第七章政策执行

第七章政策执行 第六章 政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。 第一节 政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首先必须弄清它的涵义、地位和作用。 一、政策执行研究运动 20世纪70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定(规划)、政策执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量;政策过程相应被分成元政策制定，政策制定和后政策制定(包括政策执行和评估等环节)三个阶段。 政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩(Van Meter and Van Horn)将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面:(1)一个天真的假定——执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题;(2)以 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 —项目—预算(PPB)为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责;(3)任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者; ?(4)时间和资源的巨大消耗。 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执 ?行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。尽管在20世纪60年代，有一些组织理论家(如Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher)的著作已涉及公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究 ? See D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process: A Cenceptual Framework, Administration and Society, Vol.4, February, 1975, pp.450-451. ? T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation ,University of California Press, Berkeley, 1973,1979. 1 的开创性著作则是《执行》这本书(该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策分析的学者和学生必读之书)。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。 政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 及项目也不能取得预期的结果,这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成为美国及西方政策科学研究的一个焦点或热门话题。 西方的“执行运动”持续近20年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种: 一是“自上而下”(top-bottom或top-down)途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。 二是“自下而上”(bottom-top或bottom-up)途径。与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人(即参与政策过程的所有行动者)作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础;它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基(R.Weatherley and M.Lipsky)的《基 ?层官僚与制度创新》一文为代表。 三是“政策/行动连续统”(ploicy/action continum)途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇(S.Barrett and C.Fudge)的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之 ?于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权 ? R.Weatherley and M.Lipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, May, 1975. ? S.Barrett and C.Fudye(eds.), Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981.p.25. 2 力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。 四是工具选择途径(instrument-choice)。这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具(policy instruments 或policy tools)。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质 ?或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种:(1)行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动;(2)组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的;(3)因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系;(4)管理理论——强调政策执行是一个管理过程;(5)交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程;(6)系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用;(7)演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野;政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学的以机构(官僚体制)为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范式;并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 80年代末90年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及(新)公共管理(Public Management)学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔(Donald F.Kettl)声称公共管理“拒绝 ?传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。看来，公共管理途径有着不同于执行研究的某些新的东西。 ? Christopher C.Hood, The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H.Linder and B.Guy Peters, “The Logic of Pubilic Policy Design: Linking Policy Actors and Plausible Instruments”, Knowledye in Society 4 (1991), pp.125-151 ? See Donald F. Kettl, Searching for Clues About Public Management: Slicing The Onion Different Way, In Barry Boreman (ed), Public Management: The State of the Art. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993,pp.55-68. 3 二、政策执行的涵义 政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。 何谓政策执行,政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例子。 普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky):可以将执行看作 ?在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 琼斯(Charles O. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织(资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释(将项目语言转变成可接受和可行 ?的计划和指示)和应用(服务、款项、工具等的日常供应)三种活动为要。 马杰(R?S?Montjoy)和图尔(L?J?Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决 ?定。 斯诺(C?P?Snow)和特里林(L? Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的才能理 ?解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 保罗?,?萨巴蒂尔(Paul A?Sabatier)和丹尼尔?,?马兹曼尼安(Daniel A. Mazmanian):可以将政策执行视为这样一种过程:即用法律、上诉法院决定、行政命令，或 ?用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。 林水波、张世贤:政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可 ?行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。 综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。 政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变 ? Jeffrey L. Pressman and Aaron B.Widavsky, Implemetation (2nd., ed).Berkeley: University of California Press, 1979. pp.XX-XXI. ? Charles O. Jones. An Introduction to the Study of Public Policy (3ed.). Monterey, California: Brooks/Coles Publishing Company, 1984. p.166. ? R. S.Montjoy and L.J.Toole Jr.,"Toward a Theory of Public Policy Implementatcon: An Organizational Perspective".Public Administration Review. Sep-Oct., 1979, p.465. ? See R.F. Elmore, "Organizational Models of Social Program Implementation", Public Policy, Vol. 26, No.2, Spring ,1978.pp.185,187. ? [美]斯图亚特?S?那格尔.政策研究百科全书.北京:科学技术文献出版社，1990:112页. ? 林水波、张世贤.公共政策.台北:五南图书出版公司,1984:264页. 4 成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。 ?束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”正因为政策执行有如此重要的意义，美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。 ,(检验政策正确与否的唯一 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 一项政策的正确与否，最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同志说过:“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的 ?结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”刘少奇同志则说:“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策， ?所以，重要的问题在于执行，在于实践”。凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行是检验政策正确与否的唯一途径。 ,(政策过程的中介性环节 一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行过程中得到不断修正、充实和完善。政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新的政策。因此，政策执行是政策过程的中介性环节。 第二节 政策执行过程与手段 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个重要组成部分。 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。 ,(政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是 ? 毛泽东选集 (1卷).北京:人民出版社,1991:292页. ? 毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社,1991:284页. ? 刘少奇选集(下卷).北京:人民出版社,1985:457-458页. 5 统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策;只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方法和步骤。只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。 2(政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策 ?目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。”一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。制定执行计划，应遵循下列原则:一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断;计划的各项指标，不保守也不冒进;即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的;有关人力、物力、财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3(物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力(经费)和必要的物力(设备)两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才能为有效的执行政策创造有利条件和环境。 ,(组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策 ?目标的实现程度。列宁说过，“要有效地进行管理，„„必须善于实际地进行组织工作。”组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因 ? 列宁全集(31卷).北京:人民出版社，1985:463-464页. ? 列宁选集(3卷).北京:人民出版社，1995:477页. 6 素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力;善于用人，做到人尽其用;具有宽广的胸怀，善于处理人际关系;讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策任务。 制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些法规制度主要有:(1)目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。(2)检查监督制度。目标责任制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。检查监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的保障机制。(3)奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。 ,(政策实验 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。 (,)选择实验对象。选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。随便地找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件，这些典型条件应具有普遍性，所以试点也称为典型实验。 (,)设计实验方案要周密。用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。对于范围较广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科学的结论。在某些情况下试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性。 (,)总结实验结果。分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。因为总结阶段要根据实验的整个过程和最后结果，检验、评估、修改、补充或者否定政策方案。这个阶段要注意这么几个问题:一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果的所有原因，进行全面系统地考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根本的次要的原因;哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。同样是成功的结果，通常可以证 7 明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果，可能是由于政策方案本身的错误所致，也有可能是试验过程中的人为差错而引起的。二是对成功经验要进行理性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义;在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。三是要重视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结合起来，才能知道必须怎样做。 ,(全面实施 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 ,(协调与监控 政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落实。 上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。 二、政策执行的基本手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手段，更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。概括说来，主要有以下几类: ,(行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点:第一，权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。第二，强制性。强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它允许特别情况下的灵活机动。第三，对象的有限性和时效性。在实际工作中，行政指示、命 8 令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的对象是具体有限的。不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效，而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了法律的不足。 行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的行政责任，受到一定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中的不利局势，保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。 ,(法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性，是指它对一般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极其严格的语言，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法律法规不得互相冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。 法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。但是，在处理特殊的、个别的问题时，还需要与行政手段等相互补充。 ,(经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性:第一，间接性。它不象行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行调节来实行间接控制的。第二，有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三，关联性。一种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，它不仅影响到当前，而且会波及今后。 9 实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运用经济手段来调整各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。 各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段，法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。 ,(思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有:制造舆论——在政策形成之时就大力宣传，使政策的内容深入人心;说服教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，做到以理服人，而不是以强力服人，以大话压人;协商对话——在政策执行出现困难的情况下，决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中作适当调整;奖功罚过——通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。它体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则，实践证明这是一种很好的管理方法。对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到宏扬正气，压抑邪气。 思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地采取某种行为，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，因而就能够牢固而持久;而其他行政手段的弊端则是“以力服人”，其结果很可能是“非心服也，力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势，是发展思想诱导，尽量减少强迫命令。 政策执行手段随着社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足，用心观察、总结和创造性地工作，就一定能学会使用多种有益的执行手段，大大提高政策的执行效能，保证政策目标的预期实现。 第三节 创造性执行政策的问题 政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则;另一些学者则概括为严肃性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为，政策执行中最基本的要求(原则)是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策问题。 一、原则性与灵活性相统一的要求 在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。 10 所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。 执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。政策是党和国家为了指导社会实践、调整社会关系，实现一定的政治路线、方针而制定的行动准则。列宁说:“党的策略是指党的政治行为，或指党的政治活动的性质、方向和方法。党代表大会通过策略决 ?议，就是确切规定全党在新的任务方面或者是针对新的政治形势所应采取的政治行为。”政策作为一种政治行为，就决定了它有很强的原则性。在我国，党和政府所制定的各项方针、政策是代表广大人民群众的根本利益，是指导全国各族人民进行社会主义现代化建设的行为规范和准则。“没有规矩，不成方圆”。政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、假借、贪污政策。只有这样，才能保证社会各个方面得到持续、稳定、协调、有序地发展，才能避免出现紊乱现象。 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。 首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。我们知道，任何政策都是针对一定时空条件下的特定问题制定的。随着时空条件的变化，政策问题会发生变化，政策也会失去效力，成为过时的政策;而新政策代替旧政策很难做到十分及时，往往要有一个滞后期。在这个时期，旧政策仍以合法的形式存在着。如果受这种固有的形式约束，不敢越雷池一步，势必要贻误时机，给事业带来损失。在这种情况下，就要求政策执行者坚持事实求是，从实际出发，敢于冲破旧政策的某些不合理条文的束缚，具体情况具体分析，审时度势，积极灵 ?活主动地解决实际问题，以弥补因政策的失效而造成的损失。 其次，政策具有层次性。从纵向来看，政策具有层次性。一般来说，中央的政策是高层次的政策，是从全国的总体情况出发制定的，往往带有方向性、全局性的原则规定，具有普遍的指导意义。但是，中国幅员辽阔，各地区、各部门情况不同，差异性很大，比如，内陆和沿海开放地区，在一些政策的适用上就有不同。中央的政策、规定不可能那么具体，就是省里、地区、市县里的政策也不可能搞得那么细。要使上级政策同下边的实际结合起来，这就要求地方、部门和基层单位在贯彻执行中必须因地制宜、灵活地制定符合当地实际的具体政策措施。从横向来看，各部门制定的政策相互关联和交叉。国家制定的政策，除了总政策外，往往还有许多国家职能部门制定的具体政策。这些政策往往具有相关性。从总体上看，它们也许是统一的;从局部看，则难免出现矛盾。在这种情况下，就需要执行者灵活掌握。另外，即使是同一个政策，也总有一个作用幅度和界限，这也给政策执行的灵活性留下余地。 第三，任何政策都需要逐步完善。在完善的过程中，必须有局部的修正和补充，任何政策的执行总会遇到新情况、新问题，这就需要执行者根据实际，灵活地补充修正，逐步完善 ? 列宁选集(1卷).北京:人民出版社,1984:510. ? 参看刘斌.论政策执行的基本原则.理论探讨.1989(5). 11 政策，做到有的放矢。比如，对于乡镇企业的政策，在创建时期同成熟时期，在乡镇企业非常稀少微弱的地区同已经在国民经济中占有相当地位的地区都不可能是完全一样的、毫无变化的。因此，在政策执行过程中，只有坚持灵活性原则，才能防止政策执行成为政策简单的传声筒，陷入主观主义、教条主义的泥坑。 在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲;灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄、照转，不结合实际情况灵活运用，同样也不能真正落实党的政策。 我国正在进行有中国特色的社会主义的建设，许多事情还处于探索阶段，必然会遇到许多新情况新问题。因此，把原则性与灵活性结合起来，灵活创造性地实施中央和上级政策，就显得更为必要。例如，广东省的顺德、南海、中山和东莞四县市，被海内外誉为“四小虎”，改革12年来，经济年均增长率达到或超过20%，超过了亚洲“四小龙”在60,70年代经济起飞时期的速度。成功的秘诀何在,一个重要的原因是创造性地执行中央的政策所致。 二、政策变通 政策变通是政策执行活动中的必然现象，是政策灵活性的一种表现形式。探讨政策变通，防止政策走样是政策执行所要研究的一个重要问题。 ,(政策变通的涵义 政策作为指导社会发展、规范人们行为的准则和依据，具有原则性、时效性和灵活性的基本特征。因此，在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一，原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。说到底，政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。这种灵活变通也被称为“行政自由裁量”，因为它是一种不变之中求变的艺术，所以西方学者称之为“行政权的核心”。可见，在执行政策过程中，政策变通是一种必然现象。 灵活变通是政策执行的客观属性，是一切以时间、地点、条件为转移的辩证方法在执行过程中的具体运用。政策变通的目的是为了更好地完善政策、执行政策，而不是为了违背政策。因此，在执行政策的过程中，变通政策要做到原则性与灵活性的辩证统一，绝不能把它们截然分开。只有坚持原则性，才能维护政策的严肃性和权威性;只有坚持灵活性，才能具体问题具体分析，使政策不被教条化和僵化。 ,(政策变通的形式 正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体反映。政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取各种变通形式。有的学者概括了三种变通形式，即(1)“求神似，去形似”;(2)“不求神似，只求形似”;(3)“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对政策的歪曲。 “求神似，去形似”是一种正确的变通形式，它做到原则性与灵活性辩证统一，抓住政 12 策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创造性地加以贯彻落实。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出:“要解放思想、实事求是，一切从实际出发，把党的方针、政策同各地区、各部门、各单位的实际密切结合起来，创造性地贯彻执行。”党中央的这一重要思想，集中说明了原则性与灵活性的辩证关系，是改革开放新形势下政策执行的指导原则，也是合理政策变通所应遵循的准则。在我们党的历史上。坚持原则性与灵活性相统一的原则，取得了一次又一次的胜利。例如，邓小平同志关于“一个国家，两种制度”的构想，是原则性和灵活性巧妙结合的范例。香港、澳门主权必须归还中国，台湾也必须回归祖国，国家必须统一，这是个大的原则。如何回归,邓小平同志创造性地提出了“一国两制”的构想，我国政府根据“一国两制”的构想和原则先后和英国、葡萄牙政府谈判，并达成了协议，中华人民共和国于1997年、1999年分别在港澳恢复行使主权。香港、澳门问题的解决为棘手的台湾问题的解决提供了科学的范例，这是邓小平同志灵活性、创造性的贡献，也是高水平领导艺术的体现。 “不求神似，只求形似”是一种不正确的变通形式，它把政策理解成照搬、照抄和照转，缺乏灵活变通性，盲目、机械地执行政策。毛泽东同志早在20世纪30年代就说过，盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法。我国高度集权的政治体制以及一部分政策执行者能力、素质低下和怕犯错误的心理等是造成僵化、机械地执行政策的主要原因。邓小平同志指出，由权力过分集中而导致的官僚主义是党和国家领导体制中广泛存在的一大问题。其结果必然形成一个僵化、保守、封闭的管理体制。这种体制也使整个系统内的工作人员按部就班，缺乏灵活的创新精神。 这些年来，不少党政机关干部疲于应付具体事务，有的累于交际和应酬，而疏于学习和思考，思想上的怠惰,决定了他们执行政策中缺乏创造精神,习惯于照抄照转上级文件,或者贯彻上级精神中非要等到具体 细则 测试细则下载防尘监理实施细则免费下载免费下载地暖施工监理细则公路隧道通风设计细则下载静压桩监理实施细则下载 才肯迈步。否则,就左顾右盼,等待别人创造经验之后再去依样画葫芦,生搬硬套。有的执行人员缺乏足够的纠偏勇气，明知上面政策有误，却不指出纠正，而是一味从上，违心地执行错误的政策。这种执行表面上是坚持政策的原则性，是坚决服从上级的指示，实质上是不负责任，脱离了本地的实际，违背了政策的灵活变通性原则，是教条主义和形式主义的做法，对事业有着极大的危害性。例如，苏东剧变与不顾本国的经济、政治、文化等实际情况，生搬硬套西方发达资本主义国家的管理模式有关。我国十几年来反复出现的“房产热”、“股票热”、“开发区热”等赶浪头现象也是盲从造成的恶果，其教训是极其深刻的。 “既不求神似，也不求形似”也是一种错误的变通形式，它夸大政策的灵活性否定政策的原则性，随意变通政策。我国改革一开始就是以扩大企业和地方自主权为先导的，加上实行多年的财政分灶吃饭的大包干体制，很快就形成了目前我国各级地方政府成为相对独立的利益主体格局，导致在执行政策过程中，地方政府以地方利益为标准，有选择地执行上级政策。符合地方利益的政策就“用足用活”，反之就随意“变通”办理或软拖硬抗，出现了与既定政策相悖的情况。 ,(如何做到正确、合理的政策变通 政策实践表明，政策变通的合理与否，直接影响到政策目标的实现与否，影响到政治、 13 经济、社会生活的有序与否，因此探讨政策变通的要求显得尤为必要。政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须注意如下事项: (1)了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。政策的基本精神是衡量政策变通合理与否的标准和尺度，一切符合政策精神的变通是正确的，反之，都是不正确的。因此，必须认真学习政策，深刻领会其精神实质。只有从总体上、趋势上和客观规律上把握政策，才能在执行中避免只注意和强调政策中的只能做什么、不能做什么，而忽视了其中的应当做什么，从而减少盲动性和机会主义，增强自觉性。在了解上情时，要注意防止两种倾向:一种是囫囵吞枣，不求甚解;另一种是断章取义，为我所用。 (2)摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。政策变通的要点在于从实际出发，离开对实际情况的深入了解，就可能产生偏离实际的盲目变通，达不到政策的预期目的。要摸清下情，就必须做深入细致的调查研究。在开展调查研究上要防止以下几个问题:一是走马观花，不求甚解;二是只看现象，不看本质;三是只看有利因素，忽视不利因素;四是静态研究多，动态研究少。 (3)上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。要实现政策和实际相结合，必须做政策的具体化工作。它包括以下几方面的内容:一是对于中央和上级已经明确做出决定了的政策，地方和下级就应该把着眼点放在研究本地实际情况和特点、制定具体的实施细则上，大力组织落实，不能随意更改，更不能拒不执行，保证上级精神能扎扎实实地落到实处;二是对中央和上级只提供政策思路和一般原则的，地方和下级既要注意研究大气候、大环境，即吃透上情，把握上级政策的精神实质;又要注意加强对本单位新情况、新问题的研究，提出适合本地特色的指导性意见，使做出的政策规划方案既与上级的精神相吻合，又与本单位的实际相符，从而更好地落实上级的政策;三是对中央和上级规定的不符合地方和基层实际情况的政策，地方和基层应及时主动地向上级反映情况，经上级同意后，可以根据当地的实际情况，合理地变通政策，从而保证中央和上级的政策在各种不同情况下都能得到有效地贯彻实施。 在执行政策过程中，还要注意两点:一要充分考虑政策的社会承受能力，根据时间、地点、条件的不同，在贯彻执行的方法、步骤和程度上要有所区别。有时，某项政策本身是无可非议的，但由于某些原因，人们的理解程度、思想认识还没跟上来，在贯彻执行中应掌握时机，因势利导，绝不能急于求成，否则，其结果只能是“欲速则不达”。二要勇于创造地解决执行政策中遇到的新情况、新问题，敢于根据生产力标准制定过去没有而又符合实际的新政策。 三、“上有政策、下有对策”现象剖析 “上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效的政策执行一种障碍性因素。因此，有必要加以认真分析。 1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现 (1)“你有政策，我有对策”——替换性执行。当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级的政策难以 14 得到贯彻落实。例如，中央要政企分开，一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司，即翻牌公司，照旧行使政策直接管理企业的权力，或者以组建集团公司名义把已经下放给企业的自主权重新收回来。根据1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条件》，中央政府给企业下放了14项基本权利，这一政策对搞活国有企业，促进经济发展是有益的。但是这些下放的权力真正落到企业的并不多，其中的大部分被各级地方政府截留收走。“上有政策，下有对策”的现象，极大地损害了党的政策目标的顺利实现。 (2)“曲解政策，为我所用”——选择性执行。政策执行者在执行政策中对政策原来精神实质或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。以我国住房制度改革为例。改革的目的本来是为了减少国家财政负担，搞活房产建筑企业，实现住房商品化，解决住房分配不公的问题。但在实际贯彻执行过程中，一些地方和部门自行“变通”，规定了一些原政策所没有的内容，结果使得这项政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。还有相当多的地方甚至公然曲解政策原意，把住房商品化解释为低价出售公房。正因为各地各部门出于自身的利益而有意曲解政策，使得国家的几次房改政策难以得到有效的执行。 (3)“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。对于共产党员来说，执行政策是党的纪律;对于普通公民来说，执行政策是必须履行的社会职责。但在执行过程中，有些执行机关或人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。例如，假冒伪劣商品已发展到无孔不入、令人防不胜防的地步。针对这一严重侵害消费者利益的现象，近些年来，国务院一再强调要严厉打击假冒伪劣产品，先后通过了《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》以及《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》，还专门成立了“打假办”，开展诸如“质量万里行”、“3?15消费者权益保护日”等活动。可是假冒伪劣产品仍然禁而不止，打而不死。究其原因，与地方保护主义从局部利益出发抗拒中央政策，包庇、维护本地制售假冒伪劣者有关。有的地方政府为了本地经济利益，对假冒伪劣犯罪行为不闻不问，熟视无睹，任其发展;有的地方政府认为打假“怕影响本地经济发展，影响当地财政收入。”执法部门刚要查处，一些领导就出面说情开脱，甚至要求要“一致对外”等等。河南周口地区假药、河 ?北省无极县假药案都是此种表现。结果一些地方假冒伪劣产品泛滥成灾，严重影响国民经济的健康发展。 (4)搞“土政策”——附加性执行。附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，影响了目标的实现，所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，谋取私利。例如，我们搞市场经济，要建立社会主义大一统市场。但一些地方往往立足本地，搞小而全的生产体系。在生产快速发展时期，为保护本地利益封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，搞“土政策”，到处封关设卡，争夺资源的“大战”此起彼伏，扰乱了市场秩序，严重危害中央宏观政策的贯彻实施。 2(“上有政策，下有对策”现象的成因 “上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，无非是“利益”的驱动。恩格斯说过“人 ? 例子参看辛向阳.大国诸候.北京:中国社会出版社，1995.601页. 15 们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。”博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策，下有对策”现象的成因，就得分析政策执行中的中央与地方、上级与下级的利益关系机制。 (1)中央利益与地方利益间的矛盾。国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从它的要求。况且，在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同，他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。国家制度、法律对中央与地方的利益格局界定不明确，容易使双方都认为某一利益领域属于自己，从而相互争夺，产生矛盾。其主要表现是:国家在某一方面对地方的权限、利益作了界定，但没有同时与之密切相关的其他方面作配套性界定;或者是同一内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模糊;或者是中央不同部门对同一事物有不同的界定。这样一方面使地方无所适从，另一方面，又使地方有机会灵活变通，对付中央政策。目前，各地向中央争优惠政策、争投资，争项目等五花八门的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价还价的极不正常状态。 (2)政策本身的缺陷。这主要表现在:一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策，钻空子造成可乘之机。如前几年粮食奇缺，粮价猛涨，国家为平抑粮价，稳定市场，行文规定有关部门经营“合同定购”外粮食时每道环节的最高经营差率。但对经营环节、购销流向等未作具体规定，结果不少地方抢购套购囤积，就地多次转手，层层加价牟利，而物价 ?部门在检查、制止时因其“每道环节未超过规定差率”而难奈其何。 二是政策多变。今天制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。比如，抢购风起时就限制消费;市场疲软了又刺激消费，粮多了限购，农民增产不增收。还有的领导换届，政策也跟着发生大的变化，人存政举，人走政息。政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策、下有对策”现象也就在所难免。 三是政出多门，莫衷一是。现在，我国机构繁多，部门林立。职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优选法”——顶头上司的优先，其他类型的推后;经济监督、杠杆部门的优先，其它部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先，集体名义布置的推后。这种“上有政策，下有对策”往往本末倒置，宏观失控，国家受损，群众吃亏，正确的政策难以执行。 (3)政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。一是干部阶层利益诱发。干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。如果他们背离了全心全意为人民服务的宗旨，仅顾及本阶层的利益，必然驱使其在执行政策时搞与上级政 ? 例子参看谢庆奎.中国政府体制分析.北京:中国广播电视出版社，1995:252页. 16 策精神不一致的所谓“对策”。二是地方部门利益驱使。一些干部从地方利益出发，对政策产生对抗性反应，上面有漏洞，下面不补;上面有错误，下面加以扩大;上面政策对头，下面顶着不办。有些干部从本部门本地区的利益出发，在对外贸易和引进外资中不惜损害国家利益，搞优惠竞争，把国家的资源，人民创造的财富廉价地送给外国资本家。在流通领域为了地方利益大搞地区封锁，制定了与中央政策相悖的土政策，致使一些地方出现了“二号文件”管“一号文件”的不正常现象。前几年多次出现的“蚕茧大战”、“羊毛大战”、“松脂大战”就是典型的事例。三是干部中存在的错误思想观念的导向。党的各级干部只有树立马克思主义的世界观、人生观，具有健康的道德风尚，才能实事求是地执行政策。但在一些干部中存在着严重脱离实际，弄虚作假等风气，以及个人至上、金钱至上、人情关系至上等观念，以致出现了诸如偏重于短期行为，人情、金钱大于政策，个人关系高于组织原则等不正常现象，无视中央政策的规定，滥用灵活性，随意“变通”政策。 (4)政策执行的监控不力。我国虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的控制。但在政策执行过程中，从上到下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使有组织检查，可相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没检查到。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督保证体系，执行不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策，下有对策”之风自然盛行。 3(“上有政策，下有对策”现象的危害 在我国，随着改革开放的深入，地方政府的自主权不断扩大，地方领导者积极追求地方利益，甚至将是否符合地方利益作为执行中央政策的准绳，于是产生了“上有政策，下有对策”现象。对这种现象的利弊，人们的评价各异:有一种观点认为“上有政策，下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用，是变通政策，是用足、用活中央政策，有助于政策的不断完善，它与违背中央政策不能相提并论;有人甚至认为“上有政策、下有对策”是天经地义之举。对立的观点则认为，“上有政策、下有对策”，无非是对付中央政策之“策”，它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”，而把中央政策肢解、曲解为我所用，其结果是削弱中央政策的权威性和严肃性。那么，究竟应如何看待“上有政策，下有对策”现象呢, 我们认为，“上有政策，下有对策”现象，从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。 “上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式。如果地方政府能够抓住中央政策的精神实质，遵循政策的要求，结合当地实际，制定切实可行的实施对策，这样的“对策”是合理的、合法的，它有助于用足、用活中央政策，有助于完善政策，使中央政策发挥更大的效益;如果地方政府夸大政策的灵活性、否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”，反之就随之“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况。这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。当前，这样“上有政策，下有对策”现象更 17 普遍。 诚然，作为相对独立的地方利益，地方政府在既定的界限范围内，为了促进本地经济发展，提高人民生活福利，为了减少因宏观经济环境恶化所导致的恶果，控制其他地方政府不合作给自己造成的损失，而采取“上有政策，下有对策”的办法，有助于调动了地方的积极性和创造性，使各地经济一浪高过一浪地向前发展。地方经济增长迅速财政收入逐年增加，甚至超过中央政府的财政增长率。据统计，1996年上半年的全国财政收入比上年同期增长 ?了17.7%，其中中央财政收入增长了7.5%，地方财政收入增长了28.2%。 然而，与此同时，政策执行中的地方主义、本位主义开始抬头。为了本地区、本部门的局部利益和小集团利益，置国家、集体的整体和长远利益于不顾，对中央和上级的政策按需取舍，符合本地区、本单位利益的坚决执行，不符合就消极执行，甚至阳奉阴违，使中央和上级政策成为一纸空文。“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为影响中国政策执行有效性锐减的重要因素。调整产业结构和利税包干后出现的“投资项目争着上，利税基数往下压”等现象就是例证。地方政府之间互相攀比，盲目争投资、铺摊子、上项目的热情不减;消费基金过快增长的局面遏制无方，乱涨价、乱集资、乱摊派屡禁不止;地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。如果长此下去，国民经济总量的平衡就难以维持，改革和发展的好势头就有可能受到损害。“上有政策，下有对策”更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去，就有可能形成“诸候割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。 4(对“上有政策、下有对策”现象的治理 分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法。根据上面的分析，要防范“上有政策，下有对策”现象，可采取以下措施。 (1)从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观决策地方自主。宏观决策的内容、实施时机与步骤，由中央政府做出。宏观决策由于涉及面广，有些条文不太具体和比较抽象，对这样的条文，地方不应随意解释，解释权在中央。在宏观决策实施中，会遇到一些特殊问题，对这样的问题如何解决，最后的裁定权在中央，地方无权自行裁定。宏观决策制定时要做到:内容明确，不能有过度含糊其词的内容，否则，就会出现曲解政策的现象;宏观决策的基本精神和原则应当高度统一，对全国各地也都是普遍有效的。在制定政策时要避免出现这个地区可以这样做，那个地区可以那样做，以免瓦解宏观决策的约束力，使决策的出台目标与实施结局相差甚远。在宏观决策明确之后，地方可以根据宏观决策的精神与内容结合本地区的实际情况，自主地决定本地的具体实施办法。微观的决策是从宏观决策中衍生出来的，它决不能与宏观决策对立。在这之外，只要是宏观决策没有否定或反对的，微观决策都可以实施。这不同于与上边的政策对着干的“上有政策，下有对策。”“微观决策地方自主”则要求地方在遵循宏观决策的前提下，发挥决策的主动性、创造性。同时，中央和地方都应做到职责权相对应，要改变过去那种中央权 ?力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力与地方权力对称。在政策执行活动中可以考 ? 刘国光、王洛林、李京文.1997中国经济形势分析与预测.北京:社科文献出版社,1996:29. ? 参看辛向阳.大国诸候.北京:中国社会出版社.1995:619—621页. 18 虑，中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度，明确在那些问题上可以有多大变通权，哪些问题上则不能有丝毫变通等。还应考虑建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，防止对同一政策问题各部门各地方行动不一，甚至政策措施相互冲突现象的发生。 (2)加强政策研究，建立科学合理的政策体系。应该对现存的所有法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正;所有部门或地方的政策规定都必须严格与中央、国务院的政策规定相一致。对各个领域的工作进行全面调查，哪些需要立法定策的，那些政策需要完善修改的，全国应实行统一规划。在宏观、中观、微观政策之间，政治、经济、社会文化等各个领域的政策之间，各部门政策规章之间，新旧政策之间，都要进行协调，逐步形成科学合理配套的政策体系。此外，制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案;既要有整体方案，又要有分类方案。对政策的制定和实施要通盘考虑，总体规划，有计划、有步骤，循序渐进地推进政策。要坚持一切从实际出发，克服政策过程中指导思想超越社会历史条件和客观规律而方式措施上却落后于社会进步的矛盾。政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性，既不能一成不变，也不能朝令夕改，防止出现政策过程中的无序状态和“空白状态”。 (3)摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。“上有政策，下有对策”实质上是颠倒了局部与全局的关系，缺乏“一盘棋”的思想。只要处理好局部与全局关系，“上有政策，下有对策”就失去了立足之地。如何摆正局部与全局的关系,《经济日报》1994年12月14日发表的评论员文章《摆正局部与全局的关系》指出:首先要着眼于全局看形势，把思想真正统一到全国工作的大局上来。„„当前所谓统一思想，关键是把思想统一到中央的20字方针(即抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定)上来，把握好改革、发展与稳定的大局。只有着眼于全局才能正确认识形势，也只有着力于局部才能真正解决问题。事情有大道理，有小道理。有些问题从局部看，从眼前看，利益很明显，理由很充分。但从全局看，从长远看，于改革和发展的大道理无益甚至有害，小道理就必须服从大道理。 处理好局部与全局的关系，必须维护中央的权威，反对分散主义和地方主义。在我们这样一个人口多、地域广、多民族、欠发达的大国，为了顺利实现从计划经济到市场经济的转轨，推进改革开放和现代化建设，必须有“全国一盘棋”思想，必须有一个坚强的中央领导集体和核心，必须有中央的强有力的统一领导，必须集中宏观经济调控权力，必须保证政令畅通。只有切实维护中央的权威，令行禁止，步调一致，才能保证国民经济既生机勃勃又协调有序地向前发展。 (4)加强监督，从严治政。改革开放以来，我国各级政府的监督体制不断得到加强和完善，监督监察工作逐步走上系统化、法制化的轨道。但是，在政策实践中依然严重存在着有法不依、执法不严和违法不究的问题。这使得各级政府颁布的各项政策经常形同虚设，执行起来常常变形走样。要使各项政策得到真正有效的贯彻落实，首先，必须进一步加强监察监督工作。除了政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机关内部的监督外，还要让各阶层公民、社会团体、大众传播媒介等社会力量都来参与监督活动，形成强大的社会舆论，发挥重要的监督作用。 其次，必须建立和健全相对独立的监督体系。在监督体系中，党的监督是保障，群众监 19 督是基础，专门机构的监督是关键。在中国这样一个庞大的国家机器中，机构多种多样，人员素质参差不齐，如果仅仅靠人们的觉悟和自觉性去执行政策是远远不够的，靠主管部门去督促，实践证明也难以产生效果，有时反而会出现包庇或蒙混过关等现象。因而，必须有一个强大统一相对独立的行政监督系统来保证各项政策的贯彻实施。要做到监督系统具有相对独立性，政策制定者要把监督机构置于自己的直接指导之下，不受其它部门的左右，而不能把监督权力下放给执行机构去管理，受其辖制。否则，监督机构就难以发挥作用;要保证监督的客观性和公正性，监督系统对于政策的制定者来说也应有相对的独立性。政策制定者要制定规章，合理受权，让监督机构代表政策制定者履行监督职责。只有这样，监督系统才能为政策的有效执行提供可靠的保证。 第三，必须实行有法必依，执法必严，违法必究的监督原则。中国幅员辽阔，行政事务纷繁复杂，政策多种多样，即使监督体系再健全，配备的人员再多，也不可能杜绝一切“上有政策，下有对策”等不忠实执行政策的行为发生。因此，对于违法渎职、贪污腐化、执行失误等各种行政案件要坚持查处，毫不留情地依法惩处各种违法失职的行政官员，使任何犯了法的人都不能逍遥法外。只有这样，才能使人们不存侥幸心理，不敢随意变通、怠慢各种政策，搞所谓的“上有政策，下有对策”，从而树立政策的严肃性和权威性，使各项政策得到切实的贯彻实施，取得良好的政策效益。 第四节 影响政策有效执行的因素 现实的政策实践表明，某些政策付诸实施之后，并不能取得政策效果。这是因为在执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响。因此，必须研究影响政策有效执行的因素，分析这些因素对于政策执行的影响方式和作用结果。这有助于在实际的政策执行过程中排除干扰，消除不利因素，保证政策得到有效执行。 一、政策执行的若干理论模式 20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式，主要有以下六种: 1(过程模式 史密斯(T.B.Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》(1973)一文中提出了一个描述政策执行过程的模型(图1)。 执行机构 目标群体 政 策 ? 政策 ? 制 理想化的政策 紧张 定 过环 境 因 素 处理 程 20 反馈 建制 图1 史密斯的政策执行过程模式 史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面:第一，理想化的政策，指合理、正确的政策。第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位。第三，目标群体，亦即政策对象，政策的直接影响者。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象;执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心;目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因 ?素。” 2(互动理论模式 这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主要代表作是《互相调适的政策实施》(1976)。麦克拉夫林认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。麦克拉夫林的这一理论模式主要包含以下几点:第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式;第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求和观点和改变而变化;第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程;第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上， ?以致左右政策执行者的利益、价值与观点。这种互动关系可用图2来表示: 相互调适部分 环境因素 调适政策 政策 政策执行者 受影响者 反 馈 图2 政策执行相互调适过程 3(博弈模式 这一模式是以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金?巴得克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一 ? T.B.Smith,"The Policy Implementation Process", Policy Sciences, Vol.4, No.2. 1973,p.203,205. ? 转引自桑玉成、刘百呜著.公共政策学导论.上海:复旦大学出版社，1991:44页. 21 种赛局，其间包括下列因素:(1)政策执行人员，即竞赛者;(2)利害关系;(3)策略与技术;(4)竞赛的资源;(5)竞赛规范(取胜的条件);(6)公平竞赛的规则(即不得作弊);(7)竞赛者之间信息沟通的状况;(8)所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。 4. 循环模式 当代美国公共政策学者马丁?雷恩(M.Rein)和弗朗希?F?拉宾挪维茨(F.F.Rabinovitz)于1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段:(1)刚领发展阶段;(2)资源分配阶段;(3)监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程;同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下 ?三项政策执行的原则:(1)合法原则;(2)理性官僚原则;(3)共识原则。可用图3来表示: 拟定纲领 分配资源 执行原则 1. 合法原则 2. 合理原则 3. 共识原则 监督过程 环 境 条 件 1. 目标显著性 2. 程序复杂性 3. 可利用资源的性质与层次 图3 政策执行循环理论模式 政策执行循环理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。 5(系统模式 这是米德(D.S.Van Meter)和霍恩(C.E.Van Horn)提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素:(1)政策标准与目标，(2)政策资源，(3)组织间的沟通与强化行动，(4)执行机构的特性，(5)经济与政治环境，(6)执行人员 ?的意向。系统模式可以图示如下: 组织间的沟通 标准与目标 与强化行动 ? 转引自桑玉成、刘百呜著.公共政策学导论.上海:复旦大学出版社，1991:46. ? D.S.Van Meter and C.E.Van Horn, "The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework", Administration and Society, Vol.6, No.4. Feb. 1975,P.463. 22 执行人员 的意向 政策 执行机构的特性 资 源 经济与政治环境 图4 D.S.Van Meter 和 C.E.Van Horn的政策执行过程模型 6. 综合模式 这是萨巴蒂尔(P.Sabatier)和马泽曼尼安(D.Mazmania)提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类:(1)政策问题的可办性，(2)政策本身的规制能力，(3)政策本身以外的变数。每一大 ?类又可细分成几个小类，如图5所示: 问 题 的 可 办 性 1. 现行具有有效的理论与技术 2. 标的团体行为的多样性 3. 标的团体的人数 4. 标的团体行为需要调适的幅度 政策本身的规则能力 政策本身以外的变项 1. 政策本身含有充足的因果论 1. 经济环境与技术 2. 明确的政策指令 2. 媒介对问题注意的持续 3. 充分的财政资源 3. 大众的支持 4. 执行机构间与机构内部的层级整合 4. 赞助团体的态度与资源 5. 建构执行机关的决定规则 5. 监督机关的支持 6. 员的热忱与领导技术 6. 征募执行的人员 7. 安排外界人士参与的机会 执行过程的各阶段 执行机关的 标的团体对政 政策产出的 对政策产出所 政策的主 政策产出? 策产出的顺服? 实际影响? 知觉到的影响? 要修正 图5 政策执行过程中所涉及的变数 综合上述各种见解，结合我国的实际情况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。政策执行过程及其相关因素，可用 ? P.Sabatier and D.Mazmanian, "the Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis", Policy Studies Journal, Vol.8， No.4,1979-1980,p.542. 23 图6来说明: 政策问题的特性 1. 政策问题的性质 2. 目标团体行为的多 样性 3. 目标团体人数 4. 目标团体行为 需要调适量 政策本身的因素 政策以外的因素 1. 政策的正确性 1. 目标团体的服从 2. 政策的具体明确性 2. 执行人员的素质与 3. 政策资源的充足性 工作态度 4. 政策上安排执行机3. 执行机关的特性 关与人员 4. 机关组织间的沟通 与协调 5. 政策监督 6. 政策环境 政 策 执 行 图6 政策执行过程及其构成因素 二、影响政策有效执行的诸因素 下面，我们具体分析影响政策有效执行的这几种基本因素，即政策问题的特性，政策本身的因素，以及政策以外的因素。 1. 政策问题的特性 政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。分析这一问题有助于政策执行人员根据不同问题采取不同的措施，做到有的放矢。 政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。越复杂的问题，执行的难度越大。如敏感的政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的多种综合性政策、创造性较强的改革政策，执行难度较大。政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也就越大。一般来说，全面性的政策要比局部性的政策执行难度大;高层级的政策要比低层级的政策执行难度大。而在同一层级，同属于局部性的政策，也可因业务内容的简单与复杂不同，在政策执行的难度上有很大差别。 24 政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。比如，美国1972年所通过的“联邦水污染修正案”，难以取得预期政策目标，其原因就在于水污染的类型繁多，全国计有12000多种污水的来源。在这种种类繁多的情况下，难以制定正确、统一的规则和标准，作为监督检查的依据，其执行的成效必然会大打折扣。 政策问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着政策执行的效果。一般说来，政策涉及到的人数越少、越明确，政策执行就越容易，越有效，反之，政策执行就越困难，越无效。 政策问题需要目标团体行为调适量的大小，也影响到政策执行的效果。人们因历史传统的熏陶，而养成一套行为定向及模式，常习惯于某种成规，倾向于保守持续的状况。要想全面改变人民的思想行为，十分困难。因此，为了实现政策目标，目标团体行为所须调适量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利政策的有效执行。我国采用渐进式改革，从某种意义上说，正是基于以上的认识。 2(政策本身的因素 在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关，因此，分析政策本身是如何影响政策执行的，有助于制定更加科学、合理的政策，使政策得以有效执行。 (1)政策的正确性。政策的正确性是政策有效执行的根本前提。正确的政策符合社会发展的客观规律，代表人民根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。反之，政策执行必然会在政策执行者，政策对象的消极应付和抵制中搁置。政策的正确性，首先要求的是内容的正确、方向的正确;其次要求政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。 (2)政策的具体明确性。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来说，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的，政策目标的完成必须是政策执行者职权范围的事;政策方案应该指出所期待的结果，并要明确规定完成的期限。在实际政策执行中，模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。 (3)政策资源的充足性。无论政策制定得多么具体明确，如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，那么，执行的结果也不能达到预期的政策目标。因此，政策方案要涉及政策资源的具体规定。一般说来，政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。 必要的经费和人力是政策执行的物质基础，许多政策对此都有相应的规定。俗话说，“巧妇难为无米之炊”。任何政策的执行，都需要投入一定的人力、物力和财力。应遵循以最小的投入获最大的产出为原则，投入多并不一定产出多，因为其中还有许多管理问题需要解决。因此，在政策执行活动中投入的经费和人力资源都要适量，只有这样才能有助于政策的有效执行。 信息是政策执行活动的必要条件。政策方案要保证政策执行者有畅通的信息渠道和足够 25 的信息来源，否则，执行者就无法制订出切实可行的行动计划，也无法对政策执行过程实施必要的控制。实践证明，政策执行中的某些失误或困难，常常是因执行者缺乏必要的信息而造成的。 权威是政策执行的根本保证，是政策有效执行的又一项特殊而重要的资源。政策执行活动的基本特点是，需要很多人的共同活动，而共同“活动的首要条件也是要有一个能正确处 ?理一切所属问题的起支配作用的意志”。这个意志就是权威。没有权威，就不可能形成人们这种共同的、相互协作的活动;在各行其事的境况下，是无法实现政策目标的。建立政策的权威，就是要使政策成为国家的意志，迫使每一个执行者服从它，否则，政策就无法执行，或在执行过程中走样。当前，我国政策执行过程中不同程度地存在着“上有政策，下有对策”的现象，就是政策权威性不够的一种表现。 3(政策以外的因素 影响政策执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有目标团体、政策执行人员，执行机构间的沟通与协调等因素。 (1)目标团体对政策执行的影响。目标团体是指政策直接作用、影响的对象。政策能否达到预期目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从、接受政策，政策执行就会成功;目标团体不顺从，拒不接受政策，目标团体就会失败;目标团体只部分接受，也会加大政策执行的难度。可见，目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。 政策目标是多种多样的，但它总要表现为对一部分人的利益进行分配和调整，表现为对一部分人的行为进行制约或改变。一般情况下，目标团体对政策的顺从接受程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为的调适量有关。一项政策出台，如果目标团体认为是能够增加自身利益的，或行为的调量较小的，就容易被接受。反之，如果目标团体认为是无益的、甚至是对自身利益的剥夺，或行为的调适量过大，就容易被拒绝。这就要求政策制定必须要符合社会发展的客观规律，要代表人民群众的根本利益，或者政策需要目标团体行为的调适量要适当，以利于人们对政策的服从和接受。 (2)执行人员的素质和工作态度。任何一项政策最终都要靠执行者来实施。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，就导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。特别是在社会转型时期，政策执行者思想上拜金主义、功利主义、本位主义思想严重，对国家政策的执行常打折扣，甚至搞出各种各样的“对策”，阻碍政策的顺利实施。当政策执行者兼政政策对象和执行者的双重角色时，为了局部或个人利益，钻政策空子”，搞“上有政策，下有对策”，对上面政策或是硬顶，或是软拖，或执行起来马马虎虎。另外，政策执行者的政策水平和管理水平直接影响到政策任务的完成。如果执行者尤其是领导者如果没有对政策实质的把握能力，就很难争取到政策执行所需的种种资源，不能做好政策实施的宣 ?马克思恩格斯选集(2卷).北京:人民出版社，1972:553页。 26 传指导工作和制定正确的实施方案，不能沟通和协调各种关系，从而难以有效地执行政策。可见，提高政策执行者的素养是至关重要的。 (3)执行机构组织间的沟通与协调 。沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流，传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。这是因为，一是从纵向沟通来看，上级机构的政策标准本身是无生命的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者。而执行者对政策的支持程度也取决于上级机构对政策的解释和执行者对政策的了解，而且上级机构对执行情况的了解也只有通过沟通渠道方可获得。二是从横向沟通来看，由于一项政策的实施常常涉及众多机构和执行人员的分工合作，而在他们的分工合作过程中难免会产生分歧、误会、隔阂以至矛盾冲突，这就需要通过有效的沟通，相互交换意见、看法，以弥合意见分歧，消除误会、隔阂，化解矛盾冲突，进行彼此之间的了解与合作，提高政策执行的效率。三是从执行者与目标团体之间的关系来看，目标团体对政策接受与否以及接受的程度在很大程度上取决于他们之间的沟通。目标团体不可能自发地接受政策。执行者不仅要通过沟通渠道将政策指令传递给目标团体，而且更重要的是执行者应该通过沟通渠道向目标团体说明政策所具有的意义与制定政策的理论依据与时代背景，以及推行政策所要达到的目的，让他们理解和掌握政策，从而积极主动地接受和执行政策。 政策协调是管理组织为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。在政策执行过程中，发生矛盾是常有的事。如计划本身不周密、不合实际之处，客观情况变化也会出现一些意想不到的事情。最为普遍的是，各执行机构之间所处地位不同、利益不同，各个执行者人员的知识、智力、经验性格以及看问题的角度不同，出现意见不同和利益矛盾是很自然的。这些主客观情况都需要通过协调来解决。否则，缺乏协调，将导致本位主义、各自为政，导致资源浪费和效率低下。因此，协调也是保证政策有效执行的条件之一。 政策协调可划分为三个层次:其一是执行机构内部的协调。即每个层级执行领导者对所属部门之间以及工作人员间所作的协调。它可采取具体的计划 、工作的分配和对工作进度的检查等办法进行，也可通过提供工作上所需的人力、物力、财力等条件来进行。其二是执行机构之间的协调。包括上下级执行机构之间的协调和平级执行机构之间的协调。上下级之间应保持经常的密切联系，下级执行机构有责任向上级执行机构汇报情况，请示工作，上级执行机构要对下级进行工作布置、指导和检查，及时答复下级提出的困难与问题。横向联系是当代管理活动一个十分重要的内容，平行执行机构之间应相互沟通信息、主动配合、协作。其三是执行机构与其他机构之间的协调。为了保证国家和政府制定的政策能顺利推进，行政执行机构就必须与社会团体、企事业单位发生密切联系，要求紧密配合、良性互动。 (4)政策环境 。何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。适宜的环境当然有助于政策的有效进行。不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。影响政策执行的环境因素主要有，政治环境、经济环境和社会心理环境。这一点，我们在政策系统一章已有所论及，这里不重复。 第五节 具有中国特色政策执行的基本经验 27 作为政策过程的一个重要环节，政策执行的有效与否关系到整个政策的成败。中国共产党人在长期的革命和建设实践中，高度重视政策执行问题，积累了丰富的政策执行经验，形成了若干具有中国特色的政策执行的原则与方法。 一、注重政策宣传 政策方案并不能自发地被接受，更不能自动地被执行，政策执行是人们的实践活动。政策要得到顺利实施，首先就要让目标群体对政策有所理解，而要做到这一点，必须注意政策宣传。中国共产党人历来重视政策宣传工作。毛泽东在领导革命和建设中，非常强调做好党的路线、方针、政策的宣传教育工作，告诫人们政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。他指出:“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每一个运动、每一次斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得、都能掌握，这是一 ?项马克思主义的领导艺术”。 再好的政策，如果只掌握在领导者手中，不为群众所掌握，那也是无法实施的。因此，在党的七大闭幕时，毛泽东号召同志们到各地去“宣传大会的路线，并经过全党同志向人民作广泛的解释”，“我们宣传大会的路线，就是要使全党和全国人民建立起一个信心，即革命一定要胜利。首先要使先锋队觉悟，下定决心，不怕牺牲，排除万难，去争取胜利。但这还 ?不够，还必须使全国广大人民群众觉悟，心甘情愿和我们一起奋斗，去争取胜利”。 在新民主主义时期，毛泽东等老一辈无产阶级革命家重视政策宣传工作，使得中国革命在每一个紧要关头，都能使群众团结在党的周围，为实现党的政策而斗争，取得了一个个胜利。例如，北代战争失败以后，中国共产党领导人民进行土地革命。为了完成这一任务，就必须解决农民问题，但当时农民群众革命积极性相当低落。为了启发群众的觉悟，鼓动群众的革命热情，使他们支持红色政权，参加红色政权，我党展开了政策宣传攻势，大力宣传井冈山《土地法》和江西兴国县《土地法》。使广大群众了解共产党和红军的土地革命内容和建立革命根据地与保卫土地革命胜利成果的重要性，懂得眼前利益与长远革命目标的关系，相信只有共产党和红军才能真正代表广大群众的根本利益，从而支持共产党和红军，投身到建立和保卫革命根据地的斗争中，和反动势力做坚决的斗争，把革命推向全国。再如当年的西安事变，我党正确地制定了“逼蒋抗日”的方针政策，坚决主张用和平方式解决西安事变，并大肆宣传这一政策，让它深入人心，所以，不但张学良、杨虎成接受了，蒋介石也大体接受了。内战停止了，和平取得了，全国局势开始向国共合作、一致抗日转变，西安事变的和平解决为抗战的胜利打下了基础。 新中国成立四十多年来，我党同样高度重视政策宣传工作。一项政策制定之后，除了报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介进行政策宣传外，为了使有关政策迅速、准确地到达执行者和各阶层群众那里，还通过党政组织系统层层向下传达。为了宣传政策，提高党政干部和广大群众理解和执行政策水平，经常举办各类政策培训班，召开宣传会议，领导发表电视讲话。政府机关、学校、企事业单位和街道等，通过宣传橱窗、黑板报、张贴标语、印发 ? 毛泽东选集(4卷).北京:人民出版社，1991:1319页. ? 毛泽东选集(3卷).北京:人民出版社，1991:1101—1102页. 28 宣传提纲、制作电视宣传教育片等形式，宣传党和政府的各项路线、方针、政策。通过各个方面多种形式的强化政策宣传，形成强大的社会舆论，创造了一个极为有利的政策执行氛围和环境。例如，《北京市关于禁放烟花爆竹的规定》之所以得以顺利贯彻执行，在很大程度上是得力于注重政策宣传。在这一规定正式生效之前，北京市动用了所有的宣传工具进行广泛的宣传。在大街小巷张贴标语，向机关、企事业单位和百姓家庭分发数百万份的《规定》、《宣传提纲》、《致市民的一封信》，制作《京城与烟花爆竹告别》的电视宣传教育片，以历年发生的血淋淋的事实来震撼人们的心灵。通过电视、电台、报刊等各种新闻传媒大力宣传禁放烟化爆竹。还组织了禁放宣传日活动，共设宣传点686个，北京市有关部门的领导还在电视台“为您咨询”节目中当场解答群众提出的问题。正是大规模有效的宣传工作，使得禁 ?放政策深入人心，使得广大群众放弃了几千年来形成的燃放烟花爆竹除旧迎新的习俗。 可见，通过强化政策宣传的途径让各级干部和广大群众充分了解和深刻认识党的各项方针政策，是党的方针政策得以正确、顺利贯彻实施的重要前提和行之有效的方法。注重强化政策宣传是具有中国特色的政策执行的一个基本经验。 二、重视政策实验 重要政策在全面实施之前都要在局部地区或试点中加以试验，以取得经验，再全面铺开。这是具有中国特色的政策执行的另一基本经验。 重视政策实验是邓小平同志的政策理论的一个基本内容，他指出:“有些问题，中央在 ?原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个”。1992 年南巡谈话时,邓小平同志强调说:“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能象小脚女人一样, ?看准了的,就大胆地试,大胆地闯”。 重视政策实验是马克思主义认识论在政策执行过程的具体体现。政策实验既是认识的一种基本来源，也是检验政策是否正确的一个标准。“一切真知都是从直接经验发源的。”认识正确地反映客观事物的本质和规律是一个过程，在特定阶段的认识常常受各种主客观条件的限制，所以，出现不全面、不完善，甚至出现一些偏差的情况在所难免。政策制定和执行也是这样的一种认识过程，因而制定出的新政策也不可能完全符合客观事物的实际情况。同时，任何事物都是在发展变化着的，新情况、新问题和新经验会不断涌现出来，要纠正政策中的失误，跟上形势发展变化的要求，就得选择试点深入实施。在实验中检验新的政策是否正确，搞清楚新的政策哪些是符合客观实际的，哪些是与客观实际不一致的，需要补充修改的，这既可以完善政策，又可以创造新的经验，提供新的方法。 重视政策实验还可以避免损失，少走弯路。毛泽东同志曾经说过:“任何领导人员，凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者，必不能向一切单位作普遍的指 ?导”。总结和落实上级方针政策,需要有正确的方法和得力的措施。这种方法和措施不是从头脑中产生出来的，而是通过反复实践，在工作中总结出来的。因此，在推行一种新的政策之前，一定要先在某些地区、部门、单位进行试验，以便取得具体的经验，为有效贯彻落实 ? 参看徐颂陶、徐理明.走向卓越的中国公共行政.北京:中国人民出版社，1996:114—115页. ? 邓小平文选(1975-1982).北京，人民出版社.1983:300页. ? 陈锡添.东方风来满眼春.人民日报.1992年3月31日. ? 毛泽东选集(,卷).北京:人民出版社，1991:897页. 29 政策做好准备。如果不试验，就贸然推广，必然给工作造成困难和损失。有的事情不该办，由于盲目去办，违反了客观规律，当然不会成功;就是该办的事情，由于没有实践经验，不掌握操作方法，也不容易办好，也会导致失败。许多领导者时常好心办坏事，究其原因，有些就是操之过急，没有取得试点经验就忙于推广，造成主观与客观相脱离而失败。1958年搞的“大跃进”和人民公社化运动，就是没有经过充分的试点，在总路线提出后就轻率地发动了全国性的大规模运动，造成高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”横行，使国计民生遭受巨大灾难。因此，政策实验是保证政策顺利有效执行的一个必不可少的环节。 我国改革开放近20年的历程，也就是一个不断进行政策实验的历程，我国的改革开放和现代化建设是前无古人,后无来者的，既复杂又没有现成的经验，因此，更需要政策实验。邓小平同志明确的指出:“在全国的统一方案没拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励他们进行这种试验。试验中间会出 ?现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快”。例如，农村生产责任制的试验，给中国农村注入了一股强大动力。从安徽省凤阳县和四川省广汉县试验成功到转入城市改革的1984年，农村569万个生产队实行了各种形式的生产责任制，落实联产承包的农户达1839.79万户，占总农户的96.6%。新的农业生产刺激和收入的多样化既受到鼓励又容易适应新的改革试验，乡政府逐步变成城乡经济关系的传送带。仅1978年至1981年三年间，中国农村的农业生产率提高了18%，农民的年人均收入增长了66%。农村改革试验的成功，不仅解决了12亿中国人的吃饭问题，而且为城市改革提供了不少可以借鉴的经验。城市各项改革也都经过试验。1978年，四川省有,个企业开始试行有限的“企业决策自主权”的试点;1979年，大约有4000家企业进入管理自主权试验阶段。接着，首都钢铁联合公司率先进行了“上缴利润递增包干”试点;东北工业重镇沈阳市推出了资产经营责任制试点;乡镇企业以“东莞模式”、“温州模式”、“苏南模式”悄然崛起。沙市、常州、重庆、潍坊先后成为综合改革的试点城市，在生产、流通、分配、金融、科技、劳动组合、劳动工资以及政府职能等方面进行改革尝试。 对外开放从特区开始。十一届三中全会以后，经邓小平首倡，党中央和国务院决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。1981年建立深圳特区以来的实践证明，深圳等经济特区在我国发展对外贸易，引进外资和技术，扩大对外经济 交流中，发挥了重要的窗口和基地作用，在改革开放中也发挥了排头兵的作用。当邓小平倡导试办经济特区初战告捷之后，1984年3月26日—4月,日，中共中央书记处联合召开沿海部分城市座谈会，会议决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、湛江、北海等由北到南,,个港口城市，从而形成了我国对外开放的沿海黄金地带。随后，1985年1月开放长江三角洲、珠江三角州和闽南金三角地区。1988年春，进一步扩大沿海经济开放区范围，开放市、县增加到288个，面积达32万平方公里，人口有1.6亿;同时决定海南建省办特区。接着，又规划了350平方公里浦东新区的开发、开放，力图将大上海建设成太平洋西岸最大的经济贸易中心，以龙头之势促进长江流域的经济腾飞;并积极参与东亚经济圈，贯通连云港至鹿特丹世界第二条欧亚大陆桥，大力拓展对东欧乃至整个欧洲大陆的经贸活动。至此，由沿海开放进一步推进到沿江和沿边开放。 ? 邓小平选集(1975,1982年).北京:人民出版社.1983:140页. 30 于是，中国形成了多方位、多层面的对外开放格局。 总之，重视政策实验，一切经过试验，是一切从实际出发在政策执行中的体现，是探索新生事物的重要步骤，是推行改革创新的正确方针，是尊重群众、教育群众的重要方法。不经过试验就推广，那是蛮干，不经过试验就否定，那是武断。敢于试验、重视试验，既避免了改革的失误，又使中国进入了一个新的里程。事实证明，重视政策实验是一项成功的政策执行经验。 三、强制执行与说服教育相统一的执行手段 政策执行活动涉及面广，对象多，是一项复杂的活动，仅有说服教育或仅有强制性执行手段都是不够的。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。因此，采取强制性执行手段与说服教育有机结合的执行手段是我国政策执行的第三个特色。 毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出:“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带有强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的 ?常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部矛盾，是相辅相成的两个方面。” 党和国家的正确、合理的政策是代表人民群众的根本利益的。但有时可能与集体或个人利益、局部利益和眼前利益发生冲突矛盾。因为政策总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为的指导、制约或改变。在实施过程中，人们难免会在思想、行动上产生这样或那样的问题。为了保证政策的顺利实施，首先就要解决人们的思想问题，做深入细致的说服教育工作。因为人的思想问题的产生，通常与其所处的环境条件、认识角度及能力等诸多因素有关，是日积月累，由量变到质变的过程，要解决思想问题也要有相应的过程。只能依据其发展规律，采取循序渐进、耐心说服的方法。“企图用行政命令的方法， ?用强制的方法解决思想问题、是非问题，不但没有效力，而且是有害的”。 但是，在政策执行过程中，单靠说服教育是不够的，还必须伴之以强制性执行手段。因为说服教育不是万能的，也不是对人对事都有效的，不是所有问题都能通过说服教育方法去解决。在政策执行过程中，特别是执行控制性和限制性政策时，总会有一些人会以身试法，不服从、不执行党和国家的政策，对于这些人只能加强管理，依法制裁。因此，采用法律、行政和经济等强制性手段也是政策执行活动所必须的。强制性执行手段发挥着约束、规范人们的言论行为，统一人们的思想，促使人们向着政策目标前进的作用。 中国共产党人历来重视采用强制性执行和说服教育相结合的方法。在民主革命时期，为了处理好人民军队同群众的关系，保证党的方针，政策得以顺利实施，毛泽东等老一辈无产阶级革命家，一方面注重政策宣传，搞好群众和军队的思想教育，统一大家的思想;另一方面又明确规定了体现人民军队性质和宗旨的“三大纪律八项注意”。用它来规范人民军队的行为，使人民军队的所作所为深得群众的理解和支持。只有说服教育和严明纪律双管齐下， ? 毛泽东选集(5卷).北京:人民出版社.1977:366页. ? 毛泽东选集(5卷).北京:人民出版社.1977:368页. 31 才使党的民主主义时期的各项政策得以顺利实施，夺取全国革命战争的胜利。毛泽东同志说过:“共产党队伍的发展、思想的统一性、纪律的严格性。共产党对于全国人民的政治领导，就是执行上述这些条件去实现。这些条件是保证自己的政治领导的基础，也就是使革命获得 ?彻底的胜利而不被同盟者所破坏的基础。” 在社会主义革命和建设中，说服教育和强制执行有机结合的执行手段，同样也是我党方针、政策得以贯彻落实的可靠保证。如，计划生育是众人皆知的基本国策，我们提倡“三为主”(即宣传为主、教育为主、孕前管理为主)方针，但是由于群众的生育观念还没有达到自觉节育的水平，“不孝有三，无后为大”的思想根深蒂固，特别是在农村，要实行“两女扎”那更是难上加难。因此，我们在宣传教育为主的基础上，不得不辅助于法律、经济、行政等强制性手段，比如对一般群众的早婚、早孕、计划外生育等采取罚款等经济手段加以强行处理;对于干部职工违反计划生育政策的，视情况采取罚款、降级、降职、撤职、开除党籍、开除公职等处分。只有这样，才能促使计划生育政策得到有效的执行。在政策执行过程中，对那些虽经教育，仍不能自觉遵守党纪国法，甚至明知故犯者，采取强制手段实行严惩，不仅能起到悬崖勒马的作用，而且对周围群众能起到警示告诫的作用。对于刹住歪风、弘扬正气颇有效果。建国初期的“三反”、“五反”运动中，对于身居高位犯有严重贪污腐化罪行的刘青山、张子善处以极刑，从此党风、政风、社会风气焕然一新，就是例证。 强制性执行手段与说服教育相结合，是马克思主义唯物史观和辩证法在党的政策执行中的创造性运用和发展。它把工作的立足点和落脚点确立在相信群众、依靠群众、尊重群众的首创精神上，找准了人的思想发展变化的客观规律，准确地把握了启发人的自觉性与坚持党纪、国法的辩证关系。坚持强制手段与说服教育相结合，既能有效防止片面强调思想教育，而造成放任自流、过分迁就的不良倾向，又能避免不做耐心说服教育工作，而滥发命令、胡施惩罚的不良倾向。只有坚持强制性手段与说服教育有机结合的方法，才能化消极因素为积极因素，带领广大人民群众为保证党的各项方针、政策的贯彻落实而竭尽全力。 四、抓中心工作、以点带面的领导方法 这是中国共产党人在长期的政策执行中所形成的又一个特色。抓中心工作，就是要善于从纷繁复杂的工作头绪中找到并紧紧抓住最能影响全局、可以带动整个工作链条前进的中心环节，也就是抓住主要矛盾。毛泽东在《矛盾论》中指出:在复杂事物发展过程中，有许多矛盾存在，其中必有一种是主要矛盾，由于它的存在和发展，规定或影响着其他矛盾的存在和发展;捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。抓中心工作的方法，在毛泽东等老一辈革命家手中得到了杰出的运用。在民主革命时期，通过武装斗争夺取革命政权，这是我党所要解决的主要矛盾。以毛泽东为首的老一辈革命家，正是紧紧抓住这一主要矛盾，百折不挠地动员组织广大人民群众积极开展了波澜壮阔的革命战争，播翻了三座大山，建立了中华人民共和国。在社会主义时期，特别是党的十一届三中全会以来，以邓小平为代表的党中央，紧紧抓住经济建设这个中心，带领全国人民集中力量进行社会主义现代化建设，取得举世瞩目的成就，开辟了我国历史的新纪元。实践证明，抓主要矛盾，抓中心工作的方法是一种行之有效的方法。 ? 毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社1991:263页. 32 在政策执行活动中，在抓中心工作的同时，还要做到“以点带面”。所谓的以点带面，就是发现、培养和树立典型，以典型示范，促进和推动面上工作发展的一种工作方法。实施政策需要典型示范。为了完成中心任务，为了对面上的工作加以精心指导，政策执行者必须深入实际抓好典型示范，以一种物质的形象的东西进行说服教育。典型示范有两个方面的作用:第一，它在干部和群众中建立某种信心。新的方针政策公布以后，能否行得通，如何执行，人们心中无数，没有底。仅仅有一般号召是不够的。俗话说，“喊破嗓子，不如做出样子”，因为群众习惯从亲自看到的、亲身体验到的事情上去理解政策，而不容易从一般号召上去理解政策。有了典型示范，群众对新的方针政策建立起信心，能进一步消除对方针政策的各种疑虑，容易接受和执行政策。第二，典型示范有突破一点的作用。新的方针政策制定以后，在实践中要大力推行就需要有典型的带动。一个好的典型能带动一大片，使面上的工作突破一点，取得经验全面展开，更有力地推动面上工作的开展，起到带头开路的作用。 抓中心工作，以点带面是我党的重要的领导方法。党和国家的政策是多层次、多方面的，作为下级机关都应该认真地全面地实施。从政策本身来看，各项政策是一个有机整体，它们之间既有区别又有联系，相互制约。如果孤立地执行哪一项政策，不仅难以收到预期的效果，而且会顾此失彼，使许多政策不能落实。但是，如果面对各项政策不分轻重缓急，只按上级指示来一件做一件，就会丧失工作的主动性，形成很多的“中心工作”和凌乱无序的状态。因此，领导机关对于各项政策的实施应当实行统一领导，按照党在一定时期内总的战略部署，分别不同情况，统筹兼顾，妥善安排，正确地确定工作重心和工作秩序。同时要总结和推广典型经验，推动整个面上的政策落实。抓中心环节，以点带面的工作方法也是具有中国特色的政策执行活动中的一个基本方法。 早在井冈山斗争时期，中国共产党人紧紧抓住土地革命这一中心环节，发动群众，壮大革命队伍。为了搞好这一中心工作，毛泽东同志亲自下乡调查，树立了长岗乡、才溪乡和兴国县这样一批群众发动好，红军发展快的先进典型，并亲自在瑞金的全国工农代表大会上加以宣传推广，使得土地革命在全国范围内得以顺利地进行。在解放战争期间，为了夺取全国革命战争的胜利，人民解放军在毛泽东同志和中央军委的领导下，和国民党军队展开了两种命运的大决战，创造了天津、北平、绥远三种打击和瓦解敌人的典型方式，并随之在全国各个战场上采用和推广。在新的历史时期，特别是改革开放以来，我党紧紧抓住经济建设这一中心，围绕这个中心从积极支持农村改革试点到在全国推开;兴办经济特区，开放沿海城市，在内地建立工业开发区、科技开发区;鼓励部分人先富带动起共同富裕„„培养、支持和推广了诸多种类的先进典型，有力地推动了全国的改革开放和经济建设。 总之，抓中心工作，以点带面的领导方法，是我党的各项方针、政策得以全面、顺利实施的有效方法。它对党和人民的事业起着巨大的推动作用。 案 例 ,“定心丸”何以变成“闹心丸” , 资料来源:《半月谈》2000年第10期。 33 第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但在一些地方“定心丸”却变成“闹心丸”。 据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40%，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。 强征承包地引发纠纷 1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访。问题始终得不到解决。村民林富行不平地说:“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理,” 去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。 不少乡村干部对第二轮土地延包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过是走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。 河南、山东两省的农业厅有负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散;而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。 中央的土地延包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾:一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬;投资者以资金入股且经营管理，收益为经营利润和管理者报酬;科技人员以技术入股且技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。 仍搞“两田制”损害农民利益 在第二轮土地延包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。 1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡1200多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 :“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。 在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说:“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说:“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工 34 作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定延包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。 山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地延包30年政策出台后，这个村仍发包私自耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说:“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部给了，大伙就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。 人口变化引发人地矛盾 1998年底，第二轮土地延包进入尾声，河南商丘市不少群众来到省城上访，反映在土地延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干” 以来，直至1998年，没有根据人口变化调整过土地。 据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和以后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占总人口总数的30%，导致“一人种多人地，多人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是，由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加上没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍然没有分到地，结果引发了大量矛盾。 在第二轮土地延包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要用了以下四种方法:一是使第二轮承包的起点尽量公平，不让以前出现的问题再延续下去;二是用好5%的机动地，解决人口较多、生计较少地农户对土地的需求;三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换;四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。 ,思考题, 1. 什么是政策执行?它在政策过程中有哪些作用? 2. 政策执行包含哪些基本功能活动环节? 3. 如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求? 4. 简述影响政策有效执行的基本因素。 5. 分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题。 35