行政管理专业知识

行政管理专业知识 行政管理讲义 重点辅导:第一章 绪论 一、公共行政的含义 行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。我国古代对行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希?弗里德里希?卡尔?史坦因男爵，他在1856年在研究行政法时使用了这个概念。现代英文的行政源于拉丁文。 行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。 学者们从不同的角度界定公共行政的领域: (1)从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。 (2)从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。 (3)从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。 公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。 二、公共行政的特点与作用 1、公共行政的特点 (1)公共行政之首要特点是它的公共性; (2)公共行政的政治性; (3)公共行政具有严格的法制性; (4)公共行政的民主性; (5)公共行政的公平性; (6)公共行政的高效性。 中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策制定者和监督者，政府是执行者。这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。 2、公共行政的作用 (1)公共行政是对国家的治理; (2)公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证; (3)公共行政是发展社会主义市场经济的保证; (4)公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证; 1 (5)公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。 三、公共行政学的产生和发展 1、科学管理时期 科学管理时期的公共行政学(19世纪末—20世纪30年代)，也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有:威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。 科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。 2、行为科学时期 行为科学时期的公共行政学(20世纪30年代—20世纪60年代，)也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。 3、新公共行政学时期 新公共行政学(20世纪60年代至70年代)是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。 4、新公共管理时期(20世纪70年代迄今) 新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制引入政府管理;主张企业家型政府;主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题;主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量;同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。 新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。 四、公共行政学的研究对象与方法 1、公共行政学的含义 公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。 2、公共行政学的特点 (1)公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科; (2)公共行政学是应用性的学科; (3)公共行政学是政治性较强的学科; (4)公共行政学研究的广泛性; (5)公共行政学的发展性。 五、公共行政学的研究对象 1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。 2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。 2 3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。 4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督;其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。 5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。 六、公共行政学的研究方法 1、公共行政学的研究取向。 (1)管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向; (2)政治取向; (3)法律取向。法律研究取向的产生有三个源头:其一是行政法;其二是公共行政司法化的发展;其三是宪法。 2、理论与实践相结合的方法。 (1)理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃; (2)理论联系实际必须结合我国国情; (3)理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。 3、哲学研究方法。 4、跨学科的研究方法。 5、实证研究方法。 6、比较研究方法。 重点辅导:第二章 行政环境 一、行政环境的含义 公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。 一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。对公共行政环境有不同的分类方法，这里将公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境;一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境;具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。 二、行政环境的特点 1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的，是非常复杂的。同时，这些公共行政环境要素不是孤立的，它们往往是互相交织一起，互为因果，政治的、经济的、文化的和各种环境要素交织在一起，有时很难把这些环境看成是单一的要素，甚至也很难分清公共行政环境的类型。如果把公共行政环境的多结构性和多层次性加上人为的因素，就使公共行政环境的就更加复杂，更加难以确定。认识了公共行政环境的复杂性特点，才能认识公共行政管理的复杂性和艰巨性。 2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。公共行政环境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。 3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。 3 4、不稳定性。如果公共行政环境的变化幅度比较小，比较稳定的，是渐变的，可以称之为稳态环境;如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动态环境。动态环境的特点就是它的不确定性。一般来讲公共行政环境是比较稳定的。但是，公共行政环境有时也是不稳定的。公共行政环境的不稳定性可以分解为两个维度:复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。 三、行政环境的作用 公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时，公共行政对公共行政环境也有能动作用，它可以影响和改造公共行政环境。公共行政环境对公共行政的作用有的是直接的，如政治环境的作用;有的是间接的，如传统文化的影响。公共行政环境作用并影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术。这种作用和影响不仅仅来自行政系统的外部环境，同时也来自行政系统的内部环境。 1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。 2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。 3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。 4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。 对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年他发表了《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947年他发表了《政府生态学》，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但是，作为一门新学科并没有形成。 二战以后，美国狂热地推销其价值观、社会制度和公共行政模式。他们乐观而盲目地认为发展中国家只要采取美国政府体制就能够管理好国家。但事实并非如此，这引起了美国一些学者的反省和深思。他们看到了公共行政环境对公共行政的制约作用。1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。 里格斯将公共行政分为三种模式:一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度;二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政;三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。 公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响;文化环境与公共行政相互作用与影响;心理环境对公共行政的影响;生理环境对公共行政的影响。 四、一般行政环境与公共行政 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。 1、自然地理环境与公共行政 自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、 4 山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。在不同的自然地理条件下，不仅产生了不同种族，而且产生了不同的语言文化，不同的宗教信仰，不同的政治体制，不同的生活方式和不同的风俗习惯等。 自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共行政也能够破坏自然环境。一个国家的经济发展政策决定了一个国家对国家自然资源的利用。如果采取可持续发展政策，科学合理地开发和利用自然资源，那么，既可以保护生态平衡，又可以充分地开发和利用自然资源发展经济。现代公共行政必须注入绿色行政理念。 2、社会环境与公共行政 (1)政治环境与公共行政 一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。 一个国家是专制制度还是民主制度，决定了公共行政在这个国家所处的地位和所起的作用。在专制制度下，公共行政、法律制度、司法制度都没有独立性。公共行政往往会成为政治寡头实现个人野心或小集团利益的工具。在民主制度下，公民参政议政，监督政府行为。公共行政有独立的地位和作用，以实现公共利益为目标。 政党制度是政治体制的重要组成部分。政治是阶级的政党，是代表不同社会集团利益的政党。因此，政党制度对公共行政有巨大的影响。不同的政党制度对公共行政的影响也不同。 法律制度比较完备并且有法律传统的国家，一般能够做到依法行政。公共行政是非人格化的法治行政;而那些人治传统十分悠久的国家，即使制定了法律，也要经过比较漫长的时间，才能变人治为法治。 如果一个国家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政体制、行政目标、行政决策、行政运行方式等都不可能有规范、有秩序地进行，往往有人为的色彩，它势必危及政府的合法性。 (2)经济环境与公共行政 经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标和原则。无论什么性质的国家，经济环境决定行政体制、行政目标、行政行为、行政方法和手段。公共行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供的各种条件，尤其是政府职能的确定和行政目标的选择，更是如此。 (3)文化环境与公共行政 文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。 以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。它为公共行政提供了新的环境和新的基础，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科学行政、民主行政、绿色行政和电子政府的方向转变。 应当特别指出的是，意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。 (4)国际环境与公共行政 国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等 5 方面的关系。现在公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。尽管全球治理理论已经崛起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体。国家关系仍然构成公共行政的外部环境，即国际环境。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。 五、具体环境与公共行政 1、具体环境的概念与内容 具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总合。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。 组织环境一般是比较稳定并比较确定的。公共组织的机构、职权、职能、人员、规章制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了公共行政的有序性。 组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。 组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。 组织环境是一种约束力量和整合力量。组织环境是一种没有形成规章制度的规章制度，是一种没有制度化的制度。它是一种无形的组织规则和组织压力。 2、组织文化 (1)组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等;法律意识，道德感情和价值观等。 价值观是组织文化的核心。价值观念具有创造性、 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 性和价值导向性。在公共组织之中，价值观念起着十分重要的作用。以价值观为核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。 公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化。但是，组织文化是领导者营造的，尤其是组织的创始者和以后的继任者们，他们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。 (2)组织文化的作用。 ?组织文化具有价值导向作用。 ?组织文化是管理基础，管理的灵魂。 ?组织文化是组织的个性。 ?组织文化为组织和组织成员提供精神动力。 ?组织文化的稳定性。 (3)组织文化的特征。 ?组织成员的同一性程度。 ?团队精神。 ?对人的关心程度。 ?组织的一体化的程度。 ?风险承受程度。 ?民主程度。 ?报酬 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。 ?重视结果。 ?控制程度。 6 重点辅导:第三章 政府职能 一、政府职能的含义 政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。 西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治经济和文化，为了确保人民的权力和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围之内，实行避免行政干预的原则。 资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。但资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。凯恩斯干预主义便大行其道。另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。 第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分动荡的局面。这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政策。政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。从20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有甚者，诺奇克公然主张无政府。总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。 二、政府职能的特点 1、政府职能普遍性的特点。 2、政府职能的强制性特点。 3、政府职能的系统性特点。 4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。 5、政府职能的服务性特点。 三、政府职能的类型 对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。 马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。 从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。 关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。 四、市场失效 市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。 7 市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。 1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。尽管效率要求在什么样的情况下都应该权衡成本与收益，但是，没一个市场参与者，无论是个人还是企业，他们所考虑的只是降低自己的成本，增加自己的收益，即追求自己的利益最大化，这样就造成溢出。 另外一个问题就是“搭便车”问题。也就是指企业的一项经济活动，那些没有参与这项经济活动的个人或社会组织得到了好处或效益。 2、市场垄断和专制价格。尽管市场经济的效率主要是通过市场导致市场价格，但是，在实际的市场运行中对价格的确定，往往有随意性和武断，降低了市场经济对效率的高要求。市场垄断必然出现专制价格。专制价格可以给企业在与竞争对手竞争时有安全保障，并且会给它们较高的回报。但是，它扭曲了价格，浪费了资源，使市场无效率。 3、公共物品的提供。市场经济在提供公共物品方面是无效率或低效率的。 4、无知和非理性。由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。 5、不平等问题。市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。 市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。 五、政府失效 1、政府成本过高。政府的大多数的行政目标是模糊不清，只能定性而不能定量。这样使政府和成本和效益都很难计算。而且政府活动的涉及面广，行政目标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。政府往往希望多办事情，扩张权力，扩大管理范围，这样就追求扩大财政预算，而效益却无法确定。正因为成本与效益分离，往往会出现行政成本过高的现象，造成浪费。 2、政府的低效率。由于政府受到各种因素的影响，制定出低质量的公共政策。因为政府部门人员素质不高，公共政策执行部门执行不力等，没有达到政策的预期效果等。这些都是造成政府低效率的主要原因。 3、资源配置的低效率。在资源配置领域，因为信息不完全，政府的配置效率比市场低。 4、寻租。寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。 5、造成另一种不公平。政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。 政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。 六、政府干预应该遵循的原则 1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预;凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但是不能完全用市场机制来解决，有些领域根本不能引进市场机制。当我们打破了政府万能之后，也不能落入市场万能的陷阱，两者都是不可取的。 2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。在市场失效的领域内，政府制定政策，进行规范、管理和管制市场行为，使市场避免出现垄断、波动、欺诈、溢出、 8 不平等等问题。但政府干预应该有限度，过度干预也会生产新的问题，如经济停滞、资源配置失效等。 3、政府干预也必须讲究成本收益。政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。如果政府对市场干预的成本远远高于其收益，一般来讲政府就不应该进行干预。政府干预也是经济活动，经济活动就应该考虑成本与收益。 4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。 七、政府的政治职能 政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。 八、政府的经济职能 著名经济学家萨缪尔森在《经济学》(第十六版)中，认为政府的经济职能主要有四项:提高经济效率;改善收入分配;通过宏观经济政策稳定经济;执行国际经济政策。 从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有: 1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能; 2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能; 3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能; 4、管理国有资产的职能。 九、政府的文化职能 1、意识形态职能; 2、发展科学技术和教育职能; 3、发展文学艺术和体育卫生职能; 4、加强社会主义道德建设的职能; 5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能 十、政府的社会职能 社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。这里所说的社会职能就是指狭义的社会职能。政府的社会职能包括: 1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能; 2、确保社会公平分配的职能; 3、环境保护的职能; 4、社会保障职能。 十一、改革开放以来的四次政府机构改革 为了把国民经济尽快地搞上去，恢复和增加了大量的政府机构。到1981年底，国务院有100个部门，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个。 1982年，国务院进行机构改革。重叠的机构予以撤消，相近的部门予以合并，减少直属机构，经过改革，国务院的下属部门共61个，其中部委43个，办公机构2个和一个办公厅。 1982年的政府机构改革成绩很大，但因为没有在转变政府职能上下功夫，政府机构很快就膨胀起来。到1987年底，国务院又多达72个部门。同年10月党的十三大正式提出改革政府工作机构的问题。1988年又进行政府机构改革。这次政府机构改革要实现政府由微观管理向宏观管理.直接管理向间接管理转变，要理顺党政关系政企关系.中央政府与地方政府的关系.中央各部门之间的关系和地方各级政府之间的关系。实行定职能，定机构，定编制。经过改革，国务院有68个部门，其中部委41个，直属机构19个，办事机构7个和一个办公厅。1989年底，国务院各部门的人员编制总数为44，878人，比改革前减少7， 9 915人。 1988年的政府机构起点不高，机构数目仍然太多，又由于没有在转变政府职能上下功夫，没有实现政府机构改革的预期目标。因此，政府机构改革不久就又出现了政府机构膨胀的现象。我国政府于1993年又进行了一次机构改革。改革后，国务院机构由原来的86个减少到59个，其中部委40个，直属机构13个，办事机构5个和一个办公厅。 为了使我国政府适应社会主义市场经济发展的需要，我国政府于1997年又进行了一次机构改革。经过改革，国务院设置29个部门。这次政府机构改革取得了巨大的成就，对建立社会主义市场经济有巨大推动作用。 十二、我国政府职能的转变 1、要彻底转变政府管理的观念 (1)政府机构改革必须纳入法制化轨道; (2)要实现从全能政府向有限政府的观念转变; (3)要实现从权威主义行政向民主行政的转变; (4)在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变; (5)实现从以官为本到以民为本的彻底转变; 2、必须正确界定政府在社会中的角色 (1)正确处理政府与社会之间的关系; (2)正确处理政府与市场之间的关系; (3)正确处理政府与企业之间的关系; (4)正确处理政府与事业单位之间的关系; (5)正确处理政府与社会组织之间的关系; (6)正确处理政府与公民的关系。 重点辅导:第四章 行政体制 一、行政体制的含义 行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。 从如下几个方面理解行政体制: 1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展; 2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分; 3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置; 4、科学技术推动行政体制的变革; 5、文化对行政体制的重要价值作用。 二、行政体制的特点 1、鲜明的政治性; 2、较强的稳定性; 3、严格的系统性; 4、相对的滞后性，也就是行政体制的惰性; 5、历史的继承性。 三、行政体制的作用 1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率; 2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力; 10 3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员; 4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证; 5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。 四、行政体制的类型 1、中央政府体制 中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为:内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。 (1)内阁制 内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。内阁制的特点有: 实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。国家议会拥有立法权和监督内阁的权力，是国家政治活动的中心。国家元首一般是世袭的国王或天皇或由公民选举产生的总统担任。国家元首代表国家，但不是政府首脑。内阁由在议会中占有多数席位的一个政党或几个政党组成政党联盟的领袖，经国家元首任命组成。在议会中占有多数席位的党的领袖，经国家元首提名并经议会同意，才能成为内阁首相或总理，内阁成员也是议会议员。内阁首相或总理是国家最高行政首长，是政府首脑，但不是国家元首。国家元首发布的命令和法律必须由内阁首相或总理及有关阁员的副署才发生效力。 内阁首相或总理是国家实际权力中心。他不仅是政党领袖、政府首脑，也是议会领袖。他决定内阁人选，组织内阁，主持内阁会议，总揽一切行政权力。他领导和管理全国各级各类政府机关，指定施政方针，任免高级官员。同时，他也有军事指挥权和宣布国家处于紧急状态的权力。 内阁是国家的决策中心。内阁成员由首相或总理在执政党内挑选，并任命他们担任政府各个部门的重要职务，授予他们相应的权力。内阁决策是以内阁首相或总理的决定为准，不进行投票表决，也不实行少数服从多数的原则。如果有不同 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 的阁员固执己见，或者他主动提出辞职，或者内阁首相或总理将他罢免。 政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。议会有罢免首相或总理的权力。如果议会通过了对内阁的不信任案或否决了对内阁的信任案，或内阁提出辞职，或者由内阁首相或总理提请国家元首解散议会，提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。 (2)总统制 总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。总统制有如下特点: 总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准。总统既是国家元首，又是国家最高行政机关的政府首脑。总统对全国选民负责，不对议会负责。政府由总统组阁，不需要得到议会大多数的支持。议会中的政党对总统没有直接的决定性影响，总统所在的政党并不一定是议会中的多数党。 总统是国家的权力中心和决策中心。总统总揽行政权，有任免政府部长和其他高级官员的权力，有代表国家同其他国家缔结条约和签定协定的权力。同时，总统也是国家最高军事统帅，有指挥军队的权力。而且总统也有部分立法权。 由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。内阁成员不能兼任议会议员。总统不定期召开内阁会议，内阁会议是总统的集体顾问和办事机构。总统独自进行决策，不需要 11 争取内阁成员的同意。固执己见的内阁成员或主动辞职，或被总统免职。 总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。但是，议会也可以以三分之二的多数推翻总统的否决，该法案就可以立即成为法律生效。议会没有对总统投不信任票或迫使总统辞职的权力，但可以对总统违法违宪的行为进行弹劾。总统也无权解散议会。 (3) 半总统制 半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。半总统制有如下的特点: 经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。宪法规定行政权属于总统和总理。这样，政府实际上有两行政首长。总理领导政府，对议会负责，而不对总统负责 总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力。他有召集议会特别会议、签署法令、发布命令、公布法律等权力，负责制定外交政策。他有权任命总理和各部部长，主持内阁会议，发布总统咨文。 议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。总统有解散议会的权力，也有否决议会通过的法案，将重要法案提交全民公决的权力。同时，总统又是国家军队的最高统帅，有指挥军队的权力。 (4)委员会制 委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。其主要组织形如下: 国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关。它必须服从并执行联邦议会所做的决定和政策，无权否决联邦议会所通过的法律和决议，也无权解散联邦议会。联邦议会也无权迫使联邦委员会辞职，当联邦议会否决联邦委员会的提案时，并分表示对委员会不信任，委员会不必辞职。 联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人并不一定是该政党的领袖或成员。委员会委员一旦当选之后，不对其所属政党负责，而只对委员会集体负责。委员会委员不一定是议员，如果是议员，则必须放弃议员资格。 联邦委员会采取合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等，职权完全相同，政府的一切决策都由委员会集体讨论，以少数服从多数的原则予以通过。委员会设正、副主席或正、副总统各一人，由联邦议会从七人委员会中选举，任期一年，不得连任。联邦主席或总统对外代表国家，地位与其他委员完全相同。 (5)部长会议体制 部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用，是一种有一定影响的中央政府体制。其特点如下: 部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。它对国家最高权力机关负责，要服从它的决定，无权与它抗衡，也无权将它解散。 部长会议由部长会议主席.第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。它有权按照宪法来领导和管理国家一切政务。 部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数较少。部长会议主席团集体掌握国家行政权力，集体决策，实行会议制，不实行政府首脑负责制。 (6)国务院体制 12 中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。国务院由全国人民代表大会决定人选，由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。1982年起，中国国务院体制又有新的发展，虽然仍采取部长会议制，但也吸取了委员会制一些长处。其特点主要如下: 中华人民共和国国务院是中国最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。 国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院总理由中共中央按法定程序推荐，由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。国务院其他组成人员均由中共中央推荐，总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。 国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经过全体会议和常务会议讨论。国务院向全国人民代表大会讲其常委会提出的提案.任免人员，发布的决定、命令和行政法规，都必须由总理签署。 国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。 五、地方政府体制 地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。 1、自治体地方政府 英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。英国地方自治的观念和历史传统都非常久远，在英国地方政府与地方自治的涵义相近，英国的地方政府体制定型于19世纪的下半叶。自治体地方政府体制的特点如下: (1)地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法分权比较模糊不请，没有一个十分确定的强有的地方行政首长。 (2)地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。地方议会的各委员会是实际处理各种地方议会事务的机构。地方议会任命各种常任官员组成执行部门，处理日常行政事务。 (3)地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。地方政府的职责、权限由议会立法确定，在法定范围内地方政府有充分的自治权，中央政府不予干预。 (4)中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。同时，各级地方政府没有隶属关系。 2、行政体地方政府 德国地方政府是典型的行政体地方政府。德国地方政府体制的形成受康德和黑格尔思想的较大影响。同时，史坦因的行政改革，俾斯麦的统一战争、魏玛共和国时期、希特勒的统治、盟军的占领、两德分治和两德统一，也对德国地方政府体制的形成有重大的作用。 (1)德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属”的基础之上的。各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。 (2)联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。县、乡镇政府负责承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。中央政府与地方政府的隶属关系比较明显。 (3)上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。联邦政府负责 13 制定全国性的法律、政策，除国防、外交、铁路和邮政等涉及到主权和全国性的事务之外，其他事务委托给州政府负责管理，州政府把这些行政职能分配给州政府的职能部门和地方各级政府。 (4)联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系，而实际上是一种上下隶属的不平等关系。 3、民主集中制地方政府 中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。它以马列主义、毛泽东思想的组织理论为指导思想，总结了我党革命根据地时期政权建设的历史经验，吸取了其他社会主义国家政权建设的经验教训，结合我国的历史传统，形成了具有中国特色的地方政府体制。其特点如下: (1)中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。统一受中央政府的领导。各级行政机关之间有明确的上下级的隶属关系。中央政府没有设主管地方政府的部门。依照有关法律规定，地方政府的职能部门必须受中央政府的职能部门的领导和指导，也是上下级关系。 (2)各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。地方政府必须执行同级人民代表大会制定的决定和行政规章。地方各级人民代表大会和常委会有权撤消同级地方政府违背宪法和有关法律的政策和决定。 (3)各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。 (4)各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。政府的主要领导成员是党的常委会成员。 4、中央与地方关系体制 (1)中央集权制 ?复合制国家的集权制。复合制国家是由几个国家和邦组成的联盟，依照其联盟的程度又有“联邦”和“邦联”之分。邦联是由几个保留独立主权的国家组成，中央机构只是协商性的“邦联议会”和成员国“首脑会议”。 联邦制国家有统一的中央立法机关和中央政府，有统一的宪法和法律，国家的重大事务，如国防、外交、政府预算等涉及到国计民生的全国性的事务，均由中央政府掌管。 ?单一制国家的集权制。单一制国家就是统一的中央集权制国家。它有统一的宪法和法律，有统一的国家最高立法机关，有统一的国家最高行政机关和统一的行政体系。在国家内部，按地区划分行政单位，成立地方政府。地方政府执行上级政府的政策、命令和指示。 ?中央集权制的优点:国家政令统一，有利于国家统一指挥和统一领导，有利于国家的统一和完整，有利于整合国家各种资源和进行关系到国计民生的基础设施和经济建设。集权制对环境反映灵活，决策快，效率高。 ?中央集权制的缺点:国家行政体制比较僵化，行政首长集权，独断专行，会造成决策失误;如果对行政首长的权力缺乏制衡，就会出现家长制或一言堂。同时，由于集权制严格地控制地方政府，地方政府缺乏充分的自主权，不利于调动地方政府的积极性。由于行政首长权力过大，可能产生滥用权力和寻租行为。 (2)地方分权制。亦称多元制和分离制。指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制。分权制又分为联邦分权制和单一分权制。 ?联邦分权制。联邦分权制包括两个方面，一方面是依据联邦宪法，联邦与州(省、邦)的分权;另一方面是州(省、邦)议会以州(省、邦)宪法和法律的规定，由议会决定和批准的州(省、邦)与地方政府的分权。 联邦与州(省、邦)是具有相对独立主权的政治实体。联邦与州(省、邦)政府之 14 间的关系，并不涉及州(省、邦)以下的地方政府。州(省、邦)政府在其管辖的行政区域内，具有中央政府的性质，有设置地方政府的权力。地方政府没有固定的权力，是通过州(省、邦)政府的授权或特许成立的，其职权也是由州(省、邦)授权或特许的。根据有关法律规定，地方政府有一定的自治权。 ?单一制国家的分权。单一制国家分权主要是中央政府出于政治需要和管理需要，调动地方政府积极性，特许地方政府一些自主权;在多民族的国家，实行民族自治，地方民族自治政府有较多的自治权和自主权。单一制国家以集权制为主，分权不是它的主要倾向。 ?地方分权制的优点:地方政府有较充分自主权，可以独立自主地开展各种社会管理活动和进行经济建设。在民族自治地区，可以保持民族文化和民族习惯。 地方政府可以因地制宜地自主决策，解决本地区发展所面临的各种问题，可以有效地开发和利用本地区各种资源。可以调动地方政府的积极性和创造性。 地方分权制有利于公民参与政府决策和对政府的监督，有利于民主建设。 ?地方分权制的缺点:如果过度分权，可能出现地方各自为政，中央政府政令不畅的局面，更有甚者会出现地方割据，不利于国家政令统一，不利于统一指挥，统一领导。 地方分权制因为受地区限制，容易形成地方主义。 5、行政区划体制 所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。行政区划应该以有效管理为原则，地域不应该过大，人口不宜过多。 (1)行政区划体制的原则 ?政治原则; ?尊重历史传统的原则; ?有利于发展的原则; ?有效管理的原则; ?民族自治原则。 (2)行政区划的类型 ?传统型; ?发展型; ?特殊型。 重点辅导:第五章 公共组织 一、公共组织的含义 公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。 应该把握公共组织的三层含义: 1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。 2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状态。 3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。 15 公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。 二、公共组织的特点 1、政治性; 2、社会性; 3、服务性; 4、权威性; 5、法制性; 6、系统性。 三、公共组织的作用 1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者; 2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者; 3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者; 4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者; 5、政府是社会公平的提供者。 四、公共组织的类型 1、集权制与分权制 (1)集权制 集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。 集权制的公共组织的优点是: ?政令统一，便于统一领导、统一指挥。 ?因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。 ?具有协调配合的全局观念。有利于调动和集中各种资源，可以对关系到国计民生的公共事务进行统筹安排和管理;有利于克服地方主义和本位主义;也有利于克服各自为政，权力分散。 ?统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。 集权制的缺陷是: ?组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。 ?由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。 ?由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。 ?集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。 (2)分权制 分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。 分权制的优点是: ?独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。 ?分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。 16 ?反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜 于近点决策处理突发事件，效率较高。 ?职能分工明确，有利于专业化管理。 分权制的缺陷是: ?分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。 ?分权不易于集中资源，统筹全面发展。 ?过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。 2、完整制与分离制 (1)完整制 完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完 全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。 完整制的优点是: ?有利于公共组织的统一领导、统一指挥。 ?政令统一，权力集中。 ?高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。 ?可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。 完整制的缺陷是: ?资源有限，不宜办大事;上级也不能进行统筹安排。 ?高度自主，容易出现各自为政。 ?缺乏全局观念，只顾局部利益。 (2)分离制 分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织 部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。 分离制的优点是: ?有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。 ?有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。 ?有利于专业化管理，强调部门职能。 ?有分有合，集中集权与分权的优点。 分离制的缺陷是: ?多元领导有可能造成下级无所适从。 ?人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。 ?难于协调，容易出现文山会海。 3、首长制与委员会制 (1)首长制 首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥 权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。 首长制的优点: ?权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。 ?由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。 ?统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。 首长制的缺陷是: ?由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误， 那样就会造成损失。 ?由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。 17 ?由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。 (2)委员会制 委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。 委员会制的优点: ?集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。 ?既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。 ?互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。 委员会制的缺陷是: ?事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。 ?决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。 ?互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。 4、层级制与机能制 (1)层级制 层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。 层级制的优点是: ?层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。 ?责任明确，有利于监督。 ?行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。 ?有利于推行决策。 层级制的缺陷是: ?如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。 ?节制严格，不利于调动下属的积极性。 ?容易出现家长制和依附性上下级关系。 (2)机能制 机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。 机能制的优点是: ?可以扩大公共组织的管理职能。 ?专业分工，有利于专业化管理，提高效率。 ?分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。 机能制的缺陷是: ?职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。 ?分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。五、公共组织结构 公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。 公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。 18 一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。 公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。 公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。横向结构是为了扩大行政管理职能。 公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。 1、公共组织结构的层级结构 公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级都有其自己的管辖范围，有其自己职责和权力。层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。层级化要求下级必须服从上级，听从上级的领导、指挥与命令。信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。无论公共组织的层级多么低，一般都具备上级行政组织的管理职能，其行政目标必须与上级行政目标保持一致。 2、公共组织结构的分部结构 公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。一级政府，除领导决策机关之外，按行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分若干个平行的职能部门。这种划分既是对行政职能目标的分解，也是扩大公共行政管理的职能并进行行政分权。 公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分: (1)按管理职能和职能目标来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。 (2)按地区划分行政部门。公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。 (3)按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。 六、管理层次与管理幅度 公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。 管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。 管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，管理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。管理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力不足，难以监督和控制，滋生官僚主义等弊端。更有甚者，会出现各自为政的现象。 管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。 管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。 管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地 19 进行工作。 管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少;相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。 七、公共组织理论 1、传统公共行政学时期的组织理论 传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。它是现代组织理论发展的第一个里程碑。传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派:泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。 传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令，统一指挥，例外原则，职权相符，管理幅度与管理层次相适应，层级节制，职业化和法制化等对行政管理都有重大的影响。它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。这些基本原则是以效率为中心的权威主义行政的基础。 2、行为科学时期的组织理论 行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。 梅奥提出了三项组织理论:(1)社会人理论;(2)非正式组织理论;(3)新型领导能力理论。 巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有:(1)权威接受理论;(2)组织平衡理论;(3)非正式组织理论。 行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学管理时期的组织理论过分地强调组织结构和规章制度而不重视人的不足。但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。 3、新公共行政时期的组织理论 新公共行政认为传统的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作基本价值观。新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。 新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。 4、新公共管理时期的组织理论 新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。 首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。因此，必须进行分权，组织结构呈扁平化。对工作人员进行绩效管理。 其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。 最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。 八、西方行政组织理论的新发展 20 1、非营利组织(NPO) (1)非营利组织的含义与特点 非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿 人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。 非营利组织的特点: ?组织性; ?非政府性; ?非营利性; ?自治性; ?志愿性。 对非营利组织有不同的分类: 联合国分为三大类:教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。 欧共体分为五大类:教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。 (2)非营利组织在提供公共服务中的作用 ?在制度建设方面有倡导作用; ?监督市场; ?中介作用; ?维护良好的社会价值; ?监督政府。 (3)非营利组织对公共管理的影响。 ?非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不 足; ?非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价 值; ?它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制; ?它的组织更民主、更开放。 ?参与机制的建立。 (4)政府对非营利组织的作用。 ?补助; ?减免税收; ?委托公共事务; ?法律管制; ?辅导监督。 2、学习型组织 (1)学习组织的含义与特点 学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不 断改变观念和不断创新的过程。 学习型组织的特点有: ?学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性; ?组织成员有共同愿景; ?善于不断学习; ?自主管理; ?组织的边界将重新界定。 (2)学习型组织的五项核心修炼 21 ?自我超越; ?改善心智模式; ?建立共同愿景; ?团体学习 ?系统思考。 点辅导:第六章 行政领导 一、行政领导的含义 1、领导和领导者的含义 (1)领导的含义 所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。 理解领导的含义，需把握两点: ?领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。 ?领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。 (2)领导者的含义 我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。 领导与领导者的区别在于: 第一，领导是一种管理行为和管理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，是有权威和影响力的，两者都是领导者。 第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术究竟在多大程度符合行政环境与领导客体。因此，领导是领导者能力和掌握领导艺术的考验。 第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境的条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者跟着领导者去达成管理目标。 第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导是有具体目标的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。 2、行政领导与行政领导者 行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。 行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。 行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。 二、行政领导的特点 1、行政领导只是对“行政”的领导; 2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点; 22 3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。 三、行政领导的作用 1、行政领导是政治领导的贯彻执行; 2、行政领导是公共行政协调统一的保证; 3、行政领导贯穿于公共行政的全过程; 4、行政领导对行政效能具有决定性作用。 四、行政领导者的类型与产生方式 1、行政领导者的类型 (1)政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。 (2)行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。 2、行政领导者的产生方式 (1)选任制。选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。 (2)委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。 (3)考任制。考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。 (4)聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。 五、行政领导的权力与责任 1、行政领导权力的概念 关于领导权力的概念，学者们并未形成统一的认识。总体上可以概括为如下观点:(1)领导权力是决策权;(2)领导权力是一种能力;(3)领导权力是一种关系;(4)领导权力是一种支配力量。 行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。 2、行政领导权力的构成 (1)权力性影响力 权力性影响力也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。权力性影响力包括以下因素:?职位因素;?资历因素;?传统观念因素。 (2)非权力性影响力 非权力性影响力也叫自然性影响力，它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括以下因素:?品格因素;?能力因素;?专业因素;?感情因素。 3、行政领导权力的来源 (l)合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位; (2)奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力; 23 (3)专业知识权，又称为专家权。 (4)归属权，又称关系的权力。 4、行政领导的责任 (1)行政领导责任的含义 行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。第三，行政领导者要履行行政领导责任。 作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。 行政领导责任分为四种:?政治责任;?法律责任;?行政责任;?道德责任。 (2)行政领导责任的内容 ?负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定; ?主持制定本地区、本部门的工作计划; ?负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题; ?正确地选拔、使用人才; ?负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查; ?做好协调工作。 六、行政领导理论 1、领导特质理论 领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也就是确定具有什么样特性的人适合做领导者，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。但是，大量研究使我们得出这样的结论:具备某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。从20世纪40年代开始，领导特质理论就已不再占主导地位了。到20世纪60年代中期之前，有关领导的研究着重于对领导者偏爱的行为风格的考察。 2、领导行为理论 领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。研究领导行为理论的目的在于提高对各种具体的领导行为的预见性和控制力，改进工作方法和领导效果。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。较有代表性的领导行为理论有: (1)四分图理论; (2)领导方格理论; (3)PM型领导模式; (4)领导系统模式; (5)领导作风理论。 3、领导权变理论 领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。领导权变理论主要有: (1)领导行为连续带模式; 24 (2)菲德勒的权变模式; (3)通路—目标模式; (4)领导—参与模型; (5)不成熟—成熟理论; (6)领导生命周期理论; 4、变革型领导理论 (1)巴斯的变革型领导理论 (2)豪斯的个人魅力型领导理论 七、行政领导者的素质与能力 1、行政领导者的素质 (1)行政领导者素质的涵义 素质一词最早见于生理学，指的是人的神经系统和感觉器官上的先天特点，其后又被人们用来泛指事物本来具有的内在特征。所谓领导者素质有双重涵义:首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力。它们是领导者任职的内在根据和条件，统称为领导者素质。其次，还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。 行政领导者的素质是指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。 (2)行政领导者素质的特点 ?时代性; ?层次性 (3)行政领导者素质的构成 ?政治素质 政治素质包括:坚定信念，忠于国家，忠于党;忠于政府，忠于人民，忠于职守。 ?文化素质 文化专业素质主要有:一般文化知识;专业知识;管理知识。 ?道德素质 道德素质主要有:大公无私，克己奉公;实事求是;严于律己，宽以待人;个人修养。 ?心理素质 心理素质具体表现为:敢于决断的气质;竞争开放型的性格;坚忍不拔的意志。 ?身体素质 2、行政领导者的能力 (1)抽象思维与决断能力:分析问题与解决问题的能力;决策能力;指挥、协调与监督能力;应变能力。 (2)人际关系的能力:激励人的能力;协调人际关系的能力。 (3)技术能力:技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。 重点辅导:第七章 人事行政 一、人事行政的含义 25 人事行政定是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。 理解人事行政的含义，需把握以下要点: 1、人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障; 2、人事行政的管理主体是国家人事行政机关; 3、人事行政是法制化和制度化的人事管理; 4、人事行政的管理对象是行政工作人员。 二、人事行政的特点 1、法治化 法治化是现代民主国家推行法治行政的必然结果。根据法治行政原则，人事行政必须符合宪法精神，并以法律和法规为依据。这可作如下理解:(1)法定地位;(2)法定关系;(3)依法行政;(4)程序法定;(5)法律责任。 2、专业化 专业化来自现代政府行政事务的复杂化、多样化和规范化的趋势，为此，政府管理体制必须相应地部门化，政府行政人员也必须实现专业化。这可作如下分析:(1)国家公务员职业专业化;(2)人事行政理论专业化;(3)人事行政机构专业化;(4)人事管理方法专业化。 3、职业化 职业化即政府国家公务员职业的终生制或永业制。终生任职是现代政府国家公务员的一项基本权利。这种权利的必要性首先来自稳定行政人员队伍的需要，其次来自吸收优秀人才为政府服务的需要。职业化的基本内容包括:(1)国家公务员一经任用就取得法定身份，受国家法律保障，除本人自愿转业，即成为终生职业;(2)国家公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或停薪，即使被认为有错，本人也有申诉和说明理由的权利;(3)国家公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法律程序，任何机关或个人不得剥夺其权益。 4、现代化 现代化是指人事行政适应公共行政和社会发展的需要而作的改变或更新。这种改变或更新直接推动着人事行政的发展，使其不断调整完善，在国家行政管理中发挥应有的功能。现代化包括以下方面:(1)观念现代化;(2)管理现代化;(3)技术手段现代化。 三、人事行政的原则 1、德才兼备原则; 2、知人善任原则; 3、公平竞争原则; 4、功绩原则; 5、依法管理原则。 四、人事行政机关 1、人事行政机关的含义 人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。 2、人事行政机关的类型 (1)部外制 所谓部外制，亦可称为独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，独立掌握整个政府的人事权。这类人事机构不仅负责制订一般的方针政策，而且具体掌管考 26 试、考核、晋升、培训、工资、退休等实际业务，直接管理国家公务员事宜。这类机构典型的有美国的文官委员会、日本的人事院等。 部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构。这种人事行政机构处于超然地位，使人事行政不受政党政治的干涉，使行政管理摆脱政党分赃。同时，也免于行政首长直接干涉人事安排。 (2)部内制 所谓部内制，是指人事机构设在政府部门之内，是政府机关的组成部分之一。内阁设有人事机构，负责提出人事行政的一般性原则意见，具体的人事管理事务由各部门内设的人事机构自行负责。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。 (3)折中制 所谓折中制，是部内制与部外制之间的一种类型，是指人事机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。 折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。中央人事机构分为独立的两部分。一部分是设在中央政府之外的文官委员会;另一部分是设在中央政府之内的文官部，各自独立地行使职权。这是一种部外制与部内制结合的人事管理机构。 (4)党统一领导制 这是中国和一些社会主义国家的人事行政体制。在行政系统之外中国共产党中央设置组织部，制定统一的干部政策，并且直接管理一定行政级别的干部。在各级各类的行政机关中，党委也设置组织部门，除了掌握干部政策之外，也直接管理一定级别的干部。在政府内设置人事部，贯彻执行党的干部政策，负责具体的人事行政工作。各级各类行政机关也设置人事行政部门，在党委组织部门的统一领导下，负责具体的人事管理工作，也直接管理部分干部。 五、从人事行政到人力资源管理 1、人力资源管理与传统人事行政相比较的特点 (1)以人为本; (2)把人力当成可以开发利用的资源，当成能带来更多价值的价值; (3)把人力资源开发放到首位; (4)人力资源管理被提高到组织战略高度来对待。 2、人力资源的含义与特点 (1)人力资源的含义 所谓人力资源指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。 一个国家或地区人力资源构成的要素有两个基本方面。第一个要素是人力资源的数量，这是标志人力资源总量的基础性指标，是人力资源量的特征。第二个要素是人力资源的质量，这是国家人力资源总体素质的指标，是反映人力资源质的因素。人力资源的质量对于国家和社会发展的作用比人力资源的数量因素更为重要。 (2)人力资源的特点 ?人力资源的时效性; ?人力资源的时代性; ?人力资源的能动性; ?人力资源的再生性; ?人力资源的增值性。 3、人力资源管理的作用 (1)公共部门人力资源管理是国家长治久安、社会安定团结的重要保证; 27 (2)公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件; (3)公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，是造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。 六、国家公务员制度 1、西方国家公务员制度的形成 在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。 国家公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对国家公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。 西方国家公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。在长期的历史发展中，西方各国国家公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是: (1)公开考试、择优录用; (2)严格考核、功绩晋升; (3)政治中立、职务常任; (4)人事分类、依法管理。 2、我国国家公务员制度的形成 我国国家公务员制度的建立和推行，经过了一个较长的历史过程。在建立和推行国家公务员制度以前，我国传统的干部人事体制是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的。在革命战争时期我党是统一管理干部体制。建国以来，我国建立了分部分级管理干部体制。党的十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。 根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国国家公务员是指在各级国家行政机关中行使行政权力、执行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。 七、职位分类制度 1、职位分类与品位分类 世界上通行的人事分类制度有两种:一种是品位分类，为英国、法国等国家所采用。另一种是职位分类，美国、日本等国家采用此种人事分类制度。 品位分类是以国家公务员所具有的资格条件为主要依据，并以其地位高低来分类和确定待遇。 职位分类又称职务分类，就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为国家公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。 2、我国国家公务员职位分类的内容 我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务指副科长以上的职务和各级政府职能部门的领导职务;非领导职务序列包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。 国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小，工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。国家公务员的级别分为十五级。 八、任用与更新制度 28 1、国家公务员的任用 国家公务员的录用是人事行政的初始环节。所谓任用，是指用人单位根据用人条件和用人标准，按照法定的程序和原则，采用一定的方式，选拔和任用国家公务员的过程。 机会均等原则、公开原则和择优原则是国家公务员任用制度的主导原则。 2、国家公务员的调配 国家公务员的调配是指行政组织基于工作培养人才的需要或其他法定的原因，依据法定的管理程序和方法，改变国家公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。 我国国家公务员制度中规定了国家公务员调配的四种基本形式是:调任、转任、轮换和挂职锻炼。 3、国家公务员的培训 培训，就是通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。 对国家公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合，在培训中学习到的知识和技能，要与国家公务员所在职位的工作有密切的关系，能迅速、直接地运用于实际工作之中。在培训过程中，国家公务员因等级不同、工作种类不同而分别接受不同内容的培训。 培训主要有:(1)初任培训;(2)任职培训;(3)业务培训;(4)更新知识培训。此外，调入行政机关的人员还必须进行调任培训。 国家公务员培训制的特点:(1)培训制度法律化;(2)培训机构专门化;(3)国家公务员培训的终身化;(4)培训、任用和晋升的一致化。 4、国家公务员的辞职、辞退与退休 (l)国家公务员的辞职 所谓国家公务员的辞职，是指国家公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。国家公务员的辞职包含两层涵义:其一是担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但继续保留国家公务员的身份，即部分解除国家公务员职务关系;其二是国家公务员依法辞去所担任的任何国家公务员职务，包括领导职务和非领导职务，即全部解除与行政机关的职务关系。 辞职是建立在国家公务员自愿的基础之上的，是国家公务员的自由择业权利的体现。辞职虽然是国家公务员个人的权利和自由，但辞职并不是无条件的。至于辞职的限制条件，各国相关规定的限制程度是不同的。 (2)国家公务员的辞退 所谓国家公务员的辞退，是指国家行政机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关行政机关批准，解除国家公务员与国家行政机关工作关系的制度。辞退是国家行政机关的主动行为。但是，辞退不是行政处分，而是行政机关输出不适合在本单位工作人员的一种手段。 世界各国对辞退国家公务员的条件有十分明确而严格的规定。 (3)国家公务员的退休 所谓国家公务员的退休，是指当国家公务员因年老或其他原因(如因公致残等)而不适宜继续工作时，由政府机构发给该国家公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位的制度。 国家公务员的退休，一般都有一定的资格条件限制，只有达到一定的退休条件，国家公务员才可被准予退休并享受退休待遇。国家公务员的退休条件包括?年龄条件;?工龄 29 和缴纳退休保险金的年限;(3)身体与精神状况。 九、激励与保障制度 1、国家公务员的考核、奖励与升降 (1)国家公务员的考核 国家公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属国家公务员进行的考察与评价制度。 我国国家公务员考核内容有四个方面，即德、能、勤、绩，重点考核工作实绩。 (2)国家公务员的奖励 国家公务员的奖励是指国家行政机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公职人员给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。 (3)国家公务员的升降 ?国家公务员升降的含义 从广义上讲，国家公务员的升降包括职位的升降和级别的升降。一般意义上的升降，是指国家公务员职位的升降，它包括晋升和降职两个方面的内容。 ?国家公务员的晋升 国家公务员的晋升要贯彻公平、择优和资历原则。 国家公务员晋升需要具备一定的条件。前提条件是晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。 从国家公务员晋升的形式上来看，大体上有功绩晋升制、考试晋升制、年资晋升制、越级晋升制、综合晋升制等五种。 ?国家公务员的降职 国家公务员的降职体现为国家公务员职务的下降，但降职并不是一种行政处分，而是让由于各种原因不胜任职务的国家公务员改任一种较低的职务的管理措施。 2、国家公务员的工资、保险与福利 (1)国家公务员的工资 国家公务员的工资是指政府机关以货币形式支付给国家公务员的劳动报酬。 目前我国的国家公务员工资制度实行职级工资制，主要包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。 (2)国家公务员的保险 国家公务员保险制度，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，对暂时或永久丧失工作能力的国家公务员给予物质帮助的一种保障制度。 (3)国家公务员的福利 国家公务员福利制度是国家和单位为解决国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。 3、国家公务员的回避与惩戒 (1)国家公务员的回避 在国家公务员制度中，回避是指在国家行政机关中，为了防止国家公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。 回避针对的是亲属聚集现象。我国国家公务员制度规定应回避的亲属关系包括:?夫妻关系;?直系血亲关系;?三代以内旁系血亲关系;?近姻亲关系。 国家公务员回避一般包括:?任职回避;?公务回避;?地区回避。 (2)国家公务员的惩戒 30 惩戒即惩罚以示警戒。惩戒制度是指国家行政机关依法对国家公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。应该指出对国家公务员的惩罚不是目的，而是手段。 行政处分的种类分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别;其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。 重点辅导:第八章 机关行政 一、机关行政的含义 行政机关，从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。本章所讲的机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。 二、机关行政的特征 1、机关行政的事务性; 2、机关行政的综合性; 3、机关行政的时效性。 三、机关行政的基本任务 1、机关行政要做到“人尽其才”; 2、机关行政也要做到“物尽其力”; 3、机关行政还要做到“财尽其用”; 4、机关行政也要做到“时尽其能”; 5、机关行政必须做到“文畅其流”。 四、机关行政的职责 1、参与政务; 2、处理事务; 3、搞好服务。 五、机关行政的作用 1、发动作用; 2、枢纽作用; 3、保障作用; 4、效率作用; 5、联系作用。 六、机关行政的主要内容 1、机关日常工作程序管理 (1)计划安排工作; (2)组织实施工作; (3)协调控制工作; (4)检查总结工作; (5)奖惩教育工作。 2、会议管理 3、公文与档案管理 (1)公文管理 公文管理，就是对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。 31 公文管理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。其具体内容主要有:创制公文;传递公文;办理公文;处置办毕公文;管理公文。 (2)档案管理 行政机关档案是行政机关在公共行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录。 行政机关档案的形式多种多样，文字档案是其主要形式。它包括文件资料、电文、手稿、传真、照片、画片、音像制品、技术图纸等。 按照国家档案工作管理体制的要求，行政机关所有档案由档案机构集中管理。 4、行政经费管理 行政经费管理是指在行政机关工作中对本机关资金的领拨、运用、管理、监督活动。 5、机关总务后勤管理 机关总务后勤管理，是指综合办事机构对本机关的物资和日常的工作与生活事务的管理。 七、信息时代的机关行政 1、信息技术对机关管理的作用 (1)办公自动化的概念 办公自动化是指在行政机关工作中，以计算机为中心，采用一系列现代化的办公设备和先进的通信技术，广泛、全面、迅速地收集、整理、加工、存储和使用信息，为科学管理和决策服务，从而达到提高行政效率的目的。 (2)办公自动化的发展阶段 ?单机操作阶段; ?数据处理阶段; ?网络运行阶段; ?知识管理阶段。 (3)办公自动化系统 ?办公自动化系统的概念 办公自动化系统是指为提高办公效率而建立的，面向特定工作部门，支持其综合办公业务的集成化信息系统。它将这一特定部门的人员、工作流程、信息、组织机构与办公自动化技术和设备集合成一个高效运转的有机系统。 ?办公自动化系统的构成 办公自动化系统由三个功能层次构成，从低到高，对应于组织机构的三个层级:事务处理层办公自动化系统;管理信息层办公自动化系统;决策支持层的办公自动化。 (4)办公自动化系统的开发 (5)办公自动化系统的意义 ?办公自动化系统是机关行政不可或缺的工具; ?办公自动化系统有效降低了机关行政的工作成本; ?办公自动化系统提高了机关行政的工作效率。 2、信息技术在机关管理中的应用 办公自动化系统的应用涵盖机关行政日常工作的全部事宜，而其中最主要的包括公文处理、电子邮件、签报管理、会议管理、信息管理、档案管理、日程安排、后勤服务等。 重点辅导:第九章 行政决策 一、行政决策的含义 行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和 32 公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。 二、行政决策的特点 作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点: 1、行政决策主体的特殊性; 2、行政决策客体的广泛性; 3、行政决策目的的非赢利性; 4、行政决策的合法性; 5、行政决策地域效力的普遍性; 6、行政决策执行的强制性。 三、行政决策的作用 1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位; 2、行政决策主导着公共行政管理的全过程; 3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素; 4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。 四、行政决策的原则 1、科学预测原则; 2、信息原则; 3、可行性原则; 4、满意原则; 5、成本效益原则; 6、公平与民主原则; 7、法制原则; 8、实现公共利益的原则; 五、行政决策的类型 1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策 (1)确定型决策 确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。 (2)风险型决策 风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。 (3)不确定型决策 不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。 2、程序性决策和非程序性决策 (1)程序性决策 程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。 (2)非程序性决策 非程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。 程序性决策和非程序性决策并没有明确的界限，大多数决策既不是完全程序化的决策，也不是完全非程序化的决策，而是程序化和非程序化的结合。 33 3、个人决策和集体决策 (1)个人决策 在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策。这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。 (2)集体决策 集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。 4、经验决策和科学决策 (1)经验决策 经验决策是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。这是领导者经常用的决策类型，也是最传统、最常见的决策类型。 (2)科学决策 科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。 尽管科学决策是建立在现代科学技术基础之上的先进决策方法，但是也不能认为经验决策就是落后的方法，是没有价值的方法。科学决策和经验决策各有所长，各有所短，互相不能取代，只能是取长补短。 5、危机决策 危机决策是指领导者在自然或人为的突发性事件发生后，迅速启动各种突发事件应急机制，大胆预测，做出决定的过程。 六、行政决策体制 所谓行政决策体制，是指由承担各项任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系。现代行政决策体制应该包括:领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统。 1、领导决策系统 领导决策系统的基本任务是，确定要解决的问题和决策目标，把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统组织起来，围绕所要解决的问题和决策目标开展工作;组织专家咨询参谋系统拟定各种不同的决策方案;负责选择决策方案，也就是进行决策，并对立法机关和上级机关与公民负责;负责推行决策，监督决策的执行，在执行过程中可以完善和修正决策，并且对实施决策的结果有完全的责任。 领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。 2、公民磋商与参与系统 政府决策与公民磋商并吸收公民参与是现代行政决策体制的重要内容，也是行政民主化和政治民主化的重要内容。 公民磋商与参与系统的内容包括: (1)建立社会信息反馈系统; (2)建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统; (3)建立公民评价与监督政府系统。 3、专家咨询系统 这是现代行政决策体制中的最重要组成部分之一，也是现代各国普遍采取的决策方式之一。在现代社会，信息爆炸，知识超载，利益多元，社会问题也往往与现代科学技术问题绞在一起，许多社会问题不仅是社会问题，而且还是科学技术问题，不是专家很难予以界定。政府首长没有时间收集和分析各种政务信息，有时面对复杂的各种问题也很难做出决策。他们的能力、知识和时间都有限。专家咨询系统能够弥补领导者能力、智力和时间上的不足， 34 使决策更具有科学性和可行性。 专家咨询系统的主要作用是拟定决策方案。它没有决策权，对政策执行的结果也不负任何责任。 4、信息支持系统 信息支持系统为领导决策系统和专家咨询系统提供各种政务信息。所以，要求信息必须准确、正确与及时。信息支持系统主要由如下机制组成: (1)建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络; (2)整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。 行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。 七、行政决策程序 行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序与步骤。著名学者西蒙认为决策程序有四个阶段:第一阶段是情报活动阶段，其主要任务是收集信息，找出差距，界定问题，确定决策目标。第二阶段是方案设计活动阶段，其主要任务是提出各种各样的决策备选方案。第三阶段是选择方案阶段，也就是决策阶段。第四阶段是审查方案阶段，对实施方案进行审查和评价。我们认为行政决策程序应该包括如下步骤: 1、认识问题，界定问题，找出差距， 2、确定决策目标。 一般来讲，政府决策目标的产生有如下几种: (1)立法机关确立的决策目标。 (2)中国共产党所制定的方针、路线和政策。 (3)上级政府或上级领导机关下达的具体决策目标。 (4)上级政府或上级领导部门下达的粗略目标。 (5)针对组织本身的发展所确定的决策目标。一种是为了落实组织发展的长远目标而制定的短期目标。另一种是针对组织目前存在的问题所确定的决策目标。 3、确定决策标准，确定每个标准的权重。 4、拟定决策方案。 拟定方案分两个阶段:粗拟阶段和精心设计阶段。 决策方案一般有四种:积极方案、临时方案、追踪方案和应变方案。 5、分析方案。 6、选择方案。 7、实施决策方案，完善决策。 8、评估决策。 我们认为应该评估如下几点: (1)应该评估在决策执行过程中，是否真正贯彻执行了党的方针、政策，是否按照有关的法律和法规执行决策，是否贯彻执行了上级的指示与命令。 (2)应该对决策质量进行全面的评估。 (3)应该衡量和检查决策执行活动的成本效益，进行评估。 (4)要评估实施决策领导机构和执行机构的工作是否卓有成效，坚强有力。 (5)采取措施，完善决策。 八、行政决策参与 所谓行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。 重点辅导:第十章 行政执行 35 一、行政执行的含义与特点 1、行政执行的含义 行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目 标的活动的总和。 理解行政执行的含义，应把握以下要点: (1)行政执行的主体是行政机关及行政人员。 (2)行政执行是一种具有目标导向的活动。 (3)行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的、付诸于实际的行动，它 需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策。 (4)行政执行是一种行政法律行为。只有具有特定行政权的行政机关或行政人员 才能实施一定的行政行为。 (5)行政执行活动还具有强制性。 2、行政执行的特点 (1)综合性; (2)目的性; (3)具体性; (4)强制性; (5)灵活性。 二、行政执行的原则与作用 1、行政执行的原则 (1)忠实决策的原则; (2)迅速有力的原则; (3)创新灵活的原则; (4)计划安排的原则; (5)团结协作的原则。 2、行政执行的作用 (1)行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度。 (2)行政执行效果是检验、修正和完善行政决策的途径。 (3)行政执行是实现公共行政职能的必要形式。 (4)行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。 三、行政执行的一般过程 1、准备阶段; 2、实施阶段; 3、总结阶段。 四、行政指挥 1、行政指挥及其作用 行政指挥是行政执行过程的主要环节之一，是行政领导者在行政执行过程中，按照 既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。 行政指挥在行政执行过程中具有的作用: (1)行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段。 (2)行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证。 (3)行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证。 (4)行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件。 (5)行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和组织与斓寄芰Φ闹匾?SPAN 36 lang=EN-US> 2、行政指挥的原则 (1)统一指挥原则; (2)法定权威原则; (3)果断有力原则; (4)准确权变的原则; (5)合理授权原则。 3、行政指挥的方式 (1)口头指挥; (2)书面指挥; (3)会议指挥; (4)现代通讯指挥。 五、行政控制 1、行政控制的概念、作用和类型 (1)行政控制的概念 行政控制指行政领导者运用一定的控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情 况，及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。 (2)行政控制的作用 ?行政控制是完成计划的重要手段; ?行政控制是行政工作方向正确的重要保障; ?行政控制是贯彻依法行政的重要体现; ?行政控制是保证行政目标实现的重要机制。 (3)行政控制的类型 ?根据控制的范围划分，有宏观控制和微观控制。 ?根据控制的组织机构划分，有集中控制、分散控制和分级控制。 ?根据控制的方式划分，有直接控制和间接控制。 ?根据控制的时序划分，有事先控制、事中控制和事后控制。 2、行政控制的过程和控制重点 (1)行政控制的过程 ?确定控制标准; ?衡量成效; ?纠正偏差。 (2)行政控制对象:行政工作人员、财务、工作、信息和组织绩效。 六、行政沟通 1、行政沟通及其作用 行政沟通是指在行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之 间所进行的政务信息的交流与传递。 行政沟通在公共行政管理过程中具有特别重要的作用: (1)行政沟通是实现行政决策化、民主化的重要基础; (2)行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础; (3)行政沟通是行政检查和监督的重要依据; (4)行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段。 2、行政沟通的分类 (1)按沟通的确定性划分，有正式沟通和非正式沟通两种。 37 (2)按沟通的线路划分，有单向沟通和双向沟通两种。 (3)按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通三种。 (4)按沟通工具划分，有口头沟通、书面沟通和网上沟通三种。 3、行政沟通的改善 (1)行政沟通的障碍 ?心理与语言障碍; ?职位与专业障碍; ?组织结构障碍。 (2)改善行政沟通的途径 ?全面提高行政人员的素质; ?明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化; ?建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。 七、行政协调 1、行政协调的含义与作用 行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。 行政协调的作用主要有: (1)行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合，和谐一致，避免内耗和互相冲突，从而达到齐心协力、团结一致的目的。 (2)行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。 (3)行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，并从整体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于公共行政管理活动的有序进行。 (4)行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为集体的努力，单独的行动成为合作的行动，从而产生整体的“合力”。 2、行政协调的原则 (1)依法协调的原则; (2)统筹兼顾，顾全大局的原则; (3)求同存异，动态协调的原则; (4)公正合理，实事求是的原则。 3、行政协调的类型 (1)行政组织内部的协调。它是以提高公共组织整体效能为目标的协调。它可以分为层级结构的协调、横向部门之间的协调、各种资源的协调以及人际关系的协调。 (2)公共组织与外部环境之间的协调。它包括转变政府职能、建立社会反馈体系、民主参与。这种协调的目的是为了高效率地适应与满足社会需要。 八、行政评估的含义与作用 1、行政评估的含义 行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。一般意义上所说的行政评估主要是指行政执行效果评估。 2、行政评估的作用 (1)行政评估是合理配置社会资源的有效手段。 (2)行政评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。 38 (3)行政评估是决定政策去向的重要依据。政策的走向一般分为三种情况:其一， 政策继续;其二，政策调整;其三，政策终结。 (4)行政评估是开始新的政策运行的必要前提。 (5)行政评估是公共政策科学化、民主化的必由之路。 九、行政评估的原则与方法 1、行政评估的原则 (1)客观性原则; (2)系统性原则; (3)可比性原则; (4)准确性原则; (5)实用性原则; (6)导向性原则。 2、行政评估的方法 (1)直接质询法。 (2)民意调查法; (3)标准衡量法; (4)历史比较法; (5)对象比较法; (6)案例类比法。 十、行政评估的内容与程序 1、行政评估的内容 (1)行政执行的直接效果; (2)行政执行的连带效果; (3)行政执行的历时效果。 2、行政评估的程序 (1)评估准备阶段 评估准备阶段的主要任务包括: ?确定评估对象。 ?明确评估目的。 ?选择评估标准。 ?培训评估人员。 ?评估方案的撰写。 (2)评估方案的实施 ?采集评估信息; ?分析评估信息; ?形成初步结论。 (3)评估的总结 ?撰写评估报告; ?总结评估工作。 39