略论联合国维和部队的法律性质及相关问题——纪念联合国维持和平行动五十周年

略论联合国维和部队的法律性质及相关问题——纪念联合国维持和平行动五十周年 略论联合国维和部队的法律性质及相关问题——纪念联合国维持和平行动五十周年 -------------------------------------------------------------------------------- 作者: 添加:09/01/19 访问量: 一、联合国维和部队不是联大的辅助机构 联合国维持和平行动(peace-keepingoperations)，一般是指经安理会决定并经当事国同意的一种减轻及遏制冲突局势的“冷却”措施，是维持地区性和平与安全的一种缓冲手段。联合国的各种维和行动可归纳为两种类型:一类为军事观察团(militaryobservermissions)，一类为维持和平部队(peacekeepingforces)。后者在一般情况下，是由联合国秘书长按照安理会的决定建立而由若干会员国提供的武装部队分遣队所组成的联合国的一种“反(冲突)逐步升级的手段。” 联合国大会曾两次行使了维持和平方面的执行权，建立了维持和平部队(1956年第一支联合国紧急部队，1962年联合国西伊里安安全部队)，其根据是1950年联合国大会通过的第337(V)号决议，即“联合维护和平决议”。当时前苏联认为大会决定建立联合国部队是对安理会专属权力的破坏，前苏联没有义务为其承担费用。联大于1961年12月20日通过一项决议，请求国际法院发 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 咨询意见，说明关于这两支部队的开支是否属于宪章第17条所指“本组织之经费”。国际法院在于1962年7月20日以9票对5票通过的咨询意见中，对此作了肯定回答。法院坚持以为，安理会在维持国际和平与安全方面负有“主要的”(primary)而非“专属的”(exclusive)责任。据此，有的学者认为:联大有权建立维持和平部队，维和部队可视为联大的辅助机构。 笔者认为，评价“联合国维持和平决议”，应考察当时的历史背景。 1950年6月北南朝鲜军队发生武装冲突，安理会在前苏联代表缺席的情况下，宣布北朝鲜军队的武装进攻为破坏和平的行为，并授权组织一支由美国统帅的在联合国旗帜下的联合部队，但是，碍于苏联是常任理事国，美国无法在安理会顺利推行其在朝鲜的干涉行为。因此，美国策动并利用其在大会中的多数地位，于1950年11月3日通过第337(v)号决议。按照此决议，如在安理会常任理事国不能形成一致意见而无法履行其维持国际和平与安全的首要职责时，联大可立即审议有关的对和平之威胁、和平之破坏或侵略等问题，以便就应采取的措施，包括“必要时使用武装力量”以维持国际和平与安全而向安理会作出适当的建议。该决议于1956年被首次援用，当时针对英法以对埃及苏伊士运河发动联合进攻，安理会因五大国的激烈争吵以致陷于瘫痪而无能为力，而美国与英法在中东地区也存在利益冲突，于是大国便以此决议为依据召开联大紧急会议，并授权派遣联合国紧急部队进驻争议地区，该决议便被视为这一驻中东紧急部队的直接法律依据。 笔者认为，该决议存在着诸多问题:首先，国际法院认为安理会在维持国际和平与安全方面负有“主要的”而非“专属的”责任。但依据《联合国宪章》第39、40、41、42、43等条款，安理会在维持和平与制止侵略方面行使某些专属的、排他性的重要职能:如断定任何对和平的威胁、破坏和平的行为或侵略行为是否存在;为了防止情势恶化，可以促使有关当事国遵行安理会认为必要或适当的临时措施;采取必要的武力行动，以维持或恢复国际和平与安全等。其次，按照宪章的规定，联大只是一个审议机关，一般而言，它只有建议、讨 论的权力，联大决议不具有宪章所赋予安理会决定那样的法律约束力。即使个别会员国认为联大决议对自己有拘束力，只要该决议尚未成为习惯国际法规则，这种承认就不影响其它国家的立场和义务。第三，当时台湾当局非法占据着中华人民共和国在联合国的合法席位，中华人民共和国一直对该决议持反对态度，前苏联基本上也持反对立场，英法两国也没有一贯支持，只有美国起先积极地支持、援用它(因为美国当时可凭借在大会的多数地位操纵它)，随着美国在大会中多数地位的逐渐丧失，美国无法再操纵大会，美国对此决议的热情也随之消失;亚非国家对此也逐渐缺乏热情(因为它们之间存在着一些双边争端，它们害怕会自食其果)。事实上，1960年以后，联大利用此决议的兴趣大大减少，国际上的重大危机主要由安理会处理，安理会的权威与效能重新日益加强。因此，围绕此决议始终未出现前后一致与普遍适用的实践，联大组建维和部队是联合国在特殊政治、历史背景下维和行动实践中的两次例外，很难以此证明联合国维和部队是联大的辅助机构。 二、联合国维和部队是安理会的特殊辅助机关 联合国六大机关为了达成其宗旨，有权设立必要的辅助机构，维持和平部队就可以归人到这一类机构之中，这在实践中获得了普遍承认。如:在联合国出版物中，维和行动一般被单独列在“常设委员会及特设机构”名下。1980年6月联合国新闻厅提供的“联合国体系示意图”将当时正在开展的几项联合国维持和平部队列在安理会辖下的“联合国其他机构”中。英国著名国际法学家博威特把联合国“巴勒斯坦停战监督组织”列在安理会的“特设机构”之下。我国著名国际组织法学家梁西教授在其专著《国际组织法》中则把维持和平部队作为安理会为执行其职能所设立的一种“特殊辅助机构。” 综合考察联合国整个维持国际和平安全机制，首先，《联合国宪章》为维持国际和平与安全设计了两种主要办法，即和平解决争端与强制行动，并在第六、七两章中对安理会的一系列职权作出了具体规定(见宪章第33、34条、第37至44条，第46条)。从这些规定可以看出:在维持国际和平与安全方面，安理会职权的实质是“实在的执行权”，安理会也是联合国组织体系中唯一有权采取行动来维持国际和平与安全的机构，因而可谓是联合国的权力中心。虽然维和行动在宪章中并无明确的法律基础，但是安理会有权采取各种“必要措施”以履行其职责。广义地说维和行为显然属于此种必要措施。绝大多数维持和平行动由安理会决定并采取的事实也证明了这一点。 其次，维和部队之所以是安理会的“特殊辅助机构”，是因为:第一，安理会设立该机构是为了以特定的方式达成特定的宗旨，即缓解冲突，维持国际和平与安全。第二，组织和指导维和行动的原则和具体安排有待安理会确定。最后，其机构具有暂时过渡的性质，目的是要在停止敌对行动的基础上，为争端的和平解决创造条件，防止冲突再起或扩大，但争端的最终解决还得依靠其他政治手段。第四，维和行动是在实践中发展起来的，它与安理会职权的关系在宪章中并无明确的法律规定，也不属于安理会由宪章明文规定的辅助机构，但应严格而具体地视为宪章第40条“临时措施”所隐含的辅助机构。 三、联合国维和行动与安理会常任理事国的政策 联合国维和行动在国际政治框架中的实施和作用与五大国具有密切联系。 首先，由安理会明确授权并在授权范围采取的维和行动，其法律依据是不容怀疑的。安理会是否授权及赋予何种职权并无法定的、明确的标准，而是由没有任何外在法律机制约束的安理会自行决定。五大国在安理会中拥有否决权，因此，五大国任何一国的否决都将阻止任何维和行动的启动与继续。 其次，就其有效性来说，维和行动有效的程度取决于五大国合作的意愿及实际合作的力度。它离不开大国的支持，受世界大国外交政策的变化及它们彼此间关系的影响颇大，在决策、财政支持等方面表现尤为明显。 第三，就其个别安排来说，因为大国的行动往往直接取决于其政治利益，这就决定了维和行动中难以预测的政治考虑。政治权宜固有的灵活性及短暂性往往使稳定 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的建立变得艰难复杂，而且很有可能使业已建立的制度难以得到有效运作。由于具体情势的复杂性和多样性，联合国迄今采取的49项维和行动的基本情况与特点都不尽相同，“有多少种冲突，就有多少种维和行动，这样说绝不夸张”(加利语)。 维和行动，是为了填补联合国有名无实的集体安全制度的缺口而创建和逐渐发展起来的。从其形成的实际历史环境看，联合国集体安全制度主要是以二战中的大国合作的经验为基础设计的理想化的制度。在冷战两极对抗的格局中，它面临着理论和实践的难题。1(它是以五大国充分合作，通过安理会代表联合国采取措施来维持国际和平与安全为前提条件的。但令人遗憾的是，二战后几十年，这一条件几乎不存在。即使具备，安理会也只是在两个超级大国无直接利益冲突的非洲(南罗得西亚、南非)采取打了折扣的强制行动，而且都限于非武力措施，其所针对的不法行为也多为种族隔离、种族歧视等国际罪行，而非冷战期间多次发生的武装干涉和侵略行为。维和部队尽管是军事力量，但主要职能是监督停火，回避了划分责任和对破坏和平的侵略者实施强制行动(如针对苏伊土运河危机派出的第一支紧急部队)。这样，在安理会决策时，五大国就较易达成妥协。2(宪章第七章虽然规定了强制行动的一些实施原则，但在使用武力制止对国际和平与安全的破坏上仍然缺乏可行的运作细则。宪章第43条是有关各国依特别协定提供军队的规定，但是，在联合国几十年的实践中，从未有过一支由联合国统一组建和指挥、并由联合国按集体安全义务决定其费用的部队。一方面是集体安全制度的重重障碍，另一方面却是国际社会的迫切要求。维和行动就是为了解决至少是为了缓和这一矛盾而产生和发展的。 二战结束后，一批新兴国家获得独立，以前的殖民主义者留下的许多历史问题未得到解决，以致产生了国际争端甚至武装冲突(如克什米尔和巴勒斯坦问题等)。对于美苏势力直接冲突的冷战中心地区发生的争端与危险局势，联合国不可能有效地发挥作用(如美越战争);如果有，其合法性也遭到极大的非议(如朝鲜战争)，而在东西方势力范围边缘的“中间地带”，联合国创造性地运用监督停火、撤军的方式维持地区国际和平与安全。这一方面是为了缓解冲突，防止其蔓延，防止大国插手和加剧冲突，将冲突局部化而不是扩大化;另一方面大国在这类冲突上直接切身利益不大，比较容易达成妥协。在1948-1978年间，维和行动开展得较为频繁，共13次，除少数外(如刚果行动外)，大多数获得了成功。而从1979年到八十年代中期，五大国在许多问题上(如安哥拉内战、越南侵略柬埔寨、阿富汗问题等)有重大分歧，维和行动基本上无法开展。80年代中期以后，从戈尔巴乔夫推出“改革与新思维”开始，各国均及时调整了对外政策，使各方在彼此国家利益上不发生冲突的前提下重新进行合作，比如，1987年，美国与前苏联一致赞成安理会第598号决议，要求伊拉克与伊朗停火。80年代末两极格局迅速瓦解后，安理会在决策权的实际运作方面有了极大的变化。五大国原则上享有同样的权力，但各国的实力造成了决策权的行使及效果上的明显差异:美国是西方世界的盟主，在多数场合均能得到英法两国无保留的支持;俄罗斯在前苏联解体后欲与美国平分秋色，倡议权和否决权都运用得相当积极，但迫于实力的下降，甚至为了谋求西方的援助，它不得不采取“合作”的态度;中国作为一个发展中国家，又是同西方制度 及价值观大相径庭的社会主义国家，也不打算与美国等国一争高下，在动议和决策方面多采取谨言慎行、以静待动的策略，除了在与自身利益切实相关时(如1997年1月10日否决向邀请台湾当局出席其停火 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 签字仪式的危地马拉派遣军事观察团)行使否决权外，大多投赞成票或弃权票。否决权这一内在约束一旦消失，安理会采取维和行动的频繁程度必然同步增加。1988年至今，10年间共采取了36项维和行动，大大超过了前40年(13次)的总和。这些维和行动除军事观察团外，军事强制性大为增强，且职能范围大为扩展，而这都是安理会授权的。如何认识安理会的这些决议呢, 首先，派遣维和部队的理由是什么,在安理会的有关决议中，也无明确的表述，但普遍的看法是，维和行动是“集体行动”，联合国的集体行动所针对的是“对和平的威胁、和平的破坏及侵略行动”，而宪章又将断定此种行为是否存在的权力赋予了安理会。如果说侵略行动尚有联大1974年12月14日以协商一致方式通过的《关于侵略定义的决议》的必要的界说与列举，那么，“和平之威胁”、“和平之破坏”则是一个模糊含混的概念。这赋予安理会以较大的自由裁量权，因为“对和平的威胁、破坏或侵略行为”的具体内涵可以由安理会酌情加以解释。五大国中任何国家均拥有否决某一具体情势属于“对和平的威胁、破坏或侵略行动”的权力。 其次，“是否授权使用武力”,1993年3月26日，安理会通过第814号决议，由联合国第2期索马里行动的2万3千人接管联合国特遣队的任务，并授权可以按《联合国宪章》第7章使用武力维持和平，解除各派武装。在前南地区，联合国南斯拉夫保护部队被授权以武力保护“安全区”和“禁飞区”。在第814号决议中，授权其使用武力的措词用的是‘“采取适当行动(包括强制措施)以在整个索马里为人道主义救援创造安全环境”，但《宪章》并未授权联合国在国际和平与安全没有受到威胁的情况下使用武力。对此，有两种截然不同的看法，一种认为有理由对安理会的这一授权是否符合宪章予以质疑;另一种认为，可认为这是安理会对宪章的扩大解释，即把“和平与安全”的范围扩大了。同时，宪章并未规定在何种情况下适用非武力强制手段或武力手段，只规定在一般情况下，非武力措施必须先予实施，只有在非武力手段不足以解决问题时，才能采取武力措施。然而判断非武力手段是否不足以解决问题，仍由安理会自由载量，且对其行为没有任何具体的法律约束。这就可能会造成其决策的个别性和随意性。而且安理会在某一特定情势下所作的不法行为之断定并不能约束安理会以后的行为，即在以后相同情形发生时安理会并不负义务采取相同的措施，这就造成了安理会在决定维和行动方面采取“双重标准”的潜在可能性。五大国(尤其是美国)操纵着维和行动的动议权，只对它们具有“重要战略意义”的地区感兴趣，而对那些对其国家利益来说无利可图或者只是费力不讨好的地区所发生的冲突则听之任之。在那些“重要地区”，它们甚至在冲突刚刚开始或当事各方尚未表明和平解决意愿或达成解决方法时，就通过武力压服把“和平”强加给有关国家，即先派遣联合国安理会授权的多国部队“缔造和平”(这种部队不是维和部队，也不是集体安全制度意义上的联合国部队，而是靠单一大国的指挥，靠少数有力量的国家出人出钱而采取的军事强制行动，其中联合国所起的作用至多是赋予其“合法性”，在非常有限的范围内进行协调)，然后由维和部队来“维持和平”。这些行动的明显的偏向性使冲突各方对联合国行动本身的优势(即中立性)产生怀疑，因而维和行动难以得到各方的有效合作和支持。 除了大国可以决定是否采取维和行动及其职能外，大国是维和费用最主要的承担者，个别大国的拖欠费用往往使维和行动捉襟见肘;在大国参与的维和行动中，其优良的军事素质与装备往往使行动更加有效，但也容易偏离中立性;且它们不会把本国军队的指挥权真正交给秘书长。维和行动很可能，而且实际上曾有某些维和行动已成为个别大国对他国进行军事干预的工具。 四、前景展望 维和行动的目的是“维持和平”，而不是用武力建立和平，维和行动不可滥用宪章第七章，不得混同于依据第七章所采取的强制措施，更不能成为武力压服的工具。维和行动是一种解决争端和冲突的“和平威慑”的手段，而这种威慑不是来自维和部队或观察团的规模及其装备本身，而是来自于他们身后的巨人——联合国。而且，根据宪章第7章采取武力行动的决定权在安理会，安理会不能推诿，其他机构和个人也不能越俎代庖。在1961年刚果行动中，当时的联合国驻刚果代表奥布赖恩称已经得到秘书长哈马舍尔德的“口头同意”(而事后被否认)后命令维和部队进攻冲突一方冲伯集团，遭到重创，并引发了更大规模的冲突，最终导致刚果行动的失败。同时，维和行动只是和平解决争端过程的一个前奏，不能与解决冲突混淆，它只能为最后解决冲突创造有利条件。所以，不能随意加重维和任务。从维和行动的实践看，遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，坚持维和行动的原则，维和行动就能发挥积极作用，达到预期目标，否则就会面临失败的危险。维和行动只是一种从外部促进地区和平的重要因素，真正起决定作用的还是当事国或当事各方是否有实现和平的诚意。 对于为保护人道主义救援而授权使用武力，其背景是冷战后许多冲突是国内冲突，往往没有一个有效的政府，各方冲突剧烈，残暴异常，这时，不可能获得有效当事方的邀请或同意，人道主义救援有时也不得不使用武力，但是，使用武力应真正出于人道主义目的，并以人道的方法来达到此目的。比如，安理会于1994年6月22日通过第929号(1994)号决议，批准法国提出的派遣2500名士兵(其中法国1000人，塞内加尔等国1500人)进入卢旺达的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，以保护平民免遭已使数十万人丧生的部族战争之害，并允许根据宪章第7章授权“使用一切必要手段”，以达到人道主义目的，该行动被称为“绿松石行动。”它在卢旺达南部的吉孔戈罗地区建立“人道主义安全区”，其面积达卢旺达领土的1/5，该区内禁止任何其他武装力量的进入。法国外长称，一个月来法国军队保护了近150万卢旺达平民的安全。这是一次使用武力保护平民的成功范例。虽然它不属于真正的联合国维和行为，而是安理会授权的多国部队为人道主义救援而采取的紧急行动，但它不是打一派，保一派，而是试图建立“安全区”将平民与冲突各方隔离保护起来。这无疑为联合国维和行动开辟了一个新的活动空间。 近年来国际形势发生了巨大变化，国际社会正经历着和平时期少有的动荡与不安，联合国维持国际和平与安全的任务从未象今天这样繁重。与其他解决国际争端维持和平与恢复和平的办法相比，维持和平行动具有独一无二的作用和优势。国际形势的发展与国际格局的演变为它提供了机遇和挑战，维和行动只有迎接挑战，抓住机遇，不断改进、调整和完善，才能发展成为一项成熟的维持国际和平与安全的新型的国际法制度。 【作者介绍】武汉大学法学院硕士研究生 注释与参考文献 梁西:《国际组织法》(修订第四版)，武汉大学出版社1998年版，第233-234页。 梁西:《现代国际组织》，武汉大学出版社1984年版，第161页。 N(Sybesma-knol，“UNPeaceKeeping,Whynot”NetherlandsInternationalLawReview，1988，Vol(XXXV(Issue3(p(324. 1950年9月21日的联大一般性辩论中，美国代表提出了4点关于维持和平的建议。后来，美、英、法、加、土耳其、菲律宾、乌拉圭等七国代表正式向大会提出了“联合维持和 平”的提案，即“艾奇逊计划”。 参见王铁崖、田如萱编著:《国际法资料选编》，法律出版社1986年第二版，第872-873页。 韩德培主编:《现代国际法》，武汉大学出版社1992年版，第47页。 (印)兴戈兰尼著，陈宝林等译:《现代国际法》，重庆出版社1988年版，第383页。 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