论我国行政公益诉讼的现状和前景

论我国行政公益诉讼的现状和前景 论我国行政公益诉讼的现状和前景 2009年第6期 第19卷总第84期 铁道警官高等专科学校学报 JournalofRailwayPoliceCollege 2009No.6 V01.19Serial84 论我国行政公益诉讼的现状和前景 和洪 (铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州450053) 摘要:行政权侵害社会公共利益的案件不断出现,如何解决这一新型诉争是每一个法治政府必须面对 的问题.而行政公益诉讼作为维护公共利益的有效司法途径日益受到世界各国的青睐,我国虽未建立完善 的行政公益诉讼法律制度,但却早已有了行政公益诉讼司法 实践活动 劳动教育实践活动方案劳动教育实践活动方案二年级上册综合实践活动教案综合实践活动教学工作计划综合实践活动课教学计划 和立法基础,因而尽快构建我国的行政 公益诉讼制度不仅是必要的,而且是可行的. 关键词:行政公益诉讼;现状;必要性;可行性 中图分类号:D917文献标识码:A文章编号:1009—3192(2009)06—0040—04 进入2l世纪后,中国社会发生了一系列重大而 深远的变化,各方面都取得了举世瞩目的成就,但同 时也引发了许多新型的矛盾和社会纷争.20世纪 初在西方发达国家出现的诸如国有资产流失,环境 污染,垄断经营等行政主体侵权案件频繁地在中国 发生,并呈递增趋势.这些案件具有一个非常显着 的共同特征,那就是它所侵害的并非某一个特定主 体的合法权益,而是国家利益或社会公共利益.可 见,如何对行政主体侵害公共利益的行为实施有效 的规制,已经成了我国法学理论界和司法实务界无 法回避的一个现实问题.因为,在我国的行政诉讼 制度和体系中,一直没有行政公益诉讼的明确规定. 这一缺陷严重影响着公共利益的维护和法治目标的 实现.基于此,我国应尽快在制度上构建适合本国 国情的行政公益诉讼制度,以期对问题的解决有所 裨益. 一 ,行政公益诉讼的含义 从一般意义上讲,行政公益诉讼是指当国家行 政机关或法律法规授权的组织的违法行政行为,损 害了公共利益或有损害公共利益的危险时,法律赋 予无直接利害关系的公民,公益性社会团体或特定 国家机关向法院提起诉讼,由法院对被诉行政行为 进行审查并予以补救的制度.它不仅使公共利益获 得了国家司法权的有效维护,还拓展了公民参加国 家事务管理的途径,而且还"是一种崭新的权力制 约权力模式……可以防止行政权力的极度扩张,有 效制约行政机关的放纵和恣意,从而从根本上维护 公共利益,实现社会公平和正义,实现国家的和谐, 社会的和谐"_1J.所谓公共利益,也就是指公益,它 "不仅在法律,法学,行政及司法实务上以各种类似 或不同的表达方式而被普遍使用,甚至可以说是一 个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构 的根本要素或概念"_2J.在研究行政公益诉讼时, 合理界定公共利益的内涵,对正确认识行政公益诉 讼的特征,实施行政公益诉讼的必要性与可行性,以 及确定行政公益诉讼的原告资格,受案范围等方面 都有重要的意义,因此有必要首先厘清公共利益的 基本内涵. 根据《牛津高级英汉双解词典》的解释,公共利 益是指公众的,与公众有关的或为公众的,公用的需 要的利益.日本学术界的基本观点则认为,公共利 益或公共福利,应当是社会中个人利益的集合,是调 整个人相互之间冲突的实质性公平原理.而我国学 者则从主体,内容,过程等不同角度对公共利益界定 出了不同的定义.但无论哪一个定义均未获得公认 的效果.我国台湾学者陈锐雄指出:"何谓公共利 益,因非常抽象,可能言人人殊."_3究其原因,主要 收稿日期:2009—07—19 作者简介:和洪,男,河南周口人,法律硕士,铁道警官高等专科学校法律系 讲师 讲师简历讲师简历讲师简历讲师简历讲师简历 . ? 40? 和洪:论我国行政公益诉讼的现状和前景 是由公共利益本身所具有的主体不清晰,内容繁杂,数以上村民以签订的承包合同违反了《中华人民共 受益对象模糊等不确定性以及适用标准的多元性造和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会 成的,但这并不能说公共利益没有稍微固定一点的组织法》等规定的民主议定原则,或者以所签合同 判断标准.笔者认为,凡是在客观地影响着社会公内容违背多数村民意志,损害集体和村民利益为由, 众整体的生存与发展,在受益对象上具有共享性,内以发包方为被告提起诉讼的,人民法院应当依法受 容上具有全局性而又不完全等同于国家利益的利益理,并通知承包方作为第三人参加诉讼,等等.这说 都属于公共利益的范畴,因此种利益受到行政主体明我国也已有了有关行政公益 诉讼的立法例. 侵害而引起的行政诉讼即是行政公益诉讼.(三)我国尚未构建完整的行政公益诉 讼法律 二,我国行政公益诉讼的现状 (一)我国司法实践已有行政公益诉讼活动 伴随我国经济持续快速发展和社会不断进步, 各种带有阶段性特色的新型矛盾和纠纷层出不穷, 与之相对应的新型诉讼问题也在不时挑战着我国的 司法制度.其中,近几年在我国各地屡屡发生的无 直接利害关系人,但由于对行政机关的某些行为不 满,出于对公共利益的维护而将行政主体告上法庭 的案件就是典型的一类.如台州市画家严正学认为 娱乐总汇违反了未成年人保护法,多次向椒江区文 体局实名举报此情况,要求该文化馆的上级单位椒 江文体局贵令该娱乐总汇搬迁,并对提供场地经营 色情业者依法作出处理.多次举报未果后,2000年 9月19日,严正学最终以"行政不作为"为由,将椒 江区文体局告上法庭,要求法院依法确认被告行政 不作为,并判令其在一定期限内履行法定职责. 2000年4月中旬,吉林省榆树市检察院接到群众举 报.反映弓棚镇政府将该镇所有的桑塔纳车低价卖 给个人.后经该院调查查明,2001年4月初,弓棚 镇政府未经国有资产管理部门立项,评估,将其所有 的桑塔纳2000型轿车l辆以人民币7万元的价格 卖给本镇政府会计张留军个人.2001年5月21日 经该院委托评估机构评估,该车实际价格为106058 元,造成国有资产流失36058元.2001年6月4日, 该院即支持榆树市国有资产管理局向榆树市人民法 院起诉的案例.上述这些案例均说明我国司法实践 中早已在事实上出现过行政公益诉讼活动. (二)我国法律文件中已有关于行政公益诉讼 的条文 出于解决行政行为侵害公益的实际纠纷的角度 考虑,我国个别法律文件已经对行政公益诉讼的问 题作出了一些规制.比如,我国《民事诉讼法》规 定,任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以 向法院提起诉讼,其中,原告可以是公民本人,也可 以是相关的其他公民;《最高人民法院关于审理农 村承包合同的解释》第2条规定,发包方所属的半 制度 到目前为止,从对公共利益进行司法救济的角 度来说,我国的行政公益诉讼制度仍严重缺失.这 就使得我国各级法院对事实上属于行政公益诉讼的 案件的处理显得于法无据,十分棘手.对此类案件 法院大多情况下均依据我国现行的行政诉讼法以原 告不适格不予立案或者驳回起诉.这种情况非常不 利于社会公共利益的维护,也使得我国司法权在遏 制国有资产严重流失,打击污染环境和严重破坏自 然资源,以及应对垄断,限制竞争,不正当竞争,侵犯 消费者权益等涉及公共利益的问题上未能发挥出应 有的威力.因此,我们不得不承认我国行政公益诉 讼尚处于尴尬境地. 三,我国行政公益诉讼的前景分析 (一)我国引入行政公益诉讼制度的必要性 1.建立行政公益诉讼制度是保护社会公共利益 的需要 目前,我国正处于社会转型关键时期,由利益关 系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突 出.现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不 到司法救济的情况.一是国有资产流失.据估计, 20世纪80年代,国有资产每年流失500亿元.进 入90年代,每年至少流失800至1000亿元,加上银 行坏账,偷税漏税,公款消费以及决策失误造成的浪 费等,国有资产损失已是一个相当大的数目l4.二 是环境污染和破坏.一些企业为追求眼前经济利 益,在生产中忽视环境因素,当地行政机关为了本地 经济的发展,对破坏环境行为经常熟视无睹,致使环 境的污染和破坏日益严重.老百姓上访,控告,问题 也没有得到有效解决.三是土地开发中不合理利用 问题严重.行政机关违反土地管理法规和保护国土 资源的国策,违法占地,批地,大搞开发区等形象工 程,造成大量土地闲置和资源浪费.但我国土地所 有权不属于个人,与公民无直接利害关系,因此传统 行政法对此无法进行救济.四是政府在公共工程, 政府采购等领域,违法招标,发包,违法审批工程,豆 . 41. 和洪:论我国行政公益诉讼的现状和前景 腐渣工程,给国家造成重大损失.五是行业垄断使言之,即使行政机关的违法行为 和不行为尚未实际 服务价格随意调高,公众对此虽有怨言却无能为力.危及私权益,但若其存在本身 就是对行政法治的破 为维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益,在行坏,对公益的侵犯,私权益也将 因此失去存在的根 政诉讼领域内必须开放行政公益诉讼.这些问题之基.由此可见,确保依法行政这 一宗旨有其独立价 所以严重存在,其根本在于没有切实有效的法律制值,它并不依附于保护私权益这一宗旨而存在.行 度有针对性地保护社会公共利益,因此建立公益诉政诉讼法的两大宗旨表明,行政诉讼既应有私益之 讼制度已非常紧迫.诉,也应有公益之诉,在这一点上现行行政诉讼法显 2.建立行政公益诉讼制度是实现公民管理国家然有违其立法宗旨. 的宪法权利的需要其次,建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案 如前文所述,赋予什么样的人提起行政诉讼的范围拓展的要求.我国目前只有行政复议法规定了 权利,不仅仅是一个诉讼程序问题,更重要的是它体对抽象行政行为的司法审查,且仅限于规章以下的 现了通过行政诉讼这一特定的诉讼制度所显示的一规范性文件.但为了更好地实现行政诉讼法立法的 个国家对公民权利保护的程度.行政公益诉讼制度宗旨,为了同行政复议法更好衔接,我国行政诉讼法 的建立,体现了宪法中"一切权利属于人民"的原将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的 则,也为人民能够更充分地行使自己管理国家,社会行政规范性文件的审查制度.抽象行政行为的显着 事务的权利打开了方便之门.公民管理国家的方式特征就是对象的不特定性,若从我国现行的行政诉 多种多样,其中通过提起诉讼来监督行政机关是重讼原告资格制度来看,这种对象的不特定性将导致 要的方式.建立行政公益诉讼制度既以司法的形式司法实践中抽象行政行为无法被审查,而行政公益 肯定了公民管理国家,社会的权利与义务,又充分发诉讼制度不失为一种较好的选择. 扬了社会主义民主,是我国公民实现宪法权利的重(二)我国引入行政公益诉讼制 度的可行性 要途径.在我国建立行政公益诉讼制度,既有坚实的法 3.建立行政公益诉讼制度是制约和规范行政权学理论支持,同时也是社会实践发展的迫切需求,是 力的需要国际诉讼制度发展的必然趋势. 一 方面,公共权利需要得到司法救济.权利离1.我国建立行政公益诉讼制度具有一定的理论 不开救济,而维权的主要和最终途径是司法救济.和法律依据 当行政主体的违法行为或不行为对社会公共权利造我国建立行政公益诉讼制度,具有一定的理论 成侵害时,法律应当允许公民为维护社会公共权利依据."无救济即无权利"是法治主义的最高信条 而向法院提起行政诉讼,以使该权利得到司法救济.之一.这一理论要求对所有合法权利,都应预设,提 另,方面,公权力应当受到制约.历史经验已经反供充分和合理的救济,而不论这种权利是属于个人 复证明,权力越大,其被滥用的可能性就越大,人民性质,集体性质还是国家性质的利益.同时,我们应 的自由和权利受到侵害的可能性就越大.某些行政当正视一个现实:行政活动,不可避免地会侵害公共 权力的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际利益.为了有效维护公共利益,必须赋予与行政行 侵害,但却可能损害公共利益,如果不将其纳入司法为没有直接利害关系的公益代表人提起行政诉讼的 监督体系,无法通过公益诉讼的途径诉诸司法审查,权利,以追诉和矫正违法行政活动,从而维护公共利 仅仅依靠行政系统内部的监督和制约,将会使公权益. 系统无限扩张,造成行政运作效力低下,社会资源大 量浪费,最终将堵塞公民参与国家事务管理的渠道. 4.建立行政公益诉讼制度是完善行政诉讼法体 系的需要 首先,行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政 公益诉讼的必要性.我国行政诉讼法的立法宗旨有 两个,一是保护公民,法人和其他组织的合法权益, 二是确保行政机关依法行政.私权益之保护是行政 法乃至一切部门法的终极宗旨,但若行政机关不依 法行政,它对私权益的侵害和威胁将无处不在.换 ? 42. 我国建立行政公益诉讼制度,还具有一定的法 律依据.我国现行的多种法律法规中有关于公共利 益的规定,如《宪法》第10条,《土地管理法》第2条 等.《行政处罚法》的立法目的之一也是"为了维护 公共利益和社会秩序".我国《宪法》第5条规定: " 一 切法律,行政法规和地方性法规都不得同宪法 相抵触.""一切违反宪法和法律的行为,必须予以 追究.""任何组织或者个人都不得有超越宪法和法 律的特权."由此可见,建立行政公益诉讼制度对违 法的行政行为予以纠正不仅是完善和发展行政诉讼 和洪:论我国行政公益诉讼的现状和前景 制度的需要,而且也是对宪法抽象条文的具体化和4.我国建立行政公益诉讼制度 有成熟经验可借 落实.鉴 2.我国行政诉讼的司法实践为增设行政公益诉 讼制度奠定了实践基础 行政诉讼法实施之初,限于经验缺乏,理论尚不 丰富,人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉 具体行政行为的相对人.不久这一情况就得到了突 破.如前文所述,目前,人民法院通过不断放宽对原 告的资格限制,扩大受案范围,开始受理自身权利义 务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉 讼,强化对行政权力的监督.这为我国行政公益诉 讼制度的建立在实践上奠定了基础. 3.我国建立行政公益诉讼的现实基础 (1)社会各阶层对公益的现实诉求呼唤行政公 益诉讼制度的确立.行政公益诉讼不仅有着深厚的 理论基础和现实的法律依据,不断涌现的各种行政 公益案件也为其提供了有力的实践支持.从文中介 绍的几例行政公益案件的情况来看,我国的行政公 益诉讼虽然只是处于最初的自发探索阶段,却反映 了社会各阶层对此类诉讼的意识需求,是公民民主 和法律意识进步的生动体现.然而,缺少了公共权 力的关注与法律制度的支撑,行政公益诉讼实难发 挥它的应有作用.各种屡屡受挫的行政公益案件一 再告诉我们,需尽快建立行政公益诉讼制度. (2)我国法官的整体素质不断提高,为行政公 益诉讼制度的建立创造了条件.目前我国法官的素 质已有了较大提高,各级法院都十分重视在职法官 的 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 .日益提高的法官整体素质和法官队伍的职 业化,专业化发展,也为建立行政公益诉讼创造了条 件. 虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度, 但行政公益诉讼制度在西方国家却发展得相当成 熟,其理论基础和实践经验已相当丰富,为我国建立 行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验借鉴.虽然各 国的法律传统和诉讼文化存在差异,但我国有法律 移植的成功先例,我们可以将有益的理论与制度吸 收,转化,为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼 制度提供实践依据,同时也可为我们提供实践上的 可操作性.我们完全可以在原告资格门槛的降低和 受案范围的拓展两个方面通过立法或司法解释加以 改进,使行政公益诉讼名正言顺. 综上,我们认为在我国建立行政公益诉讼制度, 既有必要性也具有可行性,不但有坚实的法学理论 支撑,而且社会实践的发展更是提出了建立行政公 益诉讼制度的迫切需求.法律制度作为社会的上层 建筑,不应过分落后于社会实践,借鉴已有的相关法 律制度经验,回应社会实践的呼唤,改造我国的行政 诉讼制度,已势在必行. 参考文献: [1]朱汉卿.社会和谐对行政公益诉讼制度的期待[J].四川 ~.X--学院学报,2008,(3). [2]陈新民.公共利益之概念[A].宪法基本权利之摹本理论 ( 上册 三年级上册必备古诗语文八年级上册教案下载人教社三年级上册数学 pdf四年级上册口算下载三年级数学教材上册pdf )[c].台北:三民 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 局,2000.134. [3]陈锐雄.民法总则新论[M].台北:三民书局,1982.913. 责任编辑:赵新彬 ? 43?