中国农地制度改革的方向和条件

中国农地 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革的方向和条件 中国 农地制 度改革 的方向 和条件 作者:项继权,罗 峰 浏览次数:2628 发布时间:2007-10-07 文章来源: 华中师范大学学报 我国是一个农村人口占多数的国家,土地问题一直是“三农”问题的核 心。过去一个多世纪所发生的一些重大事件,从民主革命、土地改革,合作 化运动、人民公社化到家庭承包经营,无不与土地问题直接相关。土地问题 不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展,也在相当程度上决定和 影响着国家、政府与农民的关系。尤其是当前我国正处在从农业社会向工 业社会急剧转型之中,在迅速的工业化、城市化和市场化过程中,农村的地 权关系急剧变化,地权与地利之争更加突出。农村土地问题成为引发社会政 治矛盾的重要根源。如何进一步改革和完善农地制度,从根本上解决农民和 农村土地问题,为农村及整个国家的经济发展和社会政治和谐奠定基础,依 然是当前有待解决的重大问题。 对于农村土地问题,学界已经从不同的角度进行了大量的研究,无论是 对农村土地制度的现状评估,还是农地制度改革和发展的方向,见仁见智, 存在不少严重的分歧。本文旨在调查基础上,探讨农地制度的内在矛盾,分 析近年来农地制度改革的进展和限度,在此基础上对农地制度的后续改革 提出若干建议。我们的基本判断是,迄今为止我国农地制度改革和发展的方 向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权。这一改革的方向是正确的, 但仍不彻底。农村产权制度的不完善及内在矛盾导致农村广泛而持久的土 地之争,必须进一步推进和深化农地制度改革,赋予农民完整的土地产权, 实现从“两权分离”到“五权合一”的地权变革。为此,必须推进相应的政 治、经济和社会组织体制的改革。 一、农地的制度安排及其矛盾 20 世纪80 年代改革以来,我国土地产权有两项基本的制度安排:一是农村土地的“两权分离”;二是城乡土地的“二元结构”。农村土地的“两权分离”是在家庭承包制的改革中逐步形成的。按照家庭承包制的最初设计,农村土地归集体所有,家庭承包经营“, 两权分离”“、统分结合、双层经营”。根据这一制度安排,农村集体土地产权分解为土地所有权与土地经营使用权。土地所有权仍属于集体经济组织,而土地使用权则通过发包与承包关系,按农村人口或劳力平均发包给农户。集体经济组织是发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户是承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家赋予的税费任务。“统分结合、双层经营”,是以家庭承包经营和集体统一经营相结合,由集体为农户生产经营提供服务,同时管理集体企业和公共事业。事实上,家庭承包制的改革不仅是农业生产和经营方式的变革,最重要的是土地占有、使用等产权关系的变化。 在农村集体土地“两权分离”的同时,城乡之间土地依然保持着“二元结构”的特征。根据《宪法》和相关法律规定,我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式。城镇国有土地所有权属于国家,可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权。集体土地所有权则属于农村集体,农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用集体土地,必须通过征地改变其产权属性,将集体土地强制性转为国有土地,然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。1953 年的《关于国家建设用地办法》及后的《土地管理法》均规定政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权,并建立国家的所有权或使用权。农村集体土地的“两权分离”与城乡及“全民”与“集体”土地之间的“二元结构”直接决定着农村集体土地内外的产权关系。众所周知,现代意义上的产权不等同于所有权,而是财产所有权及其派生的一组权利的 总称,通常包括所有权、占有权、使用权、受益权和处分权。产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一,也是所有制的核心和主要内容。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系农村集体土地的“两权分离”与城乡之间土地的“二元结构”在相当程度上也决定和影响着农民之间及城乡之间的关系。在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。现代产权制度是权责利高度统一的制度,产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。然而,我们也看到,现行的农村土地产权制度的内外安排仍不尽完善,尤其是制度的内在矛盾在实践中常常衍生出无穷无尽的纠纷。从法律和制度上看,农村内部集体土地产权归属似乎是明确,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和稳定。 首先从集体土地所有权来看,法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是,此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。从历史的角度看,在“三级所有”的人民公社时期,农村土地是“队为基础”,土地应归后来的村民小组所有。但事实上,改革以来,自家庭承包制实施开始,不少地方农村土地演变为村集体“所有”。我们对7 省农民的调查就表明,农民对于土地归属仍是模糊不清。有一半的农民认为目前的土地是国家的,29 %的农民称是集体的,有19 %的农民称是自己的。? 不仅如此,税费改革中,不少地方合并了村民委员会,还撤销了村民小组。如湖北省南漳县在2002 年合并村组中,村委会由原来的521个减为274 个, 几乎减少了一半; 村民小组由3 207 个减为1 446 个。尤其是该县李庙镇,村民小组一下子由332 个减为71 个,基本上是4 - 5 个村民小组合并为1 个小组。根据民政部的统计,我国农村村委会1999 年底为80. 1 万个,以后逐年减少,到2004 年底只有62. 5 万个。5 年间村委会数减少了近1/ 4 。[1 ] 如此大规模的合村并组导致农村土地产权主体重大的变化。土地所有 权主体进一步模糊和虚化。 其次,从集体土地的受益权来看,家庭承包制度最初的设计及制度特征是集体经济组织作为发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户作为承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家和集体的税费任务。然而,自税费改革以来,国家不仅免除了农业税,也免除了集体收取土地承包费。于是,村集体事实上丧失了土地所有权应有的收益权。《农村土地承包法》规定“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味着进入大中城市非农就业农民将失去土地权益,也制造了进入大中城市与小城镇非农就业人员的权益不平等。 第三,从集体土地的处分权来看,《土地承包法》禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地,集体也在相当程度上失去了土地处分权。虽然《土地承包法》规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”“, 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”,但是,同时又规定,“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”,实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体,农民土地处分权受集体的制约和限制。无论是集体还是农民,土地均不能直接进入土地市场进行交易,土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民。 最后从城乡土地的权益来看,城乡之间及全民和集体之间土地权益不平等。迄今集体土地仍不能直接入市进行交易;城市居民商品房面积的占有及交易并没有数量和范围的限制,但是,农民宅基地实行“一户一宅”的政策,且农民只拥有使用权,仅限于转让本村村民。城乡居民房地产权也不平等。 如此等等,不仅反映了农村土地产权不清晰,城乡之间权益不平等,也显示现行集体土地内部及城乡之间土地产权关系的结构性矛盾和内在冲突。这些矛盾和冲突不可避免造成实践中产权关系的混乱和权益的纠纷。从城乡之间及国家与农民之间来看,征地的纠纷和冲突不绝。据国土资源部统计,1987 年到2001 年, 全国非农建设占用耕地3300 多万亩。截止2004 年, 全国开发区多达6 015 个, 规划面积3. 54 万平方公里, 相当于5 300 多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230 万亩左右。新中国成立以来,全国非农建设用地按保守估计在5 亿亩左右。[ 2 ] 在征地过程中,一些地方政府利用强有力的行政权力,通过村集体组织征用农民的承包地,且补偿低、不到位,造成政府与农民的冲突。从我们对全国七个省份的调查显示,农民对土地征用制度相当不满,在他们看来,在土地征用中存在补偿少、少数人确定、费用被贪占等问题。 从农村内部来看,在土地集体所有、“两权分离”的制度下,不可避免造成两权之间的矛盾和冲突,也无法制止“集体”凭借自身所有者的地位对农民的地权和地利的争夺,以及集体所有背景下的土地不断再分和调整。根据现行的法律,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村委会事实上拥有土地的承包发包权。如是,相当数量的村委会凭借“土地所有者”和“经营、管理者”的身份,与民争地。其中,最为典型的是一部分地区的村集体以实行“两田制”为名,强行将农民的承包田集中,除将一部分口粮田划给农民,其余的土地全部高价招标或出租,农民因而失去了大量承包地的使用权。在集体与农民争地的同时,农民之间的争地也非常突出。虽然国家一再强调稳定农民土地承包经营权“, 增人不增地、减人不减地”,但不少地方农地依然是在不断地调整和重新分配。根据国务院发展研究中心对78 个村子的调查,浙江46. 7 %的村子没有进行过土地的再调整,30 %的村只调整了一次;江西有36. 4 %的村调整过一次,45. 4 %的村调整过三次;在河南,30 %的样本村调整过一次,70 %的村调整过两次。[3 ] 在一些人看来这是农村人地矛盾产物及农民平均主义思想的表现。其实不然,在时下农民的财产及贫富差别日益扩大,不少地方农民及农户之间在住房、收入和生活水平方面的差距远远超过农地占有的差别,但是,那些同样有着“平均主义思想”的农民从来也未试图去瓜分富有农民的家庭财产。从根本上说,农民对土地均分和不断调整的深刻根源是现行农村土地集体所有制度。正是在土地集体所有制条件下,人们将土地集体所有看成是土地公有或共有,也将土地作为农民的生存及社会保障。于是,农民在集体“共有”、“公有”以及“生存保障”的名义下, 不断提出土地再分配及均分的要求。土地均分和调整不仅造成了农民之间直接的争地冲突,也进一步加剧了农村的人地矛盾。 农地矛盾实质是地权与地利之争,其原因是多重而复杂的。既有法律、制度和政策的原因也有历史、习惯和观念上的因素。但是,如此持久而普遍的农地之争只能由法律和制度不完善才能获得解释。从根本上说,农村持久而普遍的农地之争和冲突根源于农村土地“两权分离”的矛盾及其制度安排的缺陷以及城乡土地制度“二元结构”的非平等性。虽然在法制健全及产权明晰的社会中也会存在权益的矛盾和冲突,但是,这种矛盾与产权制度安排不合理造成的矛盾具有完全不同的性质和特点。在产权明晰条件下,产权及利益的矛盾通常具有救济性而非制度性、偶发性而非结构性,远远不如产权制度造成的矛盾普遍、深刻和具有决定性。 二、地权长期化的努力及其限度 为了进一步改革和完善农村土地制度,稳定和保护农民的土地经营权,自家庭承包制实施以来尤其是近些年来,中央和各地方在法律制度和实践层面采取了诸多的措施,其中,在立法上不断完善相关法规,赋予农民长期和有保障的土地经营权;在实践上,通过土地“二轮延包”及“林权改革”“, 确权确地”、“确山确林”到户,进一步稳定和强化农民的土地经营权,实现土地权属关系的长期化、规范化和契约化。 从法律上看,改革开放以来中央的农村土地政策一直是明确的,即始终以稳定、扩大和强化农民的土地承包经营权为立足点。“稳定”,就是延长承包期;“扩大”,就是扩大农民的土地权力范围,“强化”,是权属关系的明晰化和法制化。1984 年1 月1 日,中共中央发出《关于1984 年农村工作的通知》,明确规定要稳定和完善生产责任制,将土地承包期政策延长15 年不变。1993 年,中央又提出土地承包期再延长30 年不变;1998 年4 月,新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30 年不变”以法律的形式固定下来;1998 年10 月,中共中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002 年8 月,我国制定了《农村土地承包法》,第一次以国家法律的形式,赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。根据《农村土地承包法》规定“, 承包期内,发包方不得收回承 包地”“, 承包期内,发包方不得单方面解除承包 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。即使承包方全家迁入小城镇落户,也应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营流转。由此,国家不仅以法律形式赋予农民长期的农村土地使用权,同时也以法律的形式保护农村土地承包关系的长期稳定。这意味着至少在近30 年内、在法律框架内,农民对既有的承包地享有占有权、使用权、收益权和流转处分权。2007 年3 月通过的《物权法》还赋予农民个人对以“集体”名义侵害个人权益的申诉和抵制的权力,规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。为了赋予农民长期而有保障的土地使用权,《物权法》也首次明确规定:耕地、草地、林地的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。 在不断扩大、强化和稳定农民土地权的同时, 国家也通过一系列政策和法律调整城乡之间、国家和集体之间地权关系,尤其是强化农民及集体产权的保护和收益的保障。如在征地补偿方面,较大幅度地提高补偿 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。2004 年11 月《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》就规定:“土地补偿费和安置补助费合计按30 倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”2007 年通过的《物权法》用法律的形式规定“征收集体所有的土地,应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,并额安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地民的生活,维护被征地农民的合法权益。”针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为,《物权法》进一步强调“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”违反规定的,要依法承担法律责任。 从实践上看,中央和地方采取了不少措施以进一步稳定、完善和强化农村土地制度及家庭承包经营制度。自第一轮土地承包15 年到期后,根据中 央的要求,各省市相继进行了土地“二轮延包”工作。湖北省在“二轮延包”中将土地承包期延长30年不变“, 确权确地”,做到承包面积“、四至”、合同、权证“四到户”,明确承包双方的责权利;切实加强土地 承包合同 关于建筑工程承包合同工程承包合同模板下载农村鱼塘承包合同下载关于酒店承包合同模板关于鱼塘承包合同模板 、承包经营权证和档案管理,规范承包土地流转、治理、征用行为,保障农民的土地承包经营权,进一步稳定农村土地承包关系。在完善农村土地承包制过程中,自2003 年起,福建、江西、辽宁等地开始了新一轮集体林权制度改革,此项改革从明晰山林产权入手,首先确立了林农的经营主体地位,并在明晰产权的基础上,放活了经营权,落实了处置权,确保了收益权,给予林农真正意义上的物权。实现“耕者有其山”,林权由集体所有变为林农个人所有,并发给林权证,确立了私有林的法律地位,林地使用权和林木所有权流转不再由集体安排决定,经营林业的收益也随之由集体所有变为林农个人所有,林农拥有了真正意义上的林地经营自主权,此项改革被林农当成了“又一次土地改革”。 从20 多年来农村土地制度演化的轨迹来看,土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围,并且更具稳定性和可预期性的方向发展。国家法律和各地实践的方向是进一步稳定和强化农民的土地财产权。尤其是《土地承包法》确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位,限制了集体组织的权利,为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于所有权。特别是在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上,温家宝总理在答记者问时明确表示:农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变,也就是永远不变。这不仅表明党和政府将确保农村家庭承包经营制度长期稳定,也表明国家将确保农民对现有承包地的承包权属关系的长期稳定,进一步强化农民土地财产权利。 虽然国家的立法、政策及实践进一步明晰、规范和稳定了农民与集体的承包关系,受到广大农民的普遍欢迎。然而,我们也看到,迄今的努力仍存在相当的局限,并没有完全解决现存土地制度的内在矛盾和实践中的冲突。 首先,城乡土地“二元结构”及非平等地位没有根本性改变。虽然国家法律和政策一再限制政府的征地行为,提高对被征农民的地利补偿,各地土地二轮延包进一步明确和强化了农民土地经营权和财产权,但是,由于现行 的《土地管理法》规定国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地实行征用,然而,有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定,大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准,以“公共利益”的名义拿到批文,不经农村集体和农民同意,强制性征用农民的土地;集体及农民土地不能直接进入土地市场平等交易,征地政策中政府与农民的不平等地位,农民的无组织性及谈判能力的缺乏,使农民在土地征用中常常处于劣势地位,难以有效地保障自身的权益。在此情况下,即使“确权确地”也会使农民的土地“经营权证”、“承包合同”等变成一纸空文。《物权法》在保障农村集体及农民的土地权益的同时,仍保留了城乡之间土地产权非平等性。如《物权法》规定:“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”(第61 条) 由此城镇集体其所有土地等不动产拥有比较完整的处分权,而农村集体确不能行使完全的处分权。农民的土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押仍没有放开。 其次,农村集体土地“两权分离”中的产权不清及内在矛盾依然存在。尤其是大规模的合村并组导致农村土地产权主体的重大变化,免税之后村集体事实上丧失了土地所有者应有的收益权、处分权。虽然中央力图通过“确权确地”稳定农村地权归属,强调“增人不增地、减人不减地”,但从调查来看“, 二轮延包”以来绝大多数地方进行过土地调整。其中,96 年以来从未调整过土地的为34 % , 33 %的回答调整过1 次,28 %答调整过两次,还有5 %的农民土地调整过4 次以上。免税之及“二轮延包”“确权确地”过程中,一些原来外出的农民纷纷回乡“争田要地”,一些地方的不少“农业大户”和规模经营被重新支解和瓦解。尤其值得关注的是,我们的调查显示,仍有相当数量(38 %) 的农民认为土地调整是应该的,有47 %的农民则认为土地只能进行小调整,只有13 %的农民认为不应调整土地。认为可以进行土地调整的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”(33 %) ;“国家政策认为可以大稳定、小调整”(23 %) ;“土地是集体的,人人应有份”(21 %) ;“土地是重要的生活来源,没有土地的人,生活没有保障”(20 %) 。可以说,只要集体所有的制度存在,农民 承包地不断调整和均分也就成为合理和必然的, 而由此造成的农地纠纷也将不可避免。 第三,现行的农地制度与其他农村制度的冲突并没有解决。如《农村土地承包法》为了强化农民土地承包经营权,禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地。然而, 按照村民自治的原则及2004 年通过的《土地管理法》第十四条规定,村委会通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。004 年通过的《中华人民共和国土地法》第十四条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”也就是说,在现有的法律框架内,通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。如何处理村民自治与稳定农民土地承包经营权的关系,依然没有解决。不仅如此,在当前农村地权制度改革中还产生一些新的矛盾和问题。如根据《物权法》的规定“以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”“, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。在正在进行的林地制度改革中,各地都强调“将山林还给农民”并由此规定了农民林地的使用权及林木的处置权。这些不仅造成耕地、林地之间权益的不平等及农民拥有的实际地权的不平等,同时也造成实践中的困难。如哪些土地属于“荒地”,村集体对集体土地分配和调整的“集体讨论”是否属于“公开协商”? 所取得的农地是否拥有入股和抵押的权利?“退耕还林”的土地应归属于“耕地”还是“林地”? 等等,在现实中并不是容易确定的。 显然,改革以来我们党和政府在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权,加强对农民及农村集体土地权益的保护,已经赋予农民“近乎所有权”的农地产权。但是,我们也看到,中国农村土地制度改革并未完成,法律和制度上依然存在一些有待解决的重大甚至是根本性的问题。尤其是农民的土地产权仍不完整“, 两权分离”存在内在的冲突,城乡之间地权的不平等依然存在。由此不可避免地造成实践中的矛盾和冲突。进一步深化农地制度改革,完善农村土地制度,依然是有待完成的历史任务。 三、改革的不同思路及政策选择 对于农村土地制度改革,人们提出了不同的主张和方案,其中,最主要的有三种:一是实行土地国有永佃制。认为我国目前土地集体所有权主体实际上是空缺的,集体所有制徒有虚名,而要营造新的集体所有权主体又不可行,实行私有制也不可能,较好的解决办法是实行土地的国家所有,并永久租佃给农民耕种。第二种主张是实行土地私有制。认为农地家庭承包经营在短期内能激发农民的劳动积极性,但无助于激发农民的长期投资愿望,土地私有有利于加速土地的流动和集中。第三种主张是不断完善土地集体所有制。认为土地国家和私有都不行。实行土地国有,一方面国家没有足够资金来赎买集体土地;另一方面有可能形成对农民的新剥夺。土地私有则不仅受现行政治经济制度的制约,而且东南亚一些国家和地区的经验证明小规模的土地私有会阻碍土地流转,妨碍农业生产效率的提高,进而降低农产品的国际竞争力。[4 ]上述不同的主张和建议无疑有着各自的立场、判断和逻辑。但是,我们也发现,在农地制度改革及发展方向旷日持久的争论中,很少有人关注到农民自己的意愿和选择。其实,农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则,这样的政策和制度难以真正落实,还可能造成社会的动荡。从我们的调查来看,大多数农民(61 %) 认为农村土地承包制“还可以”;只有12 %和3 %的农民认为“不太好”或“很不好”。这反映当前农民对土地承包制是比较满意和认可的。但与此同时,我们也发现,有41 %的农民认为当前农村土地承包制度存在的主要问题是“土地太零碎、太分散,不便于统一规模经营”;有40 %的则认为是“由于人口变动,导致有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”;也有17%的人认为“土地属集体所有,农民没有决定权”。尤其值得关注的是,虽然大多数农民认为现在的土地是“国家的”或“集体的”,但是,这并不表明他们内心赞同土地归国家或集体,只不过是表达他们对现实土地产权实际的感受,同时也是对土地制度的现实或现状的认可而已。当我们询问“如果法律政策允许,您认为农村土地所有权归谁好?”50 %的农民认为土地应“归农户和农民个人私有”,只有25 %的人认为“应归国家所有“ ,24 %的农民认为”应归集体所有”。在我们所列举的关于土地制度未来改革的六种方案中(土地归集 体所有,农民承包经营,现行经营方式不变;归集体所有、实行土地股份制;归集体所有,集体可重新收回;归国家所有,农民可以耕种并继承;归国家所有,国家决定使用和买卖;归农民个人和家庭私有) ,多数农民最反对的方案是“土地归集体所有,集体可以重新收回”;其次也反对“土地归国家所有,由国家决定土地的分配的买卖。”由此不难看出,虽然多数农民对家庭承包制表示支持,但是,农民最担心和反对的也是国家或集体剥夺农民的土地承包权,他们所要求的实际上不仅是土地承包权的长期稳定,进一步的要求是实行拥有完全的土地产权。 从实践来看,我国选择了否定国有化和私有化,坚持和完善集体所有制的制度安排,但是,20多年来农地制度改革和发展的实践一直是不断扩大、强化和稳定农民土地产权,集体土地产权在法律上和实践中不断弱化。尤其是在税费改革及相关的立法中,村集体自身的土地收益权、处分权不断被剥夺。对此,农民表示了普遍的支持。这也表明迄今为止的国家农地制度改革方向是正确的,它符合大多数农民的意愿和要求。当然,如前所述,迄今的改革并没有完全实现和满足农民对土地完全产权的要求。改革仍不彻底,任务仍未完成。为此,必须进一步扩大、强化和稳定农民土地产权,赋予和保障农民完整的土地产权。 首先,确认农民完整的土地产权,从“两权分离”到“五权合一”。虽然人们对于产权有不同的理解,但大多都承认产权包括“所有权、占有权、使用权、收益权和处分权”,是一种多项权利束。20多年来,我国实行所有权和使用权“两权分离”的制度,随着农民土地产权的扩大和强化,农民已经依法拥有土地的占有权、使用权、收益权和(流转) 处分权,但是,农民并没有在法律上拥有土地所有权,土地处分权也不完整。尤其是农民对土地转让、出等流转权力受到限制,而土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民,城乡居民房地产权益也不平等。为此,应进一步修改现行的法律,赋予农民完整的土地财产权,让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分的权利“, 五权合一”。只有当农民拥有了完整的土地财产权,才有可能真正具备法律上的财产主体地位。这不仅有利于保障农民的土地权益,也有利于通过农民来保护土地。一旦农民拥有土地,他们势必会像爱护自己的家 财一样心打理土地,抵制不当侵害。 其次,改革土地征用制度,赋予农民平等的土地产权。在征地改革问题上一直存在两种思路,一是通过完善现行的征地制度、程序,提高农民的补偿,以解决征地冲突;另一种是从根本上改革现行的征地制度,赋予农民和集体平等的土地权,建立平等的土地市场,解决征地矛盾。在我们看来,从表面上看,现行的土地纠纷是由征地程序不完善、补偿不合理、不到位造成。事实上,其根源在现行征地制度本身的不合理性。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为,是合理的,也是必需的。而事实上,在很多情况下,现行政府征用的农业用地转为商业用地,实际上是一种市场行为,意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换,就必然涉及两者之间的平等谈判、自愿交易,其间根本不存在“征用”的含义,也不存在“补偿”问题,而只是交易行为。作为交易的一方,政府也无权单方面决定交易的“价格”,并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。因此,必须修改现行的《土地管理法》及相关制度规定,赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位;在此基础上,予集体土地所有者直接进入土地市场的权利,从而也改变传统的要求农用地转成非农用地必须变成国有土地的做法。 第三,建立“农地的退出机制”,为农地规模经营奠定制度基础。随着城市化和工业化的发展,农村大量人口向城市和非农产业转移;另一方面,随着农村产业化和市场化的发展,一些有竞争性的产业及有能力的人员需要扩大经营规模,需要农村土地。但是,由于现行的土地均分及保障制度,离农的农民宁可闲置土地,也不愿放弃土地,而急需土地的人们又难以获得土地。为此,应建立农地的退出机制,鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地,由愿意耕种的人耕种。对于自愿放弃土地的农民政府可以给予一定的土地交易税费减免甚至是奖励。对于一时无人购买的土地,政府或集体也应收购,作为土地的储备。这不但有利于保障非农就业农民的土地权益,也有利于推动农民向非农业转移,使农民“既离土又离乡”,推进城市化进程。对农村而言,有利于农地的规模化、人地矛盾的缓解、农民增收及农业的现代化。 第四,实行“农地稳定,公地调整”的政策,避免农地的均分和调整。 在目前的承包制下,频繁平分土地的做法不仅隐性地刺激了农业人口的增长、加剧了人地矛盾,而且引发了农民之间的纠纷、损害了农民的权益。因此,应实行“农地稳定,公地调整”的政策,即农民承包地稳定,不得调整;土地调整仅限于机动地等公地。一方面进一步强化农民与地之间的产权关系,明确农民土地使用权的物权性质,严格执行“增人不增地,减人不减地”的政策,切实保障农民土地权的长期稳定。在土地承包期内,农户对自己的承包地拥有完全的支配权,任何体组织不能以任何名义进行调整,集体组织只有权监督农户合法的利用土地。另一方面,对于因自然灾害等特殊原因造成土地丧失,需要进行一定的土地调整的人员,可以从集体预留的机动地、新开垦的土地及集体购置的土地中进行调剂。一旦没有公地,则一律不得再调整土地。对于没有土地的人员,可以像城市居民一样,通过社会保障及失业救济等方式进行扶持,而不是对承包地的再调整或分割。为此,必须破除土地是农民保障的观念,建立城乡一体的社会保障体系,以保障失地农民的生存。 第五,建立农村地价的评估机制,为农地的流转和交易提供条件。 要保障国家、集体、企业以及农民进行正常的土地交易,必须建立农村地价的评估机制。首先,培养地价评估人才。评估地价需要专门的人才,他们必须掌握专门知识、熟知市场行情、具备实地调研能力等等。其次,建立农村地价评估机构。因为土地不同于一般的商品,其价格的定位比较复杂,必须建立专门的机构,一方面作为专业机构保证地价的合理性;另一方面作为中介机构保证土地交易的公平性。再次,建立健全农村土地市场地价评估委托机制。地价评估机构介入农村土地市场的交易之中,连接了买方与卖方,其行为关系到双方的利益。通过建立和完善委托机制,避免委托者在交易中利益受损。最后,建立健全地价评估质量保证体系及相应的考核制度。各地价评估机构要接受相关部门的监督与考核,对地价评估机构的工作作出评估。 在现代社会中,财产权、生命权和自由权一起并称为公民的三大基本权利。土地财产权不仅是农民最基本的财产权利,也是其他社会政治权力如生 存权、选举权的基础。对于大多数农民来说,土地不仅是他们的最基本的生产资料,也是最主要、最基本的生活保障。赋予农民完的土地产权,实现农地的“两权分离”向“五权合一”的转变,保护农民的土地权益,也是对农民权益最基本、最直接、最具体、最实在的保护。 四、农地制度改革的基础和条件 在任何社会中,产权的重新界定和有效保障从来就是不容易的。我国的农地制度改革也不可能一蹴而就、一帆风顺。尤其是我们必须看到,农村土地制度作为一项基本的产权制和经济制度,也是农村社会和政治制度的基础。现存的农民与集体、农民与政府以及农民之间的关系以及农村集体经济组织及村民自治组织等组织形式事实上也是基于农村土地权属关系建立起来的。历史上每一次土地制度及产权关系的重大变化,最终都导致农村社会结构及组织 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的变化。不仅如此,农地制度不是单纯的农民或乡村的问题,它与城市及国家的财政和行政体制以至社会政治和意识形态问题有着密切的关联。这一方面表明农地制度的顺利改革需要他项制度改革的支持,否则,改革不可能顺利进行下去;另一方面,也要求我们关注农地制度改革的后果与影响,并做出适时和有前瞻性的制度安排和改革。 从目前来看,首要的是必须破除农村土地所有制问题上的意识形态枷锁,将土地产权制度视为一种可选择的经济制度安排。在当今社会中,人们自觉不自觉地赋予农村土地集体所有制强烈的政治含义,甚至将其视为社会主义的制度基础。其实,土地,从其本质来讲只是一种生产资料,它在参与经济过程中为人们带来收益。土地的价值和性质与企业的价值和性质并无不同。20 多年来,农村集体企业大都转制和改制,不少实行股份或私有化,并没有动摇和否定我国的社会主义性质。如果说集体所有制是社会主义公有制的一种表现形式的话,也不必然要求农村土地的集体所有。尤其是在社会主义初级阶段,我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。农村土地产权制度也是一种可选择的经济制度安排。农村土地可以实行包括集体所有、股份制以及私有多种形式的所有制。农民拥有完全的产权条件下,也可以在自愿的基础上选择合作、集体或股份制等多种经营形式。从历史角度看,“打土豪、分田地”、“耕者有其田”,一直是动 员农民革命的基本政策,也是中国共产党的庄严承诺;中国共产党在取得政权后不久,即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了农用地和宅基地的所有权,即“耕者有其田”,并由地方政府颁发土地所有权证书。这时,农民的土地可以买卖、可以抵押。20 世纪50 年代农村实行初级合作社之前,农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。将土地还给农民不过是纠正集体化的失误,践行中国共产党的历史承诺而已。 其次,加快城乡一体的社会保障体系的建设,为农民提供基本的和公平的社会保障。在农地制度改革的讨论中,人们最大的顾虑和担忧莫过于土地私有背景下农民失地并由此失去生存保障,造成社会政治问题。其实,无论是在何种产权制度下,一部分农民失去土地是一种客观的现实。尤其是在我国急剧的工业化、城市化和现代化过程中,农地的非农化现象是一种必然现象。然而,土地的私有化是否比集体所有更容易造成农民失地,本身是仁者见仁智者见智的问题。不过,有一点可以肯定的是,在目前的集体所有制条件下,每年仍有数百万农民因种种原因失去土地,其规模与速度无论在中国还是世界历史上均是空前的。事实上,集体所有制并没有给农民带来土地权益的安全保障。虽然在当今不少农民依然将土地视为生存保障。但是,我们必须明白,土地可以成为拥有土地的农民的生存保障,但是,并非必须将土地作为农民的保障。从根本上说,农民将土地视为生存保障是因为农民缺乏其他的保障,而国家也没有为农民建立起社会保障体系。农民的生老病死由农民自己解决。这本身是国家放弃社会责任的表现。土地具有社会保障功能,但它主要是一种基本的生产资料,土地问题与社保问题是两个相关却不同的问题。作为生产资料,土地的交易和流转是必需和必然的,一部分人因种种原因失去土地及生活保障,应由社会保障来解决,这如同企业破产而工人失去工作只能靠社保来支持一样。况且,在当今农民人均仅一亩多地的条件下,农民的土地收益微薄,已经难以承担对生活保障重任。为此,我们应将土地的生产功能与保障功能剥离开来,着力加强农村社会保障体系的建设,构建城乡一体的社会保障体系。这不仅可以为失去土地的农民提供生存保障,也为因其他种种原因陷于困境的人们提供生存保障。 第三,进一步改革和完善财税制度和行政体制,重建政府的财政基础和 政绩观。虽然我国“实行最严格的耕地保护制度”和“最严格的土地管理制度”,然而,依然没有完全抑制耕地资源的过度征用、占有和浪费。不少地方以“公共利益”、“发展经济”、“招商引资”和“规模经营”等种种名义从农民手中夺取土地。正如不少人士指出的,这种对土地征用和占有的强大动力实际上是源于“名”(政绩)和“利”(利益) 。尤其是在现行征地制度及财税和行政体制下,低价征用,高价出让已经成为各地政府增加收入的“秘密武器”。上海浦东开发区建设初期,每亩耕地的征地成本约为2 万元,开发区管委会再投入6 - 7 万元/ 亩就可基本完成开发并进行批租,而实际批租的价格不低于每亩30 万元。土地收益甚至成为不少地方政府“第二财政”。征地不仅可以为地方政府带来巨额的经济收益,也可以以此成就自己的某些政绩工程。因此,要从根本上抑制地方政府“以地生财”、“以地谋利”的冲动,必须改革和完善财税和行政体制,加强对土地出让金的收入、分配和使用的监管,并将土地收益纳入全国性再分配,以用于农民社保体系的建设。 最后,推进农村集体经济及基层组织与管理体制的改革,构建与农村开放和流动相适应社会组织形式。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的,乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。然而,随着农村市场经济的发展,农地流转的不断增多,不少人远赴他乡承包经营,而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”,这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。特别是在农村土地产权私有化及多样化的条件下,土地流动将更加迅速和普遍,农村地权关系及村民(居民) 关系将变得更加复杂,由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存?如何构建与农村开放和流动及产权样化相适应的新型农村组织与管理形式? 如果说现实的乡村是一种以土地和集体单位为基础形成的生产型社区的话,未来的乡村也将同城市一样,主要是一种以聚居和生活为基础的生 活型的社区。建设城乡一体的居民委员会组织及乡村社区管理体制将是一 种必然的选择。 不难看出,农地制度改革不仅要求农村及整个国家相关的经济、行政和 社会制度的改革,也将引发新的、进一步的变革。虽然农地制度改革不易, 但改革已经开始。尤其是正在进行的城乡社会保障体系的建设及财税和行 政体制的改革将为农地制度改革奠定基础、创造条件。 注释: ? 2005 年2 - 3 月,我们组织了“中国农村土地承包制度与农民意愿 调查”,调查涉及湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7 个省 86 个村的农民。问卷采取调查人员进村入户,农民填写,现场收回的方式, 收回问卷1300多份。 [参考文献] [1 ] 吴理财. 合村并组对村治的负面影响[J ] . 调研世界,2005 (8) :39240. [2 ] 党国英. 当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J ] . 华 中师范大学学报,2005 (4) :8218. [3 ] 蔡 ,张车伟. 2000 年:中国人口问题报告农村人口问题及其 治理[ M] . 北京: 社会科学文献出版社,2000 :72. [4 ] 张照新,等. 中国农村土地承包制度研究[M] . 北京:中国财政 经济出版社,2003 :2. • • • • • • • • • • • • • • • • • • 【唯美句子】 走累的时候，我就到升国旗哪里的一角台阶坐下，双手抚膝，再闭眼，让心灵受到阳光的洗涤。懒洋洋的幸福。 顶 3 收藏 2 • 【唯美句子】 一个人踮着脚尖，在窄窄的跑道白线上走，走到很远的地方又走回来。阳光很好，温暖，柔和。漫天的安静。 顶 7 收藏 7 • 【唯美句子】 清风飘然，秋水缓淌。一丝云起，一片叶落，剔透生命的空灵。轻轻用手触摸，就点碎了河面的脸。落叶舞步婀娜不肯去，是眷恋，是装点,瞬间回眸，点亮了生命精彩。 顶 11 收藏 9 • 【唯美句子】 几只从南方归来的燕子，轻盈的飞来飞去，“几处早莺争暖树，谁家新燕啄春泥，”其乐融融的山林气息，与世无争的世外桃源，让人心旷神怡。 顶 0 收藏 2 • 【唯美句子】 流年清浅，岁月轮转，或许是冬天太过漫长，当一夜春风吹开万里柳时，心情也似乎开朗了许多，在一个风轻云淡的早晨，踏着初春的阳光，漫步在碧柳垂青的小河边，看小河的流水因为解开了冰冻而欢快的流淌， 清澈见底的的河水，可以数得清河底的鹅软石，偶尔掠过水面的水鸟，让小河荡起一层层的涟漪。河岸换上绿色的新装，刚刚睡醒的各种各样的花花草草，悄悄的露出了嫩芽，这儿一丛，那儿一簇，好像是交头接耳的议论着些什么，又好象是在偷偷地说着悄悄话。 顶 3 收藏 4 • 【唯美句子】 喜欢海子写的面朝大海春暖花开，不仅仅是因为我喜欢看海，还喜欢诗人笔下的意境，每当夜深人静时，放一曲纯音乐，品一盏茶，在脑海中搜寻诗中的恬淡闲适。在春暖花开时，身着一身素衣，站在清风拂柳，蝶舞翩跹的百花丛中，轻吹一叶竖笛，放眼碧波万里，海鸥，沙滩，还有扬帆在落日下的古船，在心旷神怡中，做一帘红尘的幽梦。 顶 0 收藏 2 • 【唯美句子】 繁华如三千东流水，你只在乎闲云野鹤般的采菊东篱、身心自由，置身置灵魂于旷野，高声吟唱着属于自己的歌，悠悠然永远地成为一个真真正正的淡泊名利、鄙弃功名利禄的隐者。 顶 1 收藏 3 • 【唯美句子】 世俗名利和青山绿水之间，你选择了淡泊明志，持竿垂钓碧泉绿潭;权力富贵和草舍茅庐之间，你选择了宁静致远，晓梦翩跹姹紫嫣红。 顶 2 收藏 3 • 【唯美句子】 那是一株清香的无名花，我看到了它在春风夏雨中风姿绰约的模样，可突如其来的秋雨，无情的打落了它美丽的花瓣，看着它在空谷中独自凋零，我莫名其妙的心痛，像针椎一样的痛。秋雨，你为何如此残忍，为何不懂得怜香惜玉，我伸出颤抖的双手，将散落在泥土里的花瓣捧在手心。 顶 4 收藏 5 • 【唯美句子】 滴答滴答，疏疏落落的秋雨，赶着时间的脚步，哗啦啦的下起来。听着雨水轻轻地敲击着微薄的玻璃窗，不知不觉，我像是被催眠了一样，渐渐的进入了梦乡。 顶 3 收藏 5 • 【唯美句子】 在这极致的悲伤里，我看到了世间最美的爱，可谁又能明白，此刻的我是悲伤还是欢喜，也许只有那拨动我心弦的秋季，才知道潜藏在我心中的眼泪。 顶 4 收藏 3 • 【唯美句子】 看着此情此景，我细细地聆听。像是听到了落叶的呢喃，秋风的柔软，在这极短的瞬间，他们一起诉说着最美的爱恋，演绎着永恒的痴缠。当落叶安详的躺在大地，露出幸福的模样，你看，它多像一个进入梦乡的孩子。突然发现，秋风并非是想象中的刽子手，原来它只是在叶子生命的最后一刻，让它体会到爱的缠绵，飞翔的滋味。 顶 1 收藏 1 • 【唯美句子】 很感谢那些耐心回答我的人，公交上那个姐姐，还有那位大叔，我不知道他们是不是本地人，但我们遇到的一个交警协管，一位头发花白的大姐，她是上海本地人，很和善，并不像有些人说的上海人很排外。事实上，什么都不是绝对的。 顶 2 收藏 0 • 【唯美句子】 我嗅到浓郁的香奈尔，却也被那种陌生呛了一鼻。也许，我却不知道，那时的感受了。那里没有那么美好，没有安全感，归属感。我想要的自由呢，不完全地体验到了。 顶 2 收藏 1 • 【唯美句子】 那些繁华的都市，车水马龙，灯红酒绿，流光溢彩，却充斥着一种悲哀，浮夸。我看到各种奢华，却也看到各种卑微，我看到友善亲和，也看到暴躁粗鲁，我看到金光熠 【优美语句】 踏过一片海，用博识的学问激起片片微澜;采过一丛花，正在聪慧的碰• 碰外送来缕缕清喷鼻;无过一个梦，决定从那里启程。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 人生如一本书，应该多一些精彩的细节，少一些乏味的字眼;人生如一支歌，应该多一些昂扬的旋律，少一些忧伤的音符;人生如一幅画，应该多一些亮丽的色彩，少一些灰暗的色调。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 母爱是一滴甘露，亲吻干涸的泥土，它用细雨的温情，用钻石的坚毅，期待着闪着碎光的泥土的肥沃;母爱不是人生中的一个凝固点，而是一条流动的河，这条河造就了我们生命中美丽的情感之景。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 生活如海，宽容作舟，泛舟于海，方知海之宽阔;生活如山，宽容为径，循径登山，方知山之高大;生活如歌，宽容是曲，和曲而歌，方知歌之动听。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 母爱就是一幅山水画，洗去铅华雕饰，留下清新自然;母爱就象一首深情的歌，婉转悠扬，轻吟浅唱;母爱就是一阵和煦的风，吹去朔雪纷飞，带来春光无限。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 努力奋斗，天空依旧美丽，梦想仍然纯真，放飞自我，勇敢地飞翔于梦想的天空，相信自己一定做得更好。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 品味生活，完善人性。存在就是机会，思考才能提高。人需要不断打碎自己，更应该重新组装自己。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 母爱是一缕阳光，让你的心灵即使在寒冷的冬天也能感到温暖如春;母 爱是一泓清泉，让你的情感即使蒙上岁月的风尘依然纯洁明净。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 母爱是温暖心灵的太阳;母爱是滋润心灵的雨露;母爱是灌溉心灵的沃土;母爱是美化心灵的彩虹。 顶 0 收藏 0 • 【优美语句】 一轮金色的光圈印在海面，夕阳将最后的辉煌撒向了大海，海平面波光潋滟，金光闪闪，夕阳下的海水让最后一丝蓝也带着感动。温和的海水轻轻地拍打着我的脚踝，我张开双臂拥抱最温馨的时刻„„我爱大海宽广的胸怀，无论多大的风浪，她都可以揽入怀中;无论多少风雨，都无法将她击垮;无论多少河流，她都可以容纳;我愿做一只填海的燕，填平她的波涛翻滚，填平她的汹涌愤怒，只留下平静、柔和的海面。