[宝典]喷鼻港的行政救济轨制

[宝典]喷鼻港的行政救济轨制 ?香港的行政救济 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 林莉红 行政救济，并非法定名称。世界各国各地因制度、传统差异，学术上也并无定论。一般认为，救济，系补救的意思。权利救济，指对已经受到损害的权利给予补救。依此理解，凡对于违法或不当的行政行为加以纠正，或对于因行政行为而遭受财产损失的人给予弥补的制度，都属于行政救济。 被誉为东方之珠的香港已于1997年7月1日回归祖国。无论是过去、 现在，还是将来，香港的繁荣、稳定都离不开平稳、有效和完善的法治环境。健全的行政救济制度是香港法治的极为重要的内容。设立完善的解决行政纠纷的机制对于保持一个高效、廉洁的政府和保证公民的权利不受违法或不当的行政行为侵害无疑具有重要作用。在香港回归祖国之际，特撰写此文，希望全面介绍和 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 香港行政救济制度，并表达对香港回归祖国的庆贺之意。 一、香港行政救济制度的社会、历史背景 在香港，官民之间的纠纷，起初主要是通过普通法院民事诉讼的方式解决，如一些侵权或债务的纠纷。本世纪四十年代以来，随着香港经济的发展，工业化运动的兴起，当局开始 ?设立一些裁判机构，行政权力随之扩大到司法领域。随着资本主义经济的发展，行政许可、行政裁决领域的扩大，司法单轨制受到挑战，香港在沿袭传统的基础上，适应社会需要，同时借鉴英国和其他普通法国家的成功经验，形成了具有完整系统的行政救济制度。 ? 香港原有的政治体制带有英国殖民地色彩，不实行严格意义的三权分立。从香港原有的宪政体制看，总督是殖民地的最高执政者，由英皇任命，是英皇的全权代表，名义上立法局和行政局都是总督的咨询机构。但实际上，香港的本地立法由立法局制定，以总督会同立法局的形式发布;总督领导下的布政司署以及其他政府部门构成香港的行政机关。如果从以上意义来理解，在香港，即使在进入工业化社会以及福利社会，行政权力对社会生活的干预仍是相对较小的。由于香港的政治传统，也由于香港的地域范围较小。当局对社会的干预较多地是通过立法的方式。如公立交通方面的立法就有《道路交通条例》(香港法例第374章)、《渡轮服务条例》(香港法例第104章)、《电车条例》(香港法例第107章)、《公共巴士服务条例》(香港法例第230章)、《海底隧道条例》(香港法例第203章)、《东区海底隧道条例》(香港法例第215章)、《西区海底隧道条例》(香港法例第435条)等。涉及环境保护方面的条例有噪音管制(香港法例第400章)、水污染管制(香港法例第350章)、空气污染管制(香港法例第311章)、废物处置(香港法例第354章)、野生动物保护(香港法例第70章)、以及保护臭氧层(香 ? 本文是作者受香港法律教育信托基金和香港城市大学法学院共同邀请，得法律教育信托基金资助，于1996年8月1日至1996年12月31日在香港城市大学作访问学者期间所作研究的成果之一。在此，谨向法律教育信托基金和香港城市大学法学院表示由衷的感谢。 除注释和文中另有指明以外，本文所引用的香港法例和附属立法截止到1996年12月31日。 ? 作者所知成立时间最早的裁判机构是1945年10月22日成立的租赁审裁处(The Tenancy Tribunal)。1947年立法局通过《业主与租客条例》(香港法例第7章)。租赁审裁处的职能现已移至1982年正式成立的土地审裁处。 ? 中国政府一贯坚持香港是中国领土，不是英国的殖民地，故称殖民地色彩。 港法例第403章)等。特别是通过对一些经济实体给予立法，并通过立法局来控制这些经济实体的活动，如对某些法定公营企业提供市民日常生活服务的价格的增涨，要由立法局决定，避免了政府对这些经济实体的直接干预。这方面的立法如《九广铁路公司条例》(香港法例第372章)、《地下铁路公司条例》(香港法例第270章)。《香港法例》第1001章以后全部是对社会实体如香港各大学、各商业银行、主要法团、基金的立法，共有150多个条例规定依条例成立的各社会实体的章程。另外，对执业资格、进入和纪律制裁也多有立法。如《香港工程师学会条例》(香港法例第1105章)、《执业律师条例》(香港法例第159章)、《医生注册条例》(香港法例第161章)、《助产士注册条则》(香港法例第162章)、《护士注册条例》(香港法例第164章)、《牙医注册条例》(香港法例第156章)、《专业会计师条例》(香港法例第50章)、《测量师注册条例》(香港法例第417章)、《规划师注册条例》(香港法例第418章)。这些条例多数是由行业内部自律组织执行。如执业律师系统由律师公会、大律师公会负责对律师、 ?大律师的资格、发牌、违反职业纪律行为进行管理。 尽管如此，但是，行政当局在社会生活中仍发挥着日益重要的作用。一方面多数的行政管理法规仍需要政府来执行。而且香港 ?政府掌握了全港的水资源供给、低价住房，控制了几乎全港所有的土地， 在资源的分配上，港府拥有很大的权力。另一方面，在世界资本主义发展的总趋势下，资本主义国家“行政国”“福利国”的兴起，公共行政理论的发展以及由此而引起的司法单轨制的危机，带给香港政府政制结构和工作重点的变化。香港一贯奉行自由经济政策和对经济的积极不干预政策，但由于本世纪七十年代以来，香港经济高速发展，社会生活出现一些新的领域，香港政府的行政机构、行政人员的数量都有增加。同时，由于社会生活的需要，也由于香港政府的财力增强，政府向市民提供的各种福利待遇也越来越多，如优惠住房，免费医疗等，这些都带来行政权的扩大。如1989年医务卫生署分为医院事务署与卫生署，前者负责全港医院和门诊服务，后者负责法医、检疫、防疫、保健、戒毒、管制药物和发配牌照。1987年还成立一个法定机构医院管理局，专门管理港府医院、辅助医院等公立医院，向市民提供廉价或免费的医 ?疗、保健服务。社会福利署虽然于1958年成立，但在七十年代以后才得到较大发展，形成为一个拥有庞大分区网的机构。该署的社会福利经费在1974-1984年间增加了十倍，由1974年的1.46亿港元，增至1984年的16.8亿港元。香港的社会保障 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 已推出公共援助计划、 ?特别需要津贴计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划等。房屋委员会和房屋署于1973年成立以来，推出了居者有其屋计划、自居屋计划，公屋重建与居屋计划，寮 ?屋改造计划等。法律援助署成立于1967年，推出了法律援助计划、法律援助辅助计划，专责为需要打官司而又无力负担昂贵费用的人提供民事或刑事诉讼所需的法律援助，迄今已有约16万人通过该署提供和安排的法律援助服务而受惠。仅1994年至1995年财政年度，法律 ?参见黄怡祥:《香港律师制度》，三联书店(香港)有限公司，1993年版，第15-33页，第46-50页。 ? 唯一的例外是港岛花园道圣约翰大教堂所在地段。以前香港大学曾对薄扶林道该校所在地段享有永久业权，但已于1926年交回香港政府，改批租期九百九十九年。由于历史的原因，港府对九龙寨城没有治权，但经中英协商，港府已对九龙寨城进行拆迁，在原址上兴建了中国园林风格的九龙寨城公园。参见杨奇主编《香港概论》，三联书店(香港)有限公司，1993年版;鲁金著，《九龙寨城史话》，三联书店(香港)有限公司，1996年版。 ? 参见文思成著:《香港政府与施政架构》，三联书店(香港)有限公司，1994年版，第70-79页。 ? 参见文思成著:《香港政府与施政架构》，三联书店(香港)有限公司，1994年版，第80-82页。 ? 参见香港房屋署，1994年年报 ?援助署的总开支3.76亿港元，其中法律援助费2.47亿港元。社会福利事业由以民间慈善机构兴办为主转为主要由政府主持，由财政拔款支持，就使得接受社会福利服务者的地位由受施舍、受恩惠者转为权利的享有者。当符合条件而政府又不能使这项权利实现时，公民有权申请行政救济。总之公共行政管理领域的扩大，各项立法和社会政策的推行，必然出现一些新的社会矛盾和纠纷。于是，产生解决这些矛盾和纠纷的需要。 香港经济在七、八十年代迅速掘起，伴随的是强大的中产阶级的兴起，受过良好教育的年轻一代以及新一代公务员的出现，法律专业人士增多。由于世界范围的民主、人权运动的影响，年轻一代对个体利益、个人权利的保护更为关注。随着1997年7月1日中国恢复对香 ?港行使主权日期的临近，特别是1984年9月26日中英联合声明草签以后的过渡初期，港人的心态复杂。既有对摆脱英国殖民统治、回归祖国的向往，又有对他们所不了解的社会主义制度的恐惧。联合声明签署以后的这些年，香港已由一个政治高度冷漠社会变为政治高度敏感地区，港人对社会、政治问题的关注日增，香港经济的发展状况也与政治气候息息相关。在法律方面，港人寄希望于制度的成文化、立法化，以保障和巩固其已有的权利。香港在过 ?渡期由受英国影响的普通法传统，转而大量制定成文法，即是其表现之一。引起中英双方长久争执的《香港人权法案条例》(香港法例第383条)是香港立法局于1991年通过的。该条例的通过对香港法律产生广泛而深远的影响，最直接的影响是导致对五十多项香港法律的修?改。解决行政纠纷的某些机构，如申诉专员公署和行政上诉委员会的设立也与这一社会、历史背景以及人权法案条例的通过不无关系。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)于1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过，并已于1997年7月1日实施。《基本法》第8条规定:“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”第160条第1款规定:“香港特别行政区成立时，香港原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布 为同本法抵触者外，采用为香港特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定的程序修改或停止生效。”1997年2月23日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过“全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定”，宣布香港原有法律中十四项条例及附属立法抵触《基本法》，不采用为香港特别行政区法律;香港原有法律中十项条例及附属立法的部分条款抵触《基本法》，不采用为香港特别行政区法律。采用为香港特别行政区的香港原有法律中的名称或词句在解释或适用时一般应遵循一定的替换原则。依以上规定及《基本法》的其他规定，香港的行政救济制度继续保留，但某些名称、词句应有所替换。本文除 ? 参见香港法律援助署1994及1995年年报 ? 1984年12月19日中英两国政府首脑在北京正式签署了关于香港问题的联合声明。 ? 1997年2月23日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过“全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定”宣布，《香港人权法案条例》第2条第(3)款有关该条例的解释及应用目的的规定，第3条有关“对先前法例的影响”和第4条有关“日后的法例的释义”的规定不采用为香港特别行政区的法律;根据人权法案条例对《社团条例》(香港法例第151章)和《公安条例》(香港法例第245章)所作的重大修改不采用为香港特别行政区法律。 文中在介绍背景情况时另有明确指出的以外，对相关名称，词句已做相应替换或以括号注明。 二、行政系统内部救济制度 在行政系统内部建立行政救济制度，以其成本低、效率高的优势，在行政权力日益扩大的世界性趋势下，为各国各地广泛采用，香港也不例外。对香港行政系统内部救济方式进行分析、分类，大致有三种方式。 (一)行政机关内部处理一般申诉 这是一种使用最普遍然而最不具有制度化特征的方式。对行政机关决定的申诉由作出决定的同一行政组织或者上级的行政组织处理，或者由该行政机关内部专门处理申诉的组织处理。其程序是重新审议该决定或者对作出决定的过程重新审查以纠正程序上的错误。对有争议的行政决定可以确认、改变或撤销。在某些案件中，还可能对有关的官员适用违纪的审查程序。这种方式的特点是有关的申诉由作出决定的同一组织在行政机关内部处理，通常没有时间限制和严格的程序要求，因此可以提供有效廉价的解决纠纷的方式。但是这些优势同时也带来一定的不足，缺乏正式的程序意味着在大多数案件中没有明确的申诉渠道。申诉是针对什么人提出，由谁来处理申诉，如何处理，有无时间限制，以及应向审查机关提交哪些材料等等问题留给行政机关太多的自由裁量。尽管这种缺乏正式程序所产生的问题可以通过恰当的引导和机构的健全得以避免，在香港也有一些部门和学者在作此呼吁，然而，也许正是这种内部的非正式的方式给市民提供了极大的便利，对于解决行政纠纷发挥了有效的作用。 (二) 各种行政裁判机构解决行政争议 在行政机关内部设立各种审裁机构，受理市民对某些行政决定不服提出的上诉，是行政机关内部实施行政救济的最为有效的方式。在香港，早期设立的这类裁判机构数量较少，一般叫做审裁处(tribunal)，八十年代以后根据有关条例在行政机关内部大量设立的这些裁判机构一般称上诉委员会(appeal Board)。 审裁处是根据某些单行的行政管理法规的个别条款设立的处理某一行政管理领域行政纠纷的机构。如根据《人民入境条例》(香港法例第115章)设立的人民入境审裁处(Immigration Tribunal)、递解离境审裁处(Deportation Tribunal);根据《精 )成立的精神健康复查审裁处(Mental Health Review Tribunal)神健康条例》(香港法例第136章 等。香港有些低级别的裁判机关也叫做审裁处，如土地审裁处(Lands Tribunal)、小额钱债审裁处(Small Clams Tribunal)、劳资审裁处(Labour Tribunal)，但这些审裁处从性质上看是司法机关而非行政机关，通过这些审裁处处理纠纷是司法救济途径而非行政救济途径。香港受英国立法影响，行政性的审裁处与司法性的审裁处在性质上往往不易区分。但作者分析，仍可以从以下几个角度作出大致区分:第一，行政性审裁处一般是在某一领域的单行条例中用个别条款加以规定，有的辅之以附属立法。如前述《精神健康条例》有一个附属立法《精神健康复核审裁处 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 》(香港法例第136章c)。司法性审裁处一般有对审裁处的组织、职权等作出的专门立法如《土地审裁处条例》(香港法例第17章)，《小额钱债审裁处条例》(香港法例第338章)，《劳资审裁处条例》(香港法例第25章)。第二，行政性审裁处一般处理某一部门行政机关与相对人之间的纠纷，受理相对人对特定部门行政机关的决定不服的案件。司法性审裁处并非处理相对人不服行政机关决定的案件，而是处理市民之间的某一类型的纠纷。第三，对行政性审裁处的裁决不服的救济手段一般是向高等法院申请司法审查，对司法性质的审裁处的裁决不服的救济手段是依法提出上诉。由于审裁处的司法级别不同，受理上诉的法院也不统一，如对劳资审裁处、小额钱债审裁处的裁决不服是向高等法院原讼法庭(原称高等法院。下同。)上诉，而对土地审裁处的裁决不服，是向高等法院上诉法庭(原称上诉法院。 下同。)上诉。第四，行政性质审裁处的裁判官一般是兼职。仍以精神健康复查审裁处为例，审裁处设有主席一人及三组审裁委员。主席必是具有适当法律经验人士，按惯例往往由区域法院(原为地方法院。下同。)法官兼任。三组审裁委员之中一组必须为精神病医生、一组必须为社会工作人员，即具有适当社会工作经验及知识的人，另一组则可以是行政、心理学或其他方面专家。每件个案的聆讯必须由主席主持，另外三组审裁委员中每组选一名委员协同会审。而司法性质审裁处的裁判官一般是专职，属裁判官级或由高等法院大法官兼任。第五， ?行政性质审裁处审裁案件一般不收费，司法性审裁处一般向当事人收取一定的讼费。 也许正因为以上原因，我们看到八十年代以后依照有关条例在行政机关内部设立的裁判机一般都称为上诉委员会(Appeal Board)。如根据《空气污染管制条例》(香港法例第311章)第32条设立的空气污染管制上诉委员会;根据《公安条例》(香港法例第245章)第9、11、14、15条设立的公众聚会与游行上诉委员会;根据《消费品安全条例》(香港法例第456章)第14条设立的消费品安全上诉委员会;以及噪音管制上诉委员会、水污染管制上诉委员会、电力上诉委员会、城市规划上诉委员会、旅馆业上诉委员会、文康市政上诉委员会等等。这些委员会分别受理某一部门、某一领域的行政申诉事宜，受特别立法所规范。在香港政府诸上诉委员会中，最重要的是于1994年7月根据《行政上诉委员会条例》(1994年第6号条例)设立的一个综合性的以聆讯公民对某些行政决定不服提出上诉的行政上诉委员会。 行政上诉委员会的组织和受理范围由《行政上诉委员会条例》规定。行政上诉委员会隶属于政务司，由行政长官委任的一名主席、一名副主席和多名委员及一名秘书组成，主席或副主席均须为有资格获委为区域法院法官者，现任的行政上诉委员会主席为高等法院原讼法庭大法官，秘书则为政务官。目前可以向行政上诉委员会上诉的事宜包括行政上诉委员会条例附录所收入的32个条例所列举的事项。由于香港没有行政处罚的概念，一切违反刑事法律的行为都构成犯罪，由司法机关处理。因此，可向上诉委员会上诉的案件多数涉及行政许可。例如对劳工处处长根据《雇佣条例》(香港法例第157章)第53(1)条拒绝发出经办职业介绍所的牌照或将牌照续期，或撤销牌照的决定;对影视及娱乐事务管理处处长根据《赌博条例》(香港法例第148章)第22条发出牌照、将牌照续期、施加牌照条件或取消牌照的决定;对警务处处长根据《武器条例》(香港法例第127章)第9(1)条所作的命令向他交出任何武术兵器，或命令检取任何武术兵器的决定;对旅行代理商注册主任根据《旅行代理商条例(香港法例第218章)有关条款拒绝发出牌照、施加牌照条件、拒绝同意、变更拥有权或控制权、暂时撤销或撤销牌照的决定不服，可向行政上诉委员会上诉。 《行政上诉委员会条例》对聆讯上诉案件的程序也做了明确规定。?提起上诉的期限，如有关条例有特别规定的依特别规定;无条例特别规定，上诉须在收到有关决定的通知后28日内提出。?行政上诉委员会每次举行聆讯时由主席或副主席连同两名委员组成聆讯小组，除非情况特殊，聆讯须公开进行。上诉当事人可以出席上诉聆讯，并可亲自陈词，或由大律师或律师代表陈词。如获秘书批准，上诉当事人亦可书面授权其他人代表陈词。答辩的政府部门可由律政司的律政人员代表陈词。上诉人如不按主席所择定的日期及时间出席聆讯，或 ? 以上区分也不绝对，两类审裁处仍有融合、相通之处。也许对两类审裁处的性质进行严格区分并无很大实际意义，只要对裁决不服仍有司法救济手段即可。普通法正具有这样的特点。但本文既然是研究香港的行政救济制度，依大陆学者的思维方式和习惯，宜作出一定区分。 上诉人没有人代表陈词，委员会可以在信纳上诉人有合理原因的情况下将聆讯押后一段时间，或着手进行聆讯，或驳回上诉。?上诉当事人在取得主席的批准下，可要求其他上诉当事人出示与上诉有关的任何文件，供他查阅及准许复印该文件。上诉当事人亦享有等同于该宗上诉若由法院审理时他所能享有的不披露资料、文件和详情的权利，但特殊情况除外。上诉当事人也可向主席提出传有关证人作证。上诉委员会可以不适用证据条例而接受及考虑任何资料，不论是口头证据、书面陈述、文件或其他形式资料，不论该资料可否在民事或刑事诉讼中被接受为证据;出席聆讯的人或证人可以经任何形式宣誓或不经宣誓而回答委员会的讯问。向委员会作证的证人，享有高等法院民事诉讼证人所享有的特权及豁免权。?为保证上诉委员会审理案件的顺利进行，《行政上诉委员会条例》还规定，任何人拒绝遵从或不遵从委员会或主席的合法命令、指示、规定、扰乱或干扰委员会的程序即属犯罪，可处罚款一万元及监禁6个月。?经过聆讯，委员会须作出书面裁决并说明理由。有待委员会裁决的问题，除法律问题由主席裁决以外，须以聆讯上诉的成员的多数意见取决;委员会并可在对上诉作出裁决之前，将上诉中出现的法律问题交由高等法院上诉法庭裁决。委员会对上诉事宜有全权决定，可以裁决维持、变更或撤销引起争议的行政决定。 各种行政上诉委员会的设立，顺应了迅速、有效地解决行政纠纷的需要。其最大的优势在于专业性和效率性。除行政上诉委员会主席、副主席由法官兼任以外，行政上诉委员会的其他成员，其他各专业上诉委员会的主席及成员，多为专业人士或社会贤达兼任，他们大都精通行政管理和所涉专业知识。委员会虽设于行政机关内部，但由于其成员多是兼任，而且除行政上诉委员会秘书是由行政长官委任的专职秘书以外，多数专业的上诉委员会秘书也是兼任，如公众聚会与游行上诉委员会秘书由保安科高级行政主任兼任，噪音管制上诉委员会、废物处理上诉委员会和水污染管制上诉委员会秘书都由规划环境地政科一级行政主任兼任，因而其人员、办事程式又都具有一定的独立性。这种体制与我国大陆目前实行的行政复议制度在性质上有相似之处。但香港的各类审裁处和上诉委员会在地位上更为独立。这种体制在迅速解决行政纠纷，保护当事人权益，纠正违法行政行为方面，发挥了重要作用。 作者在港期间了解到行政上诉委员会审理的一起案件。上诉人李金棠于1996年4月12日就警务处处长否决其申请，拒绝向他签发保案人员许可证一事，根据《保安及护卫服务条例》(香港法例第460章)第26(1)条，向行政上诉委员会提出上诉。行政上诉委员会于1996年10月4日举行聆讯，以二比一的比例裁定，警务处处长已考虑到各项有关事实，其决定是正确的， ?上诉人不应获签发许可证，其上诉被驳回。 (三)行政长官会同行政会议解决行政争议 在香港过去的政治体制中总督会同行政局是政府行使职权的最为重要的方式。行政局的组成，由总督自任主席，成员有3名当然议员，即布政司、财政司、律政司，还有若干名由总督请示英国专责大臣后委任的议员。行政局并不是行政机关，而是协助港督工作的最重要、最接近港府权力核心的咨询决策机构。依《皇室训令》，除了特别紧急情况、问题细小和极端保密者外，港督的决策，尤其是重大决策，都必须征询行政局的意见。行政局通常每周举行一次会议，主要有以下职责:接受港督就各项施政，特别是重大问题的咨询;审核需提交立 ? 见行政上诉委员会就行政上诉第16/1996号个案进行聆讯的简录。 法局辩论的法案;处理一些涉及持续性的行政工作即应由总督会同行政局决定的事项。解决行政纠纷并不是行政局的主要职责，但总督既然是由英女皇任命，在名义上代表英皇治理香港的人士，应当接受市民就某项冤屈所做的申诉。因此，香港法例第一章《释义及通则条例》第64条以及依据该条制定的附属立法《行政上诉规则》规定，任何人因不满任何他人、公职人员、任何机构的决定，根据有关条例的授权，可以向总督会同行政局提出上诉或反对。例如根据《空气污染管制条例》，有关政府部门如果认为空气污染管制上诉委员会所作出的裁决违反社会公共利益，可以就此向总督会同行政局提出上诉，由总督会同行政局作出处理 。根据《基本法》第65条由行政机关设立咨询组织的制度继续保留以及第48条行政长官处理请愿、申诉事项的职权，这一制度继续保留，但名称有所改变。依照有关规定，任何条例授予向行政长官会同行政会议提出上诉或反对的权利，并不因此而阻止任何人向最高法院提出依法有权利提出的履行义务令、移审令、禁止令、强制命令或其他命令的申请，以代替向行政长官会同行政会议提出上诉或反对;但如有关上诉的事项已在法院进行或提起诉讼，即没有上诉的权利。申诉人拟就某项决定提出上诉，须于该项决定的通知发给他30日内提出。行政长官会同行政会议可委任由一个不少于两名行政会议议员组成的委员会以非公开形式进行聆讯。申请人和答辩人可随本人意愿出席上诉聆讯，并可亲自陈述或由大律师、律师代表进行陈述。委员会对交其处理的事项，须向行政长官会同行政会议建议对该事项应作的决定，但行政长官会同行政会议并非必须接纳该委员会的建议。行政长官会同行政会议是以施政或行政的身份而非以司法或类似司法的身份，有绝对酌情决定权及参照任何证据、资料、消息或意见，来维持、更改或推翻该决定，或代之以行政长官会同行政会议认为适当的其他决定，或作出认为适当的其他命令。同时，就上诉所涉及的法律问题，行政长官会同行政会议可酌情决定指示作案件述要，征询高等法院上诉法庭的意见。 行政长官会同行政会议处理行政纠纷虽然不是解决纠纷的一种普遍适用的方式，但作为一种申诉途径，可以起到某些普遍适用方式无法起到的拾遗补缺的作用;作为政府联系民众的手段，对于维护政府形象，改善管理具有一定的意义。 三、申诉专员公署对行政失当的救济 公民认为行政机关的决定违法导致侵害自己的权益可以提出各种申诉、上诉，但行政机关侵害公民权益的行为并不限于违法，各种行政失当行为也可能侵害公民的权益。为了“处理和解决因公营部门行政失当而引致的不满及所引发的问题，藉以改善公共行政服务素质及 ?水平，并促进行政公平”，1988年7月香港立法局通过《申诉专员条例》(香港法例397章)。1989年2月1日该条例正式生效，同时成立行政事务申诉专员公署，以后简称申诉专员公署。公署于1989年3月1日正式运作，开始接受投诉。 香港的申诉专员制度系借鉴瑞典等国的有关制度而来，1809年瑞典政府依据宪法规定，首创设立独立的调查官员调查市民对行政失当(maladministration或译不良行政)所作投诉的制度。其后芬兰于1919年，日本于1948年，丹麦于1953年，挪威和新西兰于1962年，英国于1967年纷纷以瑞典的制度为 范本 协议范本下载族谱范本下载临帖范本下载公司章程范本下载监理月检范本下载 ，在本国创设了相同或类似制度。香港在1989年设立 ?申诉专员公署以前，曾进行了长达二十年的在香港是否设立申诉专员一职的争论。英文 ? 《香港申诉专员年报》第8期(1996年6月)开端“申诉专员的使命” ? 参见David Clark 《Hong kong Administrative Law》， Butter Worths Asia. 1993. p73. ?Ombudsman系由瑞典语简化而来，在我国一般译行政监督专员，在我国台湾一般译行政监 ?察使。香港申诉专员的英文原名为"The Commissioner for Administrative Complaints"。现任香港申诉专员苏国荣在1996年6月向总督彭定康提交的年报中称“身为香港申诉专员，本人的权力和职权范围与世界上其他地方大部分申诉专员相比，可谓大同小异，差别不大”。“有感于现时本人的权力及职权范围与申诉专员(Ombudsman—原注)的权力及职权范围可说是等量 ?齐观，故此，本人已向行政当局提议将本人的英文职衔改为The Ombudsman”。1996年7月提交立法局审议的《1996年申诉专员(修订)条例草案》，已于1996年12月18日获得通过。经修订的条例英文名称已改为“The Ombudsman Ordinance”并已于1996年12月27日在香港政府宪报刊登，同日生效。其中一个修订事项，是将申诉专员的英文职衔改为“The Ombudsman。” 《申诉专员条例》对申诉专员公署的组成和适用范围作了明确规定。申诉专员公署是一个法定组织，申诉专员由行政长官任命，独立于政府部门，直接对行政长官负责。其职责主要对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。《申诉专员条例》附录所列该条例适用的机构已达82个，包括房屋署、地政总署、政务司、人民入境事务处、法律援助署、税务局、运输署、医院管理局以及证券及期货监察委员会、市政局、区域市政局等政府部门和地下铁路公司、九广铁路公司、土地发展公司等公营机构。按《申诉专员条例》的解释，行政失当指行政欠效率，拙劣和不妥善，并在无损此解释的一般性的情况下，包括?不合理的行为，包括拖延、无礼及不为受行动影响的人着想的行为;?滥用权力(包括酌情决定权)或权能，包括作出不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动，或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视，或不当地偏颇的惯例而作出的行动，或完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动;?不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。行动包括不作为、建议或决定。此外，申诉专员亦负责调查指称违反公开资料守则的个案。公开资料守则是政府采用的行政守则，由香港政府于1995年3月以试验计划方式适用于9个政府部门和决策科。截止1996年12月底，这套守则的适用范围已扩大至涵盖所有政府部门和机构。除守则特别规定的情况以外，市民要求查阅政府资料，有关政府部门不得拒绝公开部门资料。申诉专员的职权范围虽然很广泛，但在下列情况下应不会展开调查:另有法定途径可供投诉人提出上诉或反对或透过法院取得补救的方法;以往曾接获过性质相同的投诉而经调查证实并无行政失当;投诉事项微不足道或投诉属琐屑无聊，无理取闹，用心不良;所投诉的是警务处或廉政公署的行动，或关于政策及人事问题的投诉;投诉人对所投诉的行动已知悉超过两年等。 与行政上诉委员会受理的案件性质和范围相比较，申诉专员通常受理在行政决定作出过程中和公营机构管理过程中的失当行为而不是针对具体的行政决定是否违法展开调查。以对人民入境事务处的投诉为例，申诉专员公署已完成调查，结论为成立或部分成立并已提出改进建议的投诉事项有拒绝透露拒发入境签证予外地家庭佣工的理由;未有尽快就申请入籍成为英国属土公民的个案作复，未有清楚详细订明入籍条件，以及未有采取适当的措施缩短处理这类申请所需的时间;两个出入境管制站的入境处职员态度无礼;在 ? 王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社，1997年3月版，第251页。 ? 城仲模:《行政救济制度之新展望》，载《行政法之基础理论》，(台湾)三民书局股份有限公司出版，第683页。 ?《香港申诉专员年报》第8期(1996年6月)，第4页、第11页。 阐释由获援权人士代领儿童身份证的手续时，所给予的指示前后不一，所遵行的授权程序亦有欠合理;该处印发的出生登证资料单张未有详细公布办理出生登记的派筹制度等。又如对房屋署投诉成立的事项有未有尽责维修公共屋村出租挡位的水管;在租住公屋单位租约终止后，迟迟仍未发还租金按金;在没有合理理由的情况下，向第三者披露公屋住户的资料，以及未有就投诉作出恰当的回应;未有回复有关清拆临时房屋及安置受影响居民问题的书信;居者有其屋屋苑售楼说明书所载资料不正确，兴建工程亦有所延误;未能妥善管理某公共屋村的街市摊挡;拖延采取适当的跟进行动解决公共屋村一再重视的行人路下陷问题，并且未 ?有对查询作出回复等等。 申诉专员条例对申诉专员行使职权的程序作了全面规定。?申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定，或排斥对有关机构的处事程序及其所作决定的反对、上诉、审核、推翻、质疑的条款限制。?在调查时，申诉专员有权向被调查的部门或其他任何人索取或听取有关资料和意见。?调查以闭门方式进行，不必举行聆讯，任何一方也都不能委托律师代表。?申诉员必须将调查结果通知投诉人。同时，根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议，并可根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。?如果专员的建议在报告所指明的期限内，或报告未指明期限，但在专员认为合理的期限内，没有得到有关部门的采纳，专员可将案件报告和建议连同他认为适宜的其他观点，向行政长官呈交。此外，专员在调查结束时，如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，也可在向有关部门提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定的期限内将报告提交立法会审览。?在每年6月30日以前，专员须向行政长官作出年报，概述他在过去一年行使专员职能的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。?任何人无合法辩解而妨碍、阻挠或抗拒专员行使权力或不遵从专员作出的合法要求，或于专员行使权力时作伪证，即属犯罪，可处罚款一万元及监禁6个月。 申诉专员虽然不能对政府部门、有关公营机构及公职人员的行政失当行为进行直接的处理，但其调查行为及建议、报告有着特别的威慑力。申诉专员接受对行政决定作出过程和管理过程中的行政失当提出的投诉并展开调查，作出建议，其作用并不仅仅是纠正某一个行政失当行为或给予某一个投诉人以救济，而在于通过这种调查促使被调查的机构改善管理，提高效率，并充当监察政府的角色，防止出现行政机关滥用职权的情况。申诉专员依职权进行的直接调查的事项，往往涉及广泛的公众利益及社会人士普遍关注的问题，因而惠及众多市民，并有助于防止市民反复提出同样的投诉。这种投诉和调查，也被被调查的机关看作一种非常有效的管理手段，作为一个指标，估量市民对其现行政策和程序的反应，显示当前制度可能出现的流弊，从而及早将问题解决。通过调查，还可以改进政府部门和公营机构与市民的关系，因为在调查后，如果认为申诉成立，固然会使申诉人满意;即使申诉不成立，也使申诉人了解到为何行政机关的决定是正确的，从而削减政府与市民的隔膜。另外，申诉专员公署这一机构的存在及所享有的调查权力本身，也会给予行政工作人员以压力，从而提高行政效率。 ? 《香港申诉专员年报》第8期(1996年6月)附件8，“已完成调查的个案索引”。 作者在港期间，申诉专员公署处理的一个案件具有一定的影响和说服力，1996年5月，某人向申诉专员公署投诉医院管理局辖下广华医院普通科门诊部的病人纪录检索系统欠缺效率及效用，以及该医院用作解释为何无法供应某种药物时所给予的理由有欠情理。公署调查后认为前一投诉部分成立，后一投诉成立，建议院长将目前以人手编制的医疗系统电脑化，并检讨目前院方识别有关病人是否该局职员的做法，建议医院管理局就此事向投诉人道歉。 ?医院管理局接受了申诉专员的部分建议，并同意就此事向投诉人道歉。此事经媒体广泛传播，产生了极好的社会影响。 四、普通法院实施的行政救济 香港的普通法院可以通过三种方式实施行政救济，即一般的民事诉讼，制定法上的上诉制度和普通法上的司法审查制度。《基本法》第81条规定，“原在香港实行的司法体制，除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外，予以保留”。但有些名称发生相应变化。 香港司法制度秉承英国传统。根据英国古老法律:“国王不能为非”，演绎为“国王不会授权其臣僚为非”，“臣僚必须对其超过授权所为的行为自负其责”。因此，公民不能起诉政府。以后通过请愿权，国王及政府的特权有所改变。但政府官员或职员执行公务侵犯公民的权利时，公民只可以起诉官员个人，而不能起诉政府。1947年英国国会通过《官员诉讼法》，1957年香港立法局亦跟随英国，通过《官员诉讼条例》(香港法例第300章)。在《官方诉讼条例》通过之前，在香港，任何人要控告政府，首先要经过港督同意，或经过最高法院批准及根据某些成文法令的规定才能成立。此条例规定，任何人都可以依法对政府起诉，而政府对自己及其官员的某些侵权行为，要象一个普通的有法律行为能力的人一样负担责任。因此，在香港，行政机关对于公民权利的侵害，如果构成普通法上的诉讼原因，公民可以提起一般的民事诉讼得到救济，如对行政机关违反契约的行为和侵权行为，公民可依一般的民事诉讼程序追究行政机关的责任。但在行政机关的侵害行为不能纳入一般的诉讼原因时，或依普通民事诉讼程序不能得到完全的救济时，公民一般可以有另外两种方式向普通法院请求救济:其一，依制定法的明文规定向普通法院上诉;其二，在没有制定法的规定时，由公民请求最高法院依其对下级法院和行政机关具有的传统的监督权，撤销或禁止行政机关的越权行为，或命令行政机关履行法定的义务。后者即是普通法上的司法审查 制度(Judical Review)。“行政行为的司法审查制度，是现行香港法治制度中不可或缺的一部分。在这制度下，政府的权力不但受法律所界定和约束，而且由奉行司法独立原则的法院对政府是否有违法、越权行为行使监察、 ?审查权”。上诉和司法审查都是公民通过普通法院所行使的救济手段，但两者在法律上的意义不同。上诉是制定法上的救济手段，没有制定法的授权，法院和裁判机关没有当然的上诉管辖权。上诉权是否存在，上诉的条件以及受理上诉的机关，随法律的规定而不同，没有共同的规则。上诉不以普通法院为限，实际上各种上诉委员会处理的上诉也是此种意义的上诉。司法审查是普通法上的制度，是根据三权分立原则形成的普通法院的正常职责，不需要 ?制定法上的授权。司法审查的程序由香港《高等法院条例》(香港法例第4章)1981年所做的 ? 申诉专员公署《申报》1996/97报告年度第四期附件A ? 陈弘毅:《论香港法院现有的管辖权》，载《香港法律与香港政治》，(香港)广角镜出版社有限公司，1990年版，第61页。 ? 香港高等法院原称最高法院，分高等法院和上诉法院。《基本法》生效以后因在香港需设立终审法院、故原最高法院改称高等法院，分高等法院原讼法庭和高等法院上诉法庭。见《基 修订予以统一规定。在管辖上，司法审查案件由高等法院原讼法庭统一管辖，上诉则依制定法的规定而各有不同。例如涉及差饷物业估价署署长的决定而提出的上诉由土地审裁处审裁，而对印花税署署长厘定的印花税额有异议而提出上诉的案件，由区域法院处理。 香港法院司法审查的范围及采取的措施主要有以下: (一)高等法院原讼法庭对下级法院的司法审查。香港高等法院原讼法庭可以发出调卷令，命令下级法院或裁判司署等机构将有关案件的档案移交高等法院原讼法庭审核。如果在案卷中有明显错误，高等法院原讼法庭有权予以更正。这是司法审查的一个内容，但不属于行政救济的方式。当然如果调卷令所针对的是行政案件，则实际上是在实施行政救济。 (二)对政府部门或管理机构制定的附属立法进行审查。附属立法是香港现行法律中一个 ?不可忽视的部分。香港有大量的附属立法，附属立法是条例的具体化。“可以避免立法机关承担过于专门技术性细节或繁琐的立法工作”，“也是使法律可以长期实行、富有弹性的灵活 ?手段”。香港政府利用这些附属立法调整公用事业、公共交通、劳资福利、医疗保险等各方面的关系。但附属立法必须符合成文法律的规定，因此，高等法院原讼法庭有权审查各政府部门或独立的管理机构制定的各项规章、规则等附属立法的内容。如果认为其不适当，得以越权，抵触现行法，适用不合理以及立法程序上的错误为理由，命令某政府部门或管理机构停止执行该项附属立法，或由法院宣布该项附属立法无效。越权是指附属立法的内容超越了法例所授予的权力范围，或制定附属立法的机构未经合法授权无权制定此规则，或其立法程序不完备。抵触现行法指附属立法的内容与香港所适用的成文法的内容相冲突，其成文法应该即包括香港特别行政区适用的全国性法律，也包括香港立法机关制定的条例。适用不合理指限制在某地区或某件下适用的附属立法不合理。立法程序上的错误，指某项规则或规章的制定未经法定的审议程序等。 (三)对行政长官会同行政会议作出的决定进行司法审查。依香港法律和惯例，原则上，法院对赋予行政长官的一切法定权力均可进行司法审查。但是根据香港法例第1章《释义及通则条例》第64(3)条的规定，对行政长官会同行政会议的决定所作的司法审查，不得以履行义务令(Mandamus)、移审令(Certiorari)、禁止令(Prohibition)、强制令(Injuction)等其他命令，对行政长官会同行政会议采取法律程序。一般认为，对行政长官会同行政会议所作行政决定的补救措拖以法定声明(Statutory Declaration或译宣令、确认判决)为主，即法院只能在法律上宣布该行政决定是否合乎法律，对于决定的执行不能有法律上的影响。因此，对法院司法审查意见的贯彻只能依靠舆论及其他方法。同时，依香港司法惯例，如果有人违反法定声明行 ?事，可以被视为藐视法庭，而受到法院责罚。 (四)对一般政府部门包括各种行政裁判机构的决定的司法审查。这一类案件最为普通，救济方式也最多。依《最高法院条例》第21(1)条最高法院可依当事人的申请颁发履行义务令、移审令、禁止令等，当事人也可以申请法定声明。履行义务令是对下级审裁机构或执行公职的人发出的命令，申请人必须得到高等法院大法官批准告诉，才可以正式申请履行义务令， 本法》第8条。 ? 截止到1997年2月底，香港共有条例640多项，附属立法1160多项。 ? 史深良:《香港政制纵横谈》，三联书店(香港)有限公司，1992年版，第93页。 一般是用来迫使有关当局恢复当事人的地位或发还权利。移审令是协助申诉人获取某些权益，或使申请人可以到高等法院得到公平重审的机会，从而使申请人免受政府行政措施的不良影响。禁止令是在高等法院大法官认为行政官员的措施不当而必须制止的情况下下令该官员立即停止正在进行措施的命令。高等法院大法官还可在有需要时下令宣称某政府官员的职位出缺，即该官员不应继续履行该职位的职责。 (五)人身保护令程序。这是一种十分古老的司法程序，英国14世纪初既已出现。在香港，《高等法院条例》第23条授权高等法院原讼法庭颁发人身保护令(Habeas Corpus)。人身保护令是法院根据被拘禁者或其代理人的申请，命令释放不合法拘禁的人的一种救济手段。若某人被治安机构扣押，其代表可以在任何时候向任何高等法院法官申请颁发人身保护令，限令有关当局在适当时间内将被扣人带上高等法院原讼法庭并解释因何扣押该人。如果有关机关有合理解释，诸如怀疑被扣人触犯刑事法律，高等法院原讼法庭大法官即撤销人身保护令。人身保护令程序可以保护公民的人身自由不被无故剥夺，监督治安机关依法行使职权。普通法院对行政行为实施行政救济，作为公民面对违法或不当行政行为所能采取的最后一 个救济手段，以其公平、公正、客观、规范的特点在香港行政救济诸制度中发挥了独特的作用。这种司法救济手段与各种行政机关内部救济手段，独立的处理申诉的制度既具有各自的特点，又互相配合构成香港行政救济制度的完整的系统。 回归祖国以后的香港，将继续保留原有的行政救济制度，在一国两制、港人治港的方针指导下，香港的行政救济制度在保持香港的繁荣、稳定方面必将发挥更大的作用。 ? 参见李宗锷:《香港日用法律大全》，商务印书馆(香港)有限公司，1995年版，第32页。