第 � 期
� 年 ! 月
闽西职业大学学报
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关于户籍
制度
关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载
改革的思考
郭海天
摘 要 随着社会主义市场经济在我国的建立
和运行 , 传统的户籍
管理制度
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已经不能适应现实社
会的要求 。 本文阐述户籍管理 制度改革的必然趋
势 、 目标和
措施
《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施
, 并对现行户口登记条例提出修改的
若干看法 。
关键词 户籍制度 改革 思考
我国现行的户口登记条例是 � 45 年开始实施的 , 它是
我国确认公民身份 , 保障公民权利和利益维持社会秩序的一
项基本制度 。 当时在比较稳定的社会经济结构条件下 , 对巩
固政权 、维护社会治安和保证
计划
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经济的顺利实施起到了重
要作用 。 但随着改革开放的逐步深人 , 随着我国的社会经济
制度由计划经济向市场经济转轨 ,随着整个社会由人治社会
转向法治社会 , 人民群众的民主法治意识的逐步提高 , 也随
着人民生活水平的逐渐提高 ,现有的户籍制度 日益暴露出与
现行的经济体制和社会发展水平不协调 、相脱节的问题 , 与
市场经济的正常运转的基本要求相矛盾 。 主要表现为以下
几方面的问题 6
� 2 不能充分满足公民应该享有的居住 、就业和
迁移 自由的权利要求
由农村迁往城市 、由一般中小城市迁往大中城市 , 除少
数升学 、招工 、各类农转非等几种特许的情况外 , 自由迁移是
不可想象的 。 即使长期居住城市 , 如果没有城市户 口 ,就不
能和拥有城市户口的居民获得同等的权利和待遇。 人们随
时可以感觉到 “本地人”与“外地人 ”之间那道人为的无形鸿 2
沟。 特别是农业和非农业户口的划分 , 导致两类人 口在身
份 、地位 、分配等等方面的不平等 ,严重地影响了人们的公平
竟争和人的全面发展。 而迁移的自由 , 是每一位公民所应当
拥有的基本权利 , 无法保证公民行使这一基本权利 , 也就影
响了群众的根本利益 , 不符合党的全心全意为人民服务的根
本宗旨 ,不能充分体现便民 、利民的原则 。
7 2 阻碍了市场经济的正常运转
市场经济的内在机理要求 6 生产力的各种构成要素在市
场交换中应实现最优配置 , 为了实现生产要素的最优配置 ,
物的要素要流动 , 人的要素也要流动。 市场交换与物资 、劳
动力的流动是实现生产要素最优配置的基本条件 ,是市场经
济正常运转的起码要求 。 而长期以来实行的户籍管理制度
在本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾 ,阻碍着
人口流动与迁移 ,成为阻碍我国社会主义市场经济迅速发展
的因素之一。 因此 ,改革这种户籍制度 , 是市场经济深人发
展的需要 ,也是解放生产力的需要。 十一届三中全会公报指
出6实现四个现代化 ,要求大幅度地提高生产力, 也就必然要
求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建
设 ,改变一切不适应的管理方式 、活动方式和思维方式 。
� 2 不能适应现实的人口流动状况
由于目前实际人口流动的现状 ,严重地冲击了户籍管理
制度 ,许多地方出现了相当严重的人户分离现象 ,致使这些
地方的户籍制度面临名存实亡的危险 , 无法对人 口进行充
分 、有效的管理 。 如 6户口在原企业的职工下岗再就业 , 公安
机关如何能进行有效的管理8 又如民工潮的出现 , 使原籍地
的政府部门失去了管理的对象 , 在常住人口管理 、计生管理 、
选举工作中都出现很多的困难 。 而对流人士色玫府部门 , 又极
大地增加了社会治安 、公共卫生 、计划生育、劳动力就业 , 儿
童人学等方面的压力 ,所有这些又都不是原有的户籍管理制
度和暂住人口管理制度所能解决得了 。 而且 , 多年来人口流
动的结果 ,也产生了大批事实上的城市常住人口 ,这就使户
籍管理制度的功能之—控制农村人口向城市大量涌入的职能 ,被极大地削弱了 。 因此 ,现行的户籍制度无法回避
这些矛盾 , 势必要求改革 , 以求能把庞大的流动人口纳人 日
常 、有效的管理 ,为解决企业 、犯罪 、失学 、环境污染 、 “超生游
击队”等问题提供一个基础条件。
前面谈到了户籍制度的改革是必要的。 那么 , 目前的社
会经济 、环境情况是否具备了改革的条件呢 8 笔者认为目前
已经具备了这种可能条件 , 主要表现在 6
� 2 人们对改革的心理承受能力加大了
从改革开放初期到现在已经有二十年了 , 国家出台了一
系列关系到国家发展和人民生活水平提高的具体改革政策
和措施 。 改革初期 , 人们对改革的心理承受力脆弱 , 一项新
政策出台后 , 往往由于人为的因素而出现一些不必要的动
荡。 而现在 ,人们从思想上理解和认识到改革开放是一种必
第 � 期 郭海天 关于户籍制度改革的思考 4
然 , 是州种不可逆转的趋转 , 即使某项新政策的出台对自己
会有一些影响 2也不会过于紧张或采取过激的应对措施。 虽
然户籍制度改革是涉及到千家万户的大事 , 但从现在的形势
看 ,不会产生过于严重的人 口动荡 。 同时 , 由于户籍制度的
改革方向是增加人们迁移的自由 , 这也有利于改善政府形
象 ,有利于才扫脾社会矛盾 ,有利于社会稳定 。
7 2 不会再次出现农村人 口过度流入城市的大
潮
首先 ,改革开放以来 , 流动人口出现了大量增加的局面 ,
这是由于长期城乡分离而出现的城市化滞后于工业化形成
的结果。 但是十几年来流动人口的在规模上的积累 , 已导致
全国流动人 口接近 � 亿 , 城市化滞后工业化所积累的“势
能” , 几乎已经全部转化为“动能 ”释放出来 ,从最近的统计数
据上看 , 流动人口的增长速度已有所放慢 。 其次 , 近年来乡
镇企业 、私营经济的发展已经吸收了大量农村人口 。 而城市
下岗职工的大幅度增加 , 也给城市外来人口的就业带来困
难 , 导致城市的吸引力减弱 , 甚至已经出现个别从城市向农
村的反向流动。 第三 , 多年来的计划生育政策已经表现出明
显的成效 , 人口增长趋势明显减缓 , 特别是大中城市的出生
率已急剧下降 ,城市人口增长的主要因素已取决于迁人人口
的多少。 而农村出生率的下降 , 也开始减缓农村剩余劳动力
的压力。
� 2 有较为健全和完善的身份证制度 、流动人口
管理制度和房屋出租户管理制度
我国的身份证制度是 59 年底以后建立起来的 , 到目前
为止已经几乎覆盖了 �9 岁以上的全部人口 。 身份证制度是
人口动态管理的重要手段 , 它解决了原有户口簿中存在的弊
端和使用的局际性问题。 另外 , 54 年公安部关于城镇暂住
人口管理的暂行规定和 : 年公安部关于租赁房屋治安管理
规定的实施 2开始把流动人口纳人日常户口管理 , 这些制度
的实施以及在实施过程中取得的丰富管理经验 ,都为今后整
个户籍制度的改革奠定了坚实的基础 。
: 2 人民生活水平的提高 2 住房制度的改革 , 使
户籍制度改革的立足点—以固定住所为户口登记的
标准
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,具备了现实可能性 。
随着经济的发展 , 人民生活水平的 日益提高 , 以及家庭
结构日趋小型化 ,越来越多的城市居民已迁居至单元套房形
式的商品房 。 而人们一旦拥有了单元套房型的商品房 ,就必
然使人们的就业 、生活限制在以住房为中心的区域范围内 ,
使公安机关的日常户口管理能有一个稳定的依据 。 同时 , 目
前的国有企业改革也 日益要求将企业的社会管理职能交还
社会 , 减轻负担 。 在住房商品化后 ,为防范以单位为依据进
行的 , 户口管理流于成 , 以住宅生活小区为依托而进行的 日
常户口管理也具有了可能性和必要性。
户籍制度是我国一项基本行政管理制度 ,在证明公民身
份 、维护公民合法权益 ,以及维护社会秩序和社会稳定 , 掌握
人口信息等方面起着相当大的作用 , 是目前其它任何制度所
不能替代的 。 因而 , 对户籍制度的改革 ,必须坚持它应有的
基本职能和应有作用。 那么 , 改革的目标 、方向应该是什么
呢8 从大的方向讲 , 应是以下四方面 6
� 2 取消农业和非农业户口划分
这一划分主要是与原计划经济体制下的分配制度相联
系的 , 如土地使用 、粮食供应 、票证分配等。 而经过二十年的
改革 ,票证已经在流通领域消失了 , 粮食供应也转向了市场
供应 , 土地也已作了新一轮的承包。 农业和非农业户口性质
的划分也就丧失了现实意义。 它在目前仅有的两项职能 6一
是控制农村人口涌向城市 ,而这一职能的实现则完全可以通
过控制迁移条件来完成 。 二是土地承包延长三十年工作已
经完成 , 土地使用权已得到法律的确认 , 无须通过人口类别
划分来确认 。
7 2 户口登记和人 口登记应该并存
原有的户籍制度涉及的主要是户口登记 ,它是以家庭为
单位 , 以户口簿为形式的一种登记 ;而身份证制度则属于人
口登记的范畴 ,它是以个人为单位 , 以身份证为形式的登记 。
从性质来看 ,户口登记是属于静态管理 ,而人口登记则属于
动态管理 。 作为静态管理手段的户口登记 , 现在最大的问题
是人户分离。 市场经济的发展导致人口流动性越来越大 , 人
户分离现象必然会增多 ,单靠户口登记制澎民难进行有效的
管理和监控。 而人口登记正好可以弥补户口登记的不足 , 实
现人口的动态管理。 但单纯的人口登记存在两个问题 6一是
家庭成员关系缺少标识 , 而今后法律上所涉及的瞻养、财产
继承等问题都需要通过家庭成员来确认 ;二是会出现个人在
地域上定位的困难 , 以及法定身份如何确定的问题 。
� 2 改变户口迁移条件
原有的迁移条件分为招生、招工<干=、征用土地 、投靠亲
属四大类。 招生类户口迁移是必然的 ,但现在国家已不包分
配 ,毕业生在毕业后的相当长时间内要自谋职业 ,在这段时
间内 ,这些学生只能将户口迁移证随身携带 , 等找到工作后
再去人户 。 这就形成相当一部分人口在一定时间内的失控 。
招工类的迁移 , 由于这两年来大量企业工人下岗 、转岗 ,今后
三年内国家机关 、事业单位的工作人员也面临着转岗分流 ,
相当部分人员要进人乡镇企业 、三资企业 、个体私营经济企
业中再就业 。 而随着这些非集体 、非国有制企业的发展 ,很
9> 闽西职业大学学报 � 年 ! 月
多就业人员就会发现自己陷人这样一种尴尬处境 6 户口所在
地找不到职业 ,而找至帜业的地方却又因种种因素人不了户
口 <人不了户口 ,在生活中就会遇到很多具体的麻烦 。 征用土
地农转非类人员和投靠亲属须迁移户口人员也会面临同样 ,
甚至更多的问题 。 要改变这种局面 , 就必须认识到 6应具体点
出市场中 , 没有什么职业对于个人是稳定的 ,劳动力的因素是
最活跃的因素。 从理论上讲 ,劳动力是时时刻刻在流动着的。
要适应这种情况 ,户口登记就不能以职业为依据 ,而应转变到
以固定住所为登记依据 ,才能达到相对稳定、有效的管理 。
: 2 改变单位 、 村 <居 =委会协助 管理户 口为村
<居 =委会协助管理户口
我国的福利分房政策即将由商品房政策所代替 。 实行商
品房政策后 , 单位<含企 、事业机关=将不再承担相应的管理职
能 , 也无法完成这一职能 ,这就要求由居委会来承担起相应的
职能。 按目前的实际情况 , 可分期分批逐渐将这一职能逐步
转归居委会来承担 。
根据目前的经济发展状况和社会条件 , 户籍管理制度改
革建议采取以下做法 6
� 2 修改原有户口登记条例 6
<(= 2 原条例第三条可修改为 6户 口登记管理工作 2 由各
级公安机关主管 。 户口管辖区按公安派出所管辖区划分。 村
委会 、居委会指定专人协助户 口登记机关办理户口 。 居住在
军事机关和军人宿舍的非现役军人的户口 , 由各军事单位指
定专人 ,协助户口登记机关办理户口登记 。
<7= 2 原条例第四条可修改为 6 户口登记管理机关应当设
立户口登记簿 。 户口登记簿登记的事项 ,具有证明公民身份
的效力。 公安派出所应当每户发给户口簿 。
<� = 2 原条例第五条可修改为 6 户口登记以户口为单位 。
同主管人共同居住一处的立为一户 , 以主管人为户主 。 单身
居住的自立一户 2 以本人为户主。 户主负贵按照本条例的规
定申报户口登记 。
<:= 2 原条例第十条可修改为 6 公民迁出本户口管辖区 ,
由本人或者户主在迁出前向户口 登记管理机关申报迁出登
记 ,领取迁移证件 ,注销户口 。
公民由农村迁往城市 ,必须持有城市的房产证 ,学校的录
用证明 ,或者城市户口登记机关的准予迁人的证明 , 向常住地
户口 登记机关申请办理迁出手续 。
<4 = 2 原条例第十五条可取消本条第二款内容 ,并将第一
款内容修改为 6公民在常住地市 、县范围以外的地方暂住三 日
以上的 ,由暂住地的户主或者本人在三日内向户口登记机关
申报暂住登记 , 离开前申报注销 ;暂住在宾馆 、旅店 、招待所
的 , 由这些场所设置旅客登记簿随时登记 。
公民在暂住地暂住时间超过一个月内 ,应向户口登记机
关申请办理暂住证 。
<9= 2 因原条例第十六条的内容已失去实际意义 , 应予取
消 。 原条例第二十一条的内容有违新<刑法》的精神 , 应予取
消 。
月 , 中国人民大民复印资料
7 《现代用人艺术》王元端著 , 中央民族大学出版社 , � ! 年版
� 《劳力成员失业 与企业效率》牛仁亮著 , 中国财政经济出版社 , � � 年版
: 《人力资源管理》廖泉文著 , 同济大学出版社 , � � 年版
作者单位 中华职业大学
资任编辑 冀实