际惯例是，政府将方案印刷成小册子，任由公众索取，有的还通过基层社区组织散发到老百姓手中，尽量做到人人皆知。 三是整个过程缺乏有效组织，咨询基本上面向“散户”。国际惯例会由社区或社会团体组织居民就政策方案进行讨论，然后把集体的意见贡献给政府。这一类的做法本来应该是中国的“强项”，但现在政府似乎忽视了这方面的工作。 四是咨询的结果不公开、不透明，没有将咨询的结果公示以满足公众的知情权。现在是有关机构搜集咨询意见以后，政府就又开始内部操作。国际惯例是由第三方(大学、专业研究机构、专业咨询机构)的专家来整理咨询意见，最后要将咨询结果公诸于众。如果意见分歧很大，应该再行征询意见。 改进公众参与政策咨询的措施 以上所述，可能就是中国政府的政策咨询效果不好的主要原因。方法和手段的使用，基于背后的价值理念。如果决定政策的人还是刚愎自用、我行我素，咨询就如同在T型台上走秀。再者，中国特色的政策制定和社会立法都是由相关的政府部门“牵头”的，在政策制定和立法过程中，大量的时间都用在“牵头”部门和其他相关部门的“利益协调”上，而对老百姓的呼声，说好听点是“放在其次”。如果不改变这样的状况，其实不“咨询”也罢。站在“被咨询者”的立场说句话:要不想让子弹飞(听取逆耳忠言)，那就非诚勿扰～如果政府真有诚意做好社会政策的公众咨询，笔者以为，有以下几个方面必须得改进: 其一，现在流行的一句话，就是“态度决定一切”，这个态度其实是由价值理念决定的。领导科学告诉我们:在没有听到不同意见，尤其是反对意见之前，千万不要作决策。所以，政策咨询的目的就是要抱着“闻过而喜”的态度听取不同意见。 其二，听证会或专家咨询会的方式不是不可以用，关键还是态度问题。一定不要对寥寥几十人的意见以定量的方式来作结论，因为“样本”太少了，必然决定了这种听证意见不具备统计意义。 其三，公开咨询的时间应该根据国际惯例延长到半年至一年。被咨询者也需要时间进入角色，要给他们比较充分的思考和相互交流的时间。而不要满足于对拿出来咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”的简单表态。被咨询者说好，要知道好在哪里;说不好，也要弄明白不好在何处。 其四，政府应该把拿出来咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”印成小册子，让所有的居民，特别是利益相关者可以随时索取。如果采取通过工作单位派送，或者随报刊发送，也是可行的办法，总之，目标是要让公众人人皆知有政策咨询这回事。 其五，可以利用工作单位、社会组织和社区，组织人员对要咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”进行讨论。这种有目标的讨论常常能使参与者互相启发，从而达到“知无不言，言无不尽”的畅所欲言的目的。会后，相关负责人应该将群众的意见整理成书面文字呈交政府有关部门。 其六，咨询期间，可组织专门的专家队伍进行调查研究。可以作以随机抽样的问卷调查为基础的定量研究，也可以作以深入访谈和焦点小组为基础的质性研究。在调查中要注意倾听弱势群体，尤其是行动不便的老年人和残疾人的声音。 其七，在把意见收集上来以后，应该请独立的“第三方”——大学、专业研究机构或专业咨询机构，通过专业的科学方法来进行意见的整理。必须要客观地反映公众的意见，尤其是不要忽视“少数派”的意见。 其八，公开咨询意见，尤其是要对不同意见作出解释，回答公众的疑问。如果咨询结果反映出来的公众意见分歧较大，就应该由相关部门一一作出解答后，再征询公众意见。征询的做法和程序与前相同。 (作者为中国社会科学院社会学所研究员、中国社会学会社会政策专业委员会秘书长)