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中华人民共和国突发事件应对法.doc

中华人民共和国突发事件应对法

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2012-11-22 0人阅读 举报 0 0 0 暂无简介

简介:本文档为《中华人民共和国突发事件应对法doc》,可适用于其他资料领域

中华人民共和国主席令第 六十九 号   《中华人民共和国突发事件应对法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于年月日通过现予公布自年月日起施行。                     中华人民共和国主席 胡锦涛                     年月日 中华人民共和国突发事件应对法(年月日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)目  录    第一章 总  则    第二章 预防与应急准备    第三章 监测与预警    第四章 应急处置与救援    第五章 事后恢复与重建    第六章 法律责任    第七章 附  则第一章 总  则    第一条 为了预防和减少突发事件的发生控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害规范突发事件应对活动保护人民生命财产安全维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序制定本法。    第二条 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动适用本法。    第三条 本法所称突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。    按照社会危害程度、影响范围等因素自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的从其规定。    突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。    第四条 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。    第五条 突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系对可能发生的突发事件进行综合性评估减少重大突发事件的发生最大限度地减轻重大突发事件的影响。    第六条 国家建立有效的社会动员机制增强全民的公共安全和防范风险的意识提高全社会的避险救助能力。    第七条 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责涉及两个以上行政区域的由有关行政区域共同的上一级人民政府负责或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。    突发事件发生后发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展组织开展应急救援和处置工作并立即向上一级人民政府报告必要时可以越级上报。    突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施统一领导应急处置工作。    法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的从其规定地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。    第八条 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作根据实际需要设立国家突发事件应急指挥机构负责突发事件应对工作必要时国务院可以派出工作组指导有关工作。    县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作根据实际需要设立相关类别突发事件应急指挥机构组织、协调、指挥突发事件应对工作。    上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。    第九条 国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关其办事机构及具体职责由国务院规定。    第十条 有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令应当及时公布。    第十一条 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应有多种措施可供选择的应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。    公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。    第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的应当给予补偿。    第十三条 因采取突发事件应对措施诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的适用有关时效中止和程序中止的规定但法律另有规定的除外。    第十四条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令参加突发事件的应急救援和处置工作。    第十五条 中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。    第十六条 县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令应当报本级人民代表大会常务委员会备案突发事件应急处置工作结束后应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。第二章 预防与应急准备    第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。    国务院制定国家突发事件总体应急预案组织制定国家突发事件专项应急预案国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案制定国家突发事件部门应急预案。    地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况制定相应的突发事件应急预案。    应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。    第十八条 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。    第十九条 城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所。    第二十条 县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估定期进行检查、监控并责令有关单位采取安全防范措施。    省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估组织进行检查、监控并责令有关单位采取安全防范措施。    县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域应当按照国家规定及时向社会公布。    第二十一条 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。    第二十二条 所有单位应当建立健全安全管理制度定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况及时消除事故隐患掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题防止矛盾激化和事态扩大对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。    第二十三条 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位应当制定具体应急预案并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查及时采取措施消除隐患防止发生突发事件。    第二十四条 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施注明其使用方法并显著标明安全撤离的通道、路线保证安全通道、出口的畅通。    有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施使其处于良好状态确保正常使用。    第二十五条 县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。    第二十六条 县级以上人民政府应当整合应急资源建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。    县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。    县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作联合培训、联合演练提高合成应急、协同应急的能力。    第二十七条 国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险配备必要的防护装备和器材减少应急救援人员的人身风险。    第二十八条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。    第二十九条 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。    居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求结合各自的实际情况开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。    新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。    第三十条 各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容对学生进行应急知识教育培养学生的安全意识和自救与互救能力。    教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。    第三十一条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施保障突发事件应对工作所需经费。    第三十二条 国家建立健全应急物资储备保障制度完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。    设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。    县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况与有关企业签订协议保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。    第三十三条 国家建立健全应急通信保障体系完善公用通信网建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统确保突发事件应对工作的通信畅通。    第三十四条 国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。    第三十五条 国家发展保险事业建立国家财政支持的巨灾风险保险体系并鼓励单位和公民参加保险。    第三十六条 国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。第三章 监测与预警    第三十七条 国务院建立全国统一的突发事件信息系统。    县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。    第三十八条 县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。    县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。    获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。    第三十九条 地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。    有关单位和人员报送、报告突发事件信息应当做到及时、客观、真实不得迟报、谎报、瞒报、漏报。    第四十条 县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估认为可能发生重大或者特别重大突发事件的应当立即向上级人民政府报告并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。    第四十一条 国家建立健全突发事件监测制度。    县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点建立健全基础信息数据库完善监测网络划分监测区域确定监测点明确监测项目提供必要的设备、设施配备专职或者兼职人员对可能发生的突发事件进行监测。    第四十二条 国家建立健全突发事件预警制度。    可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示一级为最高级别。    预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。    第四十三条 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序发布相应级别的警报决定并宣布有关地区进入预警期同时向上一级人民政府报告必要时可以越级上报并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。    第四十四条 发布三级、四级警报宣布进入预警期后县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害采取下列措施:    (一)启动应急预案    (二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息向社会公布反映突发事件信息的渠道加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作    (三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者随时对突发事件信息进行分析评估预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别    (四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果并对相关信息的报道工作进行管理    (五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告宣传避免、减轻危害的常识公布咨询电话。    第四十五条 发布一级、二级警报宣布进入预警期后县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害采取下列一项或者多项措施:    (一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备    (二)调集应急救援所需物资、设备、工具准备应急设施和避难场所并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用    (三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫维护社会治安秩序    (四)采取必要措施确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行    (五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告    (六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置转移重要财产    (七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动    (八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。    第四十六条 对即将发生或者已经发生的社会安全事件县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告必要时可以越级上报。    第四十七条 发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。    有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报终止预警期并解除已经采取的有关措施。第四章 应急处置与救援    第四十八条 突发事件发生后履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度立即组织有关部门调动应急救援队伍和社会力量依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。    第四十九条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:    (一)组织营救和救治受害人员疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施    (二)迅速控制危险源标明危险区域封锁危险场所划定警戒区实行交通管制以及其他控制措施    (三)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施    (四)禁止或者限制使用有关设备、设施关闭或者限制使用有关场所中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施    (五)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具    (六)组织公民参加应急救援和处置工作要求具有特定专长的人员提供服务    (七)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应    (八)依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为稳定市场价格维护市场秩序    (九)依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为维护社会治安    (十)采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。    第五十条 社会安全事件发生后组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定采取下列一项或者多项应急处置措施:    (一)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人妥善解决现场纠纷和争端控制事态发展    (二)对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制    (三)封锁有关场所、道路查验现场人员的身份证件限制有关公共场所内的活动    (四)加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线    (五)法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。    严重危害社会治安秩序的事件发生时公安机关应当立即依法出动警力根据现场情况依法采取相应的强制性措施尽快使社会秩序恢复正常。    第五十一条 发生突发事件严重影响国民经济正常运行时国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施保障人民群众的基本生活需要最大限度地减轻突发事件的影响。    第五十二条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。    履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当组织协调运输经营单位优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。    第五十三条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。    第五十四条 任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。    第五十五条 突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令进行宣传动员组织群众开展自救和互救协助维护社会秩序。    第五十六条 受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员疏散、撤离、安置受到威胁的人员控制危险源标明危险区域封锁危险场所并采取其他防止危害扩大的必要措施同时向所在地县级人民政府报告对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件有关单位应当按照规定上报情况并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。    突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令配合人民政府采取的应急处置措施做好本单位的应急救援工作并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。    第五十七条 突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排配合人民政府采取的应急处置措施积极参加应急救援工作协助维护社会秩序。第五章 事后恢复与重建  第五十八条 突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施同时采取或者继续实施必要措施防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。    第五十九条 突发事件应急处置工作结束后履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序制定恢复重建计划并向上一级人民政府报告。    受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。    第六十条 受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况提供资金、物资支持和技术指导组织其他地区提供资金、物资和人力支援。    第六十一条 国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。    受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。    公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间其在本单位的工资待遇和福利不变表现突出、成绩显著的由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。    县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。    第六十二条 履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因总结突发事件应急处置工作的经验教训制定改进措施并向上一级人民政府提出报告。第六章 法律责任    第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定不履行法定职责的由其上级行政机关或者监察机关责令改正有下列情形之一的根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:    (一)未按规定采取预防措施导致发生突发事件或者未采取必要的防范措施导致发生次生、衍生事件的    (二)迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息或者通报、报送、公布虚假信息造成后果的    (三)未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施导致损害发生的    (四)未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当造成后果的    (五)不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的    (六)未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的    (七)截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的    (八)不及时归还征用的单位和个人的财产或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。    第六十四条 有关单位有下列情形之一的由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业暂扣或者吊销许可证或者营业执照并处五万元以上二十万元以下的罚款构成违反治安管理行为的由公安机关依法给予处罚:    (一)未按规定采取预防措施导致发生严重突发事件的    (二)未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患导致发生严重突发事件的    (三)未做好应急设备、设施日常维护、检测工作导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的    (四)突发事件发生后不及时组织开展应急救援工作造成严重后果的。    前款规定的行为其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的从其规定。    第六十五条 违反本法规定编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的责令改正给予警告造成严重后果的依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证负有直接责任的人员是国家工作人员的还应当对其依法给予处分构成违反治安管理行为的由公安机关依法给予处罚。    第六十六条 单位或者个人违反本法规定不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施构成违反治安管理行为的由公安机关依法给予处罚。    第六十七条 单位或者个人违反本法规定导致突发事件发生或者危害扩大给他人人身、财产造成损害的应当依法承担民事责任。    第六十八条 违反本法规定构成犯罪的依法追究刑事责任。第七章 附  则    第六十九条 发生特别重大突发事件对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害需要进入紧急状态的由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。    紧急状态期间采取的非常措施依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。    第七十条 本法自年月日起施行。应急管理的立法背景与法规解读主讲:李利军(国务院法制办公室政府法制研究中心处长法学博士)课程时间:课时授课对象:公务员课程内容:第一讲突发事件应对法的调整范围第二讲突发事件应对法的立法背景和总体思路第三讲突发事件应对法确立的主要制度年月日第十届全国人大常委会第次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。这部法律已于年月日起施行。突发事件应对法的公布施行是我国法制建设的一件大事标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道也标志着依法行政进入更广阔的领域对于提高全社会应对突发事件的能力及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害保护人民生命财产安全维护国家安全、公共安全和环境安全构建社会主义和谐社会都具有重要意义。突发事件应对法的调整范围一、什么是突发事件突发事件应对法第条第款规定本法所称突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有四个特征:、突发性。事件发生的确切时间、地点、危害难于预测往往超乎人们的心理惯性和社会的常态秩序。、社会性或者叫公共性。突发事件只有超越个案和局部地点其影响范围才能达到所谓“社会性”、“公共性”的程度。受害主体通常是群体性的。、危害性。突发事件对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序造成了威胁和损害。、严重性。即造成或者可能造成严重社会危害。如何判断这种“严重程度”是复杂的事情简单地说就是某一突发事件将导致某一方面、某一区域乃至更大范围内常态法律制度的失灵。例如某一地区治安秩序的混乱已经达到政府用治安管理法和刑法不足以维护当地治安秩序的程度。二、突发事件的分类从世界范围内看各国关于突发事件的分类不尽相同。本法根据突发事件发生的原因、机理、过程、性质和危害对象将突发事件分为四类:()自然灾害。其本质特征主要是由自然因素直接所致主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。()事故灾难。其本质特征主要是由人们无视规则的行为所致主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。()公共卫生事件。其本质特征是由自然因素和人为因素共同所致主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。()社会安全事件。其本质特征主要是由一定的社会问题诱发主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。需要指出这四类突发事件往往是相互交叉和关联的某类突发事件可能与其他类别的事件同时发生或者引发次生、衍生事件应当具体分析、统筹应对。三、突发事件的分级我国现行有的行政法规将突发事件分为四级(尽管名称不一)。比如地质灾害防治条例根据人员伤亡、经济损失大小将地质灾害分为特大型、大型、中型、小型四个级别森林防火条例将森林大火分为森林火警、一般森林火灾、重大森林火灾、特大森林火灾四级地震灾情上报暂行规定将地震灾情分为一般破坏性、中等破坏性、严重破坏性和特大破坏性四类。但也有一些法律、行政法规将突发事件分为另外级别的。比如防震减灾法将地震分为破坏性地震、严重破坏性地震两级传染病防治法将传染病分为甲、乙、丙三类黄河水量调度突发事件应急处置规定将突发事件分为五级。现行法律、行政法规对突发事件分级的不同规定既有不同类型突发事件性质和应急处置实际做法的考虑也有不够规范的因素。为了进一步规范突发事件的分级以便更有效、更具针对性地采取应对措施同时为其他有关法律、行政法规和国务院其他规定对突发事件分级作出不同规定留有余地突发事件应对法将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件分为四级法律、行政法规和国务院另有规定的从其规定。突发事件的分级标准涉及面广需要考虑的因素也很复杂。因此突发事件应对法突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定较大和一般突发事件分级标准由国务院主管部门制定作为突发事件信息报送和分级处置的依据。国务院已经制定了《特别重大、重大突发公共事件分级标准(试行)》并作为《国家突发公共事件总体应急预案》的附件印发。根据这个分级标准何谓特别重大突发事件、何谓重大突发事件即使是同一类突发事件衡量其性质、严重程度、可控性和影响范围的因素都很不相同。比如自然灾害类衡量特别重大的水旱灾害与特别重大的气象灾害的因素就很不相同。特别重大的水旱灾害主要考虑流域发生洪水的情况、大江大河干流重要河段堤防有无发生决口大城市发生极度干旱的数量等不一定要考虑人员伤亡数量。而特别重大气象灾害除了要考虑特大暴雨、沙尘暴、台风等极端天气气候事件影响的城市和区域还要考虑人员伤亡和经济损害的情况。四、突发事件应对法与其他应急管理法律的关系(本法的调整范围)我国年宪法规定了戒严制度(年全国人大常委会制定戒严法)但没有规定紧急状态制度。年月全国人民代表大会审议通过的宪法修正案对宪法涉及“戒严”的三个条文作了调整确立了我国的紧急状态制度。其具体内容是:将宪法第条全国人民代表大会常务委员会职权第项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”将宪法第条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定“…发布戒严令宣布战争状态发布动员令”修改为“…宣布进入紧急状态宣布战争状态发布动员令”将宪法第条国务院职权第项“决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态”。对宪法作这样的修改使紧急状态包括戒严但不限于戒严适用范围更宽既便于有效应对特别重大突发事件导致的各种紧急状态也同国际上的通行做法相一致。在起草突发事件应对法的过程中对本法和紧急状态法的关系作了反复研究。从突发事件应对过程看首先要设法预防和减少突发事件发生。当无法避免的突发事件发生后政府应当立即采取应急措施予以处置以控制事态发展和危害扩大防止其演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重的事件。在发生特别严重突发事件、采取一般应急措施未能有效控制和消除其严重危害时就要依法宣布进入紧急状态采取更为严重的应急措施以控制事态发展。同时考虑到宪法规定的紧急状态除战争与动员两种非常状态外包括其他所有的非常状态。因此曾考虑将本法的适用范围规定为紧急状态的预防(一般突发事件的应对)、决定、宣布和实施。法名相应称之为紧急状态法或者突发事件应对和紧急状态法。之后经反复研究决定对需要进入紧急状态的本法不作具体规定而是在本法附则中作出衔接性、指引性规定。这样处理主要考虑是:第一解决我国在突发事件应对活动中存在的突发问题是当前法制建设的一项紧迫任务。通过对各类突发事件的应对行为加以规范明确应对工作的体制、机制、制度以提高全社会应对各类突发事件的能力。第二突发事件的发生、演变一般都有一个过程。对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等作出规定有利于从制度上预防突发事件的发生或者防止一般突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件减少突发事件造成的损害。这与宪法确立的紧急状态制度精神是一致的。第三宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。必要时也可以考虑再单独制定紧急状态法。这样突发事件应对法出台后我国应急管理法律体系在横向上将由三部分构成:一是紧急状态法(包括戒严法)、有关战争和动员的法律二是突发事件应对法三是单行的突发事件应对方面的法律法规如防洪法、传染病防治法、安全生产法等。突发事件应对法的出台建立了一个完备、系统的应急框架体系是与应急管理的全过程相适应的。从内容上看它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是以前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸前端以“监测”为重点重在规范判断进入应急管理阶段的依据保证信息畅通和判断准确后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖提供了一个系统、完备的权利、义务框架。因此可以说突发事件应对法是一部应急突发事件的基本法。突发事件应对法的立法背景和总体思路一是把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。这是这部法的一个根本的指导思想。预防和应急准备是做好应对突发事件的基础和前提。《周易》中就讲:“安而不忘危存而不忘亡治而不忘乱”。《左传》中也称:“居安思危思则有备有备无患”。一般来说突发事件都有一个萌芽、产生、发展的演变过程这就决定了应对突发事件也需要一个与之相对应的动态过程。突发事件发生后及时、有效地进行处置固然重要但更为重要的是防患于未然。从世界各国突发事件应对立法和实践看高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成果经验。这部法律总共多条有的条款是规定预防和应急准备的。具体来讲这部法规定了六个方面的有关预防和应急准备的制度:、规定国家建立重大突发事件风险评估体系。、建立了处置突发事件的组织体系和应急预案体系。、建立了突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度。、建立了应急救援的物资设备、设施的储备制度和经费保障制度。、建立了社会大众学习安全知识并参加应急演练的制度、建立有综合性应急救援队伍专业性应急救援队伍单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系。二是坚持有效控制危机和最小代价原则。突发事件严重威胁危害社会的整体利益这一点必须明确政府履行职责都是为了公共利益为了多数人的利益突发事件应对就是为了维护社会整体的利益为了维护真正的公共利益。因此任何关于应急管理制度的设计都应当将有效控制危机作为基本的出发点。这是我们这部法当中贯彻的从原则到具体设计的基本思路。三是对公民权力依法予以限制和保护相统一。在应急处置期间为了维护公共利益和社会秩序需要对公民个人权利加以必要限制或者增加公民的义务。四是建立统一指挥、反应灵敏、运转高效的应急体制。实行统一领导体制整合各种力量是确保突发事件处置提高效率的根本举措。借鉴借鉴国外先进经验根据我国的具体国情突发事件应对法规定国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。所谓统一领导是指在各级党委领导下在中央国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关在地方地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关负责本行政区域各类突发事件应急管理工作是负责此项工作的责任主体。在突发事件应对中领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。所谓综合协调有两层含义一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调的本质和取向是在分工负责的基础上强化统一指挥、协同联动以减少运行环节、降低行政成本提高快速反应能力。所谓分类管理是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理具体包括:根据不同类型的突发事件确定管理规则明确分级标准开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责因此分类管理实际上就是分类负责以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。所谓分级负责主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导重大和特别重大的由省级人民政府统一领导其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性原则上也是由发生地的县级人民政府组织处置但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引起的严重社会危害的应当及时向上一级人民政府报告请求支持。接到下级人民政府的报告后上级人民政府应当根据实际情况对下级人民政府提供人力、财力支持和技术指导必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备有关突发事件升级的应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作。所谓属地管理为主主要有二方面含义:一是处置突发事件原则上由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责二是单行法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的就应当由国务院有关部门管理为主。五是充分发挥社会公众在应对突发事件中的作用体现对公民权利的限制和保护相统一。应对突发事件政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中为了维护公共利益和社会秩序不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作还需要其履行特定义务。因此突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。突发事件应对法确立的主要制度突发事件的发生、演变是一个动态的过程。与之相对应在不同阶段突发事件应对措施也是不同的。为了从制度上预防突发事件的发生或者将已经发生的突发事件造成的危害控制或者降低到最低限度突发事件应对法根据突发事件发生演变的规律确立了一系列重要制度分别是预防和应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与救援制度、事后恢复与重建制度。此外还有法律责任制度。(一)突发事件的预防和应急准备制度。突发事件的预防和应急准备制度是整部法律中最重要的一个制度也是涉及条文最多的一项制度。本法第二章“预防与应急准备”共二十条几乎占全部条文的三分之一。突发事件的预防和应急准备制度包括如下具体内容:一是提高全社会危机意识和应急能力的制度。这是突发事件应对的基础性制度主要包括应急知识教育、培训、演练三个方面。具体要求是:、各级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容培养学生的安全意识和自救、互救能力。这里的各级各类学校包括从事普通教育的大学、中学、小学也包括职业学校等其他教育机构。按照我国目前的教育制度中小学校的课程设置由教育主管部门确定高等学校自主设置课程。至于应急知识教育是否单独设置课程法律没有明确要求。、县级政府及其部门、乡镇政府、街道办事处等基层行政机关应当组织开展应急知识的宣传普及活动。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。这是提高公众危机意识和应急能力的重要制度也是基层行政机关和新闻媒体的法定义务。、县级以上各级人民政府应当建立负有处置突发事件职责的机关工作人员应急知识和法律法规知识培训制度定期开展培训目的是提高机关工作人员的应急能力。落实这一规定需要县级以上政府建立相应的制度。、基层人民政府、居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当开展必要的应急演练目的是为了提高社会公众的应急能力。二是隐患调查和监控制度。这是最重要的预防制度主要包括:、县级人民政府应当对本行政区域内危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估定期进行检查、监控。这一规定是综合协调、属地管理原则的具体体现。县级政府负有对本行政区域内突发事件应对和先期处置的责任应当全面掌握本行政区域内的危险源和危险区域对本行政区域内的所有危险源、危险区域进行全面调查、登记、风险评估并定期进行检查、监控县级人民政府辖区内所有单位必须配合。同时考虑到省级人民政府承担着统一领导本行政区域特别重大和重大突发事件应急处置职责设区的市级人民政府承担本行政较大突发事件的应对职责因此本法还规定省级政府和设区的市政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估组织进行检查并责令有关单位采取安全防范措施。根据本法规定县级以上地方人民政府对登记的危险源、危险区域还应当按照国家规定及时向社会公布。至于哪些应当公布、哪些不公布需要依照国家法律、行政法规、国务院及其有关部门的规定。、所有单位都应当建立健全安全管理制度矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营储运、使用等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所都应当制定应急预案开展隐患排查并向所在地政府及其部门报告。落实这一规定要求各级政府和政府部门加强监督检查。、县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾、纠纷。这是第一次从法律上确立对社会矛盾纠纷排查制度目的是建立社会矛盾纠纷排查机制从源头上预防社会矛盾纠纷转化为社会安全事件。落实这一规定需要县级政府及其部门定期或不定期组织开展矛盾纠纷的排查工作并建立相应的机制。三是应急预案制度。编制应急预案是把应对突发事件的成功做法规范化、制度化明确今后如何预防和处置突发事件。这对于有效实施应急管理提高干部队伍应对复杂局面和突发事件的能力,具有十分重要的基础性作用。本法对制定应急预案的机关、应急预案的地位、应急预案的内容和制定修订程序作了规定。是应对突发事件的应急行动方案是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤也是一项制度保障。应急预案应当根据法律、法规具体规定组织指挥体系与职责、突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等。四是建立应急救援队伍的制度。这是重要的组织保障制度主要包括:、县级以上人民政府应当整合应急资源建立或者确立综合性应急救援队伍。针对应急救援队伍比较分散、应对一类突发事件设立一致甚至数支队伍以及有的突发事件没有救援队伍的现状本法规定总的要求是整合救援队伍要有一支应对各类突发事件的骨干力量。至于是新设还是在现有救援队伍中指定一支综合救援队伍由各级政府决定。县级以上人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍主要是为应对专业性强的突发事件而言的。县级以上人民政府及其有关部门还可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。、单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍及时处置本单位发生的突发事件。、专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练提高合成应急、协同应急的能力。五是突发事件应对保障制度。这一制度为确保应对突发事件所需的物资、经费等提供了基础主要包括:、物资储备保障制度。国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况与有关企业签订协议保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。落实这一规定需要国务院有关部门完善应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上地方人民政府和突发事件易发、多发地区的县级政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置物资的储备制度。县级以上地方人民政府还应当根据实际建立生产能力储备制度与有关企业签定协议保障应急物资生产和供给。、经费保障制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施保障突发事件应对工作所需经费。、通信保障体系。国家建立健全应急通信保障体系完善公用通信网建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统确保突发事件应对工作的通信畅通。六是城乡规划要满足应急需要的制度。城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所。(二)突发事件的监测制度。监测制度是做好突发事件应对工作有效预防、减少突发事件的发生控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要制度保障。为此本法从如下几个方面作了规定:一是建立统一的突发事件信息系统。这是一项重大改革目的是为了有效整合现有资源实现信息共享具体包括:①信息收集制度。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。②信息的分析、会商和评估制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信

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