A政府偏好_公共品供给与转型中的财政分权

政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 3 丁菊红　邓可斌 　　内容提要 :转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程 度 ,同时改变着地方政府的激励结构 ,从而对公共品供给带来不同效果。本文在 Besley 模 型的基础上 ,深入考察了这种偏好差异的形成过程 ,建立了中央与地方政府的动态博弈模 型 ,解释了中国分权改革进程及最优分权程度的决定问题。 关键词 :政府偏好 　公共品供给 　财政分权 3 　丁菊红 ,复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心 ,邮政编码 :200433 ,电子信箱 : 051015063 @fudan. edu. cn ;邓可 斌 , 广东外语外贸大学国际工商管理学院 ,邮政编码 :510420 ,电子信箱 : dengkebin @mail . gdufs. edu. cn。两位作者对文章有同等重 要贡献 ,排名按姓氏笔画排序。通讯作者为丁菊红。两位作者感谢国家社科基金 (07BGJ007) 的研究资助 ;另外丁菊红感谢复旦大 学第七届研究生创新基金、邓可斌感谢广东外语外贸大学青年项目 ( GW2006Q006)的资助 ;感谢匿名审稿人的宝贵意见 ,文责自负。 一、引 　言 转型国家中财政分权对经济增长的作用已被充分肯定 (Qian and Weingast ,1997 ;Qian , Roland and Xu ,1998 ;张晏、龚六堂 ,2006 ;等等) ,而财政分权对基础设施等公共品的促进作用也已通过 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 数据得到了证实 (张军等 ,2007) 。但政治集权的转型经济国家中财政分权程度究竟如何决定 ,其与 软、硬公共品的供给之间有何联系 ,这些问题仍未厘清。对此建立一个合适的理论框架正是本文的 研究目的所在。 我们将从财政分权的行为主体 ———政府及其偏好出发 ,动态分析不同经济发展阶段中各级政 府的行为博弈及各类公共品的供给行为 ,并推导出内生的分权程度 ,从而深刻地考察政府偏好因素 与财政分权程度间的关系。本文的一个可能贡献在于 :仔细考察了在经济转型过程中 ,中央与地方 政府的动态偏好差异 ,进而能够用一个简单的模型刻画出较符合实际的财政分权程度的变化过程。 需要指出的是 ,虽然本文思想来源于中国改革开放后的实践 ,但相信我们的研究结论对其他经济转 型国家也具有一定的借鉴作用。 “政府偏好”一词在经济学中并没有明确的定义 ,在本文中我们将其定义为政府的供给偏好 ,即 政府供给的规模和结构等 ,包括政府自身和其所提供的一系列公共品及服务。从经济学角度而言 , 虽然可将政府视为一个独立的微观主体分析 ,但其偏好与其他微观经济主体存在很大差别 ,因为政 府偏好更多地体现了社会各方博弈的结果。其中既有政治决策的冲突 ,又有经济利益的竞争 ,在多 方博弈中形成了动态的政府偏好。因此 ,其含义及形成过程较之其他微观经济主体的偏好更加复 杂。现有经济学文献对政府偏好的研究并不鲜见 ,如 Arrow (1951) 提出的社会选择理论 ,Buchanan (1962)的公共选择理论 ,虽然在表达方式上迥异 ,但其本质均是对政府偏好及其形成的研究。不过 这些理论的研究背景都是市场经济发达 ,且采取稳定的民主制或代议制政治制度的西方国家 ,与我 们这样的经济转型国家相距甚远。而国内这方面的经济学研究迄今还很少 ,即使有所涉及也主要 集中在对政府财政收支的经验分析上 (沈坤荣、付文林 ,2006 ;汤玉刚 ,2007) 。 我们认为 ,由于特殊的国情 ,自改革开放以来我国的政府偏好及其形成既不是自上而下的“集 87 丁菊红、邓可斌 :政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 中关怀式”,也并非自下而上的“民意制度式”,而是介于两者之间的“民主集中制”。这种独特的偏 好形成与所采取的分权模式是紧密相关的。众所周知 ,世界上大多数国家实行的都是级次政府体 制 ,政府结构中包括中央和地方两级 ,对中国这样异质性很强的大国而言更是如此。① 因此 ,政府 偏好又可细化为中央政府偏好和地方政府偏好 ,它们都对公共品的供给产生了直接的影响。 公共品按 Samuelson (1954)的定义具有非排他性、非竞争性的特征。但在现实中 ,符合这样条件 的纯公共品除国防以外几乎没有。反而是大部分的公共品都具有私人品的某些属性 ,被称作准公 共品 ,对其消费会给其他人造成一定的影响。尤其是将公共品依据供给的主体和范围划分为中央 和地方公共品时 ,这一点更为突出 ,反映在不同公共品溢出效应的不同上。因此 ,各级政府对不同 公共品的偏好差异就此体现出来。例如 ,高速公路等基础建设类的准公共品就是正外部性较强的 硬公共品 ,它不仅有利于吸引外地投资 ,还能提升地方政府的政绩 ,所以地方政府相对中央政府而 言更加偏好 ;而基础教育类的准公共品则属于外溢性较差的软公共品 ,虽然长期来看对整体经济很 有裨益 ,但短期则对地方经济发展的效果不明显 ,相对中央政府来说 ,地方政府对此类公共品的偏 好不强。② 此外 ,不同地区的经济实力差异也会造成各个地方政府对公共品偏好的不同 ,如经济越 落后的地区 ,往往地方政府的公共品供给也越落后 ;而经济发达地区则相反 ,地方政府对公共品的 供给偏好较强。③ 另外 ,在衡量公共品的供给上通常有量和质两个 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,对于前者显然能从政府的 各项支出中看出 ,特别是财政支出中的公共性项目支出。④ 而对于公共品供给的质 ,即效率方面则 可以需求为基础 ,分析其是否能反映出微观经济主体的偏好 ,是否符合经济效率的原则 ,即以效用 最大化为目标。 本文将通过理论模型考察政府偏好与公共品供给间的关系 ,同时自然引发出中央和地方分权 程度的问题。分权程度虽然不完全反映公共品供给 ,但公共品供给的变化无疑是影响分权程度变 化的一个重要变量。⑤ 同时 ,分权程度的不断变化也会反过来影响到公共品的供给。而这一互动 关系的深层次原因可以通过中央和地方政府的偏好变化得到很好的刻画。这也正是本文将政府偏 好、公共品供给和分权程度联系起来思考的内洽逻辑性。文章的结构如下 :第二部分是文献回顾 , 第三部分是一个简单的理论模型及相关分析 ,最后是全文总结。 二、文献回顾 :两种分析框架 (一)基于政府偏好一致的分析框架 以往大多数文献在研究公共品供给时 ,倾向于将政府作为一个整体来考虑 ;而在研究分权时 , 又习惯将公共品作为一个不加区分的笼统概念 ,这样就无法分析出其中内生的政府偏好变化。如 Samuelson (1954)对公共品的供给进行了系统性分析 ,阐述了公共品的效率条件 ,但没有考虑到各方 偏好在其中的重要作用。Tiebout (1956) 虽然最早将公共品供给和分权明确地联系在一起 ,并做出 机理解释 ,但模型的假设限制过于严格 ,不符合现实条件 ,也没有考虑到公共品供给中政治过程的 作用。而 Buchanan 和 Tullock (1962)继承了 Wicksel 的思想 ,将政府决策与公共品的供给联系起来 , 97 2008 年第 7 期 ① ② ③ ④ ⑤ 现实中虽不少公共品由私人及非营利性组织提供 ,但就总体而言 ,大多数公共品还是由政府提供。 一般而言它可以分成两类 ,一是政府公共性投资 ,主要是基础建设方面 ,也即前面所指的硬公共品 ;二是社会地区支出 , 包括政府用于教育文化和卫生、科学事业、社会抚恤和保障等 ,和软性公共品对应。 这一点早在 19 世纪末就曾被社会学家瓦格纳所发现 ,他指出随着地区人均收入的增长 ,公共支出的相对规模也会增长 , 后人称之为“瓦格纳法则”的公共支出增长理论。 为避免语词上的混淆 ,我们将政府提供的所有有形准公共品界定为“硬性”公共品 ,而“软性”公共品则是指那些无形的准 公共品如医疗、教育、卫生等。 我国的地方政府又可以分为四级 ,即省 - 市 - 县 - 乡 ,本文中地方政府指省级层面 ,对下也可推而广之。 并进一步深化发展出了公共选择理论 ,主张通过民主政治程序 ,运用公共决策机制 ,来提高公共品 的配置效率。Clarke (1971 , 1973) 、Groves 和 Ledyard (1977) 则分别设计出引导每一当事人诚实地显 示其公共品真实需求的机制 ,即显示需求机制 (AGV 机制) ,并求解出作为枢纽机制的克拉克税。 随着分权化浪潮的推进和信息经济学的兴起 ,对分权的研究逐步深入 ,很多学者开始遵循将分 权和公共品供给相联系的研究思路 ,并取得了一些成果。如 Oates (1972) 从事前分权的角度出发 , 认为公共品的供给和地方及中央的供给成本相关 ;Stiglitz 等 (1978) 则认为如果传统的最优化公共 品理论成立 ,就可以利用不同的分权程度来提供不同的公共品 ,特别是在预算约束一定的情况下 , 通过采用不同的税收或补贴方式来决定最优的公共品支出。但很长一段时间内 ,注意到中央和地 方政府对软、硬公共品在供给上的偏好及效率不同的学者还是不多 ,直到 Dewatripont 和 Maskin (1995)建立了 DM 模型才开始形成这方面研究的雏型。该模型不仅直观描述了集权管理体制下 , 由于存在逆向选择和沉没成本 ,较差的项目更可能得到融资 ,而且开创性地把软预算约束① 看作 是特定体制中内生出来的一种动态激励问题 ,对之后软硬公共品供给的研究奠定了基础。后来 , Qian 和 Roland (1998)以这一模型为基准 ,分析了公共品的供给激励 ,指出在集权体制环境下由于软 预算约束的存在 ,基础建设之类的硬性公共品和软性地方公共品都会供给不足 ;而分权则有一定的 硬化预算约束的效用 ,使硬性公共品供给大于集权下的供给 ,虽然软性公共品供给激励仍不足。由 此证明了财政分权是降低软预算约束的一个较好选择。 但上述研究都毫无例外地隐含着中央和地方政府的偏好一致的假设 ,也没有着重考虑中央与 地方政府的信息不对称问题 ,这与现实中的情况不甚吻合 ,也解释不了一些经验事实。如在印度和 拉丁美洲的一些国家 ,虽然政治形式上很民主 ,且财政分权化的程度也很高 ,但公共品供给尤其是 硬公共品供给的效率十分低下 ,明显的例子就是印度的机场建设至今仍十分落后 ,与其经济发展的 速度不相适应。另外 ,在一些拉美国家 ,政府的民主化反而会造成软性公共品供给效率的低下 ,教 育水平长期得不到提高。这些与实证研究的结论也都不吻合 ,如 Reza (2002) 。② 究其原因 ,政治分 权下各级政府的偏好不一致 ,且处于不断的变化之中 ,或许是其中的一个重要因素。我国作为传统 意义上的民主集中制国家 ,这些年的发展已证实了在提供硬公共品上很有优势 ,但在诸如医疗、教 育等软公共品的供给方面则不尽如人意 (王永钦等 ,2007 ;丁维莉、陆铭 ,2005) 。而这也从另一个侧 面说明 ,如果不清楚政府偏好的机制 ,单纯的财政分权并不能解决全部问题。Bardhan 和 Mookerjee (1998)曾以扶贫和基础建设项目为例 ,指出无论分权还是集权都有可能造成在公共品供给上的地 方腐败和 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 感缺乏 ,只有在某些条件下分权机制才更有效率 ,否则容易被特殊利益集团所俘获 , 从而出现比集权情况下的公共品供给更糟糕的局面。可见 ,仅区分集权和分权来研究它们对经济 的作用 ,而忽视各级政府的偏好及彼此间的动态关系是有失偏颇的。 (二)基于政府偏好不一致的分析框架 政府偏好的不一致最初来自于选民偏好的不一致 ,而选民偏好的不一致性在政治学文献中早 已屡见不鲜 ,尤其是在分析政党选举问题时更是人们所关注的焦点。从经济学角度研究该问题虽 早已有之 (如 Down ,1957) ,但直至最近十来年这一领域方发展为研究热点。Besley 和 Coate (1997)以 Osborne 和 Slivinski (1996)的政治竞争模型为基础 ,从选民偏好的不一致性出发 ,在最优化行为的基 础上建立了民主政治的经济模型 ,为在财政分权下研究不同政府偏好的影响 ,及其与公共品供给的 08 丁菊红、邓可斌 :政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 ① ② Reza (2002)采用了 167 个国家 1985 年到 1998 年的面板数据进行回归 ,发现政府民主化是影响软性公共品开支的一个重要 因素 ,在控制住其他变量的情况下 ,两者呈稳健的正比关系。 软预算约束最早是由科尔纳 (1980) 提出的 ,指社会主义制度下一个较为普遍的现象 ,即 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 者不能承诺不去解救亏损的 企业。 关系奠定了基础。后来他和 Ghatak (2001) 根据经济人对地区公共品与跨区公共品偏好的不同 ,在 考虑他们能获得投票权的情况下 ,指出投资比较大的公共品应由中央政府投资 ,但由地方政府来运 营 ,这样公共品的生产和供给就可以分开 ,且能保证一定的效率 ,从而将不完全 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的分析方法引 入了公共品供给的研究 ,明确了偏好及控制权的重要性。之后他又与 Coate (2003) 更进一步考察了 政府偏好不一致及政治投票权如何决定公共品供给效率的问题 ,并在此基础上给出了如何确定最 优分权程度的分析框架。 总而言之 ,以往的文献虽然不乏从经济人需求的角度切入的研究 ,且有一些考虑到了政治民主 状态下的政府偏好差异对分权程度的决定作用 ,但大多只适用于西方政治分权的模式 ,并没有考虑 政治集权情况下政府偏好的演进过程 ,因而研究成果难以适用于中国这样的经济转型国家 ,也难以 回答本文开头部分提出的问题。 三、地区差异、政府偏好不一致与公共品供给 开创公共品供给研究领域新里程的 Tiebout (1956) 曾指出 ,可以在全国范围内模拟出“用脚投 票”的机制 ,借助人口流动性和征税来有效地解决公共品的供给。但从我国目前的情况来看 ,由于 户籍制度等限制 ,各地区间的人口流动性比较差 ,很难通过这种“退出机制”来有效供给公共品 ,因 此还是要寄希望于“用手投票”来解决。而用手投票就与地方的经济人和政府的偏好联系起来。但 众所周知 ,在政治集权下我国的用手投票又是全国一致的。换言之 ,考虑到民意自上而下的改革机 制 ,各地政府偏好在初始态时① 非常相似 ,都是为了发展当地经济。其后的不一致往往是因为地 区之间有了差异 ,政府的偏好发生了变化。由此 ,我们通过一个博弈模型对上述判断进行论证和分 析。 和 Besley(2003)类似 ,我们假设存在两个地区 , i ∈{1 ,2}。每个地区只生产一种私人品 xi 和一 种公共品 gi 。如果每个地区的居民对公共品经济产出的偏好 ,也即由公共品经济产出带来的效用 的参数为λ,那么每个地区的居民的效用函数可以表示为 : xi +λ[ (1 - κ) b ( gi ) + κb ( g - i ) ] 　　我们也可将其近似看作地方政府的效用函数 ,因为相对于中央政府 ,毕竟地方政府的偏好更接 近本地居民。其中 ,参数κ∈[ 0 ,1Π2 ]代表了公共品消费的溢出效应 , ② b ( gi ) 代表公共品 gi 所能 带来的经济效应 ,是二阶连续可导的严格凹函数。③ 假定公共品的价格为 p ,则在集权下每个地区 的公民要支付的税收可表示为 p2 ( g1 + g2 ) ,设两个地区的公民的偏好中值分别为 m1 和 m2 , ④ 则 他们的总效用函数为 : S ( g1 , g2 ) = [ m1 (1 - κ) + m2κ] b ( g1 ) + [ m2 (1 - κ) + m1κ] b ( g2 ) - p ( g1 + g2 ) ⑤ 　　按经典的福利经济学理论 ,公共品价格的制定目标应该是社会福利的最大化。因此 ,通过对上 式求一阶导数可得均衡价格 : p = [ m1 (1 - κ) + m2κ] b′( gi ) ,也即 b′( g1 ) = b′( g2 ) 18 2008 年第 7 期 ① ② ③ ④ ⑤ 这里假设两个地区对彼此公共品溢出效应的认识是一致的 ,所以用了相同的κ。 这里用中值而不是均值正是考虑到了公民的投票权问题 ,即中位投票人的偏好决定了集体决策的结果。 在后文的分析中 ,我们假设民意是可以逐渐改变地方政府偏好的 ,因此每个地区消费的效用可以和居民的效用等价 ,两 者之间设为线性相关。 也可以理解为异质性偏好 ,指一个地区对另一个地区生产的公共品消费的效用比例 ,当κ= 0 时 ,表示一个地区的居民只 关心自身地区公共品 ,当κ= 1Π2 时 ,一个地区的居民对各地公共品偏好相同。此处的初始态主要指改革之初的地方政府偏好状况 ,从我国实践来看初期各地政府偏好基本是一致的。 　　为了将中央和地方政府的偏好引入模型 ,我们再假设中央政府生产公共品 g3 ,则地区的效用 为 : xi +λ[ (1 - κ) b ( gi ) +κb ( g3 ) ]。此时 ,两地区居民总的效用函数为 : S ( g1 , g2 , g3 ) = [ m1 (1 - κ1 ) b ( g1 ) + m1κ1 b ( g3 ) ] + [ m2 (1 - κ2 ) b ( g2 ) + m2κ2 b ( g3 ) ] - p ( g1 + g2 + g3 ) 其中 ,κ的下标表示地区 ,式中地方支配的税收为 p ( g1 + g2 ) ,中央支配的税收为 p ( g3 ) 。由一阶 条件可得公共品的均衡价格为 : p = m1 (1 - κ1 ) b′( g1 ) = m2 (1 - κ2 ) b′( g2 ) = ( m1κ1 + m2κ2 ) b′( g3 ) 　　这里需要解决的第一个问题就是中央政府生产的公共品 g3 和地区生产的公共品 g1 、g2 之间 的比例。从中国的发展进程来看 ,由于政治体制与西方国家不同 ,这一比例并不是由居民直接选举 确定的 ,实质上是通过中央政府与地方政府的博弈来确定的。具体来看 ,可以分成二阶段的博弈。 (一)经济发展初期政府间的博弈 在选举制度并不完善 ,地区经济差异不大的条件下 ,最初中央和地方政府对公共品带来的经济 产出的偏好基本是一致的 ,我们令其为λ1 ,于是由中央和地方政府进行公共品生产给各自带来的 效用可分别表示为 :λ1 G( g) - Cc 和λ1 L ( g) - Cl 。显然 ,在中央政府和地方政府 (也即地方公众) 对公共品带来的经济产出的偏好一致 ,且彼此相互信任的情况下 ,如果满足以下条件 ,就应由地方 政府生产公共品 : λ1 L ( g) - Cl ( g) > 0 ,且λ1 L ( g) - Cl ( g) - λ1 G( g) + Cc ( g) > 0 　　而这种情况在现实中主要在政治集权、公共品均为硬公共品时较容易发生。因为此时相对于 中央政府 ,地方政府拥有更多信息 ,而生产公共品 ,特别是硬公共品只需要相对少的成本 ,却能取得 更多的产出。此外 ,地方政府间的竞争还使得中央政府充分了解地方政府的信息 ,使中央政府与地 方政府间公共品收益分配的合同更接近完全信息合同。中国的财政分权改革在初期就存在类似的 情形。1980 年左右中央和地方的财政关系进入以“包干”为特征的体制 ,而包干制其实就是一种简 单的合约形式 ,虽然当时各地与中央的承包关系有差别 , ① 但基本都是一种事先规定的“固定租 约”,以双方的信息完全为前提。 我们进一步假设两个地方政府分别生产硬公共品 g1 和 g2 ,这里考虑到 :虽然现实中地方政府 也供给了大量的软公共品 ,但就中国情况而言 ,硬公共品的支出明显占优 ,所以此假定更符合现 实。② 中央政府生产公共品 g3 。③ 之所以假设地方更偏好生产硬公共品 ,是因为分权制度下硬公 共品的收益产生时间较短 ,而软公共品收益产生时间较长 , ④ 且由于我国当时政府考核机制是以 经济绩效指标为主 ,尤其是地方 GDP 增长 ,而硬公共品恰好可以给地方政府带来更多的政绩 ,因 此 ,从自身利益出发的地方政府其投资必定大多倾向硬公共品。而较具有长远和全局观的中央政 府则更多考虑经济发展 ,不仅重视硬公共品 ,也会考虑软公共品投资。为简单起见 ,假设只存在一 个中央政府和两个异质的地方政府。根据前面的假设 ,地方政府总的效用函数可以表示为 : S l ( g1 , g2 , g3 ) = [λ1 (1 - κ1 ) L 1 ( g1 ) +λ1κ1 G( g3 ) ] + [λ1 (1 - κ2 ) L2 ( g2 ) + λ1κ2 G( g3 ) ] - Cl ,1 ( g1 ) - Cl ,2 ( g2 ) 　　那么 ,同样中央政府的效用函数则可以类似地表示为 : 28 丁菊红、邓可斌 :政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 ① ② ③ ④ 在 DM模型中软预算约束就是在这样的假设下产生的 ,且同现实情况也较吻合。 g3 既可表示硬公共品也可表示软公共品。 当然 ,以软公共品为假定 ,或是假设地方政府同时供给软和硬公共品 ,也可以得到类似的结论 ,这里是为了简化模型的需 要。 具体参见吴敬琏 ,2003 :《当代中国经济改革》,上海远东出版社。 SC ( g1 , g2 , g3 ) = [λ1 (1 - κ3 ) (1 - κ4 ) L1 ( g1 ) + κ4 L2 ( g2 ) ) + λ1κ3 G( g3 ) ] - Cc ( g3 ) - Ct 其中κ3 衡量了中央政府对地方生产的公共品经济产出和对自己生产的公共品经济产出的偏好度。 类似地 ,κ4 衡量了中央对两个不同地方政府生产的公共品经济产出的偏好。预算约束设定为 : g1 + g2 + g3 =μ,这里μ是外生的常数。为了与现实情况相吻合 ,且能够运用经典的 AGV2Arrow 公共 品供给机制分析预算约束下公共品的效率问题 ,我们尝试加入转移支付机制 ,这里 Ct 就是中央的 转移支付额 (成本) 。在 AGV2Arrow 机制下 ,每个代理人获得的转移收益是在了解其他代理人偏好 信息的情况下 ,代理人报告自己的偏好信息所能获得的转移收益。设计转移收益的目的就是为了 让各地方政府更真实地报告自己的偏好。而从我国这么多年的实践来看 ,中央政府的绝对权威和 地方政府的竞争为 AGV 机制发挥作用起到了很好的作用。所以 ,如果在此将公共品生产的分配视 为一种转移收益 ,那么这个机制设计问题就应该是合理的。① 由此将当事人获得的转移收益表示 为 : ∑t (κ1 ,κ2 ) ,可得到增加了预算平衡条件下 (BB)的中央政府最优解方程 : ( g 31 , g 32 , g 33 ) ∈argmax g1 , g2 , g3 [λ1 (1 - κ3 ) (1 - κ4 ) L 1 ( g1 ) +κ4 L2 ( g2 ) +λ1κ3 G( g3 ) ] + ∑t (κ) - Cc ( g3 ,κ3 ) - Ct ( g1 , g2 ,„κ1 ,„κ2 ) (1) s. t . 　g1 + g2 + g3 = μ, ∑t (κ) = Ct ( g1 , g2 ,„κ1 ,„κ2 ) 其中上标 3 号表示最优值 ; „κ1 和 „κ2 代表中央政府的转移支付成本来自于它对地方政府偏好的判 断 ,属于随机变量。第二个约束条件说明中央政府能够通过 AGV 机制判断地方政府的偏好。我们 认为这一点在我国是可以实现的 ,因为中央政府的绝对权威在中国这样的转型国家中体现得尤为 明显 ,故博弈的参与约束 ( IR)与激励相容 ( IC) 条件自然满足。这样地方政府就可以依此来形成特 定的预期 ,而中央政府也可以判断出地方政府偏好。② 参照 Groves(1973)机制和 AGV 机制 ,令 ti (κ^) = Eθ- i ∑j ∈{1 ,2} , j ≠1 , V j ( g ,κ^j ) +τi (κ^- i ) 其中 ,τi (κ^- i ) = - Cct ,“”^表示估计值 ,Vm ( g ,κ^)是每个地方政府的效用 ; Eθ- i表示其他地方政府在 知道了自己偏好的条件下自身的期望效用。假设作为委托人的中央政府是利己的 ,那么我们的模 型实际上可以将两种机理结合起来 ,一是运用格罗夫施机制 ,利用转移支付手段 ,通过竞争使得地 方政府显示其对不同公共品包括异质公共品和不同地区生产的公共品的偏好 ; ③ 二是分配公共品 的生产 ,使得公共品在中央政府和地方政府的生产能够产生更大的效用。在此假设κ4 会受到κ1 和κ2 的影响 ,且有κ4 ,1 > 0 ,κ4 ,2 > 0 ,这表明地方政府如果越偏好中央政府提供的公共品 ,中央政府 分配给该地方政府的财政权力就越小。对模型 (1)构造拉格朗日函数并求导可得 : λ1 (1 - κ3 ) (1 - κ4 ) L1′( g1 ) - θ = 0 ,λ1 (1 - κ3 )κ4 L2′( g2 ) - θ = 0 , λ1κ3 G′( g3 ) - C′c , g3 ( g3 ,κ3 ) - θ = 0 　　为方便求解 ,在符合前面相关假设的前提下 ,令 L 1 ( g2 ) = ln g1 , L1 ( g2 ) = ln g2 , G ( g3 ) = ln g3 , Cc , g3 ( g3 ,κ3 ) = δ κ3 ln g3 ,δ为正的常数 ,且 δ κ3 < 1 , δ κ3 <λ1 。代入上式 ,求出最优解为 : 38 2008 年第 7 期 ① ② ③ 如仅有两个地方政府 ,此显示机制不易实施。但现实中地方政府数量众多 ,使此机制的实施条件可满足。 当然 ,如果作为代理人的地方政府其偏好不是如本文所示的是拟线性的 ,而是存在外生的保留效用 ,且必须满足预算平 衡 (BB) ,则无效配置“更可能出现”。可参见弗登博格和梯若尔 (2002) P240。我们的研究没有考虑这些情况。 虽然转移支付也会有一些波动性 ,这需要用专门的数学均衡研究来分析 ,就机制设计而言不是大问题。 g 31 = λ1 (1 - κ3 ) (1 - κ4 )μ λ1 - δκ3 , g 32 = λ1 (1 - κ3 )κ4μ λ1 - δκ3 , g 33 = λ1κ3 - δκ3 μ λ1 - δκ3 (2) 　　再对式 (2)的三个表达式进行分析 ,其中对最优解 g 33 求κ3 的一阶导数得 : g3 ,κ3 = 2λ1μ λ1 - δκ3 - λ1 - δκ23 μλ1 λ1 - δκ3 2 = λ1 + δ - 2δκ3 κ23 μλ1 λ1 - δκ3 2 > 0 　　可知 ,当κ3 增加时 , g3 就会增加 ,于是得到 : 命题 1 :当中央政府与地方政府对公共品的经济产出有相同偏好时 , ① 中央政府如果觉得其提 供的公共品特质性越强 ,越不可替代 ,就会越倾向于集权生产公共品。反之 ,则倾向于分权生产公 共品。 命题 1 实质上解释了我国在实行改革之后相当长的一段时间里 ,分权制度为什么能够得到顺 利推行。因为那时中央政府与地方政府对公共品的经济产出的偏好相同 ,都是为了经济增长 ,同 时 ,中央政府和地方政府都更看重硬公共品 ,从而κ3 值较小。因为硬公共品无论由中央还是地方 政府来生产区别不大 ,故中央政府并不会偏好生产公共品 ,在其拥有绝对权威的条件下 ,只需要优 化中央政府行为 ,就可以得到公共品供给的最优激励 ,从而分权制度就得到了顺利推行。 再对上述最优解求κ4 的一阶导数 ,得 : g1 ,κ4 = - λ1 (1 - κ3 )μ λ1 - δκ3 < 0 　g2 ,κ4 = λ1 (1 - κ3 )μ λ1 - δκ3 > 0 　g3 ,κ4 = 0 (3) 　　式 (3)的含义在于改革之初各地的发展水平相似 ,产出基本相同 ,中央政府对地方政府的公共 品偏好没什么明显区别 ,κ4 接近 015 ,于是式 (2)中 g1 和 g2 基本相等 ,即各地的分权程度是基本一 样的 , ② 于是我们得到 : 命题 2 :由AGV 机制设计的各地方政府显示的真实偏好的变化 ,可以影响公共品在各地方政府 间生产的比例 ,即降低较偏好中央公共品的地区的分权水平 ,而提高较偏好本地公共品的地区的分 权水平。 (二)经济增长与政府间的博弈 接着进入博弈模型的第二阶段 ,观察随着经济的增长 ,中央和地方政府对公共品带来的经济产 出的偏好会发生怎样的变化。假设此时中央和地方政府的效用函数没有变化 ,但地方政府在经历 了一段时间的分权之后 ,开始注重自身利益 ,与中央的偏好开始有所偏离 ,于是求解此时地方政府 追求的最优分权程度为 : ( g 31 , g 32 , g 33 ) ∈argmax g1 , g2 , g3 S l ( g1 , g2 , g3 ) = argmax g1 , g2 , g3 [λ1 (1 - κ1 ) L1 ( g1 ) +λ1κ1 G( g3 ) ] + [λ1 (1 - κ2 ) L2 ( g2 ) + λ1κ2 G( g3 ) ] - Cl ,1 ( g1 ) - Cl ,2 ( g2 ) s . t . 　g1 + g2 + g3 = μ 48 丁菊红、邓可斌 :政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 ① ② 其实改革开放之初各地的分权程度是不一样的 ,如经济特区、沿海开放城市和内地地区之间的差别。但这种不同是因为 “摸着石头过河”渐进式改革的需要而不是政府偏好和各方博弈的结果 ,各类地区内的分权程度是基本一致的。另外一个事实是 , 在特区和沿海开放城市取得了改革经验后 ,各类地区间的分权程度很快就明显趋同。因此我们这一判断还是基本符合现实的。 也可以理解为对公共品生产带来的 GDP 增加有相同的偏好。 　　解得 : g 32 = μκ1 [κ2λ1 (1 - κ2 ) - δ]κ1κ2λ1 (2 - κ1 +κ2 ) - δ(κ1 +κ2 ) 。① 同样假设δκ3 < 1 , δ κ3 <λ1 , δ κ1 < 1 , δ κ1 <λ1 。如果两地区对硬性公共品和软性公共品的偏好相同 , 上式可以化简为 : g 32 = μ(κ1λ1 (1 - κ1 ) - δ)2 (κ1λ1 - δ) = μ λ1 (1 - κ1 ) - δκ12 λ1 - δκ1 (4) 　　因式 (2)中 g 32 = λ1 (1 - κ3 )κ4μ λ1 - δκ3 。如果此时中央对地方政府还一视同仁 ,即κ4 = 015 , 则 g 32 = μλ1 (1 - κ3 ) 2 λ1 - δκ3 (5) 　　一般而言 ,如果中央政府和地方政府提供的都是硬公共品 ,有κ3 >κ1 。即中央政府生产的公 共品溢出效应大于地方政府对其生产的公共品的溢出效应。因此中央和地方政府要求的最优分权 程度是不一样的。比较式 (5)和式 (4)可知 :当政府对公共品的偏好足够大 ,且地方政府提供公共品 所需的成本 δκ1 足够小 ② 时 ,μ λ1 (1 - κ1 ) - δκ1 >μλ1 (1 - κ3 ) ,2 λ1 - δ κ3 > 2 λ1 - δ κ1 ,所以式 (4)大于式 (5) ,也即地方政府要求的分权程度通常会更高。如果此时地方政府的分权程度仍然代 表了最优福利化的分权程度 ,现实中由中央决定的分权程度就不足 ,不能满足最优福利的要求。 如果中央政府提供软公共品 ,地方政府提供硬公共品 ,当经济发展到一定程度时 ,很可能出现 : κ3 <κ1 ,即地方政府比中央政府更偏好软公共品。此时中央政府制定的分权程度也不一定满足最 优福利要求。而当κ3 < <κ1 时 ,中央政府制定的分权程度就会超过地方政府要求的分权程度 ,超 过最优福利水平的分权程度。这样 ,在中央政府和地方政府对公共品带来的经济产出的偏好一致 的情况下 ,实施的分权程度就会使得地方政府提供公共品的区域变大 ,而中央政府的供给区域变 小。假设κ3 <κ1 - ρ(ρ为大于 0 的常数)时 ,会产生这种供给变化 ,如图 1 所示。 此时由于分权程度过高 ,地方政府不得不承担起软公共品供给的责任。但一方面 ,由地方政府 提供软公共品会大大降低其正外部性 ,而增强其地方性质 ,从而失去软公共品的特性。③ 另一方 面 ,地方政府出于自己的利益 ,如追求政绩等 ,往往会把应投入软公共品的资金用于硬公共品投资。 因此 ,对于整个社会而言 ,就会出现硬公共品提供过剩而软公共品提供不足的现象 ,于是公众福利 水平的提高就极为有限。随着经济的发展 ,当地居民一方面会对地方政府施加压力 ,使其加大与中 央政府的谈判力度以减小分权程度 ;另一方面 ,如果中央政府不减小分权程度 ,公众就会迫使地方 政府在此阶段改变其对公共品带来的经济产出的偏好与对中央政府的依赖κ1 ,使得 : g 32 = μ λ2 (1 - κ1 ) - δκ1 2 λ2 - δκ1 (6) 58 2008 年第 7 期 ① ② ③ 如由地方政府办的高校往往在招生和就业方面都过度向当地倾斜。 这一假设通常是可以满足的 ,因为相对于公共品的产出 ,政府工作努力所引起的成本是很少的。 此处我们以地方政府 2 为例进行分析 ,对地方政府 1 的分析可以类推。 图 1 　政府对公共品带来的经济产出 偏好一致情况下的公共品提供 　　注 :横轴右半部分与纵轴上半部分为正值 ,横轴左半部分与纵轴 下半部分为负值。阴影部分为中央政府与地方政府共同提供公共 品 ,从实线到虚线表示实施的分权程度带来的地方政府公共品供给 区域的扩张。 　　λ2 >λ1 ,表明居民会更偏好公共品。① 同时 ,在经济实力足够的情况下 ,公众会迫 使地方政府更加重视提供软公共品从而减 少其对中央政府软公共品供给的依赖 ,使得 κ1 的值减少。如前所述不考虑δκ1 项 , (6) 式 的分子与分母同时增大。但因为分子中多 了(1 - κ1 ) 这一个增长项 ,因此分子增长幅 度大于分母。最终 (6) 式大于 (4) 式。故此 时地方政府要求的最优分权程度会增加。 这样 ,中央政府制定的最优分权程度又会接 近大众最优福利要求的最优分权程度。 因此 ,动态地分析中央和地方政府的博 弈及其对软硬公共品供给的差异可以发现 , 在经济发展初期 ,对于地方政府而言 ,分权 程度通常是不足的 ,地方政府会要求中央政 府加大分权程度 ;但随着经济的增长 ,分权 程度又容易出现过度 ,此时地方政府会要求中央政府减小分权程度 ;在经济进一步增长之后 ,中央 政府和地方政府要求的分权程度才可能达到一个较好的均衡。 以上我们的分析存在着一个假设前提 :地方政府和公众的偏好是一致的。这要求 : (1) 财权与 事权要相对应 ,否则会出现某级政府有钱花不出去 ,某级政府没钱却承担大量资金支出任务的情 况 ;这种情况下公众偏好就很难说完全由哪级政府来代表 ; (2) 呼吁 (voice) 机制 ( Hirschman ,1970) 的 完善。公众的诉求要有合理的反映渠道 ,否则政府和公众的偏好也很难一致。② 我们接着结合中 国的经验事实 ,对这一问题予以进一步说明。 (三)模型对经验事实的解释 从我国的实践来看 ,改革后的相当一段时间内 ,分权都得到了顺利的推行 ,且程度也在不断提 高。这是因为 ,根据我们第一阶段博弈模型 ,改革之初中央政府和地方政府 (公众) 的偏好基本一 致。当经济开放后 ,作为自利的政治体 ,财政集权对于中央和地方政府都不如财政分权有吸引力 , 在两级政府双赢的前提下 ,只要克服了政治上的认识问题 ,分权改革就可以得到顺利推行。但是 , 在这一阶段 ,地方政府要求的最优分权程度和中央政府的最优分权程度是有差别的 ,中央政府制定 的分权程度是低于地方政府的要求的 ,因此在现实中我们容易看到地方政府不断要求中央政府提 高分权程度 ,当这种政治压力足够大时 ,中央政府就不得不改变其效用函数 ,也即在效用函数中增 加政治压力变量 ,从而增加对地方政府的分权。 随着经济的发展 ,公众偏好发生了变化 ,公众对包括软公共品在内的公共品的需求开始上升。 如果仍由地方政府来生产和供给公共品 ,虽然对软公共品的供给也会随之增加 ,但毕竟其与公众对 软硬公共品的偏好不一致 ,地方政府往往更愿意生产公众不急需 ,但能给其带来较大效用的外部性 不强的地方性硬公共品 ,从而公共品的供给与需求之间的偏差加大 ,容易出现硬公共品供给过剩 , 68 丁菊红、邓可斌 :政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权 ① ② 感谢匿名审稿人指出这一点。 沈坤荣、付文林 (2006)的研究证实了经济发展规模与居民公共品偏好的关系。事实上 ,经济发展越快的地区 ,居民对公共 品偏好就越高 ,这种偏好不可避免地影响到地方政府的公共品生产偏好。 而软公共品供给不足的情况。如图 2 所示 ,经济增长使得生产可能性曲线外移 ,公众对软公共品的 需求由 gS1 增加到 g′S3 ,但政府供给只由 gS1 增至 gS3 。这种差异的反馈效应就会迫使中央和地方政 府改变彼此的偏好。 图 2 　经济增长下公众与政府对公共品的偏好差异 注 :虚线无差异曲线表示政府偏好 ,实线无差异曲线表示公众偏好。 我国从 1994 年开始实行的“分税制”就 体现了中央财政集权的加强 ,也更有利于中 央对软性公共品的供给。但是 ,“分税制”改 革的开端 ,不是如模型分析的那样 ,首先由 地方政府的偏好改变而致 ,而是由中央政府 先提出并在改革初期受到了地方政府的抵 制。这是因为 ,我国税制改革进程中的特殊 情况使得中央政府承担了大量的税收支出 任务 ,随着公众对公共品需求的增加 ,中央 政府对公众偏好的改变更为敏感 ,而地方政 府承担的税收支出责任与事权不匹配 ,加之 “晋升锦标赛制度”(周黎安 ,2007) ,呼吁机制缺乏 ,地方政府对公众偏好的改变感觉不明显 ,或即使 知道也不愿意改变自身偏好。但是纵观整个分税制改革 ,它的产生从表面看 ,是自上而下的 ,因为 中央承担了更多的事权 ,更需要资金 ;从内在看 ,它又是自下而上的 ,因为这种资金的需求是公众对 公共品的偏好改变的结果。在民主政治仍在完善的改革进程中 ,公众偏好变化可能不一定马上引 起地方政府偏好变化 ,有时可能因为某些因素 (中央财力不足和呼吁机制不完善①) 导致了中央政 府偏好先发生变化。但是 ,随着我国各级政府的财权事权逐步对应 ,以及呼吁机制的不断加强 ,地 方政府对公众偏好的代表程度已经有了很大提高。比如 ,在经济较发达地区 (如广东、上海等) ,公 众对公共品尤其是软公共品的偏好 (医疗、教育等) 不断增加。这种地区民众偏好的改变已能够通 过包括民意表达在内的各种形式传递到地方政府 ,使地方政府偏好正在发生着变化。② 随着分税 制改革的深入 ,这些地区的地方政府已完全没有了当初的抵制情绪 ,而且正要求中央政府降低分权 程度 ,加大对软性公共品的供给。③ 这一阶段中国分权改革的情况 ,其开始虽然与我们第二阶段模 型的分析略有差异 ,但总的趋势和模型分析仍然是吻合的。 不过 ,地区分权程度的不同又往往会造成地区经济发展的差异 (严冀、陆铭 ,2003) 。我们认为 ,在 一定政治压力下中央政府会考虑地方政府的意愿 ,于是中央政府和地方政府偏好的分权程度会逐步 趋于一致。不失一般性 ,将人口因素视为重要的政治影响变量 (民众偏好) ,则可以得到 : 命题 3 :人口较多、经济较差的地区分权程度会提高 ;人口较多、经济较好的地区分权程度则会 减弱 ;人口较少、经济较好的地区分权程度可能不变。 四、总 　结 总之 ,和以往的大多数研究一致 ,我们肯定分权在改革后相当一段时间内对社会福利增长的促 进作用。因为分权通过竞争 ,使得各级政府间的不完全合同趋向完全 ,保证了信息的公开透明。具 体就中国的情况而言 ,由于中央政府和地方政府在改革之初偏好基本一致 ,代理人的竞争就能有效 78 2008 年第 7 期 ① ② ③ 如从 2006 年开始 ,中央政府决定对西部农村的所有中、小学生实施免杂费的工作。今后 5 年 ,中央政府还将安排专项资 金 ,全面实施农村中小学现代远程教育工程 ,到 2010 年 ,实现对全国农村地区全部的免费义务教育。 这种偏好转变的过程是快还是慢取决于政治体制运行的具体情况。转变的过程很可能也伴随着很多腐败问题。财政分 权与腐败问题的关系不是本文探讨的对象 ,故暂存不论。 如我国长期存在着的越级上访现象就从一个侧面说明了这一点。 解决软约束问题和委托代理人的信息不透明问题。这也正是 Qian 和 Roland (1998)模型里假设地方 和中央政府的目标都是福利最大化的合理之处。因为如果两级政府的目标是一致的 ,地方政府就 会认同中央政府全社会福利最大化的偏好。在政府偏好一致的前提下 ,就增进福利的角度而言 ,中 国的财政分权在初期主要从两个途径带来社会福利的改善 :一是各财政当局间的竞争使资金能向 使用效率高的地区流动 ;二是这种竞争带来的信息披露程度的提高 ,降低了资金使用中的交易成 本。但中央与地方政府的偏好随着经济的增长会呈现动态变化的过程 ,从而产生不一致的情况。 于是财政分权的作用就变得模糊和复杂。本文的研究将这种复杂性用一个简单的模型与之前的理 论框架衔接在了一起 ,从政府偏好变化的独特视角 ,解释了中国分权改革进程及分权程度的决定问 题。 至于为什么我国各地不约而同地出现硬公共品提供较好而软公共品提供较差的情况 ,公认的 理由是 ,在高程度的分权体制下 ,地方政府不愿提供需要更多的财力却政绩更少的软公共品 (王永 钦等 ,2007) 。我们认为对此问题有两种最可能的解决途径 :一是经济发展后 ,经济发达地区由于经 济人日益偏好软公共品 ,当地政府不得不转变偏好 ,在这种情况下经济分权就影响到政治集权 ,使 中央政府要根据地方经济发展来认可地方政府不同的偏好水平 ;二是中央政府到地方政府自上而 下地统一转变偏好 ,以保持政治上的一致性 ,也即降低分权程度以促进“软”公共品的供给。但这种 一致性会使得发展慢的地区经济上无法满足偏好转变需要 ,因为发展慢的地区更需要的肯定是 “硬”公共品 ,因而更偏向提高分权度。于是为了平衡地区差异 ,中央政府就必须加大转移支付力 度 ,这就进一步使得财政分权程度降低。从实际上看 ,我国两种情况兼而有之。但地方政府在分权 改革上的作用结束了吗 ? 理论上看不出这一点。我们相信 ,正是地方政府与中央政府的博弈使得 改革朝着有利的方向在前进。 需要指出的是 ,我们的模型中的一个条件是中央政府拥有绝对权威。在中央政府和地方政府 的目标函数不同的情况下 ,如果中央政府没有绝对权威 ,各地政府就会对其政策形成不同预期 ,因 为此时可以进行讨价还价 ,博弈的结果就可能存在多重解。反映在现实中就是经济的波动。从我 国的情况看 ,虽然这种讨价还价在一定范围内存在并因而引起了经济波动 ,但总体上中央政府的绝 对权威仍然保持得较好。当然 ,本文的理论分析结论需要实证数据的检验 ,这也是我们接着将要进 行的研究工作。 参考文献 丁维莉、陆铭 ,2005 :《教育的公平是鱼和熊掌吗 ? ———基础教育财政的一般均衡分析》,《中国社会科学》第 6 期。 沈坤荣、付文林 ,2006 :《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,《经济研究》第 6 期。 汤玉刚 ,2007 :《论政府供给偏好的短期决定 :政治均衡与经济效率》,《经济研究》第 1 期。 王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭 ,2007 :《中国的大国发展道路———论分权式改革的得失》,《经济研究》第 1 期。 吴敬琏 ,2003 :《当代中国经济改革》,上海远东出版社。 严冀、陆铭 ,2003 :《分权与区域经济发展 :面向一个最优分权程度的理论》,《世界经济文汇》第 3 期。 张军、高远、傅勇、张弘 ,2007 :《中国为什么拥有了良好的基础设施 ?》,《经济研究》第 3 期。 张晏、龚六堂 ,2006 :《分税制改革、财政分权与中国经济增长》,《经济学 (季刊)》第 5 卷第 1 期。 周黎安 ,2007 :《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》第 7 期。 Arrow , KJ . , 1951 , Social Choice and Individual Values , John Wiley and Sons , Inc. 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