论社会转型期行政道德责任的缺失及生成机制

论社会转型期行政道德责任的缺失及生成机制 论社会转型期行政道德责任的缺失及生成 机制 论社会转型期行政道德责任的 缺失及生成机制 口李乐为 摘要:行政道德责任,就是指行政人员负有的行政道德义务以及违反道德义务所应承担的否 定性后果.社会转型 期行政道德责任缺失主要表现在行政行为的轻率与不作为,行政道德水平的下降,政府能力 与威信的消耗,行政人 员的角色冲突.必须加强行政道德立法,加大对行政人员的道德教育力度,充分发挥新闻舆论 的作用,加强行政组 织文化的建设及加强对行政人员的行政伦理人格的培养. 关键词:行政道德责任缺失生成机制 中图分类号:1364文献标识码:A文章编号:1OO9—5675(2009)O3一O78一O3 责任,是人类共生的必需.人不仅要对自己的一切行为 及后果承担责任,而且对他人对整个社会也有义务,有责任. 马克思,恩格斯曾经说过:”作为确定的人,现实的人,你就有 规定,就有使命,就有任务,至于你是否意识到这一点,那是 无所谓的.这个任务是由于你的需要及现存世界的关系而 产生的.”l_l这就是说,生活在一定社会中的人们,总是要对 他人,社会负一定的职责,使命,也就是个人对他人,社会必 须尽义务,责任.这个道理也同样适合于行政道德责任.所 谓行政道德责任,就是指行政人员负有的行政道德义务以及 违反道德义务所应承担的否定性后果.[2]行政道德责任的内 容,从不同的角度看可以有不同的解释,从政治学的角度来 看,行政道德责任的基本内容是”维护和提供交换正义”[3], 从道德责任实施主体的角度看,可以说行政道德责任的内容 和其他道德责任一样,在内容上也是”他律和自律的统一” [4] .行政人员的道德责任的形成都要经历三种阶段:他律责 任,自律责任,他律与自律相统一的阶段.而与这三个阶段 相对应的价值形态是行政道德义务观念,行政道德良心,行 政道德价值目标. 一 ,社会转型期行政道德责任缺失的表现 根据科层制的设计,行政责任与行政权力是成正比的, 要求行政人员承担一定的责任,也就需要赋予他相应的行政 权力.但是,在现实的行政运作中,行政责任与行政权力往 往出现相分离的情况,一些行政人员,仅仅想拥有权力而回 避责任,他们往往把权力掌握在自己的手中而把责任推给制 度体制甚至别人,这就是行政责任缺失.社会转型期行政道 德责任缺失的表现在: 1.行政行为的轻率与不作为 行政责任不明确,含糊不清或是虚设,增加了行政权力 在运行中的自由裁量权,使得行政主体不考虑或少考虑其行 为的后果,从而容易产生行政不作为或行政行为轻率.从理 论上说,行政自由裁量权愈小,可人为操作的空间也就愈小, 寻租的可能性愈小.从操作层面上说,行政权力在错综复杂 的行政环境中运行,必然要求有一定的自由裁量空间,呆板 的政府不足以应对错综复杂的发展形势.我国现存的行政 现象是:或是行政权力在运行时由于授权主体的不明确,再 加上政务透明度不高,职,责,权不能统一,有职无权,有权无 职的现象还比较多,或是赋予行政权力的行政责任高于现实 条件所能达到的目标,行政主体也可能将其搁置一旁而重新 设置目标,从而导致行政行为的轻率或不作为,对社会产生 较强的政策风险或道德失范. 2.行政道德水平的下降 行政责任是行政道德价值观在行政主体活动中的体现. 负责任是现代政府必备的品质,也是当代政府的一个显着特 征.在公共管理中,责任意味着行政人员由于其承担的职务 而必须履行一定的职责和义务,没有履行或不适当的履行他 应当履行的职责和义务,就是失职,或者说缺乏责任心.现 代行政道德要求,行政主体对社会,公众应承担相应的责任, * 作者简介:李乐为,吉首大学政治与公共管理学院副教授,湖南吉首,416000. 78 政法?社会 谋求公共利益,提供公共服务,减少行政成本,提高行政效 率,”公正,公平,廉洁,诚实,守信”,恪守良好的行政道德. 强调行政道德的责任,信念,是对科层体制下形成的”见人不 见物”的机械论的冲击.行政责任的缺失不仅表现为对公共 长远利益和全局利益的淡化,而且助长了浮夸与造假之风. 毫无疑问,建立负责任的政府,减少行政责任的缺失,不仅是 现代民主社会对政府的必然要求,更是政府具有权威性的客 观选择. 3.政府能力与威信的消耗 从主观愿望而言,任何一个政府都希望自己是负责任而 有作为的政府.由于行政责任在实现过程中受诸多因素的 影响,使得行政责任的履行受许多偏离目标因素的干扰.因 为任何行政组织都是由多极层次构成的,随着管理层级的增 多,信息传递中的失真与偏差时有发生,有的行政人员利用 自己手中掌握的权力,谋取局部的团体利益或自身利益,导 致政府行政决策初衷的受损或夭折,达不到预设的目标.当 公众普遍意识到正确政策执行的变形或扭曲而使自身受损 时,对政府的能力与威信就大打折扣.这种对政府的信任危 机,直接导致了20世纪晚期”反国家主义”狂潮的出现,并加 剧了社会公共生活的整体性危机.人们对如何增强行政人 员行政行为的合法性,减少官员腐败,转变政府行为方式,改 进公共服务的方法等,抱以更多的关注. 4.行政人员的角色冲突 “政府中的每个成员首先应该是公民,然后才是行政官, 然后才是他自己本人,而不是相反.”[5]行政人员这种双重角 色时常会产生冲突性的义务,公民和”公仆”双重角色的统一 致使其在行使公共权力的过程中,必须同时兼顾公共利益最 大化和私人利益最大化的双重取向.这样一来,公共领域和 私人领域截然相反的利益取向,就都集中到行政人员身上. 行政人员作为个人,是私人领域中的成员,以个人利益作为 行为诉求,但是由于他又扮演着公共权力行使者的角色,这 就决定他还有着维护公共利益的一系列责任和义务.这种 选择性冲突,仅仅通过立法和 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排,还不能够完全避免 行政人员在选择时,道德冲突的功利价值和道德妥协对公共 利益的一定程度的侵害,当冲突发生时,效忠组织的义务和 维护公共利益的职责之间的关系就被混淆了.事实上,公民 角色和行政人员角色彻底分离的趋势越来越明显,它造成不 确定数目的行政人员在工作中放弃了一些公民权,伴随着他 们对雇员关系身份基本性质的认同和对效忠组织的觉悟性 思考,也伴随着具有不同文化背景的公民越来越强烈地要求 参与政府管理,这种角色地颠倒现象在现代社会越来越令人 不安,也促使了人们对行政人员在进行道德选择时对公民道 德义务问胚的关注和争执. 79 二,社会转型期行政道德责任的生成机制 行政道德责任的实现不是一件容易的事情,原因在于道 德责任是一种内在的自我约束机制,而非外在的强制机制. 虽然实现行政道德责任的过程很艰难,但这并不是表明行政 道德责任无法实现,相反它却具有广阔的拓展空间.社会转 型时期行政道德责任的生成机制主要包括以下内容: 1.加强行政道德立法 加强行政道德立法,使行政人员承担道德责任有法可 依.道德立法能够通过外部控制的作用促使行政人员增强 内心自律的能力.国家公务员道德制度化已成大势所趋,不 仅发达国家,包括一些发展中国家,也都早已制定了专门的 公务员道德法.如美国早在1978年就出台了《政府道德法 案》,1989年,又通过《政府道德改革法案》.韩国1981年通 过了《韩国公职人员道德法》,4次修改,1993年基本定型,其 实施效果为世瞩目[6].我国虽有《公务员法》等法律法规,但 很少对违反行政道德的行为进行处罚的规定,即使有也缺少 具体的操作程序.鉴于此,我国也应该建立一部《公务员道 德法》,从而可以”以制度的形式建立一系列明确的公共行政 道德规范,让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当 做的,使行政人员有正确的道德价值定位和价值取向.”[7] 2.加大对行政人员的道德教育力度 加大对行政人员的道德教育力度,可使行政人员转变观 念,清醒认识道德责任的对象.这种方法实际上是一种从他 律到自律的转化.必须加大对行政人员应负有的道德责任 的灌输和教育,使其转变观念,能够清醒认识到责任承诺的 根本对象是人民,并由此而发挥其对行政人员的道德约束功 能;必须认识到并非所有的道德责任都能够由法律或制度来 明确和规定,很多时候,负责任的行政行为是通过行政人员 的道德责任感来实现的.当行政人员能够清醒地认识到行 政活动的根本责任对象的时候,在面临各种冲突和考验的时 候,他就一定能够听从自我道德责任意识的指导,采取让人 民群众满意的行为. 3.成立专门的道德委员会 成立这样的机构,可对行政人员进行道德审查和道德责 任追究.如美国国会设有专门的道德委员会和公务员犯罪 处,其职能是对公务员的操守予以监督,凡是违反道德但又 构不成犯罪的,由道德委员会督促其主动辞职,凡违法者由 “公务员犯罪处”交司法机构依法惩处.我国也可借鉴美国 的做法成立这样的机构,具体来说,可以在人大常委会中设 立一个”道德审查委员会”,专门督察和追究政府行政人员违 反行政道德但又尚未构成犯罪的不道德行为,对于违反《公 务员道德法》的行政人员,道德委员会可以直接做出处罚决 定. 湖南社会科学2009年第3期 4.充分发挥新闻舆论的作用 行政道德责任监督的形式有多种,如政党监督,立法监 督,行政监督,司法监督,群众监督等.它们相互结合,构成 行政道德责任监督机制的基本内容.新闻舆论作为社会道 德一种具体表现形式或载体,具有引人注目,震慑力强,影响 面广,迅速及时的特点,它对行政人员道德责任的形成产生 重大的影响.首先,它以道德赞誉或谴责所形成的强制性精 神力量,使行政道德行为主体接受外来的善恶裁决和准则性 命令,影响行政人员的道德价值取向.英国着名思想家赫胥 黎曾指出:”在许多情况下,人们之所以这样做而不是那样 做,并非对法律的畏惧,而是出自对同伴舆论的畏惧”.l8]其 次,舆论作为一种精神力量对行政人员构成的压力还会转变 为行政人员的内在控制机制.新闻媒体对丑恶行为的揭露 和对事实真相的披露,使得行政人员保持一种思想警惕和心 理压力.因此,要充分发挥舆论的监督作用,必须赋予新闻 媒体法律意义上的权利,新闻媒体要在维护社会稳定,保守 国家秘密的前提下,发挥其应有的作用,从而推动行政道德 责任的实现. 5.加强行政组织文化的建设 行政组织文化尤其是其中的非正式的组织文化对其成 员的行为具有很大的影响力.因此,对于身处在具体的行政 组织的行政人员,要使其养成道德责任意识并内化为一种习 惯,我们除了要重视自律和他律的作用外,还必须加强行政 组织文化尤其是非正式组织的文化建设,形成正确的道德评 价氛围.这种文化和氛围越符合道德规范,行政人员个人的 信仰和行为就越符合道德规范.要达到这一目的,行政组织 的领导首先有必要清醒地认识到并不停地提醒自己:在行政 组织的文化建设中,自己是最明显的道德责任角色的扮演 者,自己追求什么,是否提供道德规范,分配报酬和地位的标 准等等,都是组织文化的重要构成部分,也是决定行政人员 道德取舍的潜在因素. 6.加强对行政人员的行政伦理人格的培养 行政伦理人格是高层次的行政人格的表现,是行政人与 其它职业者相区别的内在规定性,是行政人伦理上的权利, 义务,品格,尊严,伦理信念,伦理自律意识融合而成的伦理 自律行为模式和现实的行政伦理价值的整合体.[9要形铸行 政伦理人格,在行政伦理规范系统的构建中需把握三个环 节.第一,实现行政道德义务与行政良心的统一.行政道德 义务是现实的社会关系和利益关系的产物,是一种间接的他 80 律性规范.而行政良心则是存在于行政人内心深处的对自 己行为应负的道德责任的自我认识和自我评价能力,是一 种直接的自律性规范.在现实的行政过程中,行政道德责任 与行政良心是相辅相成的,它们能够而且应该是统一的.第 二,在行政伦理建设中需考虑怎样促使行政人提高在利益冲 突和道德冲突中进行行政行为选择的能力.利益冲突与道 德冲突是行政行为选择中所面临的特殊情况.在二难中,行 政主体必须在相互冲突的利益关系与道德价值中进行行政 行为选择,并通过选择解决面临的矛盾以实现行政价值目 标.第三,在行政伦理建设中,需考虑怎样激发行政人进行 道德修养,培育和完善行政伦理人格的自觉性.因为行政人 自觉的道德修养包括道德情感,道德品质,道德意志,道德习 惯等方面的自我改造,自我陶冶,自我锻炼,自我养成,是形 成高尚,完美的行政伦理人格的根本保证.而行政伦理人格 的形成,一方面反映出一定的行政价值观,行政道德原则与 规范的有机整合,另一方面也体现出行政伦理建设的终极目 标:通过行政行为准则,规范系统的构建及其内含的道义要 求唤醒行政人的道德责任与道德良心;回应,满足民众的基 本利益需求;实现政府廉洁,管理高效,社会公正,以保证国 家持续,稳定发展. 注释: [1]马克思,恩格斯:《马克思恩格斯全集》第3卷,人民 出版社,1995年,第579页. Ez3张绍春:《新编行政管理学》,中南大学出版社,2001 年,第106页. [3]张康之:《论公共行政的伦理责任》,行政论坛,2001 年第1期. [4]昂永生:《论我国行政伦理责任的重构》,中国行政管 理,2002年第3期 [5][法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆,1980年,第 389页. [6]张国庆:《行政管理学概论》,北京大学出版社,2000 年,第579页. [7]张康之:《寻找公共行政的伦理视角》,中国人民大学 出版社,2002年,第212页 [8]唐凯麟,龙兴海:《个体伦理论》,中国青年出版社, 1993年,第379页. E9]唐志君:《论行政伦理建设的价值取向》,行政论坛, 2001年第3期. 责任编辑:刘峰