基于土地流转市场的农业补贴政策研究

基于土地流转市场的农业补贴政策研究 □冯　锋　杜　加　高　牟 　　内容提要 :本文通过对一个地区的农业补贴现状和土地流转市场发展的个案研究 ,发现了农 业补贴政策与土地流转发展的不配套引发的一些问题 ,探索了如何构建一个兼顾公平和效率的 补贴 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,提出采用按实际播种面积进行二次补贴等政策建议。 关键词 :农业补贴 ;土地流转 ;配套政策 一、引言 农村土地流转并不是一个新鲜事物 ,早在 1984年中央的一号文件中就已经打开了农村土地流转的政 策口子 , 2005年 3月 1日农业部颁布实施了相对原则性的《农村土地承包经营权流转管理办法 》,到 2008 年 10月十七届三中全会前后“土地流转 ”更是成为了公共舆论的关键词 ,然而同年 10月 12日发布的三中 全会公报对“流转 ”只字未提 , 10月 19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》 也只是提出了土地流转必须遵循的三个原则 :不能改变土地的集体所有权 ;不能改变农业土地的用途 ;不 能损害承包农户的权益。由中央的慎重态度可以看出 ,健全土地流转市场仍需要在理论和实践方面不断 探索并寻求突破 (易小光、林森明、闫鑫、周少诚 , 2008)。 目前学术界对农村土地流转的观点主要分为两类 ,一类以温铁军、贺雪峰、李昌平等学者为代表 ,而又 以温铁军的观点最为鲜明。他们主张保持集体对农村土地的一定控制权 ,谨慎推行土地的流转和集中 ,以 及实质上的农村土地私有化 (温铁军 , 2008)。然而 ,以马晓河、党国英为代表的大多数学者则主张积极而 稳健地建立土地流转制度 ,促进区域农业规模化经营 (马晓河 , 2002;党国英 , 2008)。尽管仍存在不同的观 点和意见 ,但是中央稳步建立农村土地流转市场的决心已然下定 ,很多学者也总结了农村土地流转的现 状 ,提出了构建农村土地流转制度体系的很多建议 (黄祖辉、王朋 , 2008)。但是 ,现有的研究多是制度框架 和体系方面的研究 ,例如构建农村土地流转制度框架 ,以及如何在土地流转制度下构建农民的利益保障体 系 ,缺乏土地流转制度与现有农村分配机制之间的针对性研究 (钟涨宝、狄金华 , 2008)。特别是在中央大 力推行农村税费减免、加大对农业补贴的新形势下 ,随着农村土地流转规模的扩大 ,农村必将遭遇土地受 让方如何享用国家的农业补贴、补贴利益在土地出让方和受让方之间如何分配的制度困境 ,以及政府如何 缩小规模化经营者和小农经营者之间收入差距的政策难题 ,因而对这些问题的研究就显得十分必要。本 文的研究目的就在于探索我国农业补贴制度与土地流转制度的衔接与配套 ,寻找制度之间所蕴含的关联。 二、案例分析 调查对象施桥镇隶属安徽省西部的六安市 ,下辖 30个行政村 ,面积 116平方公里 ,人口 54043人 ,境 内多为平地 ,有少量丘陵 ,耕地面积 56955亩。截至 2008年镇政府已打卡发放粮食直补和综合补贴资金 326116万元 (不含其他涉农补贴 ) ,人均 60余元。由于施桥镇人均耕地不足 111亩 ,存在大量的农业剩余 劳动力 ,加之便利的交通条件且邻近经济发达地区 ,使得该镇大量农村劳动力外出务工。据了解该镇 18～ —22— 《农业经济问题 》(月刊 ) 　2009年第 7期 　　 55岁的男性青壮年劳动力常年外出务工的比例约为 60% ,半务农的约占 20%。农业劳动力以妇女和 55 岁以上的老人居多 ,尽管如此 ,施桥镇的农业生产却一直保持稳定 ,近年来粮食产量一直稳定在 29000吨 左右 ,有“六安粮仓 ”之称。施桥镇之所以能在大量劳动力从事非农业劳动的同时稳定农业生产 ,原因之 一就在于逐步推行的土地流转。通过调研发现施桥镇八十铺村的土地流转状况和补贴核算方法在皖西地 区很具代表性 ,下文便以该村的详细调研数据为例 ,探讨土地流转活动与农业补贴之间的联系。 (一 )施桥镇八十铺村耕地流转和农业补贴情况 八十铺村户数 432户 ,户籍人口 1611人 , 2000年前后该村结合第二次土地承包开展了较为彻底的割 田成方 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 。这些措施提高了耕地的利用效率 ,完善了农田的基础设施 ,为规模经营提供了有利条件。目 前该村有耕地 1487亩 ,粮食播种面积 1415亩 ,流转耕地 732亩 ,占该村总耕地面积的 49% ;出租土地的农 户 250户 ,约占总户数的 54% ;在产量和补贴方面 ,水稻单产 501公斤 /亩 ,补贴水平为 100元 /亩左右。 由于八十铺村 70%的青壮年劳动力在外务工 ,家中耕地多由老人和妇女耕作。为了弥补劳动力的短 缺 ,八十铺村村民主要种植价格相对稳定、劳动力需要量相对较少的水稻。在种植中普遍采用了直播技 术 ,节省了插秧等劳动工序 ,春耕和收割时绝大部分农活由租赁的农机完成 ,整个水稻生产期只需要少量 田间管理。种植技术和农机的普遍使用 ,在节省劳动力的同时稳定了粮食生产。 该村土地流转的形式主要是租赁 ,租金按出租者家庭人口计算 ,每人每年 50公斤稻谷。除极少的良 种补贴外 ,绝大部分补贴是按照 2000年前后家庭二次承包的耕地面积计算的 ,这样该村不少家庭的主要 劳动力外出务工 ,将土地租给同村其他农户耕种 ,除了能得到每人 50公斤稻谷的地租外 ,每亩地还能得到 约 100元的各项补贴。这样一来即便不从事农业劳动 ,靠出租土地 ,一户家庭每年亦可得到 600元左右的 收入 ,耕地的社会保障功能在该村得到了较为有效的体现。由于采取这种补贴方法 ,专门从事农业生产的 农户利润相对减少。以该村种粮大户何某的家庭经营数据为例 :何某一家经营耕地总面积 3216亩 ,其中 自有承包土地面积 219亩 ,其余 2917亩均为承包的土地 ;何某经营的耕地全部种植水稻 ,亩产 507公斤 , 每亩种植成本 520元 ,租金每亩 100元 ,净收入 290元 /亩。何某家庭的水稻种植成本指的是不含何某家 庭付出的劳动成本在内的一切成本 ,这个成本水平比 2008年《安徽省部分水稻主产县成本收益调查报 告 》3中的成本数据要低 ,每亩净收入水平也相对较高 ,这一方面是因为水稻种植技术的提高 ,另一方面是 规模经营的成本优势。何某种植水稻的面积在八十铺村是最大的 ,这在人多地少的皖西地区是名副其实 的种粮大户 ,既便如此 ,由于日益高涨的农资价格以及无法得到种粮补贴 ,何某一家五口人种植水稻的总 收入也只有 9800元左右 ,人均不到 2000元 ,而 2007年安徽省农民人均纯收入为 3556元。 (二 )施桥镇八十铺村农机使用情况 八十铺村共有大小农机 27台 ,大型农机有 1台旋耕机 ,其余均为小型农机。由于大型农机购置费用 高、折旧快 ,加之农户经营规模普遍不大 ,农户在机械化作业时主要采用租赁的方式 ,因此农机普及率并不 高。该村唯一 1台价格超过 6万元的大型旋耕机的拥有者就是种粮大户何某。何某于 2006年花 6万元 购置了这台大型农机 ,当时获得农机补贴 7000元 (目前安徽省旋耕机补贴率上升为 30% )。由于八十铺 村只有这 1台旋耕机 ,近两年春季该村大部分春耕都由这台旋耕机完成。2008年该旋耕机的春耕面积达 800亩以上 ,每亩收费 78元 ,仅春耕一项何某一家净赚近 3万元 ,是种粮收入的 3倍。由于技术方面的原 因 ,目前何某的这台大型旋耕机只用于春耕 ,没有用于收割等其他用途 ,效益尚未完全发挥 ,否则何某一家 2008年的收入将更高。 在小型农机补贴和使用方面 ,由于小型农机数量多但补贴少 ,手续复杂 ,故施桥镇采取一刀切的方法 , 对于低于 5000元的小型农机不予补贴。小型农机主要是农户自家使用或作为运输工具。 —32— 　　冯 　锋等 :基于土地流转市场的农业补贴政策研究 3 该 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 由安徽省粮食局于 2008年 11月对水稻主产县庐江、桐城、肥西 3县 (市 )进行了稻谷成本收益调查后形成 (三 )小结 (1)二次承包、农村基础设施建设和农业技术进步有利地促进了该地区农业生产 ,稳定了粮食产量 , 为土地规模经营提供了条件。 (2)现有的农业补贴手段有效地保障了小农经营者和从事非农劳动农民的 利益 ,体现了耕地对农民的福利作用。但对于规模经营者来说 ,除每亩 5元的良种补贴 ,不能按实际耕作 面积得到粮食直补和综合补贴 ,纯粮食生产的收益较低 ,规模经营的成本优势不明显。 (3)由于劳动力和 资金的缺乏以及耕作面积的限制 ,该地区农业生产严重依赖于农机租赁 ,因而农机的租赁费用较高 , 2008 年春耕的费用为 78元 /亩 ,收割为 70元 /亩 ,并且呈不断上涨之势 ,在很大程度上抵消了粮食收购价格上 涨所带来的收益 ,对大型农机的高额补贴并没有使更多的普通农民获益。 三、基于土地流转市场的农业补贴策略分析 (一 )与土地流转市场相配套的直补和综合补贴策略分析 为了提高我国农民收入 ,进一步保障粮食安全 ,自 2003年中央开始加大了对农业的支持力度 ,这其中 就包括逐年推行的直补和综合补贴政策 ,其补贴模式主要采取参考市场平均价格的面积补贴 ,这种和产量 不直接挂钩的做法是符合减少粮食市场扭曲的正确做法 ,然而随着土地流转而导致的土地相对集中经营 以及补贴力度的加大 ,补贴面积的核算方法就成为了影响农民收入的重要因素。 对施桥镇的实地调研反映出在实际操作中很多地区农业补贴的普遍做法是补贴面积的核算依据为 第二次土地承包后农户的承包面积。这种做法在一定程度上限制了土地按市场规则合理流转 ,因为采 取固定面积核算 ,规模经营者就难以得到承租后土地的补贴资金 ,而从事非农劳动的农民却又可能因 补贴而得到了非劳动收入。八十铺村的何某作为种粮大户 ,人均种粮收入也不过 2000元 ,而该村在外 做生意、收入较高的农户将土地出租加上补贴每年还能收入 600余元就是一个典型的例子。但是如果 完全按照农户的实际粮食播种面积进行补贴 (我国有少部分地区采用 ) ,随着中央直补力度的不断加 大 ,又会造成规模经营者的收益远远大于小农经营者的收益 ,从而加剧农业劳动者的收入差距 ,扭曲土 地流转市场。 随实际播种面积递减的补贴策略也只是在理论分析中能达到最优 ,然而这种制度的制定需要大量的 调研以确定具体方案 ,在实施中也会困难重重。为了弥合理论和实际之间的距离 ,达到满意的政策效果 , 可以在稳定按承包面积核算补贴的同时 ,对于超出承包面积的实际播种面积也给予一定的补贴。这种二 次补贴的方法 ,在理论上相当于间接地实现了随实际播种面积递减的补贴策略 ,在实际操作中也大为简 化。这样一来 ,直补及综合补贴对农民的社保作用得到了保留 ,从事纯农业生产的规模经营者利益也得到 了一定程度的保障 ,缩小了种粮收益和非农劳动的差距 ,减小了补贴政策对土地流转市场发展的不利 影响。 (二 )与土地流转市场相配套的其他补贴策略分析 目前 ,除了粮食直补和农业综合补贴外 ,良种补贴和农机具购置补贴也是重要的补贴手段。 良种补贴对提高农业产量、保证国家粮食安全以及增加农民收入有着重要的意义 ,并且良种补贴占农 业总补贴量相对较低 3 ,故而笔者认为 ,良种补贴应在稳步提高的同时采取按实际播种面积为核算依据进 行补贴。这样 ,无论是小农经营者还是规模经营者都有使用优质良种进行生产的倾向 ,从而稳定粮食产量 和质量 ,保证粮食安全。 农机具购置补贴有其特殊性 ,通常意义来说规模经营者对农机具尤其是大型农机具的使用要高于小 农经营者 ,因而国家的农机具补贴往往更多进入了农垦部门和农机队手中 ,而小农经营者却获益不多。并 —42— 《农业经济问题 》(月刊 ) 　2009年第 7期 　　 3 2008年农资综合直补资金额达到 638亿元 ,加上粮食直补资金 151亿元则总额达到 789亿元 ,而 2008年预算安排农作物良种补贴为 70. 7亿元 且农机具租赁市场的发展也进一步削弱了小农经营者对农机具的购置欲望 (刘凤芹 , 2006)。但是 ,并不能 因此就降低对大型农机具的补贴 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,因为从长远看这不利于我国农业生产效率的提高和国家的农业发 展战略。为此 ,笔者认为应当加大鼓励个体农户购买农机的力度 ,从而降低机械作业的租赁成本 ,而对于 农垦部门则要采取相对较低的补贴标准。 四、政策建议 为了健全有中国特色的土地流转制度 ,使得土地流转的各方达到利益共赢的局面 ,同时推动我国农村 改革 ,促进农业发展 ,除了要坚持以市场机制为主要手段 ,结合相关的扶持政策 ,还要进一步健全与之相配 套的农业补贴制度。 (1)稳定按实际承包面积为核算单位的粮食直补和农资综合补贴 ,体现耕地对农民 的社保作用 ,补贴大多数农民。 (2)对于规模经营者超出承包面积的实际耕作面积给予二次补贴 ,这样既 在一定程度上保障了从事纯农业规模经营者的利益 ,提高了其收入 ,也能降低农业补贴政策对土地流转市 场发展的不利影响 ,并能缓解农村普遍存在的农业补贴分配有失公平的现象 (即不种粮的得补贴 ,种粮的 得不到补贴 )。 (3)为了保障二次补贴政策的可行性 ,必须建立诸如土地流转中心的管理机构 ,鼓励以土 地租赁为主要形式的土地流转 ,同时鼓励签订较长时期的土地租赁合同。在此基础上 ,利用各地土地流转 中心的职能 ,建立相应信息制度 ,监督二次补贴发放到位。重视对土地流转市场发展中诸如地区剩余劳动 力、闲置土地数量、非农业平均收入以及流转实际租金等基础数据的积累 ,从中分析出合理的二次补贴标 准 ,力争在保护小农经营者利益的同时在一定程度上兼顾发展适度经营。 ( 4)应在保证良种补贴稳步提 高的同时 ,采取按实际播种面积为核算单位的补贴方法 ,提高粮食生产的质量 ,保证国家的粮食安全。 (5)随着农村基础设施的不断提高 ,大型农机具的效率优势明显 ,故建议一方面要大力发展大型农机 ,另 一方面应加大鼓励个体农户购买农机的力度 ,从而降低机械作业的租赁成本 ,为土地流转后的土地耕作提 供技术支持。 参 考 文 献 11易小光 1农村土地流转需要理论和政策突破 1中国经济导报 , 2008 - 01 - 08 21林森明 ,闫　鑫 ,周少诚 1土地流转行为需 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 1人民政协报 , 2008 - 04 - 07 31温铁军 1靠土地私有化解决农村问题是南辕北辙 1学习月刊 , 2008 (11上 ) : 10～11 41马晓河 1建立土地流转制度促进区域农业生产规模化经营 1管理世界 , 2002 (11) : 63～77 51党国英 1深化土地制度改革不可久拖不决 1国土资源 , 2008 (1) : 4～5 61黄祖辉 ,王　朋 1农村土地流转 :现状、问题及对策 1浙江大学学报 (人文社会科学版 ) , 2008 (2) : 38～47 71钟涨宝 ,狄金华 1农村土地流转与农村社会保障体系的完善 1江苏社会科学 , 2008 (1) : 147～151 81刘凤芹 1农业土地规模经营的条件与效果研究 1管理世界 , 2006 (9) : 71～79 (作者单位 :中国科学技术大学管理学院 ,合肥 , 230001) 责任编辑 :吕新业 —52— 　　冯 　锋等 :基于土地流转市场的农业补贴政策研究