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电子政务与政府管理的综合创新.pdf

电子政务与政府管理的综合创新

tongdezhi
2012-09-26 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《电子政务与政府管理的综合创新pdf》,可适用于高等教育领域

电子政务EGOVERNMENT电子政务与政府管理的综合创新文佟德志·天津师范大学政治与行政学院上个世纪年代以来政府创新与电子政府发展的联系越来越紧密起来而电子政务成为政府综合创新的助推器。电子政务的推行有助于政府职能、政府结构、政府过程、政府文化等多个方面的创新推动传统政府向治理型政府、扁平型政府、无缝隙政府、学习型政府转变以全面实现政府管理创新的目标。转变政府职能改进政府管理方式推进电子政务是党的“十六大”提出的政府管理创新的重要内容。国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部政府“管理创新与电子政务”专题研究班的讲话中明确指出:“利用信息技术重塑政府的组织与管理提高政府的信息化管理水平有利于提高政府管理的效率和透明度也有利于提高政府公共服务的质量和水平是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施必须当作一件大事来抓。”随着我国行政管理体制改革的不断深入以电子政务推动政府管理创新越来越引起了学术界的广泛关注。本文试图从世界的经验与中国的现实出发全方位地审视这两者之间的契合探求以电子政务推动政府管理创新的合理性。一、再造政府:政府创新与电子政务上个世纪年代以来在信息化、全球化、民主化、市场化等因素的综合推动下作为国家体系最敏感部门的政府最早适应变化开始进行全面的调整兴起了一股“政府再造”、“政府创新”、“新公共管理”的浪潮。人们看到在新一轮的政府改革过程中电子政务的作用越来越不容忽视。美国哈佛大学肯尼迪政府管理学院的伊莱恩·卡玛克博士指出全球范围内的政府改革如火如荼不但发达国家在加强和改善政府职能的同时加强了对电子政务建设的重视发展中国家亦在注重政府功能再造、放权和反腐败的同时关注政府管理的效率与成本引进和实施电子政务。人们看到电子政务越来越与政府管理改革联系在一起成为新一轮政府管理改革的重要内容。同时为政府管理创新提供保障、推动政府管理改革已成为电子政务建设的一个基本趋势。建设电子政务积极推动政府管理创新已经成为新一轮公共行政管理改革研究的重点。自年起国际电子政务研究成功地在法国、捷克、西班牙、丹麦等国召开了四届国际电子政务会议(InternationalConferenceonElectronicGovernment)前两届会议讨论的主题及提交的论文广泛地涉及到电子政务与政府组织结构、管理流程、政府决策等问题的研究。第三届年会的主题更是强调了电子政务与知识管理、治理型政府等主题。从政府管理创新的角度来看人们越来越重视电子政务在政府管理中的重要作用信息化成为政府管理现代化的重要标志。作为一种高效率、低成本的手段信息通讯技术越来越被人们认可已成为政府改革的驱动器。无论是业务过程重组(BusinessProcessReengineeringBPR)还是公共信息服务定位(PublicServiceOrientationPSO)抑或是其它的一些改革主张都依赖信息通讯技术的发展。人们认识到电子政务必须被引入这场政府改革。以电子政务推动政府创新增加政府行政效率降低行政成本正符合了政府改革浪潮的目标。美国将“创建一个高效、低成本的政府”作为实现政府改革的总体目标“做得更好、花得更少”成为这一次政府改革最具代表性的口号。这个目标电子政务的目标不谋而合。在这一点上电子政务与这次世界范围内的政府改革与创新联系在一起。电子政务以“做得更好花得更少”为目标既带来了政府管理效率的提高又照顾到政府管理成本的节约实现了政府成本的最小化和政府管理的最优化从而为政府创新提供了重要的基础。在电子政务建设方面无论是发达国家还是发展中国家均开始行动起来深刻而全面地推动政府管理创新。澳大利亚提出了“中心链接”计划该计划通过信息技术将顾客的服务要求与政府提供的服务整电子政务EGOVERNMENT合在一起取得了巨大成功。多米尼加则为总统配备了信息技术秘书建立“呼叫中心”和“电子化小亭”更好地为公民服务。其它发展中国家利用电子政务实现政府创新的例子更是多不胜数。例如在布基那法索国家计算机系统可追踪政府开支过程的每一个环节而政府会计制度信息化等电子政务的施行更为防制腐败提供了重要的手段。在洪都拉斯信息化系统实现了文件的分检处理限制了海关人员的随意处理为海关反腐倡廉提供了必要条件。从政府方面来看以电子政务推动政府管理创新是加强政府间联系发挥公务人员积极性的要求。电子政务打破了政府在空间上的界限从纵向和横向两个方面解决了政府间信息交换、信息共享以及业务协同等问题从而塑造了一种新型的“政府政府”关系(GovernmenttoGovernmentGG)。同时电子政务革命性地改造了传统的办公自动化(OfficeAutomationOA)使公务人员更好地利用信息技术进行现代化办公与同事协作并有利于公务人员工作进行评估创造了一种新型的“政府公务员”关系(GovernmenttoEmployeeGE)。从公民方面来看以电子政务推动政府创新也是普通公民、企业对政府改革的要求。在以信息通讯技术为核心的“新经济”条件下企业对政府的管理与服务提出了新的要求从而改变了“政府企业”(GovernmenttoBusinessGB)的关系。电子政务的兴起改变了普通公民对政府管理与服务的认识同时也改变了公众对政府管理的预期人们对政府服务提出了新的要求一种新型的“政府公民”关系(GovernmenttoCitizenGC)正在形成。以电子政务的方式创新政府管理更快捷、方便、个性化地为企业或是公民提供服务已成为人们对政府服务的新要求。我们看到以电子政务推动的政府管理创新适应了来自政府、公务员、企业和公民等多方面的要求全面地创新了政务模式(见图所示)。我们不仅仅可以从理论上看到电子政务在政府创新过程中巨大推力而且实践证明借助于电子政务政府创新可以实现更多的参与、更好的效益在更大的范围内实现更深刻的创新更好地符合了政府创新的基本标准。在实践中电子政务不仅本身就是政府管理创新的应有之意而且它还为其它形式的政府管理创新提供了工具和可能性。人们越来越意识到电子政务并不仅仅是一种工具更是政府更好地实施管理、提供服务的行动平台。这一平台聚合了政府职能转换、政府结构重组、政府流程优化以及政府文化创新等多方面内容成为政府管理综合创新的助推器。我国“”年度政府创新的标准为:创新性程度、参与程度、效益程度、重要程度、持续程度和推广程度六个方面。由这几个方面来看电子政务的推行对政府创新的影响是巨大的它不但本身即为创新而且会加强已有创新的程度。(资料来源:中国政府创新网http:wwwchinainnovationsorg)。图电子政务下全新的政务模式电子政务EGOVERNMENT二、政府职能创新:治理型政府治理型政府是世界范围内政府创新的重要目标。自年世界银行报告中首次出现“治理”概念以来治理不但形成一整套的理论框架和逻辑体系而且在政府改革过程中发挥了重要的作用。与传统的“统治(Government)”相对人们提出了“治理(Governance)”的概念与传统的“善政(GoodGovernment)”相对人们提出了“善治(GoodGovernance)”的目标。在政府改革的过程中治理型的政府模式日显其重人们甚至直接将“更少的统治更多的治理(lessgovernment,moregovernance)”作为改革和发展的口号。“善治”是治理型政府的目标模式。在“善治”的六个构成性要素中合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)和有效性(effectiveness)均会在某种程度上得到电子政务的支持。公民的广泛参与尤其是更加个性化的参与将会在一定程度上规避传统民主政治的种种弊端从而提供了更高的合法性电子政务的推行将会在一定程度上排除政务处理过程的感情和人为因素更加重视规则的有效性有利于法治的实现。另外在透明性、回应性、有效性等方面电子政务所具有的优势更是一目了然。电子政务对治理型政府的影响是全方位的。就职能内容来看电子政务更强调政府的服务职能突出以公民为中心的个性化服务这必将促进那些以管理为主的政府向管理与服务职能并重发展就政府职能的主体来看电子政府会更加注重吸收民间组织参与政府管理强调政府与社会组织之间的互动。这不但会为传统的政务模式增加多中心的趋势而且有助于理顺政府与公民社会之间的关系加强公民社会的自治减轻政府管理的负担就职能客体来看电子政务为公民参与管理提供了更快捷、方便的手段改变了传统政务模式下的被动状态不但有助于公民有效地行使权利而且亦会进一步加强了政府管理与决策的民主化程度。英国的电子政务专家白拉米(ChristineBellamy)和泰勒(JohnATaylor)认为“新的技术不但降低了公共服务的成本同时它还有助于重建政府与公民之间的关系”。这种客户定位体现了电子政务以“公民”为中心的目标取向。年月白宫颁布了最新的电子政务战略计划其核心目标就是打造一个以“公民为中心的政府”。其它国家如挪威提出了“用户导向”(userorientation)的原则亦在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位。在埃森哲公司于年展开的电子政务调查中新加坡与加拿大、美国等国家一起被评为“创新领先型国家”其成功的原因之一就在于强调了“客户中心”的原则。电子政务推动了政府与公民关系的重新定位。从政府行政的合法性来源上看政府更多地被视为一种同“企业”类似的机构而公民则被视为“股东”公民与政府的关系被定位为一种“所有者与经营者”的关系在电子政府的工作流程中政府被定位为服务的“提供者”而公民被定位为“顾客”公民与政府之间的关系被定位为一种“消费者与生产者”的关系。这种“政府公民”关系的二重内涵不但规定了政府服务职能的合法性而且更新了人们对传统民主理论的认识为治理型政府的出现奠定了基础。就世界范围的政府改革来看电子政务发展带来一次全新的政府职能转变它更多关注政府的服务职能努力为公民提供更专业、更个性化的服务。新一轮的政府改革正在塑造一种面向消费者的服务型政府。一方面政府职能将定位在为全体公民提供更个性化的服务另一方面政府的职能将更加地不确定。随着服务质量的提高和费用的降低可能会出现一种“应召服务型政府。”从我国政府职能转变基本方向来看政府将进一步弱化政府的政治统治职能在加强管理职能的同时更加突出服务职能的重要性而这亦是电子政务发展的基本目标。中国行政管理学会政府信息化建设课题组在《中国电子政务发展研究报告》中指出从长远来看按照我国的国情电子政务的公共管理目标可定位为:“规模适电子政务EGOVERNMENT度、管理科学、不断追求行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化”。该报告明确地把管理职能与服务职能并列为电子政务的两大职能提出了管理的廉洁和规范化以及服务的高效和最大化两大目标。电子政务为政府由统治向治理的转变搭建了一个平台政府所要履行的多种管理与服务职能通过电子政务的方式得以实现。电子政务成为我国政府面对新型政府与市场关系转变政府职能推动政府管理创新的必然选择。图金字塔式的政府结构三、政府结构创新:扁平型政府由于时间和空间的限制面对高度复杂、飞速变化的现代社会传统政务不得不以官僚制的层级结构来应付这成为信息时代政府结构“彼得病态”形成的基本诱因。“服务制度管理”的重心变化使得政府结构不断膨胀最终形成了金字塔式的政府结构(以我国为例见图所示)。金字塔结构造成的纵向脱节、横向冲突不仅是传统政府结构本身的问题而且还是信息时代政府管理危机的信号与症状。面对信息社会越来越复杂的事务传统工业化时代的“福特模式”愈显捉襟见肘穷于应付。早在上个世纪代初美国副总统戈尔就曾批评美国政府停留于“美国钢铁公司”时代的模式呼吁建立适应“微软时代”的政府行政模式。在政府结构方面电子政务的推行有利于打破传统政府“金字塔”式的等级结构从而摆脱行政管理过程中所谓的“彼得病态”为实现政府结构的扁平化发展提供可能(扁平化的政府结构见图所示)。图扁平化的政府结构在电子政务的政府结构中上下级和同级政府之间不存在时间上的先后和地域上的远近给传统政府结构模式构成了革命性的影响。首先它在理论上打破了传统政府管理过分中心化的倾向有利于出现政府管理的去中心化趋势。在图中A、B、C、D四个组织之间可能会有上下级的隶属关系但每一个组织都可能在事务处理中成为中心地位其次与“金字塔”式的政府结构过分层级化抹煞公务员的主动性与创造性电子政务更能将处于政府结构底层同时也是一线的公务人员参与决策充分地发挥了公务人员的积极性。电子政务的推行将会进一步加强政府结构内部的横向联系和纵向沟通减少政务活动的中间环节使政府能够越过繁琐的中间层次而直接同社会与公民相接触。因此电子政务的推行有利于增强公民服务的个性化与效率加快政府管理的回应速度打造更为负责的政府。西方国家已经在这种政府结构的沟通方面做出了重要的成就。在英国早在年地方政府的信息服务系统中有的系统提供了别的地方政府、政府机构或是志愿团体的信息。电子政务EGOVERNMENT政府结构指组成政府的各个单元之间按照特定的方式与原则相互联系和相互作用的结构它不但包括各个单元的设置而且包括了各个单元之间的有机联系。因此政府结构改革实际上面临着双重任务:一方面要进一步精简机构另一方面还要加强各机关之间的有机联系。就空间联系来看政府管理创新需要一个纵横交错的网络体系无论是政府内的交流还是政府间的联系都需要快捷、方便、廉价、高效的信息沟通。从这一事实来看电子政务将会为政府创新铺平信息高速公路解决政府创新的空间联结问题。政府机构的横向联合与纵向沟通是保证政府结构创新的纽带是政府各机关有机结合的关键因素。电子政务的应用不但会削减复杂的组织化所造成的费用而且会使这种联系更加快捷、方便。基于资源整合的考虑人们在企业资源整体规划(EnterpriseResourcePlanningERP)之后进一步提出了政府资源整体规划(GovernmentResourcePlanningGRP)的问题实现跨部门、跨地区的合作被提上日程不同的地方政府、不同级别的政府之间在信息传递、资源共享等方面的优势将会进一步优化组织行为整合人力、物力、财力等资源。以电子政务来推动我国政府结构创新更是势在必行。我国政府结构的纵向机构层级过多容易造成管理脱节、信息不通等现象横向机构管理职能交叠容易造成机构臃肿、政出多门等现象。这种现象直接制约了我国政府职能、政府过程等多个方面的改革。就我国的政府结构改革来看精简机构、推动政府结构向扁平型发展是总的目标和方向。这样如何加强机构间的横向联系与纵向沟通就更显其重要性了。准确、高效的信息沟通正是电子政务的长处。电子政务的实行有利于政府机构实现更大范围的综合从而减少政府的结构层次这不但有利于加强政府间的联系而且有利于发挥地方政府的自主性。电子政务的实行必将会进一步减少我国政府管理的环节加强政府间的有机联系从而跳出以往政府机构改革“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。四、政府过程创新:无缝隙政府与政府机构创新相联系的就是政府过程的创新。在这一方面电子政务更是被改革者们看好。电子政务的建设将进一步简化政府行政运作的环节与程序给政府过程的优化与重组带来希望从而更有益于实现政府过程创新。电子政务对政府过程的创新主要体现在政府机构内部的业务过程改革上它包括了现存机构水平范围内的重组和生产、分配、交换、消费垂直范围内的联系。在电子政务技术带来的变化中政府有望打破传统的组织划分和工作流程进一步整合古典政府管理中的地域原则和群体原则对业务过程进行重组。电子政务不但能够通过更方便、快捷的信息采集实现政府服务的个性化和优化而且能够抛开组织和功能的界线更好地将这一服务传送到公民手中。在这方面“一站式服务”成为电子政务对政府管理创新的又一大贡献。由于有了电子政务方式传统政府实行的所谓“政务超市”、“一窗口服务”(SingleWindowService)变得更为可行借助于电子政务“一站式政府”(OnestopGovernment)、“无缝隙政府”(SeamlessGovernment)从政府业务过程改革的理想变成了政府过程的现实。就西方发达国家的已有经验来看电子政务的应用势必使政府服务进一步贴近服务的对象政府管理的过程得到了最大限度的聚合从而优化了政府过程。其中比较成功的方式有邻里式办公(neighborhoodoffice)、一步到位服务(onestopservice)、区域化管理(areabasedmanagement)等。另外社区论坛(communityforum)和地方委员会(localcommittee)等电子政务方式的应用无疑会进一步打破传统政务的区域化限制形成一种以问题为核心的政府过程。这一系列已经成熟的电子政务形式不但加强了政府与公民间的联系而且优化了政府过程使政府过程更加个性化、专业化。美国“第一政府”(wwwfirstgovgov)网站成为政府业务过程改革的成功典范。电子政务EGOVERNMENT由美国“公民服务与通讯”属下的“综合服务管理办公室”(GeneralServicesAdministration'sOfficeofCitizenServicesandCommunication)建设了第一政府网站为美国所有联邦政府事务、信息以及服务提供了统一的官方入口并与各州以及地方政府相链接。通过这一举措美国政府不但加强了政府内部的组织化程度以及政府间的交流而且提高了政府服务以及美国公民、企业与政府间的互动。依靠这一工作美国联邦政府在第届年度政府创新奖的角逐中获得殊荣被评为第一名。电子政务的应用进一步优化了政府过程为政府管理与服务超越组织界限提供了可能从而强化了政府职能与职能对象之间的联系。泰勒(Taylor)认为政府业务过程应该是一个“超越了组织界限的工作流程它向后及于需要的提供者向前达于顾客”。这种纵向联系的推动使管理与服务的“提供者”与“消费者”越来越紧密地联系在一起推动了政府公共服务的改革。电子政务的实行改变了传统的政府过程模式。电子政务系统的建立将使传统的行政机构内部产生了前台服务和后台办公两个明确划分的机构。这一改革使接受服务的公民足不出户就可以及时、快速地得到政府公共服务。因而由此引起的政府机构改革是综合而复杂的。有些是政府机构内部的改革如电子传输服务、政府业务过程改革有的是作为外延向客户端提供改革的内容例如信息站点、电子公共信息服务、顾客账户系统等整体的传输服务(其服务过程如图所示)。我们看到在整个业务过程中顾客的服务要求以数字化的方式提交政府对这一要求提供的服务亦以数字化的方式回图电子政务模式下政府的服务过程馈。在电子政务模式下政府服务过程成为一个信息过程它打破了行政程序在时间和空间上的限制为行政职能的执行提供了快捷、方便而又科学的手段组织过程的优化既克服对人力、物力的浪费又摆脱了时间和空间的限制从而实现了政府管理的创新。实际上电子政务带来的或将要带来的政府创新并不仅限于政府职能、结构和过程等方面还包括政府管理的方式、政府文化等方面。在政府行为方面电子政务的推行将进一步增加政府工作的透明度实现所谓的“阳光政府”在政府文化方面电子政务的推行将会更进一步加强公务人员的民主、法治等观念推动政府管理文化的创新此外在“高效型政府”、“学习型政府”、“虚拟型政府”等一系列目标的实现过程中电子政务均有着不可低估的优势。综上所述我们看到电子政务必将成为政府管理创新的助推器。电子政务使政府职能由重管理转向管理与服务并重推动了治理型政府的形成电子政务改变了传统政府组织的金字塔结构实现了政府结构的扁平化发展电子政务进一步优化了政府过程有助于实现政府的网络化而且电子政务还会进一步加强政府的知识管理推动传统政府向学习型政府、虚拟型政府转变实现政府管理文化的创新。可见电子政务的推行有助于推动传统政府向治理型政府、扁平型政府、网络型政府、学习型政府转变全面实现政府管理创新的目标。电子政务EGOVERNMENT参考文献:温家宝深化行政管理体制改革加快实现政府管理创新在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话国家行政学院学报()吟荒全球政府创新的因与果伊莱恩·卡玛克博士专题演讲概述上海行政学院学报():AlGoreCreatingagovernmentthatworksbetterandcostsless,NewYorkandHarmondsworth:PlumeBooksandPenguin,北京市信息化工作办公室等组编电子政务概论北京:清华大学出版社ChristineBellamyandJohnATaylor.GoverningintheInformationAge,OpenUniversityPress,:焦宝文薛晓户全球电子政府发展概况北京:中国财政经济出版社ChristineBellamyandJohnATaylor.GoverningintheInformationAge,OpenUniversityPress,:中国行政管理学会政府信息化建设课题组中国电子政务发展研究报告中国行政管理():北京市信息化工作办公室等电子政务概论北京:清华大学出版社ChristineBellamyandJohnATaylor.GoverningintheInformationAge,OpenUniversityPress,:SOCITMIT.Trendsinlocalgovernment.Northampton:SocietyofInformationTechnologyManagement,:ChristineBellamyandJohnATaylor.GoverningintheInformationAge,OpenUniversityPress,:佟德志电子政府的信息过程分析政治学研究():作者简介:佟德志男年月出生于辽宁朝阳市北京大学政府管理学院博士后天津师范大学政治与行政学院副教授主要研究领域为政治学理论与电子政务先后在《政治学研究》、《开放时代》、《山西师大学报》等杂志上发表电子政务方面的论文近篇另有其它论文余篇。专家点评:该文对电子政务建设与政府管理的创新进行了一些研究和探讨。前面基本是介绍、归纳性的后面的分析如政府管理的职能创新、过程创新等有一定新意。作者通过对国内外大量典型实例的分析较清晰地论述了电子政务与政府创新的关系。主要从政府职能创新、政府结构创新、政府过程创新中电子政务所能起的作用来分析论述了电子政务在政府创新中起到助推器的积极作用。应用电子政务可推进政府职能从管理型向管理与服务并重的治理型转变政府结构从层级型向扁平化转变政府过程基于网络实现政府业务流程优化等。该论文选题意义重大论述观点明确论据充分论证有力文章层次清晰、文笔通顺、有较高的学术价值。对树立电子政务促进政府创新的方向、观念有广泛指导意义。文章的选题明确观点明确论据充分论证合理文章科学性强学术观点有一定的新颖性和先进性引证比较规范文中所指出的国外在电子政务方面的实践经验值得我国研究和借鉴文章结构合理层次分明文字通畅简练。文章的主要特点是:通过论证在电子政务与政府管理创新之间建立了较好的关联写作的视野比较开阔对于世界的经验等一些问题不仅涉及到国际上发达国家还涉及到发展中国家的情况文章的内容涉及多个概念、广泛的范围、多学科的领域作者很好地将众多的内容围绕着政府职能创新、政府结构创新、政府过程创新这些线索有机整合在一起。文章的写作注重表达方式文章适当使用图表的形式来表达论点和内容表现力较强。但是本文参考文献的标注不够全面比如对一些国家的做法没有标明出处。

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